El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 13 de octubre de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 8 de mayo de 2014, sobre Proyecto de Decreto por el que se regula el movimiento de animales vivos y material genético en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 141/14), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- En fecha indeterminada la Dirección General de Ganadería y Pesca, elabora un primer borrador de Proyecto de Decreto por el que se regula el movimiento y transporte de animales en la Región de Murcia.

El texto se acompaña de la siguiente documentación:

1. Informe del Servicio de Sanidad Animal, de 19 de noviembre de 2010, que efectúa una exposición del marco regulador del objeto del futuro Decreto a nivel europeo, estatal y regional, justificando la oportunidad y necesidad del mismo en las variaciones sufridas en la normativa tanto nacional como europea desde que se reglamentó por la Comunidad Autónoma la materia que es objeto de la nueva regulación.

Describe el informe, a continuación, el contenido del Proyecto, que tiene por objeto regular el movimiento de animales con origen en la Región de Murcia, así como el registro de transportistas y medios de transporte.

Asimismo, se indica que la entrada en vigor del futuro Decreto determinará la derogación de las siguientes normas:

- Decreto 90/1991, de 12 de septiembre, por el que se regula el traslado de animales en el ámbito territorial de la Región de Murcia.

- Decreto 29/1994, de 18 de febrero, por el que se regula el movimiento interprovincial de ganado.

- Orden de 14 de febrero de 1992, de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Pesca, por la que se establecen normas para el traslado de animales en el ámbito de la Región de Murcia.

- Orden de 20 de marzo de 2001, de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, por la que se adoptan determinadas medidas en relación con la fiebre aftosa.

- Orden de 13 de mayo de 2004, de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, por la que se modifica la Orden de 14 de febrero de 1992, antes reseñada.

- Orden de 18 de enero de 2006, de la Consejería de Agricultura y Agua, por la que se regula el régimen de movimiento de animales procedentes de explotaciones bovinas, y sus modificaciones posteriores.

- Orden de 13 de febrero de 2007, de la Consejería de Agricultura y Agua, por la que se aprueba el certificado sanitario oficial de movimiento.

2. Propuesta, de fecha 25 de noviembre de 2010, del titular de la Dirección General de Ganadería y Pesca al Consejero de Agricultura y Agua, para la tramitación del borrador como Proyecto de Decreto.

3. Ficha-proyecto de disposición que, entre otros extremos, señala como normas cuyo desarrollo se aborda con el nuevo texto, las siguientes:

- Real Decreto 479/2004, de 26 de marzo, por el que se establece y regula el Registro General de Explotaciones Ganaderas.

- Real Decreto 751/2006, de 16 de junio, sobre autorización y registro de transportistas y medios de transporte de animales y por el que se crea el Comité Español de Bienestar y Protección de los Animales de Producción.

- Real Decreto 728/2007, de 13 de junio, por el que se establece y regula el Registro General de Movimiento y Registro General de Identificación Individual de Animales.

4. Informe sobre impacto por razón de género, también de 25 de noviembre de 2010.

5. Informe de la Asesora Jurídica de la Dirección General promotora del Proyecto, de idéntica fecha.

SEGUNDO.- El 10 de enero de 2011, el Servicio Jurídico de la Consejería de Agricultura y Agua emite informe en el que se realizan observaciones de índole procedimental, de técnica normativa y de coherencia interna del texto, así como sobre su encaje con otras normas del ordenamiento regional.

La mayoría de las observaciones fueron asumidas e incorporadas al texto del Proyecto, razonándose el rechazo de las restantes.

El segundo borrador, nacido de la introducción de las modificaciones sugeridas por el Servicio Jurídico, no se ha incorporado al expediente remitido al Consejo Jurídico.

TERCERO.- A lo largo de los meses de marzo y abril de 2011 se dio traslado del segundo borrador del Proyecto, con plazo para formular alegaciones, a las Agrupaciones de Defensa Sanitaria ganaderas constituidas en la Región, a las organizaciones agrarias (ADEA-ASAJA; UPA; COAG-IR), al Colegio Oficial de Veterinarios de Murcia, a la Asociación Murciana de Industrias Cárnicas y a la Asociación de Criadores de Caballos de Razas Puras.

Del mismo modo, se remitió el texto en solicitud de observaciones y sugerencias a la Dirección General de Modernización de Explotaciones y Capacitación Agraria y a los Consejos Asesores Regional Agrario y Regional de Organizaciones Profesionales Agrarias.

CUARTO.- Presentan alegaciones al Proyecto las Agrupaciones de Defensa Sanitaria de Ganado Porcino de Fuente Álamo y de Bovino de Lorca-Puerto Lumbreras, COAG-IR, UPA y el Colegio Oficial de Veterinarios.

El Consejo Asesor Regional de Organizaciones Profesionales Agrarias informa favorablemente el Proyecto, sin formular observación alguna.

QUINTO.- Con fecha 18 de febrero de 2013, el Servicio de Sanidad Animal evacua informe valorativo de las sugerencias y alegaciones presentadas, asumiendo algunas de ellas y justificando el rechazo de las restantes, dando lugar al tercer borrador del texto.

En relación con la valoración económica de la aplicación del futuro Decreto, cuya omisión fue puesta de manifiesto por el Servicio Jurídico de la Consejería, realiza una breve indicación de los costes e ingresos que de aquélla se derivarán, si bien remite a la memoria económica que habrá de realizar el Servicio Económico y Presupuestario de la Consejería.

SEXTO.- El 25 de febrero de 2013, el Servicio Económico y Presupuestario de la Consejería de Agricultura y Agua elabora informe económico que afirma la ausencia de repercusión económica alguna por la implantación del futuro Decreto, toda vez que, aunque existen diversos gastos de recursos materiales, informáticos y de personal asociados a las medidas previstas en la nueva disposición, están operativos desde hace años, por lo que no existe carga presupuestaria añadida. Del mismo modo, alude a los ingresos que, en forma de tasas, se derivarán de la implantación de la norma proyectada.

SÉPTIMO.- El 2 de julio de 2013, el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia evacua Dictamen sobre el Proyecto, en sentido favorable al mismo. No obstante, formula observaciones y sugerencias en relación con los siguientes aspectos:

- Un uso más decidido de las declaraciones responsables y comunicaciones previas.

- Profundizar en la eliminación de cargas administrativas, suprimiendo la obligación de presentar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración.

- Vincular las medidas relativas a la suspensión de la habilitación de veterinarios al régimen sancionador, para que aquélla se configure bien como sanción accesoria, bien como medida cautelar.

OCTAVO.- Las observaciones y sugerencias formuladas por el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia son objeto de valoración crítica por parte del Servicio de Sanidad Animal en informe de 8 de octubre de 2013. Se aceptan algunas y se rechazan de forma motivada las restantes para elaborar a continuación un nuevo borrador, el cuarto.

NOVENO.- El 23 de octubre la Vicesecretaría de la Consejería de Agricultura y Agua evacua su preceptivo informe y, al día siguiente, se redacta propuesta de aprobación del proyecto como Decreto que formula el Consejero al Consejo de Gobierno.

DÉCIMO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se emite el 5 de diciembre de 2013 en sentido favorable al Proyecto, si bien se formulan diversas observaciones de orden formal o procedimental, pero también de técnica normativa y de naturaleza sustantiva sobre el articulado.

UNDÉCIMO.- Como consecuencia de una observación realizada por la Dirección de los Servicios Jurídicos, se incorpora un nuevo y detallado informe del Servicio Económico-Presupuestario de la Consejería promotora del Proyecto, que expone tanto las repercusiones presupuestarias de la nueva norma como su impacto económico sobre el sector.

DUODÉCIMO.- Con fecha 15 de abril de 2014, el Servicio de Sanidad Animal analiza las observaciones y sugerencias formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos en un informe valorativo, que asume una buena parte de aquéllas y rechaza de forma motivada las restantes.

En este informe, además, se justifica la introducción en el texto de una disposición final por la que se modifica el Decreto 8/2012, de 3 de febrero, por el que se dictan normas para la desinfección de vehículos destinados al transporte por carretera en el sector ganadero y se regula el registro de centros de desinfección de la Región de Murcia.

DECIMOTERCERO.- Como resultado de los cambios introducidos en el Proyecto, se elabora una última versión que, diligenciada por el Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua como copia autorizada del texto definitivo del Proyecto de disposición general, se incorpora al expediente.

El texto consta de una parte expositiva innominada y 26 artículos ordenados en cinco capítulos (I, Disposiciones Generales; II, Movimiento de animales vivos y material genético; III, Transporte de animales vivos; IV, Declaración de censo; y V, Responsabilidades, inspecciones e infracciones). La parte final del Proyecto contiene dos disposiciones transitorias, una derogatoria, tres finales y 14 anexos destinados a la fijación de modelos normalizados de documentación.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 8 de mayo de 2014.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un Proyecto de Decreto que desarrolla la normativa básica del Estado que se reseñará en Consideraciones posteriores, por lo que tiene carácter preceptivo, conforme con lo previsto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración reglamentaria.

Vista la tramitación realizada, no hay objeciones que realizar sobre el procedimiento de elaboración del proyecto de reglamento dictaminado, que se ha ajustado en lo sustancial a lo establecido en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, toda vez que constan los diversos borradores o versiones del texto, la documentación acreditativa de la iniciativa normativa con la propuesta del titular de la Dirección General competente al Consejero del ramo, la memoria de oportunidad y necesidad, el estudio económico, el informe sobre el impacto por razón de género y el informe jurídico de la Vicesecretaría, así como una tabla de las disposiciones que se verán afectadas en su vigencia. Se ha recabado, además, el preceptivo informe del Consejo Asesor Regional de Organizaciones Profesionales Agrarias y se ha dado traslado del texto a las más representativas de aquéllas en trámite de audiencia. También consta la consulta al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia y al Consejo Asesor Regional Agrario.

Finalmente, se ha incorporado al expediente la propuesta del Consejero de Agricultura y Agua al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto.

No obstante, la amplia participación que se ha otorgado al sector ganadero afectado por la norma debería haber sido complementada con el traslado del Proyecto a otros órganos de la Comunidad Autónoma cuyas aportaciones podrían haber enriquecido el texto. Y es que, aun siendo indudable que las competencias en materia de sanidad ganadera radican en la Consejería consultante (artículo 36 del Decreto 26/2011, de 25 de febrero), ello no obsta a que se pudiera otorgar un trámite de audiencia a la Consejería de Sanidad y Política Social, en tanto a la Dirección General de Salud Pública le corresponde la competencia en salud alimentaria, zoonosis, epidemiología y salud medio ambiental (artículo 4 del Decreto 146/2011, de 8 de julio), ámbitos materiales afectados, siquiera de forma indirecta, por la futura disposición, como de forma manifiesta reconoce la parte expositiva del Proyecto, cuya primera afirmación es del siguiente tenor: "El seguimiento y control de los movimientos de animales es una herramienta imprescindible para la sanidad y bienestar animal así como para la seguridad alimentaria...". Del mismo modo, el segundo párrafo de dicha exposición de motivos apunta cómo "el movimiento de animales constituye uno de los factores de riesgo de mayor importancia en la difusión de enfermedades de carácter infeccioso y transmisible de los animales entre sí, y de éstos con las personas (zoonosis)...".

