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Dictamen nº 338/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 11 de diciembre de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 12 de noviembre de 2013, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un accidente de circulación (expte. 373/13), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 20 de enero de 2011, x presentó escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, dirigido al Ayuntamiento de Murcia, en el que solicita indemnización por los daños causados por el accidente sufrido el 27 de junio de 2010 cuando circulaba con su motocicleta matrícula -- por el tramo de carretera conocido como Carril de la Ñora, en La Arboleda (sic., en realidad, La Albatalía), de Murcia. Señala que dicho tramo es muy defectuoso y tiene muchas irregularidades, habiéndose producido varios accidentes en las mismas circunstancias que el suyo. Reclama la cantidad de 8.979,28 euros, que desglosa así: a) Daños materiales: 7.388,62 euros, por reparación de la motocicleta, según presupuesto que adjunta; b) Incapacidad temporal impeditiva desde el 28 de junio al 27 de julio de 2010: 1.590,66 euros, según partes de baja y alta laboral que adjunta, así como informe de ingreso en el Servicio de Urgencias del hospital "Virgen de La Arrixaca" de Murcia del día del accidente.
El 7 de septiembre de 2012, el interesado presenta un escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial por los mismos hechos, dirigido a la Consejería de Ordenación de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, adjuntando copia de la reclamación dirigida en su día al Ayuntamiento de Murcia, con la documentación presentada con la misma, añadiendo ahora otros documentos, entre ellos, un oficio del Ayuntamiento, registrado de salida el 13 de enero de 2012, en donde se indica que, según el informe del Ingeniero Jefe de la Oficina Técnica de Ingeniería, la vía en la que ocurrió el accidente es la RM-B1, de titularidad de la Administración regional, y no del Ayuntamiento, correspondiendo a aquélla su conservación y mantenimiento; y copia del atestado levantado por la Policía Local con motivo del accidente, en el que expresa, entre otros aspectos, que "el accidente, al parecer ha podido producirse cuando el vehículo "A" (la motocicleta del reclamante) va por la carretera de La Ñora, sentido Guadalupe, cuando a la altura del Camino de los Caravacas, pierde el control del vehículo (según conductor, por la tapa de alcantarillado en la calzada), colisionando con el vehículo "B" que circula por esta misma carretera pero en dirección Murcia, produciéndose en ese momento la colisión".
SEGUNDO.- Requerido por la citada Consejería al Ayuntamiento de Murcia que remitiera copia del procedimiento tramitado por éste, fue remitida mediante oficio de 4 de octubre de 2012, conteniendo, esencialmente, la misma documentación ya presentada por el reclamante.
TERCERO.- Mediante oficio de 22 de noviembre de 2012, la citada Consejería acuerda incoar el correspondiente procedimiento de responsabilidad patrimonial, requiriendo al reclamante para la subsanación y mejora de su reclamación en determinados aspectos.
CUARTO.- Mediante escrito presentado el 25 de enero de 2013, el reclamante contesta al citado requerimiento aportando diversa documentación.
QUINTO.- Solicitado informe al Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras, el 12 de febrero de 2013 emite oficio indicando que no puede emitir informe si no se le remite diversa documentación, relativa al vehículo, la factura y el taller de reparación.
SEXTO.- Solicitado informe a la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 15 de febrero de 2013, en el que expresa lo siguiente:
"1.- La carretera en la que tuvieron lugar los hechos es la RM-B1, dependiente de la Dirección General de Carreteras.
2.- De acuerdo con la solicitud de la Jefa de Sección de Responsabilidad Patrimonial se informa:
De la realidad del evento lesivo solamente se dispone de la documentación aportada por el reclamante.
No existe fuerza mayor. Sí se aprecia una velocidad inadecuada del perjudicado. La tapa se encuentra a unos 60 cm. del centro de la calzada, en la parte convexa de la curva; por consiguiente, para chocar con la tapa, la motocicleta debía llevar una velocidad inadecuada al estado de la vía y de la señalización de la misma. En el propio croquis de la policía local se aprecia cómo para que se produzca el accidente, la motocicleta realiza una trayectoria recta. Esta trayectoria la justifica el perjudicado diciendo que es debido al choque con la tapa de registro, y sería admisible si la tapa no estuviera colocada casi al centro de la calzada. En este caso no se puede admitir esta justificación.
