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Dictamen nº 287/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 13 de octubre de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 24 de marzo de 2014, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en relación con un expediente de devolución de ingresos indebidos (expte. 94/14), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 16 de noviembre de 2012, x presenta reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños que entiende le ha ocasionado la Administración regional, como consecuencia del retraso en el abono efectivo de la devolución de ingresos indebidos reconocida a su favor por Acuerdo de 22 de febrero de 2011 de la entonces Dirección General de Tributos (hoy Agencia Tributaria de la Región de Murcia).
El derecho a la devolución de ingresos indebidos dimana de la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Murcia, de 30 de enero de 2009, que, con estimación de la reclamación económico administrativa interpuesta por el reclamante, anuló la liquidación complementaria número ILT 130220 2007 000143, correspondiente al expediente de gestión tributaria I02 130220 2004 002180 por el impuesto de Sucesiones y Donaciones, modalidad Sucesiones.
En ejecución de dicha resolución del Tribunal Económico Administrativo, la Dirección General de Tributos dicta acuerdo de 22 de febrero de 2011, por el que se reconocía al interesado el derecho a la devolución de ingresos indebidos, por importe principal de 79.128,57 euros más 17.141,63 euros, en concepto de intereses de demora.
Con fecha 1 de junio de 2011, el interesado comunica a la Dirección General de Tributos que ha recibido la notificación del acuerdo de ejecución de devolución de ingresos indebidos y que está conforme con el importe allí consignado, instando a la Administración a su inmediato ingreso. Sin embargo, el abono efectivo de la devolución no se produce hasta el 1 de agosto de 2012.
Solicita el reclamante una indemnización por importe de 5.559,93 euros, resultado de aplicar el interés legal del dinero (4%) por 527 días de retraso (desde el 22 de febrero de 2011 hasta el 1 de agosto), en relación con el pago de la devolución reconocida a su favor de 96.270,20 euros.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación por Orden de 3 de diciembre de 2012, de la Consejería de Economía y Hacienda, se ordena su instrucción a la Dirección General de Tributos, cuyo titular designa instructora, quien, a su vez, el 14 de enero de 2013 procede a solicitar al Servicio de Gestión Tributaria de la indicada Dirección General copia del expediente de gestión tributaria correspondiente a la liquidación complementaria anulada por el TEAR y la emisión de informe sobre el expediente de devolución de ingresos indebidos del que deriva la reclamación.
El expediente se envió el 14 de febrero de 2013 y el informe el 28 de mayo de 2013.
El informe es meramente descriptivo de lo acaecido en el expediente de gestión tributaria, sin ofrecer justificación alguna para la demora en el pago.
TERCERO.- También con fecha 14 de enero de 2013, se recaba informe del Servicio de Tesorería de la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que no será evacuado hasta el 28 de octubre de 2013 y que se limita a certificar los movimientos contables de tesorería relativos al expediente en cuestión, expresando la fecha en que se procedió al pago, el 1 de agosto de 2012.
CUARTO.- Conferido trámite de audiencia al reclamante, comparece por medio de representante el 14 de noviembre y retira copia de los informes citados en los Antecedentes Segundo y Tercero de este Dictamen.
QUINTO.- Con fecha 25 de febrero de 2014, el Servicio Jurídico Tributario de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia, con el conforme de su Director, emite informe-propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, al considerar que concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y que procede resarcir al reclamante en la cantidad pretendida como indemnización, resultante de aplicar el interés legal del dinero durante el tiempo en que la Administración se demoró en ejecutar el acuerdo de devolución de ingresos indebidos, entre el 22 de febrero de 2011 y el 1 de agosto de 2012.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 24 de marzo de 2014.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. Por lo que se refiere a la legitimación activa, corresponde al reclamante, en cuanto solicita indemnización por daños que alega haber sufrido por causa de un defectuoso funcionamiento de los servicios tributarios y de Tesorería incardinados en la Administración regional.
La Administración regional, por su parte, está legitimada pasivamente, por dirigirse contra ella la pretensión indemnizatoria e imputarse a su actuación los daños por los que se reclama indemnización, en tanto que titular de los servicios públicos a cuyo defectuoso funcionamiento pretende el reclamante vincular causalmente el perjuicio patrimonial alegado.
