El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 31 de marzo de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Director Gerente del Servicio Murciano de Salud (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Sanidad y Política Social), mediante oficio registrado el día 25 de julio de 2013 sobre responsabilidad patrimonial instada por x, y, como consecuencia de los daños sufridos por x debida a agresión (expte. 275/13), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 2 de mayo de 2012, x, en nombre y representación de x, y, cónyuge y madre, respectivamente, de x, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente al Servicio Murciano de Salud por los siguientes hechos que describe, siguiendo el relato del Juez instructor en el Auto de 22 de diciembre de 2009, que hacen suyos los reclamantes:

"el día 11 de marzo de 2009, sobre las 0.20 horas se personó en el Centro de Salud de Moratalla x, portando un revólver que carecía de marca, modelo y número de serie, encontrándose con la celadora x, quien se encontraba en la puerta de entrada al referido centro de salud, preguntándole qué le ocurría, contestándole el imputado que se encontraba fatigado. Ante esta circunstancia, x procedió a llamar a la doctora que se encontraba de guardia, x, pidiéndole ésta que avisara al enfermero para ponerle al imputado una nebulización, avisando x al enfermero, escuchando en ese momento cuatro disparos que impactaron en el cuerpo de la fallecida doctora, pudiendo ver x como salía de la consulta médica el ambulanciero, x, quien también resultó herido.

Ante estos hechos, se personaron en el centro médico los agentes de la policía local de Moratalla, accediendo en primer lugar el agente 28-10, quien pudo ver al imputado en la entrada principal, portando un arma, llevando el revolver empuñado con las dos manos, dejando caer al suelo el arma una vez que fue requerido por el agente, siendo finalmente reducido por éste. En el centro de salud esa noche se encontraban además de la fallecida y el herido, la celadora x, el doctor x, el ATS x y posteriormente se personaron los agentes de la policía local de Moratalla x, y, z.

A consecuencia de los relatados hechos, la doctora x (x) x, tras recibir cuatro disparos por arma de fuego en el consultorio médico de Moratalla donde trabajaba y tras aplicar todas las medidas terapéuticas necesarias, falleció sobre las 15,15 horas del día 11 de marzo de 2009 (...)".

Por estos hechos se incoaron Diligencias Previas núm. 447/2009 por la titular del Juzgado Instrucción núm. 1 de Caravaca de la Cruz (Auto de 11 de marzo de 2009).

El 27 de octubre de 2009 se dictó Providencia teniendo por personado y parte al Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en nombre y representación del Servicio Murciano de Salud.

Con fecha 16 de diciembre de 2009 se acordó proceder a la tramitación de la causa conforme al Procedimiento Sumario Ordinario, dictando la Audiencia Provincial (Procedimiento Ordinario 67/2010) el auto de 22 de febrero de 2010, confirmando el de conclusión del sumario dictado por el instructor y acordando abrir juicio oral respecto del procesado x, quien falleció en abril de 2011 en el Hospital Virgen de la Arrixaca, de Murcia, por lo que se dictó auto el 4 de mayo de 2011 declarando extinguida la acción penal por el fallecimiento del acusado, pero indicándose que subsiste la acción civil frente a sus herederos y causahabientes que podrá ejercitarse ante la jurisdicción civil, archivándose la causa por Diligencia de Ordenación de 16 de mayo de 2011.

Tras el relato de los hechos, de las actuaciones judiciales penales y de la exposición de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial, se señala que x no estaba obligada a sacrificarse ni, por lo tanto, debe arrastrar los irreparables daños que su fallecimiento irrogó a los reclamantes, sin más reparación que la que proporcionan las pensiones e indemnizaciones derivadas de sus estatus funcionarial, por la sencilla razón de que la agresión sufrida no forma parte de los riesgos inherentes al ejercicio de su profesión libremente asumidos. La agresión fue a todas luces antijurídica. Esta condición y, por ende, la inexistencia de la obligación de asumirla se hace más patente, según expone, cuando la empleada pública no tuvo la más mínima intervención en el actuar administrativo. A este respecto cita como fundamento de su reclamación, entre otras, la STS, Sala 3ª, de 1 de febrero de 2003 (también las SSTS, Sala 3ª, de 23 de abril y de 3 de noviembre de 2008). Expone que los pronunciamientos judiciales citados conforman una doctrina consolidada que se sustenta en dos principios:

En el supuesto de funcionamiento normal, el servidor público asume voluntariamente un riesgo, que de acuerdo con la Ley tiene el deber jurídico de soportar, y la Administración no vendría obligada a indemnizarle por el título de la responsabilidad patrimonial, sino con las prestaciones previstas en el ordenamiento jurídico aplicable a la relación estatutaria.

Por el contrario, en el supuesto de funcionamiento anormal del servicio público, se debe discernir si la deficiencia o normalidad es consecuencia exclusiva del servidor o funcionario público, en cuyo caso su conducta sería la única causante del daño o perjuicio, dado que faltaría el nexo causal exigido por el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), o si la deficiencia o anormalidad del servicio obedece a otros agentes, con o sin la conducta del propio perjudicado. En el caso de que ninguna participación hubiere tenido el perjudicado, habrá de ser indemnizado por la Administración Pública hasta su total indemnidad, salvo que hubiese cooperado, en cuyo caso la indemnización habrá de moderarse en atención a su grado de participación.

A mayor abundamiento, se destaca que la Administración Pública es conocedora de las cargas de agresividad existentes en las relaciones entre ciudadanos y profesionales en el ámbito de la prestación sanitaria, debiendo desarrollar actuaciones tendentes a analizar, evitar y paliar dichos perjuicios.

En el aspecto de concreción del daño, solicita las siguientes cantidades conforme al estudio económico que acompaña, encargado al economista x, incidiendo en el quebranto económico que supone la muerte de x para la unidad familiar:

Por el lucro cesante consistente en las cantidades que hubiese ganado la fallecida (restando las pensiones de viudedad y orfandad) hasta su jubilación hipotética en el año 2041 según dos criterios de cálculo, resultarían las siguientes cantidades: para el primer supuesto 792.823,69 euros y para el segundo supuesto 1.264.471,71 euros, siendo esta última la cantidad reclamada.

Por el daño moral para el cónyuge, hijo y madre de la fallecida la cantidad de 60.000 euros para cada uno de ellos (180.000 euros en total).

En suma, la cuantía indemnizatoria solicitada por ambos conceptos es 1.444.471,71 euros más los intereses que procedan por la demora en el pago, proponiendo la prueba documental que se relaciona en el único Otrosí del escrito de reclamación, acompañando los documentos que figuran en los folios 36 a 80 del expediente.

SEGUNDO.- El 16 de mayo de 2012, el órgano competente para instruir incorpora como anexo al expediente de responsabilidad patrimonial el expediente 210/2009 sobre actuaciones judiciales, según la diligencia obrante en el folio 81, en las que figuran: la comunicación urgente de accidente de trabajo con grado de lesión de fallecimiento; el registro informático de agresiones; la notificación a la abogada de la compañía -- para su personación en virtud de la póliza de agresiones ante los Tribunales suscrita por el Servicio Murciano de Salud; la resolución del Director Gerente del Servicio Murciano de Salud para la personación como parte acusadora y el Acuerdo del Consejo de Administración del citado Ente Público, de 10 de junio de 2009, acordando lo mismo; la solicitud al Director de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma del nombramiento de letrado y el acuerdo de designación de x; la documentación relativa a las indemnizaciones y ayudas otorgadas por el fallecimiento de la empleada pública; y la copia de la documentación relativa a las Diligencias Previas 447/2009 y a la investigación policial.

TERCERO.- El 16 de mayo de 2012, el Director Gerente del Servicio Murciano de Salud dicta resolución de admisión a trámite, que es notificada a las partes interesadas. Asimismo se solicita copia de la historia clínica de x, y del agresor x, así como se recaba del Juzgado de Instrucción núm. 1 de Caravaca de la Cruz copias de las Diligencias Previas núm. 447/2009 y del Procedimiento Ordinario núm. 67/2010 de la Audiencia Provincial de Murcia.

CUARTO.- Desde la Gerencia de Área de Salud IV Noroeste se remitió copia de la documentación solicitada, si bien, seguidamente se extrajo del expediente de responsabilidad patrimonial la historia clínica de x por ser irrelevante para el objeto de la reclamación, dejando los informes relativos a los hechos que han dado lugar a la reclamación (folios 93, 94 y 95).

QUINTO.- Por haberlo propuesto los reclamantes como medio de prueba, el órgano instructor solicitó al Servicio de Prevención de Riesgo Laborales del Servicio Murciano de Salud copia de la documentación relacionada en el artículo 23 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL) relativas al Centro de Salud de Moratalla correspondiente a los años 2008, 2009 y 2010. También se le requiere informe sobre los hechos por los que se reclama en relación al cumplimiento de las medidas de prevención de riesgos tanto estatales, como autonómicas, en dicho Centro.

Desde el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales remiten informe suscrito por la Coordinadora de Prevención referente a las medidas de prevención de riesgos laborales relacionados con el accidente de trabajo sufrido por x (folios 159 a 162).

En dicho informe se contiene la información relevante al respecto que seguidamente se expresa, pero se especifica que la documentación relacionada en el artículo 23 LPRL debe estar a disposición de la autoridad laboral o sanitaria pero, en ningún caso, se puede o debe facilitar a los particulares:

- El Servicio Murciano de Salud elaboró un Plan de Prevención de Riesgos Laborales en noviembre de 2007, en cumplimiento de la legislación vigente (se acompaña). Dicho Plan se configura como el elemento marco que define los principios, organización y líneas de actuación principales de la Prevención de Riesgos Laborales en aquel Servicio por procedimientos e instrucciones.