Idéntica consideración se ha realizado ya en anteriores dictámenes relativos a proyectos de disposiciones generales en las que podían verse afectadas, siquiera de forma tangencial, las competencias relativas a la seguridad alimentaria, a la zoonosis y a la salud medioambiental. Por todos, Dictamen 232/2013, sobre el Proyecto de Decreto de ordenación sanitaria y zootécnica de las explotaciones avícolas de la Región de Murcia.

TERCERA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.

I. La materia a la que se refiere el proyecto dictaminado ha de encuadrarse en el título competencial regional relativo a ganadería, sobre el que nuestra Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva, conforme con lo establecido en el artículo 10.Uno.6 del Estatuto de Autonomía, competencia que debe ejercerse "de acuerdo con la ordenación general de la economía" y, de acuerdo con reiterada jurisprudencia constitucional, respetando asimismo otras competencias estatales que puedan concurrir e incidir en la materia, como es, en el caso, la relativa a la sanidad y, más específicamente, la sanidad animal, fruto de la cual el Estado aprobó la Ley 8/2003, de 24 de abril, de Sanidad Animal (LSA). En su artículo 7.1, fija la Ley la obligación de los propietarios o responsables de animales de comunicar a las Administraciones Públicas los datos relativos a las entradas o salidas de tales animales. Del mismo modo, el artículo 51.1 de dicha ley establece que cuando se realice un movimiento de animales entre Comunidades Autónomas, la Comunidad de origen deberá comunicarlo a la de destino. El artículo 53, a su vez, dispone que la Administración General del Estado creará un registro nacional de carácter informativo en el que se incluirán los datos básicos de los animales dentro del territorio nacional.

Asimismo, sus artículos 47 y 48 imponen la obligatoriedad de la autorización de los transportistas y medios de transporte, así como del cumplimiento de las condiciones higiénico-sanitarias y de protección animal que se determinen reglamentariamente y, además, la obligación de registro de la actividad, de tal forma que las empresas dedicadas al transporte de animales han de disponer para cada vehículo de un registro o soporte informático que mantendrán durante un periodo mínimo de un año y en el que se reflejarán todos los desplazamientos de animales realizados.

También normativa básica con incidencia en la materia es la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los animales en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio, la cual designa como "autoridad competente" a los correspondientes órganos de las Comunidades Autónomas, y fija condiciones para el transporte de aquellos, como la exigencia de que los animales sean atendidos por personal con la formación adecuada (art. 5) o la preceptiva autorización y registro de los transportistas de animales, sus vehículos, contenedores o medios de transporte, en los términos que reglamentariamente se determinen (art. 8).

La normativa en esta materia trae causa del Reglamento (CE) nº 1/2005 del Consejo, de 22 de diciembre de 2004, relativo a la protección de los animales durante el transporte y las operaciones conexas y por el que se modifican las Directivas 64/432/CEE y 93/119/CE y el Reglamento (CE) nº 1255/97.

La normativa europea evidencia una preocupación por las condiciones de bienestar de los animales durante el transporte, y establece condiciones y especificaciones técnicas para su realización. En este contexto, el Reglamento (CE) nº 1/2005 prevé la utilización de la técnica autorizatoria, que condiciona la posibilidad de operar como transportista y fija los requisitos de autorización y posterior registro, estableciendo prescripciones, entre otras, sobre las características que han de reunir los medios de transporte y contenedores, así como obligaciones formales que deben cumplir los transportistas en el desarrollo de su actividad.

Del mismo modo, con la regulación y control del movimiento de los animales, se garantiza la trazabilidad de los destinados a la producción de alimentos en la forma ordenada por el Reglamento (CE) nº 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan los procedimientos relativos a la seguridad alimentaria.

A nivel reglamentario y como desarrollo de primer nivel y con carácter básico de la legislación expuesta, el RD 751/2006, dictado al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1,13ª y 16ª de la Constitución, contiene la regulación básica en materia de autorización y registro de transportistas y medios de transporte de animales vivos, a partir de lo dispuesto en la normativa comunitaria. El propio Real Decreto define a las Comunidades Autónomas como autoridades competentes a los efectos de la aplicación del citado Reglamento (CE) nº 1/2005, y contempla la obligatoriedad de inscripción en Registros autonómicos de transportistas, contenedores y medios de transportes de animales vivos (art. 5), así como el carácter previo de la autorización, que ha de solicitarse no sólo con respecto a los transportistas, sino también con relación a los contenedores y medios de transporte.

Por su parte, el RD 728/2007 regula el seguimiento y control de los movimientos del ganado, creando un sistema nacional de registro de tales movimientos (art. 53 LSA), que parte de la obligación de los propietarios o responsables de los animales de comunicar a las Administraciones Públicas los datos relativos a las entradas y salidas de aquéllos (art. 7.1 LSA). En este reglamento estatal se establece también que, a fin de permitir el seguimiento de los animales en sus desplazamientos, deben ir acompañados de un documento de movimiento -previendo expresamente que pueda servir como tal el certificado sanitario de origen previsto en el artículo 50 LSA- que, además, será el instrumento utilizado por los ganaderos y poseedores de animales para la comunicación de los movimientos a la autoridad competente y para la posterior inclusión de los movimientos en el Registro general de movimientos de ganado (REMO). Asimismo, se crea el RIIA, Registro general de identificación individual de animales, en el que se incluirán los datos básicos de los animales de aquellas especies para las que sea obligatorio el registro individual de animales.

Junto a estos desarrollos reglamentarios, ha de citarse, también, el Real Decreto 841/2011, de 17 de junio, por el que se establecen las condiciones básicas de recogida, almacenamiento, distribución y comercialización de material genético de las especies bovina, ovina, caprina y porcina, y de los équidos, cuyo artículo 3.3, en desarrollo de lo establecido en el artículo 50 LSA, prevé que el semen, los óvulos y los embriones, para su comercialización, deberán ir acompañados de un documento emitido por el veterinario oficial o, en su caso por el veterinario autorizado o habilitado, que contenga los datos básicos que el indicado reglamento establece.

Finalmente, ha de aludirse al Real Decreto 479/1994, por el que se regula el Registro de Explotaciones Agrarias, en la medida en que el Proyecto desarrolla un aspecto puntual del mismo, la declaración anual de censo de la explotación (art. 23).

La Comunidad Autónoma, por su parte, ha regulado diversos aspectos de la materia objeto del Proyecto en los Decretos 90/1991 y 29/1994 y en las Órdenes que se enumeran en el Antecedente Primero de este Dictamen, en relación con el movimiento de animales, mientras que lo tocante al transporte de ganado fue igualmente objeto de reglamentación, si bien en un aspecto muy concreto, en el Decreto 8/2012, de 3 de febrero, por el que se dictan normas para la desinfección de vehículos destinados al transporte por carretera en el sector ganadero y se regula el registro de centros de desinfección de la Región de Murcia, norma que ahora se pretende modificar (Disposición final primera del Proyecto).

En suma, no cabe sino concluir que la Comunidad Autónoma ostenta competencias suficientes para aprobar la disposición examinada, correspondiendo al Consejo de Gobierno su aprobación, tanto en ejercicio de su originaria potestad reglamentaria (art. 32 del Estatuto de Autonomía), como de conformidad con lo dispuesto en los artículos 21.1 y 22.12 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.

II. Una consideración especial merece la regulación contenida en diversos preceptos del Proyecto en relación con el régimen sancionador aplicable en la materia. Éste, sustancialmente, viene constituido por las normas sobre infracciones y sanciones contenidas en los artículos 82 y siguientes de la LSA, como señala el artículo 26 del Proyecto, que efectúa una remisión genérica al mismo y al establecido en otras normas como la Ley 32/2007 y la normativa sancionadora en materia de consumo y producción agroalimentaria (RD 1945/1983, de 22 de junio).

Junto a esta remisión general, el Proyecto incorpora diversos preceptos que, de una forma u otra, vienen a establecer precisiones en determinados tipos infractores fijados por la LSA, indicando qué conductas constituirán el supuesto de hecho de algunas infracciones (arts. 3.6, 4.3, 5.4) o, incluso, determinando en qué medida una misma actuación dará lugar a su calificación como infracción leve o grave (art. 5.4).

La aplicación del principio de legalidad sancionadora, consagrado en el artículo 25.1 de la Constitución y plasmado en el ámbito específicamente administrativo en el artículo 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), constituye una verdadera reserva de ley en el Derecho Administrativo Sancionador, de forma que la tipificación de las conductas que han de ser consideradas como infracciones administrativas corresponde a la Ley formal. Ello no excluye la colaboración del reglamento en la concreción de determinados extremos del régimen sancionador, incluso en la precisión o concreción de los elementos del tipo, como expresamente establece el artículo 129.3 LPAC, al disponer que los reglamentos ejecutivos podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente, que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.

En el análisis de los preceptos del Proyecto que persiguen concretar ciertas conductas como supuestos de hecho de tipos infractores definidos en la LSA, se advierte que, en general, la regulación proyectada tiene cobertura legal en tales tipos. Sin embargo, es necesario efectuar las siguientes precisiones.

En el artículo 5.4, letra a) del Proyecto, se establece que la no correspondencia del número de los animales transportados con el señalado en la documentación sanitaria de traslado será falta leve cuando el porcentaje de animales transportados no reflejados en la documentación sea de hasta un 10%. Por encima de este porcentaje, se considerará falta grave, al amparo del artículo 84.23 LSA.

Dicha regulación, sin embargo, en la medida en que establece que una falta de correspondencia entre los animales realmente transportados y los consignados en la documentación de movimiento, relativa a la cantidad o número de esos animales, ha de considerarse como supuesto de hecho incardinable en el artículo 84.23 LSA, constituye un exceso reglamentario, toda vez que la discordancia o falta de concordancia que puede dar lugar a la infracción grave conforme al tipo legal, es únicamente la que afecta al "origen, destino, tipo de animales o ámbito territorial de aplicación", pero no la relativa al número o cantidad de animales.

En consecuencia, procede suprimir el indicado apartado 4, letra a), en la medida en que supone no ya una precisión o concreción de la conducta infractora, sino una ampliación del tipo legal.

Esta consideración tiene carácter esencial.

CUARTA.- De la ampliación del ámbito material de aplicación del futuro Decreto respecto a la normativa básica y de la sujeción a condiciones más estrictas que las exigidas por la normativa europea y básica estatal.

El futuro Decreto extiende, de forma expresa, su ámbito de aplicación a los medios de transporte propiedad de los ganaderos y que son destinados a transportar a sus propios animales a una distancia inferior a 50 kilómetros desde el principio del transporte hasta su lugar de destino. Como quiera que estos medios de transporte están expresamente excluidos del ámbito de aplicación tanto del Reglamento CE 1/2005 como del propio RD 751/2006, se prevé imponer en el ámbito regional unas condiciones más estrictas a estos medios de transporte que las exigidas por las normas de ámbito nacional y comunitario.

En efecto, tanto la norma comunitaria como el reglamento estatal excluyen de su ámbito de aplicación "al transporte que realicen los ganaderos de sus propios animales, por sus propios medios de transporte, a una distancia de su explotación inferior a 50 km." (Reglamento 1/2005, artículo 1.2, letra b), y "a los medios de transporte y contenedores propiedad de los ganaderos y que sean utilizados por éstos para transportar sus propios animales, a una distancia de su explotación inferior a 50 km." (RD 751/2006, art. 2.2, letra b).

