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Dictamen nº 237/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 6 de agosto de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación, Cultura y Universidades (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 15 de mayo de 2014, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 148/14), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 21 de noviembre de 2013 se recibe en la Secretaría General de la Consejería consultante la comunicación interior de la Dirección General de Centros Educativos, de 18 de noviembre, con la que se acompaña un informe del Director del Instituto de Educación secundaria (IES) "Jiménez de la Espada", de Cartagena, de fecha 6 de noviembre de 2013. En ese informe se refiere que "El pasado lunes día 4 de noviembre, aproximadamente a las 11,45 horas se persona en el centro x diciendo que alguien había lanzado una piedra desde el patio de[l] instituto y le había caído a su coche (modelo Seat Córdoba con matrícula -- color gris metalizado) produciéndole daños. Le acompaño al lugar donde tenía aparcado el coche y compruebo que en la parte delantera del techo en la zona del conductor hay un pequeño hundimiento en la chapa y la marca de dos pequeños puntos en la pintura. El coche se encontraba aparcado aproximadamente a 6 metros de la pared del patio.
A continuación reviso los horarios para ver quien tenía clase de educación física a esa hora, solamente había un grupo de 4º de ESO en una pista alejada de esa pared, y el profesor me confirma que él no ha visto a nadie en las proximidades de esa pared y que no ha visto nada".
Asimismo, se acompaña un escrito del reclamante, de fecha 5 de noviembre de 2013, en el que ofrece un sucinto relato de los hechos que resulta coincidente con el expuesto por el Director del centro educativo en su informe y reclama la indemnización de los daños ocasionados en el vehículo. Por último, se adjunta a la comunicación interior un presupuesto de reparación, de esa misma fecha de 5 de noviembre, por importe de doscientos cincuenta y cuatro euros con diez céntimos (254,10 euros).
SEGUNDO.- Con fecha 28 de noviembre de 2013, el Secretario General de la Consejería dicta resolución por la que se admite a trámite la reclamación de responsabilidad y se designa instructora del procedimiento, que le fue debidamente notificada al interesado el día 3 de diciembre de 2013 junto con otro escrito en el que se recoge la información a la que se refiere el artículo 42.4 de la Ley 3071992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
De igual forma, en ese segundo escrito se le requiere al interesado, al amparo de lo que se establece en el artículo 76 LPAC, para que presente copia compulsada de la documentación acreditativa de la titularidad del vehículo, copia de la póliza del seguro y certificado acreditativo de la compañía aseguradora de que no ha abonado al reclamante los gastos derivados de la reparación.
Con fecha 11 de diciembre de 2013 el interesado aporta al procedimiento la documentación solicitada.
TERCERO.- El día 27 de enero de 2014 la instructora del procedimiento solicita al Director del Instituto un nuevo informe, de naturaleza complementaria, con el propósito de que se aporten nuevos datos acerca de las siguientes circunstancias:
"1.- Relato pormenorizado de los hechos.
2.- Si alguien vio piedras cerca del vehículo y, en su caso, lugar exacto en el que estaban.
3.- Condiciones del patio del centro y si existen las mencionadas piedras.
4.- Si algún profesor o alumno pudo ver a alguien cerca del vehículo en el momento del accidente.
5.- Horario escolar cuando se produjeron los hechos.
6.- Otras circunstancias que estime procedentes".
CUARTO.- Con fecha 31 de enero de 2014 se recibe el informe complementario del Director del centro educativo en el que, además de reiterar el relato de los hechos que ya ofreció en su informe previo de 6 de noviembre de 2013, ofrece las siguientes respuestas a los requerimientos de información:
"2. Cuando salí a la calle para ver los daños del coche no me llamó la atención que hubiera alguna piedra en el suelo, aunque pudiera haberla.
3. El patio tiene una zona de pistas polideportivas y otra zona con árboles y suelo de tierra con piedras.
4. El vehículo estaba en la calle y no podemos saber quién estaba al lado del mismo, en la zona más próxima del patio a esa calle el profesor me dice que no vio a nadie, pero quizás en algún momento puntual pudo estar alguien.