- Previamente a este Plan de carácter general, se había elaborado en el año 2005 un Plan de Prevención de Agresiones a los profesionales de la Sanidad de la Región de Murcia (se acompaña), que incluyen medidas de prevención y formación a los profesionales y otras de apoyo psicológico y asesoramiento jurídico.

- En lo que respecta a los Centros de Atención Primaria, en marzo de 2007 se elaboró un Protocolo marco de actuación, que constituye un modelo para que cada Centro de Salud elabore su propio protocolo interno de actuación ante situaciones violentas o de hostilidad.

- Las acciones más importantes puestas en marcha tras el Plan de Agresiones son: se ha implantado un sistema informático de registro inmediato de agresiones que posibilita la elaboración de un mapa de riesgos de centros o servicios con mayor índice; se proporciona al agredido asistencia médica y apoyo psicológico, así como asesoramiento jurídico; se ha desarrollado un plan de formación en la gestión de situaciones de hostilidad dirigido a todos los trabajadores, compuesto por cursos on line complementados con talleres presenciales; se han establecido contactos con las fuerzas de seguridad de cada Ayuntamiento para propiciar la asistencia en caso de agresión o amenaza de situación hostil y se ha creado una comisión de seguimiento para analizar y efectuar nuevas propuestas.

- La evaluación de riesgos del Centro de Salud de Moratalla fue realizada en septiembre de 2005 por el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales, habiendo solicitado a la Gerencia de Área de Salud IV la planificación de la actividad preventiva de ese Centro. Concretamente, cuando se produjeron los hechos, se disponía de timbre de alarma en las consultas.

- Que el total de agresiones producidas en el Centro de Salud de Moratalla desde que está en vigor el sistema de registro de agresiones (enero de 2006) hasta finales del 2011, es de 9, de la cuales 2 fueron agresiones físicas y el resto agresiones con gritos, insultos y amenazas verbales, y en ese mismo periodo el Centro de Salud con más agresiones del Servicio Murciano de Salud sufrió 39.

- Los hechos ocurridos según el informe de investigación fueron los siguientes: en la madrugada del miércoles 11 de marzo de 2009, sobre las 00,15 horas, un usuario solicitó asistencia médica en urgencias del Centro de Salud de Moratalla. Cuando estaba siendo atendido en su consulta por la Dra. x se oyeron disparos. Cuando los compañeros acuden ante la alarma, encuentran a la doctora herida. El usuario dispara también al conductor de la ambulancia e intenta disparar al enfermero. El agresor que disparó no había manifestado previamente conducta agresiva en el Centro, por lo que no se pudo tomar precauciones como hubiera sido atender al agresor en compañía de otro compañero o llamar a la policía. Tampoco hubiese evitado el accidente la presencia de un guardia de seguridad. Asimismo la existencia de pulsadores de alarma tampoco ayudó a la protección de la Dra. x.

Concluye que el Servicio Murciano de Salud viene desarrollando desde el año 2005 numerosas acciones encaminadas a la prevención de las agresiones a personal sanitario, englobadas dentro del Plan de Prevención de Agresiones; sin embargo, refiere que el accidente sufrido por la Dra. x, por sus características, no pudo ser previsto, por lo que las medidas de protección existentes no resultaron suficientes para evitarlo, ni lo habrían sido otras que se hubieran implantado.

Acompaña también el citado informe de la investigación del accidente, de fecha 16 de abril de 2009 (folios 163 a 165).

Finalmente, realiza una serie de recomendaciones preventivas por la situación de alarma creada en el Centro y para evitar otras agresiones.

También se aporta la siguiente documentación:

- Plan de Prevención de las Agresiones a los profesionales de la Sanidad de la Región de Murcia (Protocolo Marco de actuación en Centros de Atención Primaria).

- Plan de Prevención de Riesgos Laborales del Servicio Murciano de Salud.

- Plan de Prevención de las Agresiones a los profesionales de la Sanidad de la Región de Murcia.

SEXTO.- Por el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales se remite vía correo electrónico la planificación de actividades preventivas en el Centro de Salud de Moratalla (folios 168 a 178), adoptadas con fecha posterior a la ocurrencia de los hechos.

SÉPTIMO.- Mediante oficio del órgano instructor de 18 de julio de 2012 se informa a los reclamantes la admisión parcial de los medios de prueba, no estimándose procedente la relativa a la incorporación al expediente de la documentación relacionada en el artículo 23 LPRL, ya que ésta sólo está a disposición de la autoridad laboral o de las autoridades sanitarias; como tampoco se considera procedente certificar sobre los procedimientos penales en los que el Servicio Murciano de Salud se hubiese personado durante los años 2007 a 2012, ya que es irrelevante en relación a los hechos por los que se reclama, ni es una cuestión que influye en los mismos.

Con fecha 17 de septiembre de 2012 (registro de entrada), x, en representación de los reclamantes, presenta escrito en el que expresa que la desestimación de parte de la prueba carece de motivación por lo que se ocasiona grave indefensión a sus representados. El 26 siguiente, el citado letrado presenta un nuevo escrito en el que expresa que la aportación de las actuaciones penales no fue propuesta por sus representados, y que tanto el Servicio Murciano de Salud, como la Compañía Aseguradora, se personaron en las actuaciones, siendo de su exclusiva competencia remover los obstáculos para su obtención.

OCTAVO.- El 16 de octubre de 2012 (registro de salida) se solicitó informe a la Inspección Médica, que lo remite el 30 de noviembre siguiente con el siguiente juicio crítico y conclusiones:

"La finalidad principal de los informes técnicos sanitarios de la Inspección de Servicios Sanitarios es analizar lo que ha pasado y su relación con el daño reclamado, emitiendo un juicio acerca de si la actuación de los profesionales sanitarios ha sido adecuada o no a "lex artis".

En esta reclamación no se pide pronunciamiento al respecto, lo único que esta inspectora puede valorar es lo realizado en el ámbito asistencial y desafortunadamente la gravedad de las heridas que presentaba x hicieron que pese al esfuerzo de los profesionales por salvarle la vida no se consiguiera.

CONCLUSIONES.

1.- Las actuaciones de los profesionales sanitarios que intervinieron en el curso del proceso asistencial se adecuaron en todo momento a la normopraxis, aunque no pudieron evitar el fallecimiento de x".

NOVENO.- x presenta escrito el 18 de enero de 2013 (registro de entrada) en el que solicita que se le informe y remita las actuaciones realizadas a partir de su escrito de 26 de septiembre de 2012.

En su contestación, el órgano instructor le informa de que el expediente fue enviado a la Inspección Médica, cuyo Dictamen tuvo entrada en el Servicio el 10 de diciembre de 2012, procediendo a practicar ulteriormente el trámite de audiencia a las partes interesadas.

DÉCIMO.- Por la Correduría de Seguros se da traslado del siniestro a la Compañía Aseguradora --, a la que se le remite copia de todo el expediente para su valoración (folio 194).

UNDÉCIMO.- Tras haber reiterado en varias ocasiones al Juzgado de Primera Instancia e Instrucción núm. 1 de Caravaca de la Cruz la remisión de la copia de las Diligencias Previas 447/09, finalmente se incorpora al expediente un CD (folios 196 y 197) con los antecedentes judiciales, que es proporcionado por la letrada de la Compañía de Seguros, según el órgano instructor.

DUODÉCIMO.- Otorgado un trámite de audiencia a las partes interesadas, y tras comparecer en las dependencias del órgano instructor el letrado que representa a los reclamantes para retirar la documentación que se consigna en los folios 204 y 205, presenta escrito de alegaciones el 15 de abril de 2013 (registro de entrada) en el que expresa, entre otras cuestiones, lo siguiente:

Tras reproducir determinados párrafos de los informes del Servicio de Prevención de Riesgos Laborales y de investigación del accidente, así como de la nota interior del Servicio de Prevención dirigida al Hospital Comarcal del Noroeste, considera que queda acreditado que al momento de producirse el accidente la planificación de actividades preventivas no se había ejecutado, siendo así que el informe de investigación del técnico de prevención de riesgos laborales de 16 de abril de 2009 recomienda "realizar la planificación de las actividades preventivas de la evaluación de riesgos inicial (2005)".

Manifiesta que del sentido de los informes se puede adivinar el sentido de la resolución que se va a adoptar, exonerando de responsabilidad a la Administración por el carácter imprevisible del hecho, si bien, en su opinión, se evidencian incumplimientos de la normativa aplicable y graves errores de valoración. Así señala que en julio de 2005 se elaboró el Plan de Prevención de Riesgos Laborales del Servicio Murciano de Salud, que lleva consigo como parte de sus objetivos realizar la evaluación de riesgos de los puestos de trabajo del personal del citado Servicio y, como consecuencia de ello, la elaboración de una planificación de actividades preventivas; sin embargo, esta segunda parte no fue realizada en aquellos momentos por el responsable del Centro de Moratalla; de hecho consta en el expediente administrativo la contestación de Gerencia de Área de Salud IV sobre las actuaciones preventivas efectuadas pero todas ellas posteriores a marzo de 2009 y, tras el informe de investigación del accidente de fecha 16 de abril de 2009, como ya se ha expuesto, se recomienda realizar la planificación de actividades preventivas de riesgo inicial.

Por todo ello considera que el responsable de la Gerencia del Área IV no había ejecutado la planificación de la actividad preventiva del centro, que era exigible desde septiembre de 2005, y como quiera que la planificación de la actividad preventiva tiene como propósito eliminar o reducir riesgos detectados, su omisión sólo puede calificarse de gravemente negligente.