II. En cuanto a la temporaneidad de la acción resarcitoria, a ejercer en el plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), no hay objeciones que oponer, considerando que el daño por el que se reclama -intereses legales devengados por las cantidades indebidamente retenidas y tardíamente abonadas por la Administración- es de los denominados como continuados. El momento en el que se inicia el cómputo del plazo para el ejercicio de la acción ("dies a quo") no es otro, de acuerdo con el principio actio nata (nacimiento de la acción), que aquel en el que se estabilizan los efectos lesivos y se conoce definitivamente el quebranto, distinguiéndose, a efectos del cómputo de la prescripción entre daños continuados y permanentes (SSTS, Sala de lo Contencioso Administrativo de 7 de febrero de 1997 y de 7 de diciembre de 2011 y, por todos, Dictámenes núms. 122/2008 y 268/2012 de este Consejo Jurídico). En el caso de daños permanentes, el periodo de prescripción se inicia cuando se producen, pues en ese momento cabe evaluar los daños, ya perfectamente estabilizados y determinados en su magnitud y cuantía; en el caso de los daños continuados, sin embargo, hay que esperar a conocer su entidad, porque se producen día a día, de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad, siendo necesario dejar pasar un periodo de tiempo más o menos largo para poder evaluar económicamente las consecuencias, por lo que el plazo para reclamar no empezará a contarse sino desde el día en que se conoce el alcance lesivo de la actuación administrativa.
En el supuesto sometido a consulta, el derecho para reclamar el resarcimiento de la pérdida patrimonial que para el reclamante supone no disponer del importe indebidamente liquidado y abonado a la Administración en concepto de impuesto de sucesiones, comienza a prescribir sólo en el momento en que dicho montante dinerario queda perfectamente delimitado en todos sus elementos, fácticos y jurídicos, lo que ocurre a partir del 1 de agosto de 2012, fecha en la que se procede por la Administración a abonar el importe de lo adeudado al interesado en concepto de ingresos indebidos (principal más intereses). Es a partir de esta fecha que el daño deja de incrementarse y queda totalmente definido y cuantificado.
III. A la luz del expediente remitido al Consejo Jurídico, se han cumplido los trámites fundamentales que integran este tipo de procedimientos, en la medida en que se ha solicitado el preceptivo informe del Servicio a cuya actuación se imputa el daño y se ha otorgado trámite de audiencia al interesado. No obstante, cabe señalar que a la fecha de emisión de este Dictamen ha sido rebasado el plazo máximo para notificar la resolución, circunstancia que no impide la resolución expresa del procedimiento, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 42.1 LPAC.
Del mismo modo, habría sido deseable que el informe del Servicio de Tesorería expusiera las razones por las que se demoró durante casi quince meses el pago de las cantidades adeudadas al interesado, cuando consta en el expediente que se le dio traslado del acuerdo de devolución de ingresos indebidos el 18 de marzo de 2011.
IV. No consta en el expediente que el gasto propuesto -de cuantía superior a 4.500 euros- haya sido sometido a la fiscalización previa de la Intervención General (art. 18 del Decreto 161/1999, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en relación con el art. 45.1 de la Ley 13/2013, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el ejercicio 2014), lo que habrá de ser subsanado con anterioridad a dictar la Orden que ponga fin al procedimiento de responsabilidad patrimonial.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Nexo causal y antijuridicidad: existencia.
I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 CE: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 139 y siguientes de la LPAC, interpretados por abundante jurisprudencia. En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
En relación con el daño y al margen de su concreta cuantificación, es evidente que verse privado de una cantidad tan importante de dinero (96.270,20 euros) durante un prolongado período de tiempo determina en el titular de aquélla un perjuicio patrimonial, en la medida en que se ve privado de obtener rendimiento alguno.
Señala la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, al examinar un supuesto similar en el que se reconoce el derecho de un contribuyente a la devolución de unas determinadas cantidades, cuyo efectivo abono se demora en exceso, que "...Es aplicable a este caso el razonamiento que hacíamos en nuestra sentencia de 12 de diciembre de 2001 (recurso 1219/1998), de que "si tras la propuesta de pago por causas no imputables al interesado acreedor, el efectivo pago se demora, es evidente que ello produce una lesión patrimonial a la que ha de serle aplicado el régimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, régimen que es complementario y no excluyente del previsto para la devolución de ingresos indebidos..." (SAN de 15 de julio de 2005).
En el supuesto objeto de este Dictamen, el reclamante abonó, con fecha 14 de junio de 2007, 79.128,57 euros en cumplimiento de sus obligaciones tributarias (Impuesto de Sucesiones y Donaciones), previa liquidación, que fue anulada por el Tribunal Económico Administrativo de la Región de Murcia con fecha 30 de enero de 2009.
No obstante, no es hasta dos años después, el 21 de febrero de 2011, que la Administración tributaria acuerda iniciar de oficio el procedimiento para la devolución de ingresos indebidos, procedimiento que finaliza el día siguiente, 22 de febrero, mediante acuerdo de ejecución de devolución, por importe de 96.270,20 euros, en concepto de principal de la deuda más intereses de demora.
