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Dictamen nº 88/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 31 de marzo de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 20 de junio de 2013, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 233/13), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 29 de octubre de 2012, x presenta reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Administración regional, solicitando que se le indemnice por los daños sufridos en el vehículo de su propiedad marca Ford, modelo Escort, con matrícula --, el 14 de abril de 2012, cuando circulaba por la autovía RM-15, punto kilométrico 43,150, y colisionó contra unos bloques que se encontraban en la vía invadiendo la calzada.
Como consecuencia del impacto, manifiesta que el vehículo sufrió daños materiales cuya reparación asciende a 483,80 euros, importe que reclama en concepto de indemnización, al considerar que existe responsabilidad patrimonial de la Administración regional, por haber incumplido su deber de mantener la carretera de su titularidad en las debidas condiciones de seguridad para el tráfico.
Acompaña, entre otra documentación, informe pericial de daños, documentación relativa al vehículo siniestrado; fotocopias compulsadas de los documentos nacionales de identidad y de los permisos de conducir de la reclamante y de quien, por los apellidos, parece ser hijo de la misma, x; copia del atestado levantado por la Guardia Civil de Tráfico de Murcia, en la que identifica el vehículo, describe la existencia de los bloques a los que se refiere la reclamante y concluye afirmando que "los obstáculos en la calzada podrían haber sido como consecuencia de un acto vandálico, encontrándose en línea atravesando los dos carriles de la autovía sentido Caravaca de la Cruz".
SEGUNDO.- Solicitado informe a la Dirección General de Carreteras, es emitido por su titular con base en el que, a su vez, se había evacuado por AUNOR, empresa concesionaria de la Autovía del Noroeste. En dicho informe se hace constar lo siguiente:
"La actual Autovía del Noroeste-Río Mula (RM-15) pertenece a la Red de Carreteras de la Región de Murcia, siendo por lo tanto de titularidad autonómica.
A.- A las 4:05 horas del día 14 de abril de 2012, se recibe en la sala de control aviso telefónico del servicio 112 y posteriormente de la Guardia Civil de Tráfico (CO TA), notificando la colisión de un vehículo contra unas piedras que se encontraban en la calzada, a la altura de una de las salidas en la población de Bullas. El operador de guardia traslada la incidencia al vigilante que realiza la ronda nocturna, personándose éste en el lugar del siniestro a las 4:28 horas.
El vigilante localiza en el P.k. 43+150, sentido Caravaca, un vehículo accidentado que al parecer, había colisionado contra unas piedras que se encontraban alineadas transversal mente sobre la calzada y ocupando los dos carriles de circulación, según indica el atestado de la Guardia Civil aportado por el reclamante.
Como en cualquier incidente que se atiende el operario procede a señalizar y limpiar la calzada y posteriormente confecciona el parte de accidente recopilando, entre otros, los datos identificativos de vehículo y conductor. Según dichos datos, se confirma la presencia del vehículo del reclamante las piedras causantes del siniestro en el lugar y fecha indicados, debiendo considerarse el suceso como cierto y real.
La información a la que se hace referencia está incluida en los partes que elaboran los equipos de vigilancia y operadores de sala de control a lo largo de toda la jornada y que son convenientemente archivados por esta empresa concesionaria.
B y C.- De la descripción que aporta el reclamante en el escrito presentado, se deduce la actuación intencionada de terceros al pretender causar daños indiscriminadamente a los vehículos que circulaban por la zona, por lo que parece debe ser considerado claramente como un acto vandálico.
No hay constancia hasta la fecha de sucesos similares al descrito, teniendo en cuenta la evidente intencionalidad del causante.
D.- La vigilancia de las condiciones de transitabilidad de la carretera no puede exceder de lo razonablemente exigible, es decir, no puede mediar un mínimo lapso de tiempo entre la aparición de un obstáculo en la calzada -en este caso puesto allí intencionadamente- y la detección y retirada inmediata por parte de los operarios de vigilancia en una vía de 62 Kms. de longitud y con numerosos accesos a las poblaciones por las que discurre.