También señala que entre la documentación que debe elaborar el Servicio Murciano de Salud, en cumplimiento del artículo 23 LPRL, está la evaluación de los riesgos, la planificación de la acción preventiva y las medidas de protección a adoptar, y al denegar el órgano instructor la prueba cercena el conocimiento de una parte interesada y le impide analizar y valorar si la evaluación fue o no correcta.

Por otro lado manifiesta que si la Administración regional quiere analizar esta reclamación desde el terreno de la previsibilidad, señala que las relaciones que se establecen entre ciudadanos y profesionales en el ámbito de la prestación de servicios sanitarios no son ajenas a posibles cargas de agresividad, y ello es conocido por la Administración Pública tanto a nivel nacional como internacional, así como por las organizaciones colegiales. Por ello, existiendo ese conocimiento notorio, no se puede mantener la imprevisibilidad de la conducta agresiva hacia el personal sanitario.

Además, acude a las declaraciones incluidas en las diligencias penales para intentar demostrar que los hechos desarrollados previamente al ataque ya evidenciaban el carácter irascible del autor de los disparos, señalando que se podía haber evitado la situación de violencia posterior, pues era previsible. Llega a afirmar que en la anterior visita ya evidenció su carácter irascible, que no fue suficientemente valorado por el personal, "posiblemente por su falta de preparación", por ello cuestiona la afirmación de la Coordinadora de Prevención de Riesgos Laborales de que el agresor no había manifestado conductas previamente agresivas en el Centro por lo que no se pudieron tomar precauciones.

Considera que no se atendieron ninguna de las recomendaciones del Plan de Prevención de las Agresiones a los Profesionales de la Sanidad de la Región de Murcia por la falta de preparación del personal en habilidades comunicativas y sociales para prevenir y afrontar situaciones de hostilidad.

De otra parte, frente a lo señalado por la Coordinadora de Prevención de Riesgos Laborales de que tampoco hubiese evitado el accidente la presencia de un guardia de seguridad, manifiesta que con anterioridad a esta agresión nunca se había producido una agresión con arma de fuego y/o resultado de muerte, sin embargo se implementaron medidas de seguridad (guardias jurado) en determinados Centros de Salud y en otros no, aunque en los que se implantaron tampoco habían tenido este tipo de agresión con armas de fuego, siendo por tanto un criterio de ahorro.

En suma, destaca que no es un criterio de imprevisibilidad el que debe emplearse para la resolución de este asunto, sino el de la nula obligación del personal médico de soportar las consecuencias de un comportamiento inadecuado de los pacientes. El Servicio Murciano de Salud debía garantizar a la Dra. x el ejercicio profesional en condiciones de seguridad, pues no entraba dentro de sus obligaciones perder la vida, fuera un suceso previsible o imprevisible.

Finalizan los reclamantes solicitando la práctica de las siguientes diligencias:

"1. Que se informe por la Gerencia del Área IV de las causas o motivos para no haber elaborado con anterioridad al año 2009 la "Planificación de Actividades Preventivas" de la evaluación de riesgos inicial (2005), correspondiente al Centro de Salud de Moratalla.

2. Cursos de formación y simulacros de autoprotección realizados en el Centro de Salud de Moratalla con anterioridad al año 2009, debiendo constar la aceptación y firma de todo el personal adscrito a ese centro.

3. Cursos de habilidades comunicativas y sociales para prevenir o afrontar agresiones al personal sanitario, realizados en el Centro de Salud de Moratalla con anterioridad al año 2009, debiendo constar la aceptación y firma de todo el personal adscrito a ese centro.

Cursos de preparación y entrenamiento de forma colectiva al personal del Centro de Salud de Moratalla para responder ante situaciones conflictivas.

Protocolos de respuesta ante potenciales conflictos y de coordinación con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, Policía y Guardia Civil, realizados antes de año 2009 y comunicados al personal adscrito a ese centro".

Con posterioridad, el letrado que actúa en representación de los reclamantes presenta un nuevo escrito reiterando la práctica de las diligencias indicadas.

DECIMOTERCERO.- Por el órgano instructor se procedió a practicar las diligencias requeridas por los reclamantes, solicitando al Servicio de Prevención de Riesgos Laborales la contestación a lo planteado en el escrito de alegaciones (folio 220).

Desde este Servicio se remitió la respuesta mediante comunicación interior de 29 de abril de 2013 (folios 221 a 225), destacando de ésta:

"(...)

-El informe de investigación del accidente recomienda la adopción por la Gerencia del Área IV de una serie de medidas preventivas, como no puede ser de otra manera ante un hecho de tal magnitud. Sin embargo, esto no significa que anteriormente al accidente se estuviese produciendo incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales.

-El Servicio Murciano de Salud realiza todos los años un Plan de Formación en Prevención de Riesgos Laborales, englobado dentro del Plan Estratégico Común de Formación. Se adjunta el listado de cursos de dicho Plan desde el año 2005 al año 2009, que incluye formación sobre prevención de agresiones. No se dispone en el Servicio de Prevención información sobre los cursos concretos que realizó el personal del Centro de Salud de Moratalla.

-El Centro de Salud de Moratalla dispone de un Plan de Autoprotección elaborado en el año 2006. Como consecuencia de dicho Plan, se llevó a cabo formación sobre emergencias y evacuación, y un simulacro el 30 de noviembre de 2006.

-La obligación formal de realizar un documento de planificación de actividades preventivas referido específicamente al Centro de Salud de Moratalla compete a la Gerencia del Área IV. El Servicio de Prevención informó a la Gerencia de la obligación de efectuar esa planificación y ofertó asesoramiento parar realizarla, pero se desconocen los motivos por los que no se realizó".

Ante este último dato se requirió la misma información a la Gerencia del Área de Salud IV, que remite informe (folios 228 a 233) en el que se manifiesta de forma resumida:

"Sobre lo reclamado en el apartado 1 se ha de señalar que en 2005 la gestión de los Centros de Atención Primaria estaba centralizada en las Gerencias de Atención Primaria del Servicio Murciano de Salud. Por dichos Servicios se elabora el Plan de Prevención de Agresiones a los Profesionales de la Sanidad de la Región de Murcia en julio de 2005 y el Plan de Prevención de Riesgos Laborales en noviembre de 2007. En lo concerniente a los Centros de Atención Primaria y en concreto al Centro de Salud de Moratalla, desde Servicios Centrales se evalúan los riesgos.

Aunque como resultado de la evaluación anterior hubiera de elaborarse una Planificación de Actividades Preventivas, no correspondería su realización a esta Gerencia por no tener las atribuciones necesarias al no estar creada todavía, ya que comienza a funcionar como tal a partir de abril de 2007.

En cuanto al periodo comprendido entre abril de 2007 y marzo de 2009, las actuaciones de las que se tiene conocimiento, en esta materia, es que el entonces Director Médico de la Gerencia fue designado como responsable de la puesta en marcha del Plan de Autoprotección (enero de 2008) y que, en relación con dicho Plan, se emite un informe en octubre del mismo año, en el que se comunica que se está a la espera de conseguir los fondos necesarios para su despliegue, en todos los centros del Área IV.

(...)

- Las actividades formativas para los profesionales del Servicio Murciano de Salud, en el marco del Plan Estratégico de Formación, se diseñan con una antelación anual. Por este motivo, el Plan de Formación Continuada correspondiente a 2007 y elaborado durante el año 2006, se orientó a la formación del personal que realizaba sus funciones en el Hospital Comarcal del Noroeste, no en el Área.

- Aunque no estaba prevista la participación de los profesionales de Atención Primaria en las actividades formativas diseñadas para 2007, éstas se ofertaron a todos los profesionales y centros sanitarios pertenecientes al Área IV, entre ellos el Centro de Salud de Moratalla.

- Como norma general las actividades formativas no suelen planificarse para un centro o servicio específico, sino para todos los profesionales sanitarios que desarrollan su trabajo en el ámbito del Área IV.

- La formación anual para los trabajadores del Área tiene, generalmente, carácter voluntario y requiere solicitud previa.

Los datos que se han podido recabar sobre las acciones formativas realizadas en el Área IV, en el periodo 2007-2009 y que guarden relación con lo solicitado por los familiares de x, se adjuntan en documento Anexo.

Por otra parte, la información recabada sobre la participación de x en las actividades formativas del Área durante el periodo 2007-2009, es que en 2008 solicitó y realizó el curso "Ventilación Mecánica no Invasiva" durante los días 12, 19, y 21 de mayo en horario de tarde y el día 27 de mayo en horario de mañana y tarde.

Sobre lo solicitado en el apartado número 5, se desconoce si existe un protocolo formal sobre la coordinación con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, Policía o Guardia Civil, realizado antes de 2009 en el Área IV; aunque, en general, a los profesionales que están en los puestos de atención directa a los usuarios, se les informa debidamente de los recursos disponibles y del proceso a seguir ante posibles situaciones conflictivas.

Un suceso tan lamentable como el ocurrido en el Centro de Salud de Moratalla nunca se puede prever y, ante hechos de ese tipo, cualquier medida de prevención y protección que se hubiera podido adoptar habría resultado insuficiente".

Ante esta respuesta, se requiere del Servicio de Prevención de Riesgos Laborales que informe sobre el motivo o causa por el que no se elaboró con anterioridad al año 2009 "La Planificación de actividades preventivas" de la evaluación de riesgos inicial 2005 correspondiente al Centro de Salud de Moratalla, ya que hasta 2007 no empieza a funcionar la Gerencia de Área de Salud IV, a lo que contesta:

"En respuesta a su solicitud de 28 de mayo, y habiendo revisado el escrito de la Gerencia del Área IV de Salud que se adjunta, es preciso realizar las siguientes aclaraciones:

- El Servicio de Prevención realizó la evaluación de riesgos del Centro de Salud de Moratalla en septiembre de 2005. Dicha evaluación fue enviada a la Gerencia correspondiente.