Sin embargo, y a pesar de que el 1 de junio de 2011 el contribuyente acreedor manifiesta estar de acuerdo con la cantidad a devolver e íntima a la Administración a que proceda a su abono efectivo, éste no se produce hasta el 1 de agosto de 2012.
Siendo evidente la existencia de nexo causal entre la actuación poco diligente de la Administración en efectuar el pago de lo debido y el daño padecido por el acreedor de aquélla en la forma de privación de los rendimientos dinerarios de la cantidad adeudada, también lo es la antijuridicidad de dicho daño, si se advierte que el artículo 20 del Reglamento General de Desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa, aprobado por Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, dispone, en relación con la ejecución de la devolución de ingresos indebidos, que "reconocido el derecho a la devolución mediante cualquiera de los procedimientos previstos en el artículo 15..., se procederá a la inmediata ejecución de la devolución". En consecuencia, la deuda era líquida y estaba vencida, siendo por ello exigible el cumplimiento de la obligación del pago que, sin embargo, no se efectuó a su debido tiempo.
Procede, en consecuencia, declarar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración regional por la excesiva demora -cuya justificación ha quedado huérfana de explicación en el expediente- en ejecutar el acuerdo de devolución de cantidades indebidas, en la medida en que existe nexo causal entre dicha actuación poco diligente y el daño por el que se reclama, el cual ha de ser calificado como antijurídico en la medida en que el reclamante no venía obligado a soportarlo, toda vez que la Administración venía normativamente compelida a proceder a la inmediata ejecución del acuerdo de devolución y, en consecuencia, al inmediato abono de la cantidad adeudada.
CUARTA.- Cuantía de la indemnización.
Conforme al principio de reparación integral del daño que informa la regulación del cómputo de la indemnización de responsabilidad patrimonial y dado que la obligación de la Administración era la de proceder al inmediato abono de la cantidad determinada en el acuerdo de ejecución de la devolución de ingresos indebidos, se estima adecuada la fijación que del período de demora a indemnizar efectúa la propuesta de resolución, toda vez que el dies a quo coincide con la fecha del referido acuerdo, el 22 de febrero de 2011, y el dies ad quem con la del efectivo abono de la cantidad adeudada, el 1 de agosto de 2012, sólo un día después de ordenarse el pago, momento éste al que se refiere el artículo 36.2 LGT como día final de abono de intereses de demora en los casos de devolución de ingresos indebidos. De conformidad con este precepto, con la devolución de ingresos indebidos la Administración abonará el interés de demora sin necesidad de que el obligado tributario lo solicite, devengándose desde la fecha en que se hubiese realizado el ingreso indebido hasta la fecha en que se ordene el pago de la devolución. Comoquiera que los intereses de demora devengados desde el ingreso de la liquidación hasta el acuerdo de ejecución de la devolución ya fueron contemplados en este último, resta por computar, en concepto de responsabilidad patrimonial, el interés desde esa fecha en que la deuda ya era inmediatamente exigible -22 de febrero de 2011- hasta que se ordenó de forma efectiva el pago, lo que se produjo el 31 de julio de 2012.
En cuanto al tipo de referencia utilizado para el cálculo de la indemnización y que ha sido el indicado por el propio reclamante, el interés legal del dinero, nada hay que objetar en la medida en que constituye un tipo porcentual legalmente fijado que sirve para calcular la compensación que el deudor debe abonar al acreedor cuando aquél incurre en mora y que es, asimismo, el establecido por la normativa presupuestaria autonómica para el cálculo de los intereses de demora en el cumplimiento de las obligaciones económicas de la Hacienda regional (art. 20.2 en relación con el 24.1 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre). Cierto es que el artículo 32.2 LGT establece que el interés de demora aplicable en la devolución de los ingresos indebidos será el legal incrementado en un 25%, conforme a lo establecido en el artículo 26 de la misma Ley, pero un elemental principio de congruencia obliga a la Administración a estar a lo solicitado por el interesado, que es la aplicación del interés legal.
En la medida que el cálculo de la indemnización que efectúa la propuesta de resolución se ajusta a estos parámetros, en tanto que aplica a los 527 días de demora en el pago el interés legal aplicable durante los años 2011 y 2012, que era del 4%, tal será el importe a satisfacer al reclamante, es decir, 5.559,93 euros. Esta cantidad, a su vez, deberá ser actualizada conforme a los criterios establecidos en el artículo 141.3 LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, al concurrir todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico vincula el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño alegado, cuya antijuridicidad también ha quedado acreditada.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización propuesta se considera acertada en la medida en que se ajusta a los parámetros de cálculo indicados en la Consideración Cuarta.
No obstante, V.E. resolverá.