No se tiene constancia de la existencia de otros accidentes en el mismo lugar.
De acuerdo con lo expresado anteriormente y en el siguiente punto, no existe relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio de carreteras.
E) No se considera imputable a la Administración de Carreteras. La tapa de registro corresponde al parecer a una ventosa del servicio municipal de aguas (--). Es responsabilidad de esta empresa el adecuado mantenimiento de su red.
F) Según el informe del vigilante de la zona, la tapa ha sido recientemente reparada. Los servicios de conservación de carreteras no han realizado la reparación, es de suponer que lo haya hecho --, como corresponde.
G) El firme está en buen estado. Nos encontramos en una zona de travesía con curvas peligrosas y los correspondientes carteles de advertencia. Ver informe del vigilante con fotos".
SÉPTIMO.- El 28 de febrero y 14 de mayo de 2013 el reclamante presenta sendos escritos acompañando diversa documentación sobre la motocicleta accidentada, así como copia del mismo presupuesto de reparación presentado inicialmente.
OCTAVO.- Solicitado nuevamente informe al citado Parque de Maquinaria, adjuntándole la documentación presentada por el reclamante, fue emitido el 21 de junio de 2013, en el que considera correcto dicho presupuesto, si bien señala que el valor venal de la motocicleta en la fecha del accidente es de 3.600 euros.
NOVENO.- Mediante oficio de 27 de agosto de 2013 se acuerda un trámite de audiencia para el reclamante, que comparece para tomar vista del expediente el 12 de septiembre siguiente, obteniendo copia del informe de la Dirección General de Carreteras y de su Parque de Maquinaria, no constando la presentación de alegaciones.
DÉCIMO.- Mediante oficio de 30 de agosto de 2013 se acuerda un trámite de audiencia para el Ayuntamiento de Murcia y la -- (--), compareciendo el 12 de septiembre siguiente un representante de dicha mercantil para tomar vista del expediente, presentando alegaciones el 20 siguiente, en las que, en síntesis, expresa que no tienen constancia de ningún accidente debido a la tapa de alcantarillado en cuestión, sin que desde el 1 de enero de 2010 al 1 de enero de 2013 realizaran ninguna actuación en el tramo de carretera de referencia, según sus archivos; que ni en el escrito de reclamación ni en el atestado de la Policía Local se expresa que la referida tapa estuviera en mal estado, ni existen fotografías de la misma en la fecha del accidente, ni se le dió aviso a la empresa para que procediera a realizar actuación alguna respecto de dicha tapa, por lo que debe concluirse que la misma se encontraba en buen estado de conservación, sin que tuviera relación alguna con el accidente.
UNDÉCIMO.- Mediante oficio de 4 de octubre de 2013, el Ayuntamiento de Murcia remite Decreto de 27 de diciembre de 2012 del Concejal Delegado de Contratación y Patrimonio por el que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial que por los referidos hechos fue dirigida en su día al Ayuntamiento, fundada en la inexistencia de relación de causalidad entre el funcionamiento de sus servicios públicos y los daños por los que se reclama indemnización, al ser la carretera en cuestión de titularidad de la Administración regional.
DUODÉCIMO.- El 18 de octubre de 2013 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por las razones expresadas en el informe de la Dirección General de Carreteras y porque el atestado de la Policía Local no imputa a la tapa de alcantarillado la causa del accidente.
DECIMOTERCERO.- En la fecha y por el órgano expresado en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. El reclamante, en cuanto alega haber sufrido daños físicos en su persona y materiales en un vehículo de su propiedad en la fecha del accidente, que imputa a una deficiente actuación administrativa, por omisión de las necesarias medidas de vigilancia y conservación exigibles en materia de carreteras, está legitimado para ejercitar la presente acción de reclamación.
En lo que respecta a la legitimación pasiva, corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, al tratarse de unos presuntos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional de vigilancia y mantenimiento de una carretera de su titularidad.
II. Respecto al plazo de ejercicio de la acción de reclamación dirigida a la Administración regional, a la vista de lo establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), no hay reparo que oponer, vistas las fechas de los hechos y actuaciones acaecidas y de la presentación de la reclamación.