- El documento de evaluación de riesgos contiene un modelo de Planificación de Actividades Preventivas, que debe ser cumplimentado por la Gerencia, no por el Servicio de Prevención.

- Aunque la Gerencia única del Área de Salud IV no empieza a funcionar hasta 2007, existía una Gerencia de Atención Primaria, ahora disuelta, de la que dependía el Centro de Salud de Moratalla".

DECIMOCUARTO.- Otorgado un nuevo trámite de audiencia a las partes interesadas, no consta que formularan alegaciones los reclamantes, pese a que el letrado que actúa en su representación compareció en las dependencias del órgano instructor para retirar alguna documentación (folio 240).

DECIMOQUINTO.- La propuesta de resolución, de 16 de julio de 2013, desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial por prescripción de la acción para reclamar y por no existir relación causal entre la actuación del servicio público y el daño por el que se reclama.

DECIMOSEXTO.- Con fecha 25 de julio de 2013 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se ha recabado con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).

SEGUNDA.- Legitimación y procedimiento.

I. La reclamación se formula por personas que ostentan legitimación para ello, al tener la condición de cónyuge y progenitora de la empleada pública fallecida, lo que les confiere la condición de interesados, de conformidad con lo establecido en los artículos 139.1, 142.1 y 31.1 LPAC. Asimismo el cónyuge goza de legitimación activa para solicitar la reparación del daño padecido por su hijo menor de edad, en virtud de la representación legal que ostenta ex artículo 162 del Código Civil.

Por su conexión con dicha legitimación, interesa recordar la doctrina de este Consejo Jurídico sobre las reclamaciones de responsabilidad patrimonial realizadas por los empleados públicos, señalando, por todos, en el Dictamen núm. 312/2012:

"En Dictámenes anteriores de este Consejo Jurídico, como los números 75/1999 y 99/2006, se ha recogido la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que sostiene que no es admisible excluir del concepto de "particulares" a que se refiere el artículo 139 LPAC, a los funcionarios que reclamen indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la Administración; derecho indemnizatorio proveniente, en primera instancia, del reconocimiento realizado en el artículo 106 de la Constitución acerca de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. Ello no obsta para señalar, asimismo, que la relación especial de sujeción que une al funcionario reclamante con su Administración puede influir, en ocasiones, en la apreciación de la concurrencia de los requisitos generales configuradores de dicha institución necesarios para admitir el resarcimiento por este concreto título jurídico o causa de pedir, y ello tanto en lo que atañe a la adecuada relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento del servicio público como, especialmente, al requisito relativo al deber jurídico de soportar dicho daño. Por otra parte, dicho título de resarcimiento opera en un plano distinto al específico relativo a las indemnizaciones a funcionarios por razón del servicio, por tener cada uno de ellos un fundamento y un alcance distinto, así como un régimen jurídico propio.

Así, el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, recoge el derecho a la prevención de riesgos laborales y a las indemnizaciones que reglamentariamente se establezcan (artículos 73 y 72, b, respectivamente), sin que su desarrollo reglamentario en el ámbito de nuestra Región prevea supuestos como el planteado como susceptibles de indemnización. En idéntico sentido, el artículo 17.1, letra b) del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, aprobado por Ley 55/2003, de 16 de diciembre, y los artículos 14 y 28 del Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007, de 12 de abril), prevén el derecho de los funcionarios a percibir las indemnizaciones por razón del servicio que se establezcan".

Pero también se ha destacado por la doctrina de este Consejo Jurídico que en el ámbito de la responsabilidad administrativa es preciso distinguir entre los daños sufridos por los funcionarios con ocasión del cumplimiento de sus funciones y los padecidos como consecuencia del propio funcionamiento del servicio, de forma que, en principio, sólo estos últimos deberían ser reparados en el marco de la responsabilidad patrimonial de la Administración, cuando se den los requisitos a los que el ordenamiento jurídico anuda su generación.

En cuanto a la legitimación pasiva, no cabe duda la correspondiente a la Administración regional en su condición de titular del Centro de Salud de Moratalla en el que ocurrieron los hechos, que motivan la presente reclamación de responsabilidad patrimonial.

II. Las actuaciones obrantes en el expediente remitido permiten considerar que se ha cumplido con lo establecido en la LPAC, salvo el plazo máximo para resolver que ha excedido del máximo previsto (artículo 13.3 RRP).

No obstante lo anterior, se realizan dos observaciones atinentes al procedimiento:

Frente al escrito de admisión de prueba del órgano instructor (folio 180), que considera improcedente la incorporación de la documentación relacionada en el artículo 23 LPRL en relación con las medidas de prevención de riesgos laborales adoptadas por el Servicio Murciano de Salud, porque, según el referido artículo, esa información sólo está a disposición de la autoridad laboral o sanitaria, y en ningún caso se indica que deba facilitarse a particulares, la parte reclamante sostiene que dicha inadmisión carece de motivación y le causa indefensión.

Con independencia de que debieran haberse incorporado las razones, bien sean de seguridad o de otro tipo, que apoyen dicha interpretación del artículo 23 LPRL, no advierte este Consejo Jurídico que su no admisión por el órgano instructor haya ocasionado indefensión a los reclamantes en tanto:

-El Servicio de Prevención de Riesgos Laborales, en el informe de la Coordinadora de 5 de julio de 2012, proporciona la información relevante al respecto, acompañando también el informe de investigación del accidente de trabajo y los Planes de Prevención de Riesgos Laborales del Servicio Murciano de Salud y de las Agresiones de los Profesionales de la Sanidad de la Región de Murcia, así como el Protocolo Marco de Actuación en Centros de Actuación Primaria (folios 159 y ss.).

-Toda esa información obrante en el expediente ha permitido que los reclamantes formularan alegaciones en el escrito de 15 de abril de 2013, atinentes a la falta de prevención de riesgos laborales, proponiendo otras pruebas referidas a las medidas de prevención que fueron a su vez practicadas por el órgano instructor, sin que frente a ello se formularan nuevas alegaciones en el otro trámite de audiencia otorgado a las partes interesadas (folio 238 y 238 bis).

2. No consta en el expediente que se realizara la notificación del accidente de trabajo a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, como establece el artículo 23.1,e) LPRL.

TERCERA.- Sobre la prescripción de la acción de reclamación.

El órgano instructor sostiene en la propuesta elevada que la acción de responsabilidad patrimonial ejercitada el 2 de mayo de 2012 (hay un error en la fecha en el Considerando correspondiente) se habría ejercitado extemporáneamente, sobre la base de que los hechos en virtud de los cuales se reclama tuvieron lugar el 11 de marzo de 2009 y el procedimiento penal seguido contra x -que finalizó mediante Auto de 4 de mayo de 2011 por haberse extinguido la responsabilidad penal por su fallecimiento- no pudo tener el efecto de interrumpir la prescripción en relación con la responsabilidad patrimonial de la Administración porque no se ejercitaba ninguna acción frente al Servicio Murciano de Salud. En suma, considera que el dies a quo a efectos de prescripción se corresponde con la fecha de fallecimiento de x, el 11 de marzo de 2009, por lo que habría transcurrido en exceso el plazo anual desde el fallecimiento y el ejercicio de la acción. Pese a ello, entra a analizar el fondo de asunto.

Sin embargo, a la vista de la doctrina jurisprudencial sobre las actuaciones penales que interrumpen el plazo de prescripción, que seguidamente se desarrolla, es posible interpretar que la acción ejercitada no ha prescrito.

I. Doctrina de este Consejo Jurídico sobre las acciones que interrumpen el plazo de prescripción.

El artículo 142.5 LPAC establece que, en todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o desde la determinación del alcance de las secuelas.

Pero dicho plazo anual, al ser de prescripción y no de caducidad conforme al precepto señalado, es susceptible de interrupción y no debe ser computado necesariamente desde la fecha en la que se haya producido el acontecimiento dañoso, dado que la existencia de otras actuaciones encaminadas a restablecer la situación alterada por el evento paraliza el plazo, que habrá de iniciarse cuando la finalización de las mismas permita ejercitar el derecho con pleno conocimiento de los elementos que lo definen (STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 2 de noviembre de 1994).

La prescripción de la acción constituye un obstáculo al ejercicio tardío de los derechos que se impone en beneficio de la certidumbre y de la seguridad jurídica y no en beneficio o con fundamento en la justicia intríseca, razón por la que debe merecer un tratamiento restrictivo, acogido en la doctrina de este Consejo Jurídico sobre la base del principio pro actione (Dictámenes 21/2008, 142/2010 y 251/2013), que obligaría a ser flexible en cuanto al rigor en la estimación de los defectos procesales o formales, reflejo también del artículo 24 CE y de la necesidad de evitar que se produzcan situaciones de desamparo.

Reiteradamente ha declarado la jurisprudencia que la interrupción del plazo de prescripción de un año se produce no sólo por la iniciación de un proceso penal que verse sobre la posible comisión de hechos delictivos a los que pueda estar ligada la apreciación de responsabilidad civil dimanante de la infracción penal, sino incluso por la pendencia de una acción civil encaminada a exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración, salvo que sea manifiestamente inadecuada (STS, Sala 3ª, de 26 de mayo de 1998).

Sobre la interrupción de la prescripción por otras reclamaciones formuladas.

