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Dictamen nº 163/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 2 de junio de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación, Universidades y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 25 de noviembre de 2013, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, debida a accidente escolar (expte. 396/13), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 27 de junio de 2013, x, maestro del Colegio de Educación Infantil y Primaria "Nuestra Señora del Rosario" de Santomera, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración regional por los daños que dice haber sufrido como consecuencia del desempeño de su labor docente.
Relata el reclamante que diez días antes, el 17 de junio, se encontraba en la piscina municipal de Santomera con un grupo de escolares del colegio. Al advertir que dos alumnos estaban en dificultades dentro del agua y que presentaban síntomas de ahogamiento, se lanzó inmediatamente al agua sin darse cuenta de que llevaba en el bolsillo el móvil, que quedó inhabilitado, por lo que solicita la reparación del mismo, fijando su importe en 250 euros.
Aporta junto a su solicitud copia de contrato de servicios de comunicaciones móviles pospago con la compañía "--", de fecha 30 de abril de 2013, en el que consta la adquisición de un terminal modelo "Samsung Galaxy SIII Mini Blue" con un precio de 79 euros, fijándose un período mínimo de permanencia de 24 meses, con una penalización máxima de 168 euros.
El 5 de agosto presenta nuevo escrito junto al que acompaña contrato original de servicios de telefonía y manifiesta lo siguiente: "precio original 350 euros. El que marca es fruto de promociones con compañía". Entre las estipulaciones del contrato figura una "Condición Particular de Permanencia", según la cual "el cliente se compromete a permanecer dado de alta en el contrato con la línea vinculada al mismo durante 18 meses, contados a partir de la fecha de firma del contrato. En caso de baja anticipada del cliente por cualquier causa, suspensión definitiva del servicio motivada por impago del cliente de las cantidades adeudadas a -- o cambio desde el plan de precios contratado a otro plan de precios distinto que tenga un compromiso de consumo mínimo menor, el cliente abonará a -- una cantidad que podrá ser de hasta un máximo de 150 euros (impuestos indirectos incluidos) en concepto de compensación por la subvención obtenida de -- como descuento sobre el precio de mercado del terminal".
SEGUNDO.- Consta en el expediente "informe de accidente escolar" evacuado por el Director del centro educativo donde presta servicios el actor, que, además de confirmar las circunstancias de lugar y fecha consignadas en el escrito inicial de reclamación, contiene el siguiente relato de hechos: "estando supervisando la actividad (natación/baño) ve que dos alumnos se encuentran pasando apuros y, ante la inminente amenaza de ahogamiento, se lanza al agua para socorrerles, no pensando que llevaba el móvil en el bolsillo, quedando mojado e inhabilitado para su uso".
TERCERO.- Admitida a trámite la reclamación, se designa instructora que procede a recabar del Director del Centro el preceptivo informe sobre lo acaecido. Evacuado el 8 de octubre de 2013, se expresa en los siguientes términos:
"...ante lo que me cuenta el profesor de Educación Física de este centro, x, expongo:
Que el pasado 17 de junio de 2013, y habiendo sido invitados a la piscina de Santomera por el Ayuntamiento, diferentes grupos de alumnos y en diferentes horarios asistieron a dicha actividad tras el visto bueno de la comunidad educativa: equipo directivo, tutores y especialistas de EF.