5. Los hechos según dice el propietario del coche fueron durante la 4ª hora de clase, aproximadamente a las 11,45 horas.
6. Ninguna otra circunstancia".
QUINTO.- Mediante escrito de fecha 12 de febrero de 2014, notificado el siguiente día 19 de febrero, se confiere al reclamante el correspondiente trámite de audiencia a los efectos de que pudiese formular las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que tuviese por convenientes, sin que el interesado hiciese uso de ese derecho.
SEXTO.- El día 26 de marzo de 2014 tiene entrada en el registro de la Comunidad Autónoma un escrito de la correduría de seguros "--", de la que el interesado es cliente, con el que se acompaña una copia de un informe en el que se contiene la transcripción del Parte Interno que levantó la Policía Local de Cartagena el día en el que sucedieron los hechos, esto es, el 4 de noviembre de 2013, a las 13:10 horas. En la reseña de los hechos que figura en dicho parte se hace constar lo siguiente:
"Los agentes siendo requeridos por Base Centro giran visita al Mercado de Abastos de Santa Florentina por motivo de supuestos daños ocasionados a un vehículo. Que entrevistados con el Implicado 1 (el reclamante) y dueño del turismo marca Seat Córdoba matrícula --, color gris, con seguro Obligatorio de --, Póliza -- el cual se encontraba estacionado en la zona de carga trasera para vehículos frigoríficos del citado edificio, y encontrándose dentro del mismo, en el momento en el que una piedra ha impactado sobre el techo de su turismo y sobre su capó, produciéndole pequeños desperfectos en la carrocería. Que el Implicado 1 ha girado visita por el Centro, antes de contactar con los agentes, para entrevistarse con el Jefe de Estudios y darle cuenta de lo acontecido y hacerle entrega de la piedra, informándole de los trámites a seguir para reclamar daños. Que el implicado 2 (x, D.N.I --) se encontraba adyacente y en el momento de ocurrir los daños, da conocimiento de que la piedra que ha impactado sobre el vehículo provenía del interior del patio del centro educativo Instituto de Enseñanza Secundaria Jiménez de la Espada, con domicilio en el Paseo de Alfonso III (sic), concretamente de la zona descubierta. Que en esos momentos e informados por el Director del Centro, el recreo ya había finalizado (10:45-11:45) ya que el perjudicado manifiesta a los agentes que los hechos ocurrieron cerca de las 11:40 h. no pudiendo, por tanto, identificar al causante de los daños. Además, el director nos pone de manifiesto que toda la zona deportiva está cimentada y que no hay zonas empedradas donde poder coger piedras. Que según manifestaciones del Implicado 1 es habitual que los escolares lancen piedras a las gaviotas que sobrevuelan o se posan en las zonas descubiertas del centro escolar, no registrando los agentes otros daños a viandantes o propiedades. Que se le informa al implicado de los derechos que le asisten como perjudicado y de los trámites a seguir para reclamar los daños".
SÉPTIMO.- El día 13 de mayo de 2014 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por entender que no concurre el nexo causal que debe existir entre el funcionamiento del servicio público educativo regional y los daños ocasionados en el vehículo del reclamante.
Concluida la tramitación del expediente, e incorporados los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría, se recaba el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, en cuyo registro tiene entrada el día 15 de mayo de 2014.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. El procedimiento de responsabilidad patrimonial se ha iniciado a instancia de parte interesada, que es la titular del vehículo presuntamente dañado, como ha quedado acreditado en el presente procedimiento.
Por lo que se refiere a la legitimación pasiva para resolver el presente procedimiento, corresponde a la Consejería consultante, por tratarse de unos presuntos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional de educación, en el que se integra el centro docente en cuya proximidad alega el reclamante que ocurrieron los hechos por los que se reclama indemnización.
II. La reclamación se presentado dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 142.5 LPAC.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto: inexistencia de adecuado nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos educativos y los daños por los que se solicita indemnización.