Ha de precisarse, eso sí, que la exclusión efectuada por el reglamento comunitario es parcial, porque a dicho transporte efectuado por los propios ganaderos sí les será de aplicación lo establecido en los artículos 3 y 27 del Reglamento, es decir, las disposiciones relativas a las condiciones generales del transporte de animales que persiguen evitarles lesiones y sufrimiento (art. 3) y su sometimiento a inspecciones y control (art. 27).

En cualquier caso, en la medida en que la futura disposición autonómica establece unas condiciones más exigentes en cuanto al cuidado y respeto de los animales transportados que las normas comunitaria y estatal sobre este concreto tipo y medio de transporte, al sujetarlo a todas las prescripciones del Proyecto, no puede ser motivo de tacha de ilegalidad, pues esta posibilidad está prevista por el artículo 1.3 del Reglamento ("El presente Reglamento no impedirá posibles medidas nacionales más estrictas encaminadas a mejorar el bienestar de los animales durante los transportes"); de manera que la futura regulación autonómica, al añadir condiciones al transporte más favorables al bienestar animal, no vulnera el marco legal referido, sino que lo concreta (el mismo argumento sirve en relación con la normativa estatal -artículo 2 del Real Decreto 751/2006- que reitera el Reglamento europeo).

Ahora bien, hay que tener en cuenta que, en estos casos, se introducen unas cargas administrativas para sujetos, con posibilidad de ser excluidos de la regulación, que no han quedado justificadas en el expediente, donde no se dice nada sobre esta cuestión.

Se sugiere, por lo tanto, que o bien se incluyan todos los supuestos de exclusión previstos en la norma europea y estatal, o bien que se justifique en el expediente por qué no son excluidos del ámbito de aplicación del Proyecto normativo los sujetos que sí lo están por aquéllas.

En sentido similar se expresa la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña en Dictamen 83/12, de 12 de abril.

Además, ha de recordarse la exigencia de respeto a los principios de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes y de simplificación de cargas administrativas que impone el artículo 9 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM), en cuya virtud ha de justificarse en el expediente que la extensión del ámbito de aplicación del futuro Decreto, y por consiguiente de las medidas de control y requisitos que para el ejercicio de la actividad de transporte de animales vivos en él se establecen, a sujetos diferentes de aquellos a los que se aplica la normativa estatal y comunitaria, obedece a razones imperiosas de carácter general y que su salvaguarda no puede obtenerse por medios o técnicas de control menos restrictivos.

QUINTA.- De la autorización y certificado de aprobación de medios de transporte.

El artículo 47 LSA exige que los medios de transporte de animales estén autorizados por la Comunidad Autónoma en que radiquen, debiendo ser registrados por imperativo de los artículos 4 y 6 RD 751/06.

Esta obligación de obtener la autorización e inscripción de los medios de transporte y contenedores de animales vivos, sin embargo, no sería aplicable a los que son propiedad de los ganaderos y son utilizados para el transporte de sus propios animales a no más de 50 kilómetros de su explotación, pues son expresamente excluidos del ámbito de aplicación del indicado Real Decreto.

Por su parte, el Reglamento (CE) 1/2005, en su artículo 18, prevé la exigencia de autorización, que denomina como "certificado de aprobación de los medios de transporte por carretera", para aquellos medios que sean utilizados en "viajes largos", es decir, en los de duración superior a 8 horas (art. 2, letra m).

De la interpretación conjunta de este sistema normativo cabe deducir que todos los medios de transporte o contenedores de animales vivos que no estén afectados por las exclusiones del ámbito de aplicación del Decreto 751/06, quedan sometidos a autorización e inscripción, sin perjuicio de que aquellos que se dediquen a la realización de viajes largos, de más de 8 horas de duración, hayan de contar con una autorización cualificada, el certificado de aprobación del medio de transporte, que además, únicamente podrá ser concedido previa superación de una inspección (art. 7.1 en relación con el 18.1, ambos del Reglamento (CE) 1/2005).

El Proyecto, sin embargo, no se ajusta plenamente al indicado marco normativo. Así, al definir los conceptos utilizados en el mismo (art. 2), distingue entre "autorización del medio de transporte", que identifica con un "documento expedido por autoridad competente sobre la idoneidad del medio de transporte para viajes inferiores a 50 km.", de una parte, y "certificado de aprobación de los medios de transporte", de otra, que entiende como "documento expedido por autoridad competente sobre la idoneidad del medio de transporte para viajes superiores a 50 km.".

a) La primera observación a realizar es que si se opta por utilizar la denominación comunitaria de certificado de aprobación de medio de transporte, la configuración de su régimen debería ajustarse al establecido en el Reglamento (CE) 1/2005, pues que el viaje sea de más de 50 km., criterio utilizado por el Proyecto para diferenciar este tipo de autorización de las del resto relativas a los medios de transporte, no implica ni mucho menos, que su duración vaya a ser superior a las ocho horas, que es el criterio aplicado por la norma comunitaria para exigir la autorización.

b) En segundo lugar, la diferenciación que el artículo 2 del Proyecto efectúa entre ambas autorizaciones de medios de transporte no queda claramente reflejada al desarrollar el régimen sustantivo y procedimental de las mismas.

Así, el artículo 12.2 del Proyecto, bajo el epígrafe "autorización de los medios de transporte y contenedores" regula en su letra a) el "certificado de aprobación de los medios de transporte por carretera o contenedores destinados al transporte de animales" (denominación que se separa de la utilizada en el artículo 2 del Proyecto, lo que debe ser subsanado), previendo su inscripción en el registro y que se indicará el tipo de viajes para el que se autoriza el medio de transporte.

El mismo apartado, pero en su letra c) regula el número de autorización a dar a los contenedores o medios de transporte que recorren distancias inferiores a 50 km., pero no prevé que dicha autorización haya de ser objeto de inscripción en registro alguno.

En la letra e), por su parte, se establece que los medios y contenedores propiedad de los ganaderos y que se utilicen para el transporte de sus propios animales a distancias inferiores a los 50 km. serán inscritos en el registro previa presentación de declaración responsable.

A la luz del régimen propuesto en el Proyecto, puede considerarse que los medios de transporte que hayan de ser utilizados en viajes de más de 50 km. precisarán de la expedición de la autorización denominada "certificado de aprobación de medio de transporte", mientras que los que sean propiedad de los ganaderos y se utilicen para el transporte de sus animales propios se inscribirán en el registro mediante una declaración responsable. Sin embargo, existe una cierta indefinición en la futura disposición acerca de los medios y contenedores que se utilizan para trayectos de menos de 50 km, pero que no son propiedad de los ganaderos y que se utilizan para el transporte de ganado ajeno.

Y es que, si acudimos al Anexo XII del Proyecto, en el que se establece el modelo de solicitud de la autorización o certificado del medio de transporte, sólo se prevén tres tipos de viaje: a) de menos de 8 horas y más de 50 km.; b) de hasta 12 horas de duración; y c) viajes largos (más de 8 horas de duración), y, en consecuencia, no está prevista su utilización para viajes de menos de 50 km. Tampoco el Anexo IX, modelo de declaración responsable, sería aplicable porque se refiere expresamente al supuesto del artículo 12.2 e) del Proyecto, es decir, los medios de transporte propiedad del ganadero y para el transporte de su propio ganado en viajes de menos de 50 km.

De modo que aquellos medios o contenedores destinados al transporte de animales en viajes de menos de 50 kilómetros distintos de los previstos en el indicado artículo 12.2, e) del Proyecto, ni están contemplados en el modelo de autorización ni de declaración responsable, ni se establece de forma específica que hayan de ser inscritos en el registro, aun cuando conforme a la normativa básica, sí deben obtener la preceptiva autorización y ser inscritos en el registro, lo que debería reflejarse de forma más clara en el Proyecto.

SEXTA.- De las modificaciones en las autorizaciones de transportistas y medios de transporte ya concedidas.

El artículo 15 del Proyecto establece el régimen de modificación de algunos extremos de las autorizaciones ya concedidas (cambios de titularidad del medio de transporte, renovación y baja de la autorización, tipo de viaje y especies autorizadas).

El precepto pone el acento en el tipo de documentación que ha de utilizarse para que la modificación interesada sea efectiva, pero más allá del aspecto puramente formal del tipo de formulario a utilizar, lo esencial es el sometimiento de tal modificación a una previa autorización o a un mero deber de comunicación a la Administración ganadera para su constancia en el correspondiente registro. A ello se refiere en realidad el precepto cuando somete el cambio de titularidad de los medios de transporte, del tipo de viaje o de las especies autorizadas a lo que denomina como "solicitud", mientras que la renovación de la autorización, así como su baja, se someten a una mera declaración responsable.

1. En relación con la comunicación del cambio de titularidad mediante la presentación de una solicitud conforme al Anexo XII, "como si de una nueva inscripción se tratara" (art. 15.1 del Proyecto), cabe inferir que no se está sometiendo a autorización dicho cambio de titularidad, de modo que éste no ha de ser autorizado previamente a la realización del correspondiente negocio jurídico privado en el que se instrumente en cada caso el cambio de titularidad, sino que se trata de una obligación de comunicación posterior al mismo, lo que implica que, sin perjuicio de los efectos civiles o mercantiles del negocio jurídico privado, éste no tendrá efectos administrativos en tanto la Administración no inscriba dicho cambio de titularidad en el registro, por lo que, hasta tal momento, aquélla deberá tener por titular del vehículo, a los efectos de la normativa sectorial correspondiente, al que le conste como último titular del medio de transporte.

En cualquier caso, sería más adecuado al régimen expuesto que se incorporara un nuevo anexo con el modelo normalizado de la comunicación del cambio de titularidad, pues la utilización del previsto para la inicial solicitud de autorización podría llevar a interpretar, erróneamente, que el control administrativo sobre los cambios de titularidad de los medios de transporte se opera a través de la técnica de la autorización previa y no mediante una mera obligación de comunicación.

2. Respecto a las modificaciones afectantes tanto al tipo de viaje (viajes largos o no conforme a lo establecido en los artículos 10 y 11 Reglamento (CE) 1/2005) como a las especies objeto del transporte, cabe afirmar que su sometimiento a autorización previa estaría justificado, dados los diferentes requisitos y condiciones zoosanitarias aplicables en unos y otros casos y de acuerdo con lo establecido en la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios, DS) y en la Ley 17/2009, de 23 de diciembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, de transposición de aquélla al ordenamiento español.