Los hechos ocurrieron con un grupo de alumnos de primer ciclo y en horario de 11-13 h, estando presentes las tutoras de dicho ciclo (x, y (sic)) y los maestros especialistas de EF, entre los que se encuentra el reclamante x. También estaban los socorristas de la propia piscina. La actividad transcurría con total normalidad, hasta que de repente x, que estaba en el borde la piscina vigilando, se dio cuenta que un par de niños metían y sacaban del agua la cabeza de manera sucesiva y sin parar. Ante esta situación en un principio pensó que se trataba de un juego, pero tras diferentes llamadas de atención y observando la incapacidad de los niños de sacar la cabeza un tiempo determinado y viendo sobre todo las caras de desesperación, el mencionado x se decidió a lanzarse a la piscina tal como iba, es decir, con ropa de calle. Consiguió sacar a los dos alumnos que estaban debajo del agua y observando arañazos en la espalda de uno de los alumnos. Viendo esto, pidió explicaciones y resultó que uno de los niños se confió con la profundidad y jugando se alejó del extremo donde ya no hacía pie y agarró a otro compañero para apoyarse y así poder sacar la cabeza del agua, ante lo cual el otro niño agobiado se defendió arañando al otro. Para entonces, al maestro todavía exaltado se le acercó otro alumno que se había encontrado un móvil en el fondo de la piscina, resultando ser el suyo, que quedó en el fondo tras lanzarse a socorrer a los niños, sin pensar en dejarlo en ningún sitio ante la gravedad de la situación. Posteriormente se preguntó a los socorristas si habían visto lo ocurrido y contestaron que pensaban que estaban jugando...".
CUARTO.- Conferido trámite de audiencia al reclamante, no consta que hiciera uso del mismo, procediendo la instructora a formular propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, declarando el derecho del actor a ser indemnizado con 250 euros, importe "que corresponde a la factura aportada", puesto que "el hecho que ocasionó el daño no puede acarrear para el ciudadano ningún perjuicio patrimonial, máxime sin haber mediado culpa o negligencia por su parte".
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 142.3 LPAC y 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La legitimación activa corresponde al reclamante, por ser quien sufre los daños por los que reclama indemnización, constando en el expediente como titular del contrato de servicios de telefonía móvil al que se vincula la adquisición del terminal inhabilitado al sumergirse en el agua.
La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la pretensión indemnizatoria e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios educativos de su competencia.
II. En cuanto a la temporaneidad de la acción resarcitoria, a ejercer en el plazo de un año previsto en el artículo 142.5 LPAC, ha de considerarse formulada dentro de dicho plazo, vistas las fechas de la producción del daño y de la presentación de la reclamación.
III. En lo que se refiere al procedimiento, cabe señalar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios aplicables.
No obstante, ha de recordarse a la Consejería consultante que el expediente ha de remitirse al Consejo Jurídico completo, con todos los antecedentes que puedan tener incidencia en la resolución del asunto, como establece el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril. Se hace esta observación pues no parece que se haya cumplido este mandato en el presente caso, toda vez que la propuesta de resolución alude a una factura acreditativa del importe reclamado que no consta entre la documentación remitida a este Órgano Consultivo.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. En numerosos dictámenes este Consejo Jurídico ha fijado su doctrina en lo referente a las vías y, en su caso, la procedencia del resarcimiento de daños sufridos por los empleados públicos en el desarrollo de sus funciones profesionales (por todos, Dictámenes nº 249/2011 y 199/2012):
1. La responsabilidad patrimonial como vía de resarcimiento para los empleados públicos, cuando no existe una regulación específica.
Punto de partida ha de considerarse que este Consejo Jurídico, incorporando la doctrina del Consejo de Estado, ha señalado que la utilización del instituto de la responsabilidad patrimonial por los empleados públicos, al amparo de lo previsto en el artículo 139 y ss. LPAC, sólo es posible cuando no exista una regulación específica o cuando, aun existiendo, su aplicación no repare los daños causados, siempre, claro está, que concurran los restantes requisitos para su estimación (Dictámenes 75 y 76 de año 1999).
En nuestro Dictamen 75/1999 se decía a este respecto:
"se pretende una indemnización de daños y perjuicios que no encuentra en el régimen de la relación de empleo o de la prestación del servicio una respuesta específica; por lo tanto, podrían operar las previsiones de la responsabilidad extracontractual, con fundamento en el principio de indemnidad (...)".
En suma, bien cuando se ha ejercitado la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial por los docentes, bien cuando por la Consejería competente se ha encauzado por esta vía de resarcimiento la petición en ausencia de otra vía específica de compensación, ha de determinarse en cada caso si concurren los requisitos determinantes de la citada responsabilidad: relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público docente y el daño alegado (artículo 139.1 LPAC) y la antijuridicidad del daño sufrido, es decir, que se trate de daños que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley (artículo 141,1 LPAC).