En el caso que nos ocupa, el vigilante pasó previamente por la zona donde se produjo el siniestro a las siguientes horas:
- 20:35 (dirección Caravaca).
- 21:44 (dirección Murcia).
- 23:57 (dirección Caravaca).
- 1:28 (dirección Murcia).
En ninguna de las rondas anteriores se detectó la presencia de obstáculos en el tramo donde se produjo el siniestro, según consta en los partes de vigilancia.
E.- Según lo anteriormente expuesto, no debe imputarse a la Administración, ni al servicio de conservación y explotación que realiza esta empresa concesionaria, responsabilidad alguna por la reclamación efectuada.
F y G.- En el tramo donde se localiza el siniestro se han realizado las actuaciones que requieren el normal mantenimiento y conservación de la vía. La señalización tanto vertical como horizontal, así como el balizamiento en toda la autovía y accesos, es la preceptiva según la normativa vigente.
H.- Al no ser materia d su competencia, esta empresa concesionaria no puede emitir ninguna valoración de los daños materiales alegados por el reclamante.
I.- Diariamente las 24 horas y durante los 365 días del año-, se efectúan un mínimo de cuatro recorridos completos a lo largo de toda la autovía (62 Kms.) y sus accesos. En comunicación permanente con el centro de control, el personal de vigilancia atiende al instante las incidencias detectadas o que son notificadas a dicho centro de control por parte de los servicios de emergencia (sala 112, Guardia Civil de Tráfico, Policías locales, etc.).
En este caso, debe reseñarse que no se produjo ningún aviso previo en sala de control advirtiendo sobre la presencia de obstáculos en la zona del siniestro, según consta en los registros del operador de turno.
I.- Se incide en el carácter vandálico e intencionado de la causa que produce el siniestro en cuestión -ratificado en el atestado de la Guardia Civil que se aporta-, y la imposibilidad material por parte del servicio de vigilancia de detectar y eliminar instantáneamente dicha causa una vez producida.
Como anexo al presente informe, se adjunta copia autentificada de los partes de vigilancia y sala de control del día 14 de abril de 2012".
TERCERO.- El órgano instructor recaba de la interesada que subsane y mejore la solicitud presentada con la aportación de los documentos relacionados en los folios 21 y 22, así como que proponga los medios de prueba de los que pretende valerse. El requerimiento es cumplimentado por la reclamante mediante escrito de fecha 22 de noviembre de 2012, al que acompaña la documentación que se le solicita.
CUARTO.- Recabado del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras informe sobre el valor venal del vehículo en la fecha del accidente, la valoración de los daños de dicho automóvil atendiendo al modo de producirse el siniestro, y cualquier otra cuestión que se estime de interés, por el Jefe de dicho Parque se informa, con fecha 7 de febrero de 2013, que el valor venal del vehículo asciende a 470 euros, y que el coste de la reparación, según factura, se considera correcto. Indica asimismo que se observa como el expediente se está tramitando con una referencia invertida en el orden de los apellidos de la reclamante.
QUINTO.- El 12 de marzo de 2013 se otorga el preceptivo trámite de audiencia a la reclamante, no presentado alegación alguna.
SEXTO.- El día 9 de mayo de 2013 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por entender que no ha quedado probada en el expediente la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños alegados.
En tal estado de tramitación se remite el expediente mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico en la fecha que se indica en el encabezamiento del presente Dictamen.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
La legitimación activa corresponde, cuando de daños materiales en las cosas se trata, a quien ostenta su propiedad, dado que éste será el que sufra el perjuicio patrimonial ocasionado por el funcionamiento de los servicios públicos. En definitiva, la legitimación para actuar deriva de la condición de perjudicado que, en el caso que nos ocupa, reside en la reclamante.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional, al ser la carretera donde se produce el accidente de titularidad regional, como se desprende de la documentación incorporada al procedimiento.