El Considerando 43 DS expresa que la sujeción de la prestación de servicios a los que se refiere (entre los que deben incluirse los relativos al transporte en el sector ganadero que nos ocupa) a una previa autorización administrativa, debe limitarse a los casos en que ello sea indispensable, de forma que el control "a priori" "sólo es admisible en aquellos casos en que no resultaría eficaz hacer un control a posteriori, habida cuenta de la imposibilidad de comprobar los defectos de los servicios en cuestión y habida cuenta de los riesgos y peligros que se derivarían de la inexistencia de un control a priori" (Considerando 54). De ahí que la citada Ley 17/2009 establezca en su artículo 5,c) "in fine" que "en ningún caso, el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se sujetarán a un régimen de autorización cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador mediante la que se manifieste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos exigidos y facilite la información necesaria a la autoridad competente para el control de la actividad". Dichas figuras de la comunicación y la declaración responsable se regulan con carácter general en el artículo 71 bis LPAC, al que nos remitimos, no sin destacar, como ya hicimos en el Dictamen nº 226/10, de 22 de noviembre, que "la LPAC da primacía a la declaración responsable, lo que supone la consolidación del papel preeminente que la Ley 17/2009 confiere a esta técnica. La declaración responsable permite "acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio", en tanto que la comunicación previa queda referida "al ejercicio de un derecho o inicio de una actividad"; lo que en principio podría constituir una diferencia entre ambas técnicas no puede afirmarse de modo tajante, a la vista de la previsión del apartado 3 del precepto, que afirma que tanto la comunicación previa como la declaración responsable tienen la virtualidad de permitir, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, lo que origina un solapamiento entre ambas figuras". De este modo, la correcta elección y aplicación de una u otra figura dependerá esencialmente de las circunstancias del caso concreto.

Más recientemente, el artículo 5 LGUM, insiste en el principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes, de modo que, cuando se establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio, o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, "motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009...2. Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica".

Aplicado lo anterior al caso que nos ocupa, en presencia de una actividad inserta en la materia de "sanidad animal", configurada en el artículo 3.11 de la Ley 17/09 como una de las que incluyen "razones imperiosas de interés general", tanto la propia actividad del transportista como la adecuación del medio de transporte pueden y deben ser sometidas al control administrativo efectuado mediante una autorización administrativa previa. Idénticas razones amparan que la modificación del tipo de viaje para el que se encuentra autorizado el transportista o un determinado medio de transporte se someta a previa autorización, como parece apuntar el proyectado artículo 15. Pero también cabe que se someta a autorización previa el cambio de la especie para la que se concede la autorización de transporte, pues se trataría en todos estos supuestos de circunstancias que afectarían al alcance y condiciones de la inicial autorización, de forma que se estaría asimismo dentro del ámbito de los artículos 47 LSA.

En el Proyecto no queda claro si todos estos supuestos se sujetan también a previa autorización, de modo que, si así se pretendiera, sería conveniente explicitarlo.

Asimismo, puede preverse para tal autorización de funcionamiento (o para sus indicadas modificaciones) el sentido negativo del silencio administrativo, como asimismo correctamente establece el proyectado artículo 16.5, pues se está ante una razón imperiosa de interés general que ampara la previsión legal del sentido desestimatorio del silencio administrativo; previsión legal materializada en nuestro ordenamiento regional en el Anexo II de la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de Adecuación de Procedimientos a la LPAC. Otra cosa es que el plazo del silencio negativo deba o no ser el mismo en el supuesto de solicitud de una autorización de funcionamiento que en los de solicitudes de modificación de ésta, en los casos apuntados anteriormente (quizá debería ser inferior en algunos de estos últimos), lo que ha de ser ponderado por la Consejería proponente.

Además, la previsión de la técnica de la comunicación o la declaración responsable en lugar de la tradicional de la autorización administrativa, implica adaptaciones en la normativa a aprobar, pues, en la medida en que no se esté ante una solicitud o instancia propiamente dicha, sino ante una comunicación o declaración del interesado, en el nuevo Decreto que se tramita deberá distinguirse entre los supuestos en que procederá dictar una resolución de autorización (o de modificación, suspensión o revocación de aquélla), sin perjuicio en tales casos de la posterior inscripción de su contenido en el Registro administrativo que se crea, y los supuestos en los que sólo procederá realizar actos de inscripción en dicho Registro, como en los supuestos sujetos a comunicaciones o declaraciones de los interesados, cuando así proceda.

Es el caso de la baja del transportista o del medio de transporte, que meramente ha de ser comunicada a la Administración para que se proceda a su correspondiente inscripción. En estos casos, la mera declaración responsable debe llevar a la inscripción de la baja en el registro, sin necesidad de tramitar el procedimiento administrativo contemplado en el artículo 16 del Proyecto, por lo que debería corregirse el artículo 18.6 del futuro Decreto, cuando señala que la baja de la autorización "se producirá previa tramitación del correspondiente expediente, ... a)cuando lo declare el transportista...".

SÉPTIMA.- Sobre la autorización de las entidades editoras y distribuidoras del Libro de Registro de Actividad de Transporte (LRAT).

De conformidad con el marco normativo reseñado en la Consideración anterior, relativo a la libre prestación de servicios y a la garantía de la unidad de mercado, el establecimiento de regímenes autorizatorios para el acceso por los operadores económicos a actividades de prestación de servicios queda limitado a aquellos supuestos en los que una norma con rango legal así lo disponga (arts. 5 Ley 17/2009 y 17.1 LGUM), de modo que los reglamentos sólo podrán prever la existencia de autorizaciones previas cuando así venga establecido en la Ley o en una norma comunitaria o tratado internacional. Además, en atención a los principios de necesidad y proporcionalidad, tal y como los recogen los preceptos citados, la exigencia de autorización previa a los operadores económicos sólo podrá venir justificada por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente, y siempre que estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación.

A tal efecto, el artículo 48 LSA únicamente prevé que las empresas dedicadas al transporte de animales dispondrán para cada vehículo de un registro o soporte informático donde reflejarán todos los desplazamientos de animales realizados, con indicación de la especie, número, origen y destino de aquellos.

Nada dispone la Ley sobre la forma en que se instrumentará dicho registro, correspondiendo a la Comunidad Autónoma en ejercicio de sus facultades de desarrollo normativo, establecer que aquél se llevará en un documento en formato libro, el cual será editado y distribuido por entidades ajenas a la Administración, las cuales se supone que efectuarán dicha labor mediante la oportuna contraprestación en forma de precio, a satisfacer por los transportistas. Ahora bien, lo que no ha quedado justificado en el expediente es la necesidad de que tales entidades sean previamente autorizadas por la Dirección General de Ganadería (art. 20.2 del Proyecto) y que el control que este órgano directivo pretende ejercer sobre dicha labor no pueda realizarse por otras técnicas menos restrictivas, máxime cuando la previsión reglamentaria de la autorización no se acompaña del desarrollo de los requisitos que serán exigibles a las entidades para el otorgamiento de aquélla.

Ha de considerarse a estos efectos que el modelo de libro de registro queda plenamente definido por el futuro Decreto (Anexo XIII) y que, además, para que pueda ser utilizado por el transportista, habrá de ser previamente diligenciado por un Inspector Veterinario de la Oficina Comarcal Agraria correspondiente, lo que ya conlleva un intenso control administrativo sobre el libro de registro, toda vez que sin dicha diligencia de control el LRAT carece de validez (art. 21.1 del Proyecto).

Considera el Consejo Jurídico que en la medida en que la exigencia de autorización para la edición y distribución de los libros de registro no está prevista en un tratado internacional, una norma comunitaria ni en una Ley, no puede establecerla el futuro reglamento, máxime cuando tampoco cabe apreciar las razones de necesidad que podrían justificar dicha técnica de control y que éste podría alcanzarse por otras técnicas menos restrictivas, como una mera comunicación previa de la entidad que pretenda realizar los indicados cometidos de edición y distribución de los libros, presumiendo que la Administración ganadera precisa conocer el número y la identidad de las entidades que realizan dicha labor (art. 17.3 LGUM), a efectos de garantizar la existencia de libros disponibles para los transportistas y de la información a dar a éstos sobre a qué entidades dirigirse para obtener el libro de registro.

Esta consideración tiene carácter esencial.

Por otra parte, tampoco queda justificado en el expediente el sistema de edición y distribución de los libros de registro por entidades ajenas a la Administración, cuando podría disponerse la posibilidad de descarga del modelo desde la sede electrónica de la Administración regional, o su facilitación en soporte papel en las OCAs, toda vez que la validez del citado documento se somete a su diligenciamiento en tales dependencias administrativas por parte de los Servicios Oficiales Veterinarios (art. 21.1 del Proyecto), diligencia que habrá de contar en el libro antes de su utilización.

OCTAVA.- De la exigencia de utilizar medios telemáticos en determinadas comunicaciones a realizar por los particulares a la Administración.

En diversos preceptos del Proyecto se prevé que los responsables de los mataderos (art. 5.1, letra c) o los titulares de las explotaciones de destino (art. 6.1, letra c) deberán confirmar por medios electrónicos la recepción de las partidas de animales.

Con ocasión del Dictamen 152/2011, ya se indicó, respecto a la obligación de comunicar electrónicamente a la Administración determinados datos, que habrá de tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (LAE), en especial los apartados 1 y 6; el primero establece que los ciudadanos podrán elegir en todo momento la manera de comunicarse con las Administraciones Públicas, sea o no por medios electrónicos. El segundo (apartado 6) recoge la posibilidad de que reglamentariamente las Administraciones Públicas puedan establecer la obligatoriedad de comunicarse con ellas utilizando sólo medios electrónicos, cuando los interesados se corresponden con personas jurídicas o colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica o técnica, dedicación profesional u otros motivos acreditados tengan garantizado el acceso y la disponibilidad de los medios tecnológicos precisos. Por ello, habría de acreditarse en el expediente que se dan las circunstancias exigidas por la normativa sobre acceso electrónico, para poder imponer a los responsables de los mataderos y, sobre todo, a los titulares de las explotaciones el uso de medios electrónicos en sus comunicaciones de información a la Administración.

Por otra parte, respecto de los titulares de explotaciones receptoras de animales, el artículo 6.1, letra c), aunque establece de forma taxativa que la comunicación de la llegada de los animales se hará "siempre vía telemática", a continuación regula la comunicación por vía no telemática. Quizás por ello fuera mejor señalar que la comunicación se hará, preferentemente, por medios electrónicos, lo que permite a los particulares un margen de elección respecto de las vías a utilizar en sus comunicaciones con la Administración. Así también, el artículo 24 de la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

NOVENA.- Habilitación o autorización de veterinarios.

1. Durante la elaboración del Proyecto se han formulado numerosas alegaciones en relación con la figura del veterinario autorizado o habilitado, su régimen y los requisitos exigidos en el texto para obtener dicha habilitación.

Para centrar los contornos de esta figura y la naturaleza de dicha habilitación resulta útil acudir a la STS, 3ª, de 16 de diciembre de 2009, que analiza una orden cántabra por la que se regula la habilitación o autorización de veterinarios. Dirá la Sala que "El libre ejercicio de la profesión de Veterinario no se supedita al cumplimiento de los requisitos que establece el art. 3 de aquella Orden, tal y como ya resulta de la mera lectura de la letra a) de ese mismo artículo. Lo que la Orden establece es algo distinto, de menor alcance y más singular, a saber: los requisitos necesarios para obtener la autorización, la acreditación como Veterinario Habilitado y poder así ejercer alguna de las concretas y específicas funciones a que se refiere su Anexo I, (...). Esto es, para ejercer alguna de las siguientes: a) emisión de documentación sanitaria de ganado procedente de Ferias y concursos con destino a origen (...); b) Control documental y de identificación en los accesos a ferias, concursos y exposiciones de animales de renta y de compañía; c) control de desinfección de vehículos de transporte animal; y d) otras funciones que se determinen reglamentariamente (...).