Es importante destacar, para que pueda imputarse el daño al funcionamiento del servicio público en los accidentes ocurridos en centros escolares, que sean atribuibles los daños como propios e inherentes a alguno de los factores que lo componen: función o actividad docente, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio (Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 2 de julio de 2002). De lo contrario, cabe recordar la consideración tantas veces reiterada en nuestros Dictámenes, como destaca la Memoria de este Consejo correspondiente al año 2008 (pág. 47), que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente, por el mero hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
2. Los daños sufridos con ocasión o como consecuencia del servicio público docente.
Un aspecto destacado por este Consejo Jurídico en muchos de sus Dictámenes sobre este tipo de daños es la distinción entre los daños sufridos con ocasión del cumplimiento del servicio y los padecidos como consecuencia del funcionamiento del propio servicio, que podrán ser jurídicamente atribuidos a la Administración como persona jurídica. Tal distinción, recogida por el Consejo de Estado en su Dictamen 936/1997, aplicada a los daños sufridos por un miembro de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado causados por un tercero, tiene el siguiente fundamento:
"En el desempeño de sus funciones, un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado puede sufrir daños y perjuicios que a veces serán causados por un tercero, y otras podrán ser como consecuencia del funcionamiento del propio servicio de la Administración General del Estado. Hay que diferenciar, pues, los daños sufridos con ocasión del cumplimiento de un servicio pero causados por un tercero, y los padecidos como consecuencia del propio funcionamiento de la Administración General del Estado. Mientras que los primeros son imputables al tercero que los haya causado (con ocasión del servicio), los segundos podrán ser jurídicamente atribuidos a la Administración General del Estado como persona jurídica (como consecuencia del servicio)".
Se plasmó la anterior doctrina, entre otros, en el Dictamen 181/2007 de este Consejo Jurídico:
"...en supuestos como el que nos ocupa, es decir, daños sufridos por un empleado público en el desempeño de sus funciones, es preciso distinguir entre aquellos que pueda padecer con ocasión del cumplimiento de tales funciones, causados por un tercero, y los padecidos como consecuencia del propio funcionamiento del servicio (...). En principio, estos últimos deberían ser reparados en el marco de la responsabilidad patrimonial de la Administración, mientras que los primeros lo serían, en su caso, por el régimen de indemnizaciones previsto en la legislación funcionarial antes referida".
Si bien, en el caso de los daños sufridos por los docentes por la acción de los alumnos o como consecuencia de ésta, los escolares no pueden ser considerados como terceros ajenos al servicio público, pues se integran en la organización administrativa mientras el servicio esté en funcionamiento, ejercitándose sobre ellos unas facultades de vigilancia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1903 del Código Civil:
"Las personas o entidades que sean titulares de un centro docente de enseñanza no superior responderán por los daños y perjuicios que causen sus alumnos menores de edad durante los períodos de tiempo en que los mismos se hallen bajo el control o vigilancia del profesorado del centro, desarrollando actividades escolares o extraescolares y complementarias".
3. Principio de indemnidad de los funcionarios públicos.
En todos nuestros Dictámenes sobre daños producidos a los docentes, aun en los casos en que se ha dictaminado la desestimación de la acción de reclamación por no concurrir los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial, se ha indicado la conveniencia de su resarcimiento por otra vía específica (Dictámenes 145/2006, 181/2007 y 175/2009), justificando dicha compensación en el principio de indemnidad de los empleados públicos. Así, en el último de los citados se señala:
"Por otra parte, el Consejo Jurídico viene sosteniendo el principio general en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el empleado público algún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (por todos nuestro Dictamen núm. 143/2003). Dicha doctrina refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocidos en la legislación sobre función pública.
Así los artículos 14, d) y 28 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público, establecen que los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón de servicio y, en el mismo sentido, el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, también recoge el derecho a la prevención de riesgos laborales y a las indemnizaciones que reglamentariamente se establezcan (artículos 73 y 72,b, respectivamente), cuyo desarrollo no recoge, en el ámbito de nuestra Región, estos supuestos como susceptibles de indemnización".