A este respecto este Consejo Jurídico se ha pronunciado, recogiendo la opinión jurisprudencial sobre el tipo de reclamaciones que interrumpen el citado plazo anual para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, señalando (por todos, Dictamen núm. 21/2008) que la prescripción se interrumpe en virtud de cualquier reclamación, salvo que manifiestamente aparezca como no idónea o improcedente en cuanto al objetivo de lograr el resarcimiento del daño o perjuicio frente a la Administración responsable. Respecto a esta inadecuación, en nuestro Dictamen 136/06 señalamos:

"Establecido el día inicial del cómputo, resta por dilucidar si cabe entenderlo interrumpido por alguna de las actuaciones practicadas por la interesada (...) Al respecto, la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2000 señala que "la interrupción del plazo de prescripción de un año hoy establecido por el artículo 142.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, se produce no sólo por la iniciación de un proceso penal que verse sobre la posible comisión de hechos delictivos a los que puede estar ligada la apreciación de responsabilidad civil dimanante de la infracción penal, sino incluso por la pendencia de una acción civil encaminada a exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración salvo que sea manifiestamente inadecuada (sentencia de 26 de mayo de 1988 que invoca la doctrina de la sentencia de 4 de julio de 1980)". Sigue diciendo la sentencia que "de esta jurisprudencia se deduce que la prescripción se interrumpe en virtud de cualquier reclamación que manifiestamente no aparezca como no idónea o improcedente encaminada a lograr el resarcimiento del daño o perjuicio frente a la Administración responsable".

Una vertiente de la anterior doctrina en relación con la eficacia interruptiva del plazo son aquellos supuestos (Dictamen 325/12 de este Consejo Jurídico) de presentación de reclamaciones de responsabilidad ante Administraciones Públicas distintas de la que resulta responsable del servicio al que se imputa el daño, habiendo sido abordada en varios Dictámenes, entre ellos el Dictamen 131/2007 del que ha de partirse, considerando que son aptas para interrumpir el plazo de prescripción si no son manifiestamente inadecuadas o el interesado creía que la Administración inicialmente requerida era la responsable del servicio, puesto que denotarían un animus conservandi de la acción resarcitoria. En el precitado Dictamen indicamos:

"Por su parte, aun cuando no puede considerarse que exista una verdadera doctrina del Tribunal Supremo sobre supuestos como el que nos ocupa, cabe destacar que su sala 3ª, en Sentencia de 25 de noviembre de 2002, citando otra suya de 27 de diciembre de 1989, se inclina por dar eficacia interruptora a la formulación de reclamaciones a Administraciones no competentes si concurre alguna circunstancia excepcional que así lo justifique, como en los casos en que la Administración ha podido suscitar dudas sobre la titularidad del servicio público en cuestión, y ello en aplicación del principio general que postula una interpretación del instituto de la prescripción de acciones favorable al ejercicio de éstas, por estar fundado dicho instituto en razones de seguridad jurídica y no de justicia intrínseca, lo que se entiende especialmente aplicable en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración".

En nuestro Dictamen 103/2010 alcanzamos la misma conclusión acerca de la temporaneidad de la reclamación ejercitada, en atención a las circunstancias en las que se produjo el daño, pues el lugar donde ocurren los hechos y las circunstancias del accidente eran susceptibles de llevar razonablemente a la interesada a creer que la Administración titular del servicio era la municipal reclamada.

2. Actuaciones Penales.

Además de las anteriores actuaciones que interrumpen la prescripción de la acción de responsabilidad con las matizaciones realizadas, también ha acogido la doctrina de este Consejo que las actuaciones penales interrumpen el plazo de prescripción, señalando, por todos, el Dictamen 46/1998 "el criterio tradicional recogido por la Jurisprudencia de que el proceso penal interrumpe el plazo de prescripción para ejercitar la acción de responsabilidad administrativa, aceptado que se trata de un plazo de prescripción y no de caducidad. Así, la previa causa penal, por su carácter atrayente y prevalente, interrumpe el plazo de prescripción para ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial. Esta solución trae como consecuencia que el cómputo de dicho plazo sólo puede iniciarse a partir de la fecha en que haya recaído resolución firme en vía penal (Sentencias de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 1995 y 18 de noviembre de 1996)".

Así, cuando la acción penal se dirija frente al personal al servicio de las Administraciones Públicas, el artículo 146.2 LPAC establece que "la exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de las responsabilidad patrimonial". Por tanto, tanto la jurisprudencia como el Consejo de Estado mantienen los tradicionales efectos interruptivos de las actuaciones penales "no sólo cuando la determinación de los hechos sea necesaria sino cuando razonablemente hubiera podido serlo" (Dictamen 983/2002 del citado Órgano Consultivo).

Pero esta interrupción del plazo de prescripción de la responsabilidad patrimonial no sólo se produce en los casos en los que se exija la responsabilidad penal del personal de la Administración al que se refiere el artículo 146.2 LPAC, sino también cuando el daño que se reclama tiene su origen en diligencias penales que se instruyan por el mismo hecho que determina la responsabilidad patrimonial, y que la determinación de ésta dependa del resultado del proceso penal, circunstancia que ha de valorarse en este caso.

Aquí se plantea otra cuestión atinente a cuándo ha de entenderse que la determinación de los hechos en sede penal resulta necesaria para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, que afrontaremos con la doctrina jurisprudencial seguidamente analizada.

Sobre si puede interpretarse interrumpido el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial por las actuaciones penales previas.

En el presente caso, las Diligencias Previas 447/2009 se incoaron por el Juzgado de Instrucción núm. 1 de Caravaca de la Cruz, en virtud del Atestado instruido por el equipo de la Policía Judicial de la Guardia Civil del puesto de dicha localidad, contra x por dos delitos de asesinato, uno de ellos en grado de tentativa y otro de ellos consumado, por otro presunto delito de tenencia ilícita de armas y por un delito de amenazas, siendo víctima del delito de asesinato x, cuyos familiares instan la presente reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Administración regional. La víctima desarrollaba su trabajo como residente del último año (MIR) en el Centro de Salud de Moratalla y los hechos delictivos se cometieron en aquel lugar el día 11 de marzo de 2009. En dichas Diligencias Previas se personaron x, y (ahora reclamantes) y el Servicio Murciano de Salud, como parte acusadora por la agresión sufrida por la empleada pública.

En dichas actuaciones penales consta en la declaración de x (esposo de la finada) que "reclama en su propio nombre y en nombre de su hijo menor de edad cuanto pudiera corresponderle por estos hechos".

Dichas actuaciones concluyeron por Auto de 4 de mayo de 2011, que declaró extinguida la acción penal por el fallecimiento del acusado, pero indicando la subsistencia de la acción civil frente a sus herederos y causahabientes que podría ejercitarse ante la jurisdicción civil, archivándose la causa por Diligencia de Ordenación de 16 de mayo de 2011.

A partir de tales datos, el órgano instructor sostiene la prescripción de la acción porque el procedimiento penal iba dirigido exclusivamente contra x y no puede tener el efecto de interrumpir la prescripción contra la Administración porque no se ejercitaba ningún tipo de reclamación frente al Servicio Murciano de Salud. Precisamente por ello, según se expone, cuando el único imputado falleció la Audiencia Provincial declaró extinguida la responsabilidad penal.

Sin embargo, este Consejo Jurídico considera que dicha interpretación que sostiene la prescripción, aunque razonada, se sustenta en un criterio restrictivo sobre la eficacia interruptiva de un proceso penal previo sobre los mismos hechos en atención a la jurisprudencia que citamos seguidamente:

La STS, Sala 3ª, de 23 de abril de 2008, destaca que se produce la interrupción por la pendencia de un proceso penal encaminado a la fijación de los hechos (que podría ser aplicable a este caso) o del alcance de la responsabilidad subsidiaria de la Administración. Así lo expresa en el Fundamento de Derecho Segundo:

"Frente al criterio del Tribunal de instancia (que consideraba que no era de aplicación el artículo 146.2 LPAC que sólo entra en juego cuando el presunto responsable penal o administrativo de unas lesiones o daños sea la misma persona y ésta tenga la condición de personal al servicio de las Administraciones Públicas), y como declaramos en sentencia de 7 de diciembre de 2005, esta Sala ha declarado en reiterada doctrina, como lo expresa la sentencia de 23 de enero de 2001, que la eficacia interruptiva de un proceso penal sobre los mismos hechos determinantes de la responsabilidad patrimonial no puede ejercitarse sino desde el momento en que ello resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos, lo que tiene su origen en la aceptación por este Tribunal del principio actio nata para determinar el origen del cómputo del plazo para ejercitarla, según el cual la acción sólo puede comenzar cuando ello es posible y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad, de tal suerte que la pendencia de un proceso penal encaminado a la fijación de los hechos o del alcance de la responsabilidad subsidiaria de la Administración, comporta dicha eficacia interruptiva del plazo de prescripción de un año establecido en el artículo 142.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común.

Como en la citada sentencia declaramos, cuando no se ha renunciado en el proceso penal al ejercicio de la acción de responsabilidad civil subsidiaria de la Administración, la pendencia del proceso penal abre un interrogatorio sobre el alcance de dicha responsabilidad susceptible de condicionar el alcance de la reclamación de responsabilidad patrimonial para la Administración (...)".