En suma, (...) el alcance de aquella Orden GAN 20/2005, de 17 de marzo, es aquél al que se refiere el art. 3.23 de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de Sanidad Animal, cuando dispone, en su inciso inicial, que el Veterinario autorizado o habilitado es el licenciado en Veterinaria reconocido por la autoridad competente para la ejecución de las funciones que reglamentariamente se establezcan. Precepto legal que, como parece claro, conlleva en sí mismo dos mandatos o consecuencias: Una, referida a que la autoridad competente reconozca, lo que a su vez comporta de modo necesario fijar los requisitos precisos para tal reconocimiento. Y otra, referida a que sea una norma de rango reglamentario la que establezca las funciones cuya ejecución necesita de esa autorización o habilitación.

(...) Por tanto, la repetida Orden no se refiere propiamente "a las condiciones generales de las funciones profesionales" de los Veterinarios.

(...) La Orden GAN/20/2005 no regula el ejercicio de una profesión titulada, ni infringe por tanto, por razón de su rango, el principio de reserva de ley expresado en el art. 36 de la Constitución. A partir de ahí, la recta interpretación del art. 3.23 de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de Sanidad Animal, permite afirmar que el reglamento al que llama es hábil asimismo para precisar los requisitos que ha de cumplir el Veterinario autorizado o habilitado, dada la lógica relación o correspondencia que ha de existir entre dichos requisitos y las funciones que ese reglamento ha de establecer".

De lo expuesto se desprende que la Administración puede establecer determinados requisitos de experiencia o formación adicionales a la titulación que faculta para el ejercicio de la profesión titulada, pues no se trata de regular dicho ejercicio, lo que estaría vedado al Proyecto, sino de fijar el régimen de acceso al ejercicio de unas determinadas y precisas funciones de control sanitario en las que está presente un evidente interés público y que dichos veterinarios realizan bajo la supervisión de los Servicios Veterinarios Oficiales.

2. En cuanto a la garantía de imparcialidad que se pretende conseguir con la prohibición de que estos veterinarios habilitados formen parte de los órganos rectores de las ADS o empresas ganaderas, debería precisarse que la aludida incompatibilidad se da únicamente respecto de aquellas entidades y empresas sobre cuyos animales el veterinario está habilitado para realizar funciones de expedición de documentación sanitaria, pudiendo ser mejorada y clarificada en este sentido la actual redacción del artículo 7.2, in fine. De otro modo, podría parecer que se establece una incompatibilidad general entre la condición de veterinario habilitado y la de miembro de los órganos rectores de cualquier ADS o empresa ganadera.

Del mismo modo, habría de tomarse en consideración la regulación establecida en el artículo 3.4 del Real Decreto 556/1998, de 2 de abril, por el que se establecen las normas para expedir la certificación de animales y productos animales exigido por la normativa veterinaria, que establece que el agente certificador debe "ocupar una posición tal que su imparcialidad quede garantizada, y carecer de intereses comerciales directos en los animales o productos que deban certificar o en las explotaciones o los establecimientos de donde procedan. En todo caso, los agentes certificadores no deberán estar sujetos a una relación de empleo estable con los responsables de los animales o productos que deban certificar, o de las explotaciones o los establecimientos de donde procedan".

Dicha redacción fue dada tras la modificación operada en el reglamento estatal por el Real Decreto 2297/2004, de 10 de diciembre, directamente motivada en una carta de emplazamiento comunitaria para que el ordenamiento nacional se ajustara a las exigencias de imparcialidad de los agentes certificadores establecidas en las directivas europeas, señalando al respecto el Consejo de Estado que la modificación "tiene por objeto garantizar aún más claramente la imparcialidad del agente certificador, no debiendo estar sujeto a una relación de empleo estable con los responsables de los animales o productos que deban certificar, o de las explotaciones o los establecimientos de donde procedan. Pudiera parecer que tal idea ya estaba presente en la redacción anterior pero, siendo precisamente a propuesta expresa de la Comisión Europea, se pretende ahora dejar mucho más nítidamente definido el estatus de absoluta imparcialidad que debe ofrecer el agente certificador. Y ello se alcanza con la redacción propuesta, sobre la que ya ha avanzado su visto bueno previo la Unión Europea" (Dictamen 2375/2004).

Al amparo de esta exigencia, se formula alegación por una organización profesional agraria (UPA) en el trámite de audiencia, propugnando la improcedencia de habilitar o autorizar a veterinarios de explotación para la expedición de los certificados de movimiento de animales.

La alegación fue rechazada por el Servicio de Sanidad Animal sobre la base de considerar que el indicado Real Decreto es aplicable únicamente a los intercambios intracomunitarios, por lo que no afectaría al ámbito del Proyecto, sosteniendo que la LSA (art. 50, en relación con el 3.23) permite habilitar a un veterinario de explotación para la expedición de los certificados sanitarios de movimiento de los animales de la explotación a la que presta servicios.

Considera el Consejo Jurídico que, aunque es cierto que el RD 556/1998 opera la trasposición al ordenamiento interno de directivas europeas cuyo ámbito es el de los intercambios intracomunitarios y no los movimientos nacionales de ganado, el requisito de absoluta imparcialidad de los veterinarios autorizados como agentes certificadores que allí se establece debe resultar también plenamente predicable respecto de los veterinarios habilitados contemplados en el Proyecto, dada la identidad de razón de tal exigencia, como es la de garantizar el adecuado cumplimiento de las condiciones zoosanitarias de los animales y de la legislación de sanidad animal con absoluta objetividad y sin interferencias de eventuales intereses particulares. Ello, a su vez, no debe impedir la posibilidad, amparada por la LSA, de habilitar para la expedición de los certificados sanitarios de movimiento a veterinarios de explotación, toda vez que el artículo 3.23 de la Ley, lo define como el veterinario o empresa veterinaria que se encuentre al servicio, exclusivo o no de una explotación, de forma temporal o permanente, para la prestación en ella de los servicios y tareas propios de la profesión veterinaria que el titular o responsable de la explotación le encomiende.

Adviértase que la Ley no entra en la naturaleza jurídica de la relación de servicios (laboral, civil o comercial) que une al profesional con el titular de la explotación, por lo que las exigencias de imparcialidad establecidas por el artículo 3.4 RD 556/1998 no son incompatibles con la existencia de un veterinario de explotación cuyo vínculo con ésta fuera de naturaleza meramente civil o mercantil y no una relación de empleo, en la que la subordinación del veterinario al poder de dirección del titular de la explotación, como empleador, podría afectar intensamente a la debida y necesaria imparcialidad del ejercicio por el veterinario de las funciones para las que estuviera habilitado.

3. Las exclusiones respecto de las explotaciones para las que no podrán habilitarse veterinarios (aquellas cuyo titular no reúna al menos 10 explotaciones, centros de concentración de animales, mataderos, etc.) no han quedado debidamente justificadas en el expediente.

4. Suspensión y revocación de la autorización o habilitación.

a) De conformidad con la LSA, la autorización para expedir los certificados sanitarios de movimiento podrá ser revocada, no renovada o cancelada, con prohibición de volverla a solicitar por un período no inferior a tres meses ni superior a cinco años (art. 90.5). Esta medida se configura como sanción accesoria en el caso de infracciones cometidas por los veterinarios autorizados o habilitados para la emisión de certificados y documentación sanitaria con validez oficial.

Por su parte, el artículo 87.4 de la misma Ley señala que se podrán adoptar las medidas provisionales que sean necesarias para asegurar la resolución que pudiera recaer y, en su caso, evitar que se mantengan los efectos de la infracción o la situación de riesgo sanitario.

La regulación que el Proyecto establece en su artículo 9 y que pretende desarrollar el régimen legal apuntado no se adecua plenamente al mismo. Así, señala el apartado 7 de dicho precepto que la suspensión contemplada en el apartado 1 se impondrá como sanción accesoria, sin perjuicio de la posibilidad de adoptarla como medida provisional.

Sin embargo, como ya se señaló en una Consideración precedente, el principio de legalidad imperante en el ámbito del Derecho Sancionador impide al reglamento ejecutivo establecer sanciones no previamente fijadas en la Ley, pues únicamente puede introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de sanciones establecidas legalmente, que sin constituir nuevas sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes (art. 129.3 LPAC). Y la suspensión temporal de la autorización no está prevista en la LSA como sanción accesoria, que únicamente prevé la cancelación y revocación, así como la no renovación (lo que en el caso del Proyecto no sería aplicable, salvo para los veterinarios de explotaciones en las que se celebren espectáculos taurinos, pues es la única habilitación cuya eficacia está sometida a plazo) y la prohibición de volverla a solicitar por un período determinado.

Así, de conformidad con el artículo 90.5 LSA, el Proyecto únicamente puede establecer como sanciones accesorias aquellas que previamente fija la Ley, sin perjuicio de la posibilidad de graduar el tiempo durante el que el interesado no podrá volver a solicitar autorización, como de forma correcta efectúa el Proyecto, en atención a la gravedad de la infracción cometida y, cabría añadir, las circunstancias para la graduación de la sanción que fija el artículo 89 LSA, y siempre dentro de los límites que le marca la regulación legal, es decir, no menos de tres meses ni más de cinco años.

Por otra parte, la imposición como sanción accesoria de la cancelación o revocación de la autorización se acordará en el seno del correspondiente procedimiento sancionador y una vez determinada la responsabilidad del infractor. Por ello no basta con señalar, como hace el artículo 9.1 del Proyecto, que la medida se adoptará previa audiencia del interesado, sino que habrán de respetarse también el resto de garantías del presunto infractor que prevén las normas reguladoras del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.

Asimismo, la posibilidad de adoptar la suspensión de la autorización como medida provisional también queda vinculada al procedimiento sancionador por el artículo 87.4 LSA, de modo que la suspensión debería mantenerse durante el tiempo que dure el indicado expediente, el cual finalizará con una resolución sancionadora en la que podrá imponerse, como sanción accesoria, alguna de las establecidas en el artículo 90.5 LSA, lo que, a su vez, debería conllevar el alzamiento de la medida cautelar. En consecuencia, como tal medida cautelar, la suspensión no debería tener predeterminado un plazo de duración.

b) En el artículo 9.1, letra e), se prevé que el período durante el cual el veterinario habilitado no podrá expedir certificaciones sanitarias de movimiento se ampliará en los términos que allí se detallan, cuando se advierta reiteración en las conductas infractoras. Si bien el artículo 89 LSA recoge expresamente la reiteración como uno de los criterios para la graduación de las sanciones, lo que no resulta admisible es que sobre la base de dicho criterio se rebase el límite de duración legalmente establecido para la sanción accesoria en cuestión, que es de cinco años (art. 90.5 LSA). Y esto es precisamente lo que hace el precepto indicado, al señalar que, cuando la reiteración se produzca en aquellas conductas sancionables con un período de inhabilitación de cinco años, el período se ampliará por otros cinco años más.

c) El artículo 9.6 del Proyecto contiene una previsión que podría reconducirse a las medidas de seguridad y control que, como sanción accesoria, el artículo 90.1, letra a) LSA permite adoptar. No obstante, sería preciso que se indicara su condición de sanción accesoria y el plazo durante el que dichas medidas serían efectivas, lo que permitiría concretar mucho más el régimen aplicable a la adopción de tales medidas. Igual sucede con las restricciones al movimiento que se contemplan en los artículos 10.5 y 11.2, último párrafo, del Proyecto.