El presente supuesto versa sobre una reclamación de daños formulada por un tercero ajeno al servicio público educativo, que los atribuye a la acción de alguna persona que el día 4 de noviembre de 2013 se encontrase en el patio del centro educativo referido y que desde ese lugar hubiese arrojado hacia el exterior una piedra que sería la que, según expone, impactó sobre el techo de su vehículo, que se encontraba aparcado en la calle Carlos III, en la que se sitúa el muro de separación del instituto. El reclamante manifiesta que ello provocó un ligero hundimiento de la chapa del vehículo y la marca de dos pequeños puntos en la pintura del techo.
Como ha venido reconociendo este Consejo Jurídico de manera reiterada desde sus dictámenes números 106/2001 y 28/2002, primeros que dictó acerca esta materia sobre la base de la doctrina que se recoge en el Dictamen del Consejo Estado núm. 1.470/1999, la Administración tiene el deber de responder de los daños que se produzcan a terceros derivados de acciones que tienen lugar en los centros de su titularidad, especialmente cuando el perjudicado se encuentra en una situación ajena a lo que es la actividad educativa propia del Centro.
A mayor abundamiento no resulta irrelevante recordar que el artículo 1.903 del Código Civil establece un claro supuesto de responsabilidad por hecho ajeno y prácticamente objetiva cuando señala que "las personas o entidades que sean titulares de un Centro docente de enseñanza no superior responderán por los daños y perjuicios que causen sus alumnos menores de edad durante los períodos de tiempo en que los mismos se hallen bajo el control o vigilancia del profesorado del centro, desarrollando actividades escolares o extraescolares y complementarias".
A pesar de ello, resulta necesario determinar la concurrencia de los requisitos que generan la responsabilidad de la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 LPAC, según el cual "Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos". Además, el apartado 2 de dicho artículo establece que el daño habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
Ahora bien, el Consejo Jurídico ha destacado en numerosos Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter marcadamente objetivo, ello no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999 y 27 de julio de 2002, entre otras muchas).
En relación con el caso que nos ocupa, y a pesar de que no obre en el expediente ningún documento fotográfico que ayude a corroborarla, puede considerarse acreditada la realidad de los daños materiales que presentaba el vehículo propiedad del reclamante si atendemos al informe del Director del Instituto, en el que manifiesta que cuando acompañó al reclamante para comprobar la realidad de los hechos pudo apreciar que en la parte delantera del techo en la zona del conductor había un pequeño hundimiento en la chapa y que podía advertirse la marca de dos pequeños puntos en la pintura. Quizá hubiese resultado conveniente que aprovechase la oportunidad para, como decimos, haber obtenido algún documento gráfico que hubiese permitido dejar constancia no sólo de la realidad de lo manifestado por el reclamante, sino también de la naturaleza y alcance de los daños alegados. Conviene apuntar en este sentido que en el presupuesto de reparación que aporta el interesado junto con su reclamación tan sólo se hace alusión a unos genéricos "Daños en techo".
Una vez que se puede considerar acreditada la realidad y efectividad del daño, corresponde ahora verificar si resulta imputable al funcionamiento, ya sea normal o anormal, del servicio público educativo, para lo cual debe atenderse a la circunstancia de si ha quedado acreditada la procedencia del objeto causante del daño; si se ha comprobado o no que el hecho se produjese durante la realización de actividades escolares organizadas por el centro educativo; si puede entenderse que los daños se han producido como consecuencia de la falta de mantenimiento y conservación de las instalaciones escolares, o si -por último- los daños se han producido o no como consecuencia de la falta de vigilancia y control desplegado por parte de los maestros o monitores sobre los alumnos encomendados a su cuidado.
Y no resulta difícil entender que ninguna de esas circunstancias ha quedado debidamente acreditada en el presente procedimiento, en el que tan sólo consta que el día ya mencionado el reclamante se persona en el centro educativo sobre las 11:45 horas y se entrevista con el Director, a quien informa de que se han producido ciertos desperfectos en su vehículo debido, según manifiesta, a que alguien ha lanzado una piedra desde el interior del patio escolar hacia la calle en la que el coche se encuentra estacionado.