El ejercicio de la acción resulta temporáneo, ya que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), el derecho a reclamar se ha ejercitado dentro del plazo de un año legalmente establecido para ello.
Por último, cabe afirmar que el procedimiento seguido respeta, en términos generales, lo dispuesto tanto en la LPAC como en el RRP. No obstante, cabe formular las siguientes observaciones:
a) De la documentación incorporada al expediente se desprende que el servicio de explotación y conservación de la autovía en la que ocurrió el accidente se encuentra contratado con la empresa --, sin que dicha mercantil haya sido emplazada como interesada, pues ni se le notificó en su momento la incoación del procedimiento ni se le ha otorgado trámite de audiencia final, junto al ofrecido al reclamante, vulnerándose, así, lo dispuesto en los artículos 1.3 in fine RRP y 214 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Ahora bien, en el presente caso, similar al abordado en el Dictamen de este Consejo 72/2011, puede sostenerse, en una interpretación finalista del indicado trámite, tendente esencialmente a evitar indefensión de los contratistas de la Administración, que tal emplazamiento se realizó de forma implícita, en la medida en que la empresa concesionaria del caso, bien conocedora de estos supuestos de su eventual responsabilidad por la naturaleza profesional y reiterada de su actividad contractual, sabe de la existencia de la reclamación y del procedimiento, al haber remitido a la Dirección General de Carreteras un informe, lo que hace suponer fundadamente que tuvo conocimiento de los hechos y, por lo tanto, podía haberse personado como interesada y ejercer los derechos inherentes a tal condición. Ello no obstante, en el futuro el órgano instructor deberá realizar de modo expreso y formal el indicado emplazamiento y, en el presente expediente, como en cualquier otro de esta naturaleza, deberá notificarle la resolución del procedimiento y obrar, respecto de dicha contratista, en consecuencia con lo resuelto en el mismo.
b) En la reclamación se contienen dos inexactitudes: una, la alteración en el orden de los apellidos de la reclamante y, otra, que el vehículo era conducido en el momento del accidente por la interesada, cuando realmente lo hacía su hijo, x, tal como se desprende del atestado y del informe de la concesionaria, errores que se han ido arrastrando a lo largo de la instrucción del expediente, incluidos los datos que se hacen constar en el escrito de remisión a este Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen. Ninguno de estos aspectos incide en la legitimación activa de la accionante que ha quedado debidamente acreditada en el expediente, pero su falta de clarificación evidencia un descuido en la tramitación del expediente que no se aviene con el rigor que es de esperar en el desarrollo de un procedimiento seguido por una Administración pública.
TERCERA.- Sobre la concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad de la Administración.
La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 y siguientes LPAC, la concurrencia de los siguientes presupuestos:
La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.
La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa.
La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia exclusiva del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa, en relación directa e inmediata.
Ausencia de fuerza mayor.
Por otro lado, la causación de la lesión resarcible puede provenir tanto de una acción como de una omisión de los servicios públicos. En el supuesto que nos ocupa la reclamante sitúa la causa generadora de los daños en una omisión, por cuanto consideran que los servicios de conservación y vigilancia dependientes de la Administración Regional no actuaron diligentemente al no haber retirado los obstáculos (bloques y grandes piedras) de la vía con la suficiente celeridad, de forma que quedara garantizada la seguridad en la circulación. Pues bien, sólo si se consigue establecer una relación de causa a efecto entre la mencionada omisión y el daño alegado podría ser estimada la reclamación, pues el hecho de que la responsabilidad patrimonial de la Administración sea objetiva sólo exime de prueba la existencia de culpa, pero no del imprescindible nexo de causalidad entre la conducta de los servicios públicos y el daño.