También la STS, Sala 3ª, de 7 de junio de 2011 (se sostenía por la Administración demandada que habría prescrito la acción porque el juicio de faltas no se siguió frente a ningún funcionario, ni se instó en ningún momento la responsabilidad de la Administración), señala cómo ha de computarse el plazo de prescripción:

"Pues bien, de dicha jurisprudencia, reflejada entre otras en las sentencias de 26 de mayo de 1998, 21 de marzo de 2000, 23 de enero y 6 de febrero de 2001 (...) se desprende en suma: A) que la iniciación de un proceso penal por los mismos hechos o acontecimientos de los que derivó el daño o perjuicio, cuyo objeto potencial, al menos, es o no deja de ser, también, esclarecer o fijar unos que puedan ser relevantes o trascendentes para concretar y enjuiciar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública interrumpe como regla el plazo anual de prescripción de la acción para exigirla. B) que esa interrupción deja de operar, iniciándose de nuevo el plazo, una vez que la resolución que pone fin a aquel proceso se notifica a quienes, personados o no en él, tienen la condición de interesados por resultar afectados por ella; C) Que en tres de las sentencias citadas, la de 2007 y las dos de 2008, que tienen presentes las modificaciones operadas en la Ley 30/1992 por la Ley 4/2009, en especial la que afectó a la redacción del artículo 146.2 se lee textualmente, que "el proceso penal tiene eficacia interruptiva con carácter general y ello pues, aunque, en una interpretación literal dicha eficacia interruptiva solo debía ser efectiva para el caso de que la determinación de los hechos sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial, esta viene siendo la regla general. Siendo esa la regla general, no alcanzamos a ver la razón para que no opere en el caso de autos y para que, por ende, ha de reputarse incorrecto el criterio de la Sala de instancia (...) Es así, en suma, porque aunque ésta hubiera de ser absolutoria por falta de acusación, no por ello quedaba cercenada la posibilidad de que el juez penal fijara los hechos que a su entender quedaban acreditados (...)".

En suma, sobre la base de dicha interpretación judicial aplicada al presente caso (también acogida en nuestro Dictamen núm. 21/2008) puede entenderse interrumpido el plazo prescriptivo para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial durante la tramitación del proceso penal, dado que los hechos que pudieran probarse en el mismo eran de indudable relevancia para la propia exigencia de responsabilidad patrimonial frente a la Administración, tales como la actuación de un tercero responsable en la ruptura del nexo causal o en la cuantía de la concreción del daño reclamable frente a la Administración, desconociéndose, no obstante si los ahora reclamantes ejercitaron acciones civiles frente a los causahabientes del acusado fallecido.

Por tanto, tomando como dies a quo el Auto de 4 de mayo de 2011 por el que se declaró extinguida la acción penal por el fallecimiento del acusado, la acción ejercitada el 2 de mayo de 2012 (aún sin tener en cuenta la fecha de notificación de aquél) se habría ejercitado casi en el límite anual, pero dentro de plazo.

Por último, aun estimando la prescripción, la propuesta elevada resulta prudente, pues ha entrado a considerar también las cuestiones de fondo que suscita la reclamación interpuesta.

CUARTA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial y su formulación por la parte reclamante.

Los principios de la responsabilidad de la Administración que rigen en nuestro Derecho derivan del artículo 106.2 CE, que establece: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

Los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, de naturaleza objetiva, han sido desarrollados por la LPAC, en particular por sus artículos 139 y 141, pudiéndose concretar en los siguientes:

1) El primero de los elementos es la lesión patrimonial, entendida como daño ilegítimo o antijurídico, y esta antijuridicidad o ilicitud sólo se produce cuando el afectado no hubiera tenido la obligación de soportar el daño.

2) La lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, evaluable económicamente e individualizada en relación a una persona o grupo de personas.

3) El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración.

4) Por último, también habrá de tenerse en cuenta que no concurra fuerza mayor u otra causa de exclusión de la responsabilidad.

En la interpretación de este régimen jurídico, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de la Sala 3ª, de 5 de junio de 1998) que no es acorde con la institución de la responsabilidad patrimonial administrativa su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible que exista una imputación del daño jurídicamente adecuada (y no meramente material o fáctica) entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación de la institución pueda entenderse de forma tan amplia que alcance a cubrir cualquier evento dañoso sufrido con ocasión de la prestación del servicio público. Ello, entre otras consecuencias, supone que la prestación por parte de la Administración de un determinado servicio público, o su titularidad de la infraestructura material necesaria para su prestación, no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos materializados con ocasión del funcionamiento de dicho servicio, de forma que deba resarcir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados, producida con independencia del actuar administrativo, ya que en tal caso el actual sistema de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

En la aplicación al presente caso de los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial, los reclamantes sostienen en el escrito inicial que x no tenía el deber jurídico de soportar el daño, porque la agresión sufrida no forma parte de los riesgos inherentes al ejercicio ordinario de su profesión, no estando obligada a sacrificarse, ni, por tanto, a arrastrar los irreparables daños que su fallecimiento irrogó a los reclamantes, sin más reparación que la que proporcionan las pensiones o indemnizaciones derivadas de su estatus de empleada pública. Sobre la base de las sentencias que cita, sostiene que en el supuesto funcionamiento anormal del servicio público, si un servidor público no ha cooperado en dicho funcionamiento, debe ser resarcido. En el posterior escrito de alegaciones, presentado el 15 de abril de 2013, considera que resulta probado que al momento de producirse el accidente la planificación de actividades preventivas en el Centro de Salud de Moratalla no se habían ejecutado, incumpliéndose el Plan de Prevención de Riesgos Laborales, pero además considera que se podía haber evitado la situación de violencia posterior, porque de las diligencias penales se comprueba "como la conducta maligna y despiadada tuvo un antecedente inmediato, que fue su resistencia a atender las indicaciones del enfermero en la anterior visita, alrededor de las 4,30 horas o 5 horas de la misma tarde (...) En aquel momento evidenció su carácter irascible, que no fue suficientemente valorado por el personal, posiblemente por su falta de preparación. Por ello no puede compartir la afirmación de la Coordinadora de Prevención de Riesgos Laborales, cuando en la página 4 de su informe afirma (...) no habiendo manifestado previamente conducta agresiva en el Centro. Por lo que no se pudieron tomar precauciones". Es decir, existía falta de preparación del personal en habilidades comunicativas y sociales para prevenir y afrontar situaciones de hostilidad (...)".

En suma, se sostiene que concurren los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial del Servicio Murciano de Salud, al tratarse de daños que los reclamantes no tienen el deber jurídico de soportar y por ser estos atribuibles a un funcionamiento anómalo del servicio público, al incumplirse el Plan de Prevención de Riesgos Laborales pues no se adoptaron las medidas preventivas en el Centro de Salud de Moratalla.

Por el contrario, la propuesta elevada sostiene, de una parte, que no existe incumplimiento de la legislación de prevención de riesgos en cuanto a las medidas de seguridad necesarias en los Centros de Salud y que las medidas propuestas en el Plan de Agresiones regional son mejoras opcionales que se van aplicando de forma escalonada, disponiendo el Centro de Salud en el momento del evento lesivo de acuerdo con el informe de investigación del accidente que transcribe:

"- 6 pulsadores de alarma (mandos a distancia) en el Centro de Salud.

- 3 pulsadores de alarma (mandos a distancia) en la zona de urgencias, planta baja.

Todos ellos interconectados a la empresa de seguridad --.

Los dispositivos permiten emitir una señal a la central de dicha empresa que llama telefónicamente al centro para averiguar lo que sucede, si no responde ese teléfono comunican con el teléfono móvil de la Subdirectora Médica del Hospital de Caravaca. Esa noche no fueron activados.

A la vista de los sucesos descritos se puede concluir que el accidente ocurrido fue un hecho imposible de prever desde el punto de vista de la Prevención de Riesgos Laborales, por la naturaleza misma de los hechos.

El agresor disparó a la Médico x, en su consulta con un arma de fuego, no habiendo manifestado previamente conducta agresiva en el centro. Por lo tanto, no se pudieron tomar precauciones, como hubiera sido atender al agresor en compañía de otro sanitario o llamar a la policía.

Tampoco hubiese evitado el accidente la presencia de un guardia de seguridad.

Así mismo, la existencia de pulsadores de alarma tampoco ayudó a la protección de la víctima".

El órgano instructor concluye que la muerte de x fue un hecho muy lamentable que no se pudo evitar y que se debió a causas imprevisibles y ajenas al funcionamiento del servicio público, por lo que propone desestimar la reclamación interpuesta también por la falta de nexo causal con aquél.

QUINTA.- Examen del nexo causal. Ruptura por la intervención de la actuación delictiva de un tercero.

Conforme a reiterada jurisprudencia la viabilidad de la responsabilidad patrimonial de la administración exige la antijuridicidad del resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido.

I. Funcionamiento del servicio público y nexo causal.

No cabe duda que la agresión sufrida por x que finalmente le ocasionó la muerte, es a todas luces, como expresa la parte reclamante, una lesión antijurídica, siendo aplicable dicha calificación a todas aquellos daños o lesiones que sufren los particulares, sean o no empleados públicos, que no están obligados a soportar, derivados de la actuación delictiva de un tercero; pero para que sea de aplicación el instituto de la responsabilidad patrimonial se trata de establecer si aquellos daños derivan del funcionamiento del servicio público (artículo 139.1 y 141.1 LPAC) o, por el contrario, de aquella actuación delictiva de un tercero determinante de la ruptura del nexo causal.

Por tanto, la antijuridicidad del daño no es suficiente para reconocer la responsabilidad patrimonial del Servicio Murciano de Salud, sin perjuicio de las indemnizaciones derivadas del estatus de empleado público, si no concurren los restantes requisitos determinantes de la misma arriba indicados, especialmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y los daños alegados.