De acuerdo con lo que manifiesta el reclamante, él mismo fue testigo de los hechos por los que reclama, pero resulta extraordinariamente significativo, cuando no sorprendente, que no mencione ni en su escrito de reclamación ni en ningún momento posterior del procedimiento que parece haber otra persona, llamada x, que pudo ser testigo directo de los hechos. Así aparece recogido en el Parte Interno de la Policía Local de Cartagena, del día en que sucedieron los hechos, en el que se señala "Que el implicado 2 (es decir, x, con D.N.I. número --, según se recoge en el parte referido) se encontraba adyacente y en el momento de ocurrir los daños, da conocimiento de que la piedra que ha impactado sobre el vehículo provenía del interior del patio del centro educativo Instituto de Enseñanza Secundaria Jiménez de la Espada (...), concretamente de la zona descubierta".
Más extraño parece aún que el reclamante, si la citada persona a la que nos referimos se encontraba en condiciones de corroborar que la piedra que había causado los desperfectos se había lanzado desde el interior del patio escolar, no propusiese en ningún momento a lo largo del procedimiento la práctica de la correspondiente prueba testifical con la que tratar de acreditar esa circunstancia. Merece la pena destacar la importancia que un testimonio de esa naturaleza hubiera cobrado en el presente procedimiento, dado que hubiera permitido corroborar la realidad de la lesión y la existencia de la relación de causalidad entre ella y el funcionamiento, anormal en este caso, del servicio público educativo.
Lejos de ello, se debe dejar claramente establecido que no existe en el expediente ningún dato que permita corroborar la presunción latente en el fundamento de la reclamación, que parece sugerir la concurrencia de un vínculo causal entre los desperfectos advertidos en la chapa y en la pintura del vehículo con una posible actuación dañosa de los escolares del centro. De hecho, no sólo cabe entender que el reclamante no ha realizado esfuerzo probatorio alguno en orden a tratar de acreditar esa circunstancia, sino que se ha colocado en una clara actitud de pasividad que tan sólo puede perjudicarle desde un punto de vista procesal. De otro lado, el reclamante no puede exigir que la Administración supla su falta de esfuerzo probatorio cuando él mismo no ha desplegado ninguna actividad para tratar de localizar a ese posible testigo y solicitar que declarase en el curso del presente procedimiento.
De lo anterior cabe concluir que, aun siendo posible que esos daños se produjeran como consecuencia del impacto de una piedra procedente del patio de recreo (así lo reconoce el Director del Instituto y se desprende, como veremos de una de las declaraciones del profesor de educación física que dirigía la clase en el momento en que pudieron suceder los hechos), no cabe considerar probado que se hubieran producido como resultado del funcionamiento de los servicios públicos educativos. Como ya ha señalado el Consejo Jurídico en anteriores Dictámenes (como el número 5/2005, entre otros), la mera posibilidad de que se haya producido un acontecimiento no es suficiente para estimar probada la producción de los hechos generadores del daño ni su vinculación con la actuación administrativa, lo que lleva inexorablemente a la desestimación de la reclamación, pues el reclamante, a quien incumbe la carga de la prueba (onus probandi incumbit ei qui agit, aforismo hoy positivizado por el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), no ha acreditado las circunstancias del percance. La falta de prueba en ese sentido ha conducido a que este Consejo no considerase acreditada la realidad del nexo causal en supuestos similares al que aquí nos ocupan, a los que se refieren los Dictámenes números 68/2006 y 133/2012.
Otra de las cuestiones que también causa cierta extrañeza se refiere a la manifestación que se contiene de igual forma en el Parte Interno de la Policía Local de Cartagena, según la cual, el reclamante giró "... visita por el Centro, antes de contactar con los agentes, para entrevistarse con el Jefe de Estudios y darle cuenta de lo acontecido y hacerle entrega de la piedra...". Como se ha apuntado, causa alguna sorpresa que el interesado manifieste ante la Policía Local que se ha entrevistado con el Jefe de Estudios del centro educativo, cuando no se contiene ninguna referencia a esa posible entrevista en los informes de su Director. Quizá ello se debiera a que el reclamante hubiese entendido, de manera errónea, que se estaba entrevistando con el Jefe de Estudios cuando en realidad lo estaba haciendo con el Director, pero parece difícil sostener tal cosa. En cualquier caso, lo que se desprende del contenido de los mencionados informes del Director no es otra cosa que el interesado se entrevistó en verdad con él y que esa posible entrevista previa con el Jefe de Estudios no llegó a celebrarse en realidad. Adviértase que el Director manifiesta en su primer informe que el reclamante se personó en el centro sobre las 11:45 horas, unos pocos minutos después por tanto de que se produjeran presuntamente los hechos por los que reclama.