Precisamente, la falta de una regulación adecuada y completa de la compensación de daños sufridos por los funcionarios con ocasión y a consecuencia del servicio, ha dado lugar a la búsqueda difícil de criterios a tener en cuenta, lo que ha conducido al Consejo de Estado a proponer la vía del artículo 139 LPAC, como se ha indicado con anterioridad, cuando no exista una regulación específica (Memoria del año 1998), recogida en nuestra doctrina (por todos, Dictámenes 75/99 y 76/99, ya citados).
A este respecto, en el ámbito de la Administración Pública regional sólo se contemplan, como indemnizaciones por razón de servicio a los funcionarios públicos y personal laboral (Decreto 24/1997, de 25 de abril), las indemnizaciones por uso de automóvil y motocicleta, por alojamiento y manutención, por participar en tribunales de oposición y en otros órganos encargados de selección, por formar parte de tribunales cuya superación sea necesaria para el ejercicio de profesiones o para la realización de determinadas actividades y por la participación en comisiones de valoración, así como en actividades de formación y perfeccionamiento del personal y asistencia a órganos colegiados.
4. Daños personales sufridos por los docentes por acciones del alumnado.
En los supuestos de daños personales sufridos por los profesores por acciones del alumnado, este Consejo Jurídico ha dictaminado de forma favorable la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial en los casos de daños que se producen durante el transcurso de las actividades docentes (por tanto, derivaban del funcionamiento del servicio público docente, fuera normal o anormal), ocasionados por alumnos que se encontraban bajo la vigilancia del centro escolar y que el empleado público no tenía el deber jurídico de soportar, pues en el desempeño de su labor profesional no puede venir obligado a realizar sacrificios patrimoniales, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte.
Así, se dictaminó favorablemente la estimación de la responsabilidad patrimonial respecto a los daños alegados por un docente con motivo del lanzamiento de un balón por parte de un alumno, cuando el profesor desempeñaba sus labores de vigilancia en el recreo (Dictamen 247/2002), en los daños sufridos por una profesora cuando, al intentar separar a dos alumnos que discutían, recibió un puñetazo en el lado derecho de la cara (58/2007), o cuando en el desempeño de sus funciones recibió una agresión física por parte de un alumno (Dictamen 188/02).
En tales supuestos, la antijuridicidad del daño viene determinada por la inexistencia del deber jurídico de soportarlo por parte del reclamante, quien en el desempeño de su labor profesional no puede venir obligado a realizar sacrificios patrimoniales.
En consecuencia, la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial ha sido dictaminada favorablemente por el Consejo Jurídico (presupuesto el principio de indemnidad de los empleados públicos y que se trata de daños que no tienen el deber jurídico de soportar), por entender acreditado el nexo causal ("como consecuencia del funcionamiento del servicio público"), al resultar atribuible como inherente a alguno de los factores que la componen, como la actividad docente o la vigilancia o custodia de los alumnos, en aquellos casos en que los daños al profesorado se producen durante el ejercicio de sus actividades docentes, derivadas de acciones de alumnos, que se encuentran bajo la vigilancia del centro escolar, siempre y cuando no medie culpa o negligencia del profesor.
En definitiva, pues, en casos como los planteados, y ante una falta de regulación específica al respecto, el instituto de la responsabilidad es cauce apto para procurar el resarcimiento a los empleados públicos de daños que hubieren de ser imputados, bien al funcionamiento normal del servicio público (cuando se trate de daños derivados del desenvolvimiento normal de actividades que son susceptibles de producir daños), bien imputables al funcionamiento anormal del servicio (vgr., en supuestos de daños causados por defectos constructivos de las instalaciones, etc.), como se contiene, entre otros, en nuestros Dictámenes 92/2002 y 180/2007.