Pues bien, del relato de los hechos contenidos en el Auto de 22 de diciembre de 2009 del Juzgado de Instrucción núm. 1 de Caravaca de la Cruz, también acogido por los reclamantes en su escrito inicial, en el que se declara procesado por la causa a x, se infiere ad limine que el fallecimiento de la doctora no fue consecuencia del funcionamiento del servicio público sanitario, aun en la hipótesis de que no se hubiera cumplido el Plan de Prevención de Riesgos Laborales para el Centro de Salud de Moratalla, a la vista de las circunstancias que concurrieron y de la intervención del acusado:

"De las diligencias hasta ahora practicadas, y sin perjuicio de su prueba en el acto de juicio oral, resulta que existen indicios racionales de que x, mayor de edad, el pasado día 11 de marzo de 2009, sobre las 0,20 horas se personó en el Centro de Salud de Moratalla, portando un revolver que carecía de marca, modelo y número de la serie, encontrándose con la celadora x, quien se encontraba en la puerta de entrada al referido Centro de Salud, preguntándole qué le ocurría, contestándole el imputado que se encontraba fatigado. Ante esta circunstancia, x procedió a llamar a la doctora que se encontraba de guardia, x (hay un error en el primer apellido), pidiéndole ésta que avisara al enfermero para ponerle al imputado nebulización, avisando x al enfermero, escuchando en ese momento cuatro disparos que impactaron en el cuerpo de la fallecida doctora, pudiendo ver x como salía de la consulta médica el ambulanciero x, quien también resultó herido. Ante estos hechos, se personaron en el centro médico los agentes de la policía local de Moratalla, accediendo en primer lugar el agente 20-10, quien pudo ver al imputado en la entrada principal, portando un arma, llevando el revólver empuñado con las dos manos, dejando caer al suelo el arma una vez que fue requerido por el agente, siendo finalmente reducido por éste. En el Centro de Salud esa noche se encontraban además de la fallecida y el herido, la celadora x, el doctor x, el ATS x y posteriormente se personaron los agentes de la policía local de Moratalla x, y, z".

Pese a la intervención determinante de un tercero ajeno al funcionamiento del servicio público en la producción del daño, la parte reclamante trata de justificar el nexo causal con dicho funcionamiento en el incumplimiento de las medidas de prevención en el Centro de Salud de Moratalla, aunque a la vista de cómo sucedieron los hechos, conforme al relato transcrito y al informe de investigación del Servicio de Prevención de Riesgos Laborales, fue un evento lesivo imposible de prevenir desde este ámbito de la prevención (informe de investigación del citado Servicio, folio 164 reverso), siendo significativo a este respecto que pese a la presencia de pulsadores de alarma, interconectados con la empresa de seguridad --, no fueron activados en aquel momento, llegando los policías locales de Moratalla en uno o dos minutos al lugar, según sus declaraciones, por encontrarse el Centro de Salud en zona urbana del municipio.

Sobre otras medidas preventivas que se adoptaron con posterioridad ante la alarma surgida y para evitar otras agresiones según se expresa en el folio 164 reverso (folio 161), tales como botón informático antipánico y mampara acristalada en la administración, tampoco hubieran evitado el lamentable suceso a la vista de cómo sucedieron los hechos. Respecto al vigilante de seguridad que se contrató posteriormente, el Plan de Prevención de las Agresiones de los Profesionales de la Sanidad de la Región de Murcia no incluía a este Centro de Salud entre los de conflictividad elevada (Anexo I) para disponer de vigilantes, por lo que en este concreto aspecto no se puede dar por probado el incumplimiento de esta particular medida de prevención a la vista del referido Plan; no obstante, la actuación sorpresiva del agresor frente a la doctora, portando un arma de fuego que no era visible cuando acudió al Centro de Salud según el testimonio de la celadora, lleva al convencimiento al Servicio de Prevención de que tampoco lo hubiera evitado la presencia de un guardia de seguridad. No obstante, la Policía Local acudió de forma inmediata al Centro de Salud de Moratalla (un minuto o menos dice el agente núm. 28-10 en el acta de manifestación en el folio 11 del atestado).

Sobre otras hipótesis manejadas por la parte reclamante de que el suceso se pudo prever si los empleados hubieran tenido mayor formación a la vista de la agresividad del sujeto, cabe decir que son meras conjeturas carentes de certeza, puesto que a tenor de otras declaraciones testificales obrantes en las actuaciones penales se desprende la imposibilidad de prever el comportamiento violento del agresor:

Según el acta de manifestación del testigo x (médico del Centro de Salud que prestaba servicios en la noche del 10 al 11 de marzo) ante el equipo de la Policía Judicial (folio 5 del atestado):

"(...) Preguntado para que diga si sabe las causas de la agresión, dice que esta tarde sobre las cuatro, la persona que ha detenido la Policía Local se ha presentado en el Centro de Urgencias requiriendo una asistencia al enfermero, diciéndole el enfermero que esa asistencia se prestaba a las siete de la tarde, y por lo que le ha comentado el enfermero esa persona insistía en dicha asistencia, pero que al decirle el enfermero que era a las siete de la tarde esa persona se ha ido". Además de ratificarse en su declaración, en la posterior comparecencia ante el Juzgado de Instrucción núm.1 de Caravaca de la Cruz ante las preguntas del abogado defensor del acusado, expresa: "Que cuando el imputado llegó a las cuatro de la tarde el declarante no notó alterado al imputado, cuando escuchó la conversación que mantuvieron el imputado y el enfermero".

Conforme al acta de manifestación de x, celadora del Centro de Salud que se encontraba de servicio esa noche (folio 7 del atestado):

"Sobre las 0,20 horas aproximadamente la manifestante se encontraba en la puerta de entrada al Centro de Salud, viendo venir a un vecino de Moratalla, por lo que se ha esperado para atenderlo, preguntándole que es lo que le pasaba, diciendo que venía un poco fatigado, apreciándole la manifestante que en realidad venía fatigado, por lo que ha llamado a la médico que se encontraba en la cochera recogiendo unas cosas de su coche, desplazándose la médico a la sala de consultas donde ha empezado a atender al enfermo, comentando la médica que necesitaba al enfermero para ponerle una nebulización al paciente, yendo la manifestante a avisar al enfermero (...).

Preguntada si cuando la persona que ha detenido la Policía Local esta noche fue al Centro le vió algún tipo de arma, dice que no (...).

Preguntada para que diga si sabe las causas que hayan podido llevar a la agresión, dice que no lo sabe porque la doctora lo ha atendido correctamente (...)". En su declaración testifical en el Juzgado de Instrucción núm.1 citado se ratifica en la anterior y ante una pregunta del letrado de la defensa contesta "que vió al imputado llegar al Centro de Salud y no llegó muy nervioso, ya que al imputado le vió hablar bien y decirle que iba fatigado (...)".

Acta de manifestación de x, enfermero en el Centro de Salud de Moratalla que se encontraba de guardia aquella noche (folio 10 del atestado):

"(...) Preguntado para que diga si ese hombre lo había visto antes, dice que sí, que sobre las 4,30 horas o las 5 de la tarde esa persona estuvo en el centro de salud para ponerse una inyección y una nebulización, habiéndole atendido anteriormente la doctora, contestándole esa persona muy mal diciendo "que si lo iban atender en el pasillo". Cuando el manifestante atendió por la tarde al paciente le dijo que el horario de atención de las nebulizaciones y de los inyectables era a partir de las 19 horas, diciendo esta persona que se estaba ahogando, por lo que le pidió el volante para ponerle el tratamiento, comprobando que no era urgente, porque se lo podía haber puesto esta mañana cuando se la mandaron, diciendo entonces el paciente que se iba a Caravaca de la Cruz a que se lo pusieran, respondiendo el manifestante que no hacía falta que volviera a las 19 horas y se le pondría su tratamiento, no diciendo nada más el paciente y marchándose del centro, asomándose a la ventana y observando que esta persona se sentó en un banco en el jardín, terminado ahí el episodio de la tarde, por lo que sospecha que esa persona fue a la noche por él".

Pero esa imprevisión ante la reacción del agresor por la noche cuando acudió al Centro de Salud, se desprende también de las manifestaciones del enfermero que, aunque exprese la anterior sospecha a la vista de los sucesos que ocurrieron por la noche, no refiere que la actitud del agresor le condujera a pensar en la posibilidad de una reacción violenta por su parte, puesto que el enfermero le dijo que volviera más tarde para aplicarle el tratamiento, marchándose del Centro de Salud "sin decir nada más", según refiere, cuyo comportamiento tampoco debió intranquilizar al enfermero, que por su edad se presume que tenía experiencia en la asistencia sanitaria, puesto que, en caso contrario, habría avisado a los compañeros o a la Policía Local cuando vió al agresor sentado en un parque de enfrente cuando se marchó del Centro de Salud por la tarde. Téngase en cuenta que un suceso de tales características con arma de fuego no se había producido en la Región con anterioridad, como indica la parte reclamante.

En lo que concierne a la jurisprudencia que se cita por ésta para sustentar la concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial, se ha de señalar que en la misma se reconoce el nexo causal con el daño alegado porque se había constatado en los supuestos allí analizados un funcionamiento anormal del servicio público, y sin ruptura del relación de causalidad por la acción de un tercero. Así, en la STS, Sala 3, de 1 de febrero de 2003, sobre las lesiones sufridas por un artificiero en el desarrollo de las prácticas profesionales para las que era ineludible el uso de indumentaria y equipamiento de protección adecuados, se advirtieron claras omisiones o deficiencias en dichas prácticas, consecuencia de un funcionamiento anormal del servicio público, reconociéndose la responsabilidad patrimonial de la Administración. En igual sentido, por las deficiencias en los elementos materiales de un centro sanitario donde trabajaba la empleada que sufrió graves lesiones por el desprendimiento de la cabina del ascensor, chocando con el amortiguador emplazado en el sótano, la STS, Sala 3ª, de 3 de noviembre de 2008 reconoce la responsabilidad patrimonial por ser la Administración titular del elemento causante del daño y por tener la obligación de verificar su funcionamiento, reconociendo culpa in vigilando. Asimismo la STS, Sala 3ª, de 23 de abril de 2008, estima la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños sufridos por el conductor de un vehículo del Parque de Bomberos a quien se le entregó un camión para la prestación de dicho servicio, pero que no estaba dotado de suficientes elementos de seguridad para su conducción por las vías públicas.