Pero lo realmente determinante de esta aclaración es que permite entender que, a pesar de lo que el reclamante manifestó ante la Policía Local, no llegó nunca a hacer entrega de ninguna piedra a los responsables del centro educativo. Y es que ni da cuenta de ello el Director en ninguno de sus informes, ni lo menciona el interesado en ninguno de sus escritos ni tampoco realiza el menor esfuerzo para que quede constancia de ello en el propio expediente administrativo, a pesar de la relevancia que pudo haber ofrecido ese hecho si se hubiese puesto en relación con el testimonio de algún posible testigo -que hubiese sido determinante-, circunstancias las dos que, sin embargo, no se han producido en el presente caso.
Así pues, de la documentación que obra en el expediente y de manera contraria a lo que manifiesta el reclamante ante la Policía Local, parece desprenderse que ni le hizo entrega de la piedra al Director cuando lo visitó en las dependencias escolares ni se la mostró cuando salieron a inspeccionar el estado en que se encontraba el vehículo. Convine recordar acerca de esta cuestión que el Director manifiesta que cuando salió a la calle para ver los daños del coche no le llamó la atención que hubiera ninguna piedra en el suelo y, aunque reconoce que pudiera haberla, resulta sorprendente que el reclamante no se la señalase en ese momento como probable causa de los daños y que el responsable educativo no se diese cuenta de su existencia. Y, ello, como decimos sin perjuicio de que lo verdaderamente relevante para tener por acreditado el hecho hubiese consistido en haber contado con una declaración testifical y no con la simple aportación de un elemento -en este caso, la piedra-, que por sí mismo, aisladamente considerado, poca trascendencia probatoria podía ofrecer.
Por último, conviene insistir en otros aspectos que permiten considerar que no existe la oportuna relación de causalidad entre los daños alegados y el servicio público educativo. Así, como pone de manifiesto el Director del Instituto, a la hora en que pudieron ocurrir los hechos -sobre las 11:45 horas, una vez concluido el recreo- solamente había un grupo de 4º de ESO practicando gimnasia en una pista deportiva alejada de esa pared. Además, según expone el Director en su primer informe, el profesor responsable de la clase de educación física le manifiesta "... que él no ha visto a nadie en las proximidades de esa pared y que no ha visto nada". Más adelante, confirma esa circunstancia en su informe complementario cuando vuelve a insistir en el hecho de que "... el profesor me dice que no vio a nadie, pero quizás en algún momento puntual pudo estar alguien", como debe reconocerse en cualquier caso y ya apuntamos con anterioridad.
De lo que acaba de exponerse se constata que, aunque el hecho presuntamente dañoso pudo haberse producido sin duda dentro del horario en el que se realizaban actividades escolares organizadas por el Centro educativo, no se omitieron las necesarias labores de vigilancia y control que incumben a los profesores del centro y, más concretamente, al responsable de la asignatura de educación física, que se encontraba dirigiendo la clase del cuarto curso de ESO en la zona polideportiva próxima al muro de separación del patio con la calle donde se produjeron supuestamente los hechos. El examen de las circunstancias fácticas que sirven de base a la presente reclamación no permite apreciar la existencia de un adecuado título de imputación al servicio público educativo, concretamente la omisión del deber de vigilancia por parte de los profesores sobre los menores a su cargo, que permitiera declarar la responsabilidad administrativa.
En consecuencia, dado que no se ha acreditado la adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos educativos y los daños por los que se reclama la correspondiente indemnización, se puede concluir que no concurre uno de los requisitos esenciales para determinar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración regional.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación presentada, ya que no ha resultado acreditada la relación de causalidad que debe existir entre el daño sufrido por el reclamante y la prestación del servicio público educativo.
No obstante, V.E. resolverá.