II. Ya en relación con el supuesto sometido a consulta, ha de señalarse que se estima preciso realizar una actuación instructora complementaria en orden a determinar con mayor certeza la realidad de los hechos y el daño alegado, toda vez que el informe del Director del centro expedido en octubre de 2013 a requerimiento de la instrucción del procedimiento señala que su relato se basa en lo que le cuenta el profesor implicado. Considera este Consejo Jurídico que la determinación con certeza de los hechos en los que se basa la reclamación exige indagar acerca de lo ocurrido ante las dos tutoras del ciclo y los restantes maestros de Educación Física que, según el referido informe, presenciaron el incidente, toda vez que la realidad de los hechos únicamente tiene como apoyo probatorio la mera declaración del interesado, aun cuando el Director del Centro, ni en el referido informe ni en el expedido en su momento por el mismo Director el 1 de julio de 2013 para comunicar a la Consejería la producción del accidente, ponga en duda el relato del profesor.
III. Según la propuesta de resolución, el interesado ha aportado factura acreditativa del coste del móvil perdido, por importe de 250 euros. Sin embargo, como ya se anticipó en la Consideración Segunda de este Dictamen, dicho documento no ha sido remitido al Consejo Jurídico. Entre la documentación que sí consta en el expediente obra una copia del contrato de servicios de comunicaciones móviles al que se vincula la adquisición del terminal destruido, que fija para el terminal un precio de 79 euros, más una penalización por incumplimiento de la cláusula de permanencia de 168 euros.
Como se transcribe en el Antecedente Primero de este Dictamen, el contrato contiene una condición particular de permanencia (folio 7 del expediente) que señala un máximo de 150 euros como penalización en concepto de compensación por la subvención obtenida de -- como descuento sobre el precio de mercado del terminal.
Entonces, el precio del móvil perdido sería el equivalente a la suma del desembolso efectuado por el interesado a la firma del contrato y entrega del terminal (79 euros) más la indicada subvención de precio ligada a la permanencia en la compañía operadora de servicios móviles, considerando que, como cabe suponer dada la corta vigencia del contrato en el momento del accidente (apenas 45 días) y la permanencia aceptada (18-24 meses), el reclamante no tendría opción de acogerse a las ofertas comerciales de la operadora que le permitieran renovar su móvil sin abono de la correspondiente penalización-subvención, ligada a la permanencia.
En consecuencia, y dado que no consta entre la documentación remitida al Consejo Jurídico la factura de 250 euros por la adquisición del móvil que la propuesta de resolución afirma obrar en el expediente, cuando se proceda a formular nueva consulta ante este Órgano Consultivo una vez completada la instrucción, dicho documento deberá incorporarse al expediente que acompañe a la consulta.
En caso contrario, es decir, si se trata de un error y tal factura no ha sido aportada al procedimiento, habrá de instar la instrucción al interesado para que acredite el verdadero coste para aquél del terminal perdido, extremo éste que no puede considerarse probado con la documentación remitida al Consejo Jurídico. A tal efecto, debería requerírsele para la aportación de la factura correspondiente a la compra del móvil y que acredite que hubo de satisfacer la penalización estipulada y en qué cuantía, pues el contrato la establece como máxima. El importe de la eventual indemnización debería coincidir con la suma de ambas cantidades efectivamente desembolsadas, más la correspondiente actualización, conforme a lo establecido en el artículo 141.3 LPAC.
Procede, en consecuencia, completar la instrucción en los términos indicados y, una vez conferido trámite de audiencia al interesado, formular nueva propuesta de resolución que habrá de ser sometida a este Consejo Jurídico para dictamen sobre el fondo.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- No puede considerarse acreditada con la suficiente certeza la realidad de los hechos en los que se basa la reclamación, conforme se razona en la Consideración Tercera de este Dictamen.
SEGUNDA.- En consecuencia, procede completar la instrucción del procedimiento con las actuaciones indicadas en la Consideración Tercera de este Dictamen, con carácter previo a formular nueva propuesta de resolución, que habrá de ser sometida a este Consejo Jurídico para dictamen sobre el fondo.
No obstante, V.E. resolverá.