Procede, en definitiva, adecuar el régimen establecido en el artículo 9 a lo señalado en la presente consideración, la cual reviste carácter esencial.

DÉCIMA.- Sobre las obligaciones de comunicación e información que se imponen a las ADS.

El artículo 11 del Proyecto obliga a las ADS -cabe considerar que tanto a las ya constituidas como a las de nueva creación, dado que el texto no establece diferencias al respecto- a comunicar a la Dirección General de Ganadería la siguiente información: socios titulares de explotaciones, con indicación de los mismos y de los códigos REGA de sus explotaciones, así como del emplazamiento de éstas; altas o bajas de socios y de los veterinarios que prestan servicios en las referidas ADS.

1. La primera observación es de índole sistemática y de técnica normativa. El precepto se incluye en el Capítulo II, destinado a la regulación del movimiento de animales, sin que su contenido material guarde relación con dicho ámbito, ni, en general con el objeto del conjunto del Proyecto. Por ello, entiende el Consejo Jurídico que sería preferible configurarlo como una disposición adicional.

2. La obligación de comunicar los datos a los que se refiere el precepto ha de ser puesta en relación con los deberes que en relación con este tipo de entidades impone el Real Decreto 842/2011, de 17 de junio, por el que se establece la normativa básica de las agrupaciones de defensa sanitaria ganadera y se crea y regula el Registro nacional de las mismas.

El reconocimiento o autorización de una ADS exige la comunicación a la autoridad ganadera competente de los datos indicados en el anexo I, tras lo cual habrá de ser inscrita en el registro donde deberán consignarse los datos establecidos en el Anexo II del citado reglamento estatal. Entre tales datos no consta la exigencia de comunicar la identidad de los socios titulares de las explotaciones agrupadas ni el emplazamiento de éstas, aunque sí se exige la constancia del código REGA de cada una de las explotaciones.

En la medida en que la normativa básica no exige la comunicación de los datos relativos a la identificación de los ganaderos titulares de explotaciones agrupadas ni del emplazamiento de éstas, la previsión del Proyecto ha de entenderse como una exigencia adicional de información. Sin embargo, ha de ponerse de manifiesto que el expediente no justifica la necesidad de esta información adicional, datos a los que, por añadidura y en caso de ser necesario su conocimiento por parte de las autoridades de sanidad animal, puede acceder por fuentes diferentes, como es el propio REGA. Y es que, comoquiera que las explotaciones agrupadas en la ADS han de quedar registradas con indicación de su código REGA, acudiendo a este registro podrá conocerse tanto el titular de la explotación como su emplazamiento, pues así consta en el REGA (Anexo II, apartados A.2 y B.2, Real Decreto 479/2004, de 26 de marzo).

En definitiva, la exigencia de esta información adicional se configura como una carga administrativa añadida por la futura reglamentación regional para las ADS, y que debería ser suprimida en la medida en que no ha sido objeto de la debida justificación en el expediente y que resulta contraria a los principios de simplificación administrativa plasmados, entre otras normas, en la Ley 2/2014, de 21 de marzo (art. 4), cuya exposición de motivos señala como una de las ideas fundamentales de la Ley, la de "profundizar en el establecimiento de medidas en materia de simplificación administrativa que conduzcan a una efectiva reducción de las cargas burocráticas que la Administración impone", y que tiene entre sus finalidades la de "eliminar cargas administrativas innecesarias o que no aporten valor añadido a los objetivos de la actuación administrativa en que se circunscriban" (art. 3). Incluso, en su artículo 15, prevé la incorporación de un estudio de cargas administrativas en la elaboración de las disposiciones de carácter general, medida ésta que, no obstante, todavía no está vigente, lo cual no impide analizar las cargas administrativas del Proyecto para eliminar, en tanto que contrarias a los principios que inspiran la Ley, aquellas que no estén plenamente justificadas.

UNDÉCIMA.- Observaciones particulares al texto.

I. A la parte expositiva.

a) La referencia a la finalidad que anima la modificación del Decreto 8/2012 es insuficiente, toda vez que la reforma normativa va más allá de la mera adecuación de los códigos de los centros de desinfección a la normativa estatal, para establecer también nuevas normas de naturaleza sancionadora.

b) Al enumerar las consultas recabadas durante la elaboración del futuro Decreto, debería incorporarse una mención al Consejo Asesor Regional Agrario, pues consta que el texto fue elevado a su consideración (folio 133 del expediente).

II. Al articulado.

- Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.

a) El criterio subjetivo utilizado en el apartado 2 para delimitar el ámbito de aplicación del futuro Decreto, debe complementarse con otro objetivo, para lo cual podría bastar con añadir en el apartado 2, letra a) un inciso similar al siguiente: ", en los términos del apartado 1, letra a)".

b) La letra c) incluye dentro del ámbito de aplicación del futuro Decreto a los medios de transporte y contenedores, pertenezcan o no a un transportista, que tengan establecido su domicilio social en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Sería más acertado señalar que el Decreto será de aplicación a todos los medios de transporte y contenedores de animales vivos, pertenezcan o no a un transportista, y cuyo titular tenga su domicilio social en la Comunidad Autónoma. De esta forma se precisa más el ámbito material y se evita referir el concepto de "domicilio social", propio de las personas jurídicas, a meros bienes muebles sin personalidad (los vehículos y contenedores). Esta observación se hace extensiva al ámbito del Registro regulado en el artículo 13.1 del Proyecto.

c) Mayor trascendencia tiene la exclusión del ámbito de aplicación del futuro Decreto que el apartado 3 realiza en relación con el transporte de animales domésticos, y es que en los términos en que se redacta tal exclusión resulta de mayor extensión que la establecida en las normas superiores, de modo que el Decreto no sería de aplicación a determinados transportes de animales domésticos que, según las normas comunitaria y básica estatal, sí deben estar sujetos a las condiciones que se determinan en el Proyecto. Es el caso del transporte de animales domésticos que "se efectúe en relación con una actividad económica" (art. 2.2, letra a, RD 751/06), y cuya concreción se encuentra en el artículo 6.4 del mismo Real Decreto, al someter a la obligación de registro a los contenedores y medios de transporte de perros, gatos o hurones cuando el transporte se realice en relación con una actividad económica, incluida la cría de animales para su venta o con ánimo de lucro.

En consecuencia y para conseguir una mayor adecuación del Proyecto a la norma básica, entiende el Consejo Jurídico que la exclusión a efectuar por el apartado 3 debería referirse al transporte de animales domésticos -tal y como se definen en el artículo 3.4 LSA-, que no se efectúe en relación con una actividad económica.

Esta consideración tiene carácter esencial.

- Artículo 2. Definiciones.

En el apartado 2, al dar el concepto de autoridad competente, no parece necesario aludir a la Consejería de dependencia. Bastaría con indicar que se entenderá por "autoridad competente" a la Dirección General competente en materia de ganadería.

- Artículo 3. Requisitos para el traslado de animales y material genético.

a) De conformidad con el artículo 6 RD 728/07, el documento de movimiento que debe acompañar a los animales durante sus traslados debe contener, como mínimo, los datos indicados en el Anexo VII del indicado reglamento estatal. Del mismo modo, dispone que los certificados sanitarios de origen podrán servir como documento de movimiento, siempre que contengan los indicados datos básicos.

Al contrastar el Anexo I del Proyecto, con el VII RD 728/07 se advierte que no se recogen en el modelo de certificado sanitario de movimiento los siguientes datos que sí exige la norma básica: código y tipo de medio de transporte ni la conformidad del titular de la explotación de destino con indicación de la fecha de recepción de los animales, lo que debe ser corregido.

b) En el apartado 3, debe suprimirse el inciso "previa autorización de la Dirección General competente en materia de ganadería", pues de lo contrario parece que la expedición de cada certificado sanitario oficial de movimiento (CESOM) por parte de un veterinario autorizado o habilitado está sometida a una autorización expresa en cada caso por las autoridades ganaderas, cuando no es así. La habilitación o autorización al veterinario de la correspondiente agrupación de defensa sanitaria (ADS) o explotación, en los términos regulados en el artículo 7 del Proyecto, le faculta para la expedición de los indicados documentos sanitarios, sin necesidad de recabar una autorización individual y específica para cada uno de éstos.

En consecuencia, debería expresarse que la referida documentación podrá ser expedida bien por un veterinario oficial, bien por uno habilitado o autorizado conforme a lo establecido en los artículos 7 y siguientes del Proyecto.

c) La previsión contenida en el apartado 6 es redundante con la del artículo 4.3 del proyecto, por lo que deben refundirse en una.

- Artículo 4. Expedición de certificados sanitarios oficiales de movimiento y documentos de acompañamiento de material genético.

a) La comprobación prevista en el apartado 1, letra a) debería extenderse no sólo a la explotación de origen, sino también a la de destino, de forma coherente con la exigencia contenida en el artículo 3.4 del Proyecto.

b) En el apartado 4, debería indicarse la responsabilidad del titular de la explotación, en coherencia con las previsiones del artículo 24 del Proyecto y 6 RD 751/06.

- Artículo 5. Certificado sanitario oficial de movimiento y documento de acompañamiento de material genético.

a) No se alcanza a comprender el sentido de la expresión "una vez inhabilitada la citada documentación" que se utiliza en el párrafo (apartado 1, letra c, tercer párrafo) destinado a regular la conservación de la documentación en los mataderos de destino, y quizás sería suprimible.

b) En el apartado 1, letra d) se recoge lo dispuesto en el artículo 6 RD 728/07, sobre los cambios (número de animales, fechas, etc.) que se produzcan en el traslado real sobre los consignados en el documento de movimiento. Sin embargo, mientras que la norma básica establece la obligación de comunicar tales cambios a la autoridad competente que emitió el documento en el plazo máximo de dos días hábiles, el Proyecto prevé su comunicación al veterinario que lo expidió en ese mismo plazo.

Ocurre que, en la medida en que el CESOM pudo ser emitido por un veterinario no oficial, sino meramente habilitado o autorizado, la comunicación por parte del titular de la explotación a dicho veterinario no podría considerarse como cumplimiento de la obligación básica de dar traslado de los cambios a la autoridad competente, a menos que se establezca de modo expreso que dicha comunicación se hará por conducto del veterinario que expidió el documento, quien a su vez habrá de dar traslado de tales cambios a la autoridad en el indicado plazo máximo de dos días desde la fecha de salida, lo que podría considerarse efectuado mediante la anotación de los cambios por parte del indicado veterinario en el registro de movimientos, como se apunta en el último párrafo del apartado.

c) El apartado 1, letra e), en la medida que se refiere de forma particular a la expedición del documento sanitario, debería ubicarse en el artículo 4 del Proyecto, precepto destinado específicamente a regular este extremo.

En cualquier caso, debería evitarse la utilización de los paréntesis, para lo cual podría buscarse una expresión similar a la siguiente, "sólo excepcionalmente el certificado podrá ser cumplimentado por el veterinario en soporte papel, de su puño y letra y con su firma manual".