El Consejo de Estado pone de manifiesto en numerosos Dictámenes (entre otros, los números 968/2002 y 62/2003) que en las reclamaciones por responsabilidad patrimonial la carga de la prueba pesa sobre la parte reclamante de acuerdo con los viejos aforismos "necesitas probando incumbit ei qui agit" y "onus probandi incumbit actori" y con el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. En este supuesto puede aseverarse que en el expediente aparecen elementos de prueba suficientes en orden a dejar acreditada tanto la existencia de los daños sufridos como la causa de los mismos, según se desprende del Atestado de la Guardia Civil y del informe la Dirección General de Carreteras, pero ello no implica, sin más, que pueda entenderse acreditada la concurrencia del nexo causal.
Conviene aquí señalar, como hace el Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que si bien es cierto que existe el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, también lo es que dicho deber no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, no siéndolo una vigilancia tan intensa que asegure que el tráfico de la calzada esté libre y expedito bajo cualquier circunstancia; de ahí la diversa gradación que se otorga a los deberes de mantenimiento y cuidado de la carretera. Así, en los casos de desprendimientos de piedras, de existencia de baches o deficiente señalización, es decir, cuando la falta de seguridad se puede trabar con los elementos o circunstancias intrínsecas de la calzada, la Administración suele ser responsable de las consecuencias dañosas que se deriven de tales extremos. En cambio, se viene negando normalmente dicha imputación cuando medien o se interfieran elementos o circunstancias ajenas a la vía, como es la irrupción de animales en la calzada o de objetos caídos o arrojados por terceros (entre otros, Dictamen núm. 2.568/2000 del Consejo de Estado y 121/2005 de este Consejo Jurídico). Para un supuesto similar al que nos ocupa el Consejo de Estado en su Dictamen 992/2005 afirma lo siguiente:
"En el presente expediente, al igual que en otros casos análogos dictaminados por este Consejo, no se da el nexo de causalidad requerido para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Y ello por cuanto la causa directa del accidente fue la existencia de un objeto (un tablón de madera) en la calzada de la carretera, existencia fortuita, que implica la intervención de un tercero ajeno al servicio público, en concreto un vehículo sin identificar, del que debió caer el objeto causante del evento lesivo.
Por lo demás, no es de apreciar una culpa 'in vigilando' del contratista, y, en todo caso, no parece razonable exigir una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito. El deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, sin que comprenda, por tanto, el supuesto de caída de objetos de vehículos, que ocasionen perjuicios a los vehículos que sigan en el tráfico normal de la carretera".
En el supuesto objeto de Dictamen la Administración ha proporcionado datos que permiten constatar una actuación adecuada del servicio de conservación y mantenimiento, con un funcionamiento que puede considerarse adecuado al estándar de rendimiento exigible, pues, según se recoge en el informe obrante a los folios 37 y siguientes, durante las 24 horas de los 365 días del año se efectúan un mínimo de cuatro recorridos diarios completos a lo largo de toda la autovía y sus accesos. En concreto, el día del siniestro se indica que se efectuaron desde el inicio del turno hasta el momento de la colisión cuatro inspecciones, la última de ellas a las 01:28, sin que fuera detectada la presencia de obstáculo alguno en la vía.
Ante la imposibilidad de establecer un nexo de causalidad entre la obligación de conservación de la autovía y la presencia de los obstáculos en la calzada que, según se desprende de lo actuado, fueron colocados por terceras personas no identificadas; sin que tampoco pueda imputarse a los servicios de conservación una demora negligente en su actuación, llevan al Consejo Jurídico a compartir el criterio del órgano instructor, y estimar que no puede apreciarse la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 139 LPAC para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial. Conclusión ésta que hace innecesario pronunciarse sobre los restantes extremos respecto de los que debería versar este Dictamen, es decir, valoración del daño, su cuantía y el modo de la indemnización.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no concurrir los requisitos que determinan su existencia.
No obstante, V.E. resolverá.