Este Consejo Jurídico ha destacado la distinción entre los daños sufridos con ocasión del cumplimiento del servicio causados por un tercero, y los padecidos como consecuencia del funcionamiento del propio servicio, que podrán ser jurídicamente atribuidos a la Administración como persona jurídica. Tal distinción, recogida por el Consejo de Estado en su Dictamen 936/1997, aplicada a los daños sufridos por un miembro de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado causados por un tercero, tiene el siguiente fundamento:

"En el desempeño de sus funciones, un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado puede sufrir daños y perjuicios que a veces serán causados por un tercero, y otras podrán ser como consecuencia del funcionamiento del propio servicio de la Administración General del Estado. Hay que diferenciar, pues, los daños sufridos con ocasión del cumplimiento de un servicio pero causados por un tercero, y los padecidos como consecuencia del propio funcionamiento de la Administración General del Estado. Mientras que los primeros son imputables al tercero que los haya causado (con ocasión del servicio), los segundos podrán ser jurídicamente atribuidos a la Administración General del Estado como persona jurídica (como consecuencia del servicio)".

Se plasmó la anterior doctrina, entre otros, en el Dictamen 181/2007 de este Consejo Jurídico: "en supuestos como el que nos ocupa, es decir, daños sufridos por un empleado público en el desempeño de sus funciones, es preciso distinguir entre aquellos que pueda padecer con ocasión del cumplimiento de tales funciones, causados por un tercero, y los padecidos como consecuencia del propio funcionamiento del servicio (...). En principio, estos últimos deberían ser reparados en el marco de la responsabilidad patrimonial de la Administración, mientras que los primeros lo serían, en su caso, por el régimen de indemnizaciones previsto en la legislación funcionarial antes referida".

En suma, los daños reclamados por los interesados por el fallecimiento de x no son atribuibles ni a defectos de los elementos materiales en los que se desarrolla el servicio público, ni ha concurrido culpa in vigilando para anudarlos al funcionamiento de servicio público, sino que derivan de la agresión por la intervención de un tercero que provoca una ruptura del nexo causal con el funcionamiento del servicio público, como se expone seguidamente, y porque dicho funcionamiento, aun en la hipótesis de que se hubieran omitido medidas preventivas que posteriormente se adoptaron ante un suceso de tal magnitud, no permite inferir que se hubiera podido evitar el lamentable suceso a la vista de los hechos ocurridos de acuerdo con los criterios del Servicio de Prevención de Riesgos Laborales.

II. Ruptura de la relación de causalidad por la intervención de un tercero.

No puede olvidarse que para que el instituto de la responsabilidad patrimonial despliegue sus efectos, resulta imprescindible la existencia de un nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso producido, ya que, tal como ha señalado el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, entre otras en su sentencia de 5 de junio de 1998, ya citada, "la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales, no permite extender dicha responsabilidad hasta cubrir cualquier evento por el mero hecho de que se produzca dentro de sus instalaciones cuando ni éstas constituyen un riesgo en sí mismas ni sus características arquitectónicas implican la creación de tal situación de riesgo".

En realidad, aunque a efectos meramente dialécticos consideráramos probada la existencia de nexo causal entre el funcionamiento del servicio público con los daños alegados, en la producción de los mismos tuvo una intervención decisiva la acción del agresor, que de forma inopinada comenzó a disparar a la doctora que le atendía en aquel momento.

En relación con la incidencia de la actuación delictiva de terceros en el nexo causal, la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, señala "que sin poner en cuestión la realidad del robo, lo cierto es que en su ejecución han intervenido decisivamente terceras personas ajenas al giro o tráfico de la Administración, sin que de las actuaciones practicadas pueda deducirse con claridad y precisión que al resultado lesivo coadyuvó de forma causalmente determinante la conducta de aquélla" (Sentencia de 18 noviembre de 2009).

En definitiva y como ha señalado este Consejo Jurídico en anteriores Dictámenes (por todos, 218/2011 y 205/2009), es claro que el daño si bien surgido con ocasión de la prestación del servicio público, habría sido producido por la comisión de un hecho delictivo por una persona sobre las que la Administración carece, obviamente, de deberes tuitivos o de vigilancia, lo que permite apreciar la ruptura del posible nexo causal que pudiera existir entre la actuación u omisión de la Administración y los daños sufridos. La conclusión contraria nos llevaría, como ha afirmado el Tribunal Supremo en numerosas sentencias (entre ellas la de su Sala 3ª de 27 de julio de 2002), a convertir a las Administraciones Públicas en aseguradoras de todos los riesgos sociales, dada la amplitud de los servicios que prestan y de las competencias que ostentan.

En este sentido se insiste en la STS, Sala 3ª, de 19 de junio de 2007, con cita de otras muchas que "es doctrina jurisprudencial consolidada la que sostiene la exoneración de responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño producido aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público (Sentencias, entre otras, de 21 de marzo, 23 de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995, 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996, 16 de noviembre de 1998, 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999)". Doctrina plenamente aplicable al presente caso porque la actuación de un tercero es la única determinante del daño y produjo la ruptura del nexo causal con el funcionamiento del servicio público.

SEXTA.- Cuantía indemnizatoria.

Los reclamantes solicitan una cantidad global de 1.444.471,71 euros integrada por los conceptos que seguidamente se expresan. Por el concepto de lucro cesante, reclaman 1.264.471,71 euros por el perjuicio económico sufrido por la unidad familiar por el fallecimiento de x, teniendo en cuenta el trabajo que desempeñaría como médico de familia, una vez terminada su formación como médico residente para lo que le faltaba poco más de dos meses desde la fecha de los fatídicos hechos; y por el concepto de daño moral (60.000 euros por los tres reclamantes incluido el hijo menor representado por su progenitor), que hace un total por esta partida de 180.000 euros.

No cabe duda, como expresa la parte reclamante, que la jurisprudencia ha reconocido la compatibilidad de las prestaciones que por otros conceptos tiene derecho a percibir el perjudicado (las pensiones e indemnizaciones derivadas de su condición de empleada pública de la fallecida), con la indemnización que resulte de la reclamación de responsabilidad patrimonial, si bien no cabe hacer abstracción de las cantidades percibidas por las diferentes vías, sin perjuicio del carácter compatible de unas y otras, dado el principio que rige el instituto de la responsabilidad patrimonial de la plena reparación. De otra parte se desconoce si los reclamantes han ejercitado acción civil frente a los herederos o causahabientes del agresor. En todo caso llama singularmente la atención que se reclame la totalidad de la cuantía indemnizatoria al Servicio Murciano de Salud como si no se hubiera producido la agresión por parte de un tercero. Es decir, se atribuye la culpa exclusiva del daño a la Administración, lo que no resulta coherente en modo alguno con los hechos ocurridos que se describen en la anterior Consideración y a la intervención de la actuación delictiva de un tercero.

En relación con el daño, el artículo 139.2 LPAC establece que ha de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. Sin embargo, los daños reclamados en concepto de lucro cesante (1.264.471,71 euros) suscitan un reparo conforme al precepto indicado, al señalar éste que el daño ha de ser efectivo, excluyendo los hipotéticos, eventuales, futuros o simplemente posibles, así como los contingentes, dudosos o presumibles, sin que se considere como tal la mera frustración de una expectativa (STS, Sala 3ª, de 4 de febrero de 2005 y Dictamen 209/2013 de este Consejo Jurídico). Así en la STS, Sala 3ª, de 13 de octubre de 2008, se dice sobre la forma propuesta de calcular el lucro cesante por los reclamantes: "En cuanto al lucro cesante, hemos de rechazar el cálculo actuarial que pretende la actora, haciendo una proyección de la esperanza de vida de una mujer de su edad en una sociedad avanzada como la nuestra y del tiempo que hubiera disfrutado de la remuneración recibida por su marido, como funcionario en activo y, después, como pensionista, una vez jubilado, en función también de su esperanza de vida. Esta forma de valorar la indemnización introduce parámetros meramente hipotéticos y eventuales, contrarios al artículo 139, apartado 2, de la Ley 30/1992, y a la jurisprudencia que lo interpreta, que exige la realidad y la efectividad del daño (...) compadeciéndose mal con el concepto de lucro cesante, que alude a la idea de una ganancia dejada de percibir, concreta, muy alejada de conjeturas referidas a rendimientos eventuales y meramente factibles".

Respecto al daño moral reclamado, no se aporta ningún criterio que haya servido para su cuantificación, cuando incumbe a la parte reclamante la carga de probar los elementos de cuantificación de los daños en virtud de los cuales reclama, como recoge la jurisprudencia, entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 3 de febrero de 1989 y 19 de febrero de 1992.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución en cuanto es desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial, al no concurrir los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial, concretamente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, habiéndose producida su ruptura debida a la actuación del agresor procesado.

SEGUNDA.- No obstante lo anterior, ha de modificarse la propuesta de resolución para incorporar los argumentos que sustentan el ejercicio en plazo de la acción de responsabilidad patrimonial (Consideración Tercera), al igual que completar la motivación sobre la ruptura del nexo causal por la actuación de un tercero (Consideración Quinta).

No obstante, V.E. resolverá.

4281

4282

4283

4284

4285

4286

4287

4288

4289

VOLVER IMPRIMIR SUBIR