En cuanto a los supuestos que posibilitarían acudir a esta forma excepcional de emisión del documento, y al margen de los relativos a los espectáculos taurinos, quizás sería preferible limitarlos a cuando se comprobara la imposibilidad técnica o material de acceso electrónico a la aplicación que da soporte al registro de movimientos, siempre que dicha imposibilidad no sea imputable al veterinario usuario.

d) Los apartados 3 y 4 encontrarían una mejor ubicación sistemática en el artículo 26 del Proyecto, dedicado al régimen sancionador, toda vez que su finalidad es precisar diversos tipos infractores previstos en los artículos 83 y 84 LSA.

e) De conformidad con el apartado 4, letra c), 2º, en relación con el 84.22 LSA, la utilización de documentación sanitaria con tachaduras o correcciones no salvadas constituye una falta grave.

Por coherencia y proporcionalidad con la letra b), conforme a la cual la no consignación de algún dato no esencial se considera como mera falta leve del artículo 83.11, debería precisarse que para que se cumpla el tipo agravado de esta infracción tales tachaduras o enmiendas deberán afectar a datos esenciales. De lo contrario, se podría castigar más el tachado o corrección de un dato que su no constancia en absoluto en el documento sanitario.

f) En el apartado 4, letra c), 3º, se considera como documentación sanitaria defectuosa la expedida sin que el veterinario haya verificado previamente las condiciones de sanidad animal, de ordenación de la explotación y de los animales que alberga.

Ha de considerarse, no obstante, que el tipo infractor que este precepto pretende complementar pune la utilización de documentación sanitaria defectuosa, de forma que se estaría haciendo responsable al titular de la explotación, que es quien de ordinario "utilizará" la documentación, del incumplimiento de los deberes profesionales propios del veterinario habilitado, el cual, incluso, puede no tener relación directa con el titular de la explotación, como ocurriría en el supuesto de los veterinarios de ADS.

g) En el apartado 4, letra c), 5º, puede suprimirse el primer inciso, toda vez que ya en el apartado 1º de esta letra c) se establece que se entenderá por documentación sanitaria defectuosa aquella en la que no se haya hecho constar algún dato esencial.

- Artículo 6. Modelo y cumplimentación del certificado sanitario oficial de movimiento y documento de acompañamiento de material genético.

El tercer párrafo del apartado 1, letra b), debe coordinarse con el modelo de CESOM contenido en el Anexo I del Proyecto, para determinar cuándo ha de cumplimentarse el apartado "datos del transporte", pues si en el precepto se señala que habrá de hacerse "a más tardar, en el momento de la carga de los animales", el modelo establece que habrá de cumplimentarse precisamente en ese momento, no antes ni después.

Por otra parte, el párrafo admitiría una redacción más clara y sencilla, similar a la siguiente:

"El titular de la explotación de origen viene obligado a cumplimentar, antes o en el momento de la carga de los animales, los datos relativos a la identificación del transportista y matrícula del medio de transporte, en el apartado "datos del transporte".

Así, se suprime la innecesaria referencia al representante del titular de la explotación, en la medida en que si aquél actúa lo hará en cumplimiento de la obligación que a éste incumbe, y se elimina también el inciso último "que figura en el modelo de CESOM aprobado mediante el presente Decreto", ya que resulta superfluo en un apartado destinado a regular, precisamente, dicho modelo formalizado.

- Artículo 11. Comunicación de ADS e Integraciones.

La exención del deber de aportar documentación que se regula en el apartado 2, tercer párrafo, debería ajustarse al régimen general de la Administración regional, recogido en el artículo 3 del Decreto 286/2010, de 5 de noviembre, sobre medidas de simplificación documental en los procedimientos administrativos de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

- Artículo 12. Autorización e inscripción de los transportistas y medios de transporte.

a) El apartado 1, b) debería reordenarse para hacerlo gramaticalmente más correcto, en términos similares a los siguientes: "A los transportistas de animales autorizados se les asignará un número de autorización que los identifica de forma única dentro del territorio nacional y con el que serán inscritos en los registros autonómico y general previstos, respectivamente, en los artículos 4 y 5 del Real Decreto 751/2006, de 16 de junio".

b) El artículo 6.5 RD 751/06 exige que todos los documentos estén escritos, al menos, en castellano e inglés. Ya hemos señalado en consideraciones anteriores que el ámbito de aplicación de dicho reglamento estatal únicamente excluye los viajes de menos de 50 km. cuando el transporte sea realizado por medios propios de los ganaderos y de sus propios animales. En consecuencia, sus normas resultan de aplicación a los desplazamientos de menos de 50 km. cuando los ganaderos recurran a un transportista o a medios ajenos para el traslado de sus animales. En tales casos, y por aplicación del indicado artículo 6.5 RD 751/2006, los documentos habrán de expresarse en castellano e inglés, exigencia que no respeta el art. 12.3, letra a) del Proyecto y que, en consecuencia, ha de ser modificado.

Esta consideración tiene carácter esencial.

- Artículo 13. Registro regional de transportistas, contenedores y medios de transporte.

a) La denominación del registro, para ser más precisa, debería reflejar que su ámbito es el del transporte de los animales vivos.

En cualquier caso, y dada su conexión e integración en el registro general de ámbito nacional creado por el artículo 5 RD 751/06, puede aceptarse, y es incluso recomendable, que la denominación del ámbito material de ambos registros sea idéntica, por lo que se considera acertada la de "registro regional de transportistas, contenedores y medios de transporte de animales". Eso sí, habrá de completarse el epígrafe que encabeza el precepto con la expresión "de animales", para que dicho título sea expresivo de la regulación del artículo.

b) Los apartados 3 y 4 deberían ser refundidos, dado que la regulación contenida en uno y otro es parcialmente coincidente.

- Artículo 14. Procedimiento de autorización e inscripción de transportistas y medios de transporte en el Registro regional.

Debería incorporarse una referencia a la normativa regional sobre simplificación documental (Decreto 286/2010), en relación con la aportación de documentos acreditativos que ya obren en poder de la Administración regional, como puede ocurrir con los cursos de formación o certificados de competencia de los conductores y cuidadores y con los certificados de aprobación de medios de transporte (que habrán de ser aportados para viajes largos, por así disponerlo el artículo 11.1, b), ii) del Reglamento (CE) 1/2005, al que se remite el art. 14.2 del Proyecto), toda vez que algunos de ellos pueden haber sido impartidos y expedidos, respectivamente, por la propia Consejería de Agricultura. En tal caso, no deberían ser aportados por el solicitante, sino incorporados al expediente por la propia Administración (arts. 3 y 18 Decreto 286/2010).

- Artículo 16. Tramitación y resolución.

El precepto pretende aglutinar las normas de procedimiento relativas a las distintas autorizaciones de transportistas y medios de transporte de animales, que asimismo serán las aplicables en los supuestos de modificación, suspensión, revocación y baja de las mismas. Además, se aplicarán a la autorización y habilitación de veterinarios, así como a su revocación.

a) En primer lugar, debe señalarse que un elemental principio de economía normativa aconsejaría remitir la tramitación de todos estos procedimientos a las normas del procedimiento administrativo común, sin perjuicio de establecer en el Proyecto aquellas especialidades (documentación a aportar, plazos, etc.) que afecten a la materia objeto de regulación.

b) Asimismo, procede indicar que, existiendo un artículo 8 intitulado "procedimiento para habilitar o autorizar veterinarios", las normas rituarias relativas a este tipo de autorización deberían concentrarse allí.

c) El precepto debería centrarse en las normas de procedimiento a seguir para la tramitación de las solicitudes de autorización y su modificación, lo que permitiría ganar en sencillez y claridad expositiva, sobre todo respecto del apartado 4, que podría redactarse de forma similar a la siguiente:

"...dictará resolución por la que se otorga o se deniega la autorización solicitada o, en su caso, la modificación de la previamente concedida. A continuación y sin más trámites, se procederá a practicar la correspondiente inscripción en el Registro regional de transportistas, contenedores y medios de transporte de animales".

Ello no obsta, por otra parte, a que la suspensión, revocación y baja de la autorización se tramite también conforme a este procedimiento, al que cabría efectuar remisión en el artículo 18 que regula tales alteraciones de la eficacia de la autorización ya concedida.

- Artículo 17. Obligaciones de los transportistas.

a) En el apartado 1 se afirma con carácter general que los transportistas son los responsables de que se hagan cumplir las normas establecidas para el transporte de animales. Esta atribución genérica de responsabilidad puede resultar excesiva, sobre todo cuando se advierte que también recaen diversas obligaciones en la materia sobre los titulares de las explotaciones, veterinarios, etc. Por ello, quizás sería más oportuno limitar la responsabilidad de los transportistas a aquellos extremos especificados en el artículo 24.2 del Proyecto, solución que se estima más ajustada al principio de seguridad jurídica que demanda una plena identificación de las obligaciones que recaen sobre los diferentes sujetos que intervienen en el transporte de los animales.

b) En el apartado 3, la regulación prevista para el transporte de colmenas, en la que se exime de la obligación de llevar el libro de registro de la actividad de transporte y se sustituye por el libro registro de la explotación en aquellos casos en que el transporte se realice por el titular de la explotación apícola, sólo podrá considerarse ajustado a la norma básica (art. 9.2, letra c) RD 751/06) en la medida en que en el citado libro registro de explotación consten los datos sobre los transportes realizados por el vehículo en cuestión, es decir, sólo en la medida en que pueda ser considerado como un verdadero registro de actividad del medio de transporte, lo que en el expediente no se ha acreditado.

- Artículo 18. Suspensión, baja y retirada de las autorizaciones de transportistas, medios de transporte y certificados de competencia.

El precepto desarrolla las previsiones contenidas en el artículo 6.6 RD 751/06 en relación con la posibilidad de suspensión temporal o retirada de las autorizaciones del transportista y de los medios de transporte y contenedores. Añade, asimismo, la posibilidad de proponer la suspensión o retirada del certificado de competencia de los conductores o cuidadores de animales.

En la medida en que estas medidas se adopten como consecuencia de la comisión de infracciones de la normativa en materia de sanidad animal, han de considerarse como sanciones accesorias de las contempladas por el artículo 90.2 LSA, en cuya virtud el órgano competente para resolver el expediente sancionador, podrá "proponer, en su caso, a la autoridad competente, la revisión, suspensión temporal por un período máximo de un año, la retirada o la no renovación de la autorización administrativa o registro de que se trate".

a) Deberían refundirse o, al menos, agruparse, los apartados 2, 5 y 7, toda vez que ambos regulan la suspensión y la retirada del certificado de competencia. Adviértase, no obstante, que, si como establecen los apartados 5 y 7, tanto la suspensión como la retirada del referido certificado determinará que el cuidador haya de "superar un nuevo curso en materia de bienestar en el transporte para recuperar dicho certificado de competencia", en realidad lo que se está regulando en ambos apartados es la retirada o revocación del certificado, que dejaría de surtir efectos de forma definitiva y no meramente temporal, que es lo propio de toda suspensión.

Además, si se produce la retirada del certificado de competencia, no cabe que por vía reglamentaria se excedan los límites de la sanción accesoria fijados por la Ley, que es lo que ocurriría si se impone la retirada por un mínimo de seis meses (apartado 7), en la medida en que cabría interpretarlo como una prohibición de volver a obtener, durante dicho plazo, el certificado retirado, sanción ésta que, a diferencia de lo que ocurre en relación con las a imponer a los veterinarios autorizados o habilitados, no prevé el artículo 90.2 LSA.

Por otra parte, en el apartado 2 se sugiere la supresión del inciso "especialmente cuando se ponga de manifiesto que carecen de los conocimientos necesarios o de la actitud apropiada para transportar los animales", dada la carga de subjetividad que dichos criterios conllevan -sobre todo la alusión a la "actitud"-, máxime cuando no se explicita en el Proyecto cómo habrían de comprobarse tales extremos respecto de quien, como acredita el certificado de competencia que posee, ya habría demostrado estar en posesión de aquellos conocimientos.

- Artículo 19. Libro de registro de actividad de transporte.

a) En el apartado 1, la alusión al "correspondiente Registro de la Región de Murcia" debería ser más precisa, para referirse al Registro regional de transportistas, contenedores y medios de transporte creado por el artículo 13 del futuro Decreto.

b) Comoquiera que el libro será único para cada medio de transporte y dado que es precisamente el medio de transporte el que debe disponer del libro de registro, cabe plantearse si la previsión contenida en el apartado 5 debería referirse únicamente al cese de actividad del transportista, como parece indicar el precepto, o también al propio vehículo, una vez que se produjera su retirada definitiva de la circulación y tramitada su baja en el Registro de la Dirección General de Tráfico.

- Artículo 24. Responsabilidades.

a) Con ocasión de fijar los sujetos responsables de las múltiples obligaciones que impone el futuro Decreto, el precepto procede en algunos supuestos -por ejemplo, el apartado 1, letra d)- a completar el indicado régimen obligacional, dando lugar así a una innecesaria dispersión de la regulación de una misma realidad. Sería preferible que la regulación completa del respectivo deber se contemple en aquellos preceptos expresamente destinados a ello, dejando al artículo 24 únicamente la determinación de los destinatarios o responsables de su cumplimiento, con la oportuna referencia al concreto precepto del Proyecto o incluso de otros reglamentos -así, el apartado 1, letra f)- que establece la correspondiente obligación.

b) El apartado 3, letra e), para evitar su redundancia con lo dispuesto en el art. 6.1, letra a) tercer párrafo del Proyecto debería homogeneizar su estructura con los restantes apartados del artículo 24, de modo que habría de comenzar por la forma verbal en modo infinitivo "Comunicar a los Servicios Veterinarios Oficiales...".

- Artículo 25. Inspecciones.

Debería incorporarse una remisión expresa a los artículos 76 y siguientes de la LSA, que confieren soporte legal a las actuaciones inspectoras y definen su alcance, las facultades de los inspectores y los deberes de los inspeccionados. De lo contrario, sería preciso establecer en el Proyecto medidas de garantía de los derechos de los sujetos a inspección, como, por ejemplo, las contempladas en el artículo 79.1, a) LSA en relación con la entrada de los inspectores en las dependencias de la explotación y en domicilios particulares.

- Disposición transitoria primera.

Ni el expediente justifica ni se infiere de la regulación proyectada, al menos de forma evidente, la razón por la que las autorizaciones de los veterinarios de explotaciones con calificación sanitaria habrán de ser revocadas con ocasión de la entrada en vigor del futuro Decreto.

En efecto, el único de los requisitos fijados en el artículo 7 del Proyecto que podría afectar a tal autorización sería la exigencia de que, en caso de existir figuras individualizadas de reconocimiento de explotaciones calificadas sanitariamente como indemnes o equivalente, tal calificación la tengan al menos el 50% de las explotaciones para las que el veterinario va a ser autorizado o habilitado.

Pero, en tal caso, en lugar de la revocación de la autorización a los tres meses de la entrada en vigor del Proyecto, podría habilitarse ese mismo plazo para acreditar que se reúne el requisito, de modo que sólo procedería dejar sin efecto la habilitación para expedir los documentos sanitarios de movimiento respecto de los veterinarios de explotación que no acreditaran su cumplimiento.

- Disposición final primera. Modificación del Decreto 8/2012, de 3 de febrero, por el que se dictan normas para la desinfección de vehículos destinados al transporte por carretera en el sector ganadero y se regula el registro de centros de desinfección de la Región de Murcia.

La tipificación del incumplimiento por parte de los centros de limpieza y desinfección de vehículos de las operaciones propias de tales labores como una infracción del artículo 84.21 LSA no se ajusta de forma estricta al tipo infractor, singularmente al sujeto activo de la misma. En efecto, al establecer la Ley la infracción como "la falta de desinfección, desinsectación y cuantas medidas sanitarias se establezcan reglamentariamente, para explotaciones y medios de transporte", parece deducirse que el responsable será, en lo que aquí interesa, el transportista o titular del medio de transporte, como por otra parte reconoce el propio Decreto 8/2012 en su artículo 10, apartados 4 ("El transportista será el responsable del cumplimiento de la obligación de la limpieza y desinfección del vehículo destinado al transporte de animales") y 6 ("La adecuada limpieza y desinfección de los vehículos dedicados al transporte de animales vivos (...) quedará acreditada exclusivamente mediante el correspondiente certificado de desinfección (...). La ausencia del citado certificado supondrá que el vehículo de transporte no ha sido sometido a la práctica de la limpieza y desinfección, constituyendo una infracción tipificada como grave en el art. 84.21 de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal").

El incumplimiento de las labores de limpieza que incumben al centro o su defectuoso ajuste a las condiciones reglamentarias en que aquéllas han de desarrollarse podrían llevar en la práctica a la revocación de la autorización prevista en el artículo 8.2 del Decreto 8/2012, sin necesidad de reconducir tales omisiones o irregularidades en el desarrollo de las labores de limpieza y desinfección a un determinado tipo infractor.

- Disposición final segunda.

La disposición habilita al Consejero para proceder mediante Orden a las adaptaciones sucesivas de los anexos del Decreto, en los que se establecen diversos modelos normalizados de la documentación regulada en la futura norma reglamentaria.

Como ya señalamos en nuestro Dictamen 132/2012, los anexos forman parte del futuro Decreto y, en consecuencia, gozan de su rango jerárquico, lo que determina la imposibilidad de su modificación por una norma inferior, la Orden del Consejero de Agricultura y Agua, salvo que éste fuera habilitado expresamente para dicha labor. Sin embargo, tal habilitación únicamente puede operarse por norma de rango legal, al exigirlo los artículos 38 y 52.1 de la Ley 7/2004, por lo que la habilitación que pretende realizar la disposición objeto de la presente consideración no puede preverla un Decreto, que carece del rango necesario para ello.

Debe advertirse que, aunque en el ordenamiento estatal sí se admite que los Anexos de un Real Decreto puedan ser modificados por una Orden Ministerial (por todos Dictámenes del Consejo de Estado 1614/2007 y 457/2008), dicha posibilidad se rodea de cautelas, al entender que aunque "pudiera obedecer a una previsión de eficiencia normativa, lo cierto es que ello -que supone una excepción importante al procedimiento de elaboración normativa previsto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre del Gobierno- solo podría resultar correcto y proporcionado -por supuesto previa motivación individualizada suficiente- en el caso de que obedezca a una obligación de adaptación derivada incondicionadamente del derecho comunitario. En el modo indicado, si la Unión Europea dicta una nueva disposición sobre la materia que incluso en el caso de los Reglamentos puede estar revestida de automaticidad en su aplicación, parecería justificado que la incorporación de tal prevención -clara, incondicionada y de aplicación directa o de efecto directo final- se acometiera mediante una orden ministerial".

La idea esencial en la que descansa dicha consideración es la de automaticidad, claridad y eficacia directa de la norma superior, que, de hecho, opera una derogación tácita del anexo que se oponga a lo en ella establecido y exige su adaptación, la cual no sólo es necesaria, sino también ajena al ámbito de disposición e innovación del órgano inferior que efectúa la modificación, cuya labor no es propiamente de desarrollo de la normativa de ámbito europeo, sino meramente traslativa de la prescripción superior al nivel normativo inferior. Las facultades propias de la potestad reglamentaria quedan aquí reducidas a su mínima expresión.

No obstante, aun así, la modificación del anexo no deja de ser el ejercicio de la potestad reglamentaria en un ámbito en el que el Consejero sólo puede actuar previa habilitación expresa por el legislador, lo que aquí no ocurre.

Cuestión distinta es la que se refiere a la aprobación de determinados modelos normalizados por Orden. En tales supuestos, ya dijimos en nuestro Dictamen 23/2010, que "si lo que pretende la Consejería consultante, en ejercicio de su actividad administrativa, es únicamente facilitar los modelos normalizados a los titulares de explotaciones acuícolas, indicando las instrucciones para rellenarlos, siempre y cuando los requisitos previstos en la normativa autonómica y estatal básica no tengan que ser completados o desarrollados para su cumplimentación (en cuyo caso se requiere el desarrollo reglamentario, que corresponde al Consejo de Gobierno, como se ha indicado), se podrían establecer tales modelos normalizados, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 70.4 LPAC ("las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes, que estarán a disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas"), si bien lo sería en ejercicio de la potestad ejecutiva, pero no de la reglamentaria". Pero para ello no es necesaria su previsión en el futuro Decreto, toda vez que las potestades en juego ya corresponden al Consejero por mandato de la Ley.

Corolario de lo expuesto es que procede la supresión de la Disposición final primera del Proyecto.

DUODÉCIMA.- De técnica normativa.

a) De conformidad con la Directriz 80 de las de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, una vez realizada la primera cita de una disposición tanto en la parte expositiva como en la dispositiva, que habrá de ser completa, las sucesivas podrán abreviarse, señalando únicamente tipo, número y año, en su caso, y fecha.

En consecuencia, no es necesario efectuar la cita completa de la LSA cada vez que se menciona en el texto, pudiéndose abreviar la contenida en el párrafo noveno de la Exposición de Motivos y en el artículo 2.1, letra a) del Proyecto.

b) En el artículo 11.2, 4º párrafo, debe evitarse el uso de la expresión "etc." en la enumeración explicativa de los documentos a que se refiere el precepto. De hecho, quizás sería preferible eliminar toda la enumeración, que resulta innecesaria, bastando con la referencia a la documentación que da soporte o acredita el arrendamiento de la explotación, y que, además, es al menos parcialmente incongruente, toda vez que la cesión de una explotación ganadera no constituye necesariamente un arrendamiento, pudiendo ampararse bajo otros negocios jurídicos.

c) En cada precepto regulador de las solicitudes de autorización no parece necesario indicar los lugares donde pueden presentarse aquéllas, en la medida en que no incorporan novedad alguna sobre el régimen general contenido en las normas comunes del régimen jurídico de los actos administrativos. Así, puede suprimirse el inciso "a través del Registro de la Consejería de Agricultura y Agua de la Región de Murcia o de cualquiera de los lugares de presentación previstos en el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre", en el artículo 14.1 y 2.

d) No debería abandonarse en la parte final del Proyecto (disposiciones transitorias y finales) la correcta práctica de intitular cada precepto.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la futura disposición, que habrá de adoptar la forma de Decreto.

SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado a sus normas reguladoras, sin perjuicio de las omisiones puestas de manifiesto en la Consideración Segunda de este Dictamen.

TERCERA.- Revisten carácter esencial las observaciones formuladas a los artículos 5.4, letra a), en la Consideración Tercera; 20.2, en la Consideración Séptima; 9, en la Consideración Novena; 1.3 y 12.3, letra a), en la Consideración Undécima.

CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento.

No obstante, V.E. resolverá.

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