A este respecto debe tenerse en cuenta que, en el caso, concurren varias circunstancias que, en su conjunto, podían inicialmente inducir razonablemente a la duda al reclamante acerca de la titularidad de la carretera. Así, la descripción efectuada en el atestado policial de la vía en la que ocurrió el accidente como la "carretera de La Ñora, La Albatalía, Murcia", el que acudiera al lugar precisamente la Policía Local del municipio de Murcia y que el tramo fuera de netas características urbanas (travesía). Ello implica, como hemos expresado en diversos Dictámenes (vgr. el reciente nº 317/14, de 17 de noviembre), que la reclamación presentada temporáneamente ante el Ayuntamiento interrumpió el plazo de prescripción de la acción resarcitoria, plazo que, frente a la Administración regional, volvió a computarse desde que en enero de 2012 el reclamante conoció que, según un informe técnico municipal, la carretera en cuestión era de titularidad regional, resultando que el reclamante presentó una reclamación por los mismos hechos y dirigida a la Administración regional en septiembre de ese año, por lo que esta última reclamación ha de considerarse temporánea.
III. No hay objeciones sustanciales que realizar sobre el procedimiento tramitado, al constar la emisión del informe preceptivo y la audiencia de los interesados.
TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 LPAC, para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.
- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescriben los artículos 15 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial -TALT).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración o de su contratista, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquéllos en la prevención de situaciones de riesgo primariamente ha de dirigirse a dilucidar si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad o competencia de la Administración, es decir, si la norma le compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento exigible en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera, de 7 de octubre de 1997.
Lo que se exige al servicio público de mantenimiento y conservación de carreteras es que realice las actuaciones de conservación y señalización que sean consideradas como necesarias dentro de un determinado estándar o nivel de prestación del servicio público, sin que la mera titularidad pública de la vía implique que todo accidente acaecido en ella sea de su responsabilidad. Ello en modo alguno supone que se configure en todo caso a la institución de la responsabilidad patrimonial administrativa como de índole culpabilística, pues la aplicación del criterio del estándar en la prestación de servicios públicos implica que, si no hay obligación de funcionamiento del servicio público conforme al parámetro o nivel de que en cada caso se trate, la cuestión no estribará en si la Administración tiene o no culpa, sino, desde el punto de vista de la relación de causalidad, en que la actividad o inactividad administrativa no ha sido causante del daño, en cuanto no podrá decirse que haya existido una omisión pública indebida generadora del mismo. Y, visto desde la perspectiva del deber jurídico del ciudadano de soportar el daño (artículo 141.1 LPAC), cuando no hay omisión indebida de la Administración, el ciudadano tiene el deber jurídico de soportar ese daño, como riesgo inherente a la utilización de las vías públicas, siempre, claro está, que no concurra él mismo a la producción del daño (o exista otro tercero responsable).
Y esto último porque, como hemos recordado en numerosos Dictámenes (por todos, el reciente 248/14), "cabe recordar aquí que el artículo 19.1 TALT establece que "todo conductor está obligado a respetar los límites de velocidad establecidos y a tener en cuenta, además, sus propias condiciones físicas y psíquicas, las características y el estado de la vía, del vehículo y de su carga, las condiciones metereológicas, ambientales y de circulación y, en general, cuantas circunstancias concurran en cada momento, a fin de adecuar la velocidad de su vehículo a las mismas, de manera que siempre pueda detenerlo dentro de los límites de su campo de visión y ante cualquier obstáculo que pueda presentarse".
CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de mantenimiento y vigilancia de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización. Falta de acreditación.
I. Según se desprende del Antecedente Primero, el reclamante viene a afirmar, por remisión a lo expresado en la reclamación dirigida previamente al Ayuntamiento de Murcia por los mismos hechos, que la causa del accidente que sufrió en su motocicleta el 27 de junio de 2010 en la carretera de La Ñora, en un tramo urbano (travesía) de una carretera regional, fue que dicho tramo "es muy defectuoso y adolece de irregularidades, teniendo constancia de que en el mismo se han producido ya diversos accidentes de tráfico en las mismas circunstancias que el mío". En dichas reclamaciones no se hace referencia alguna a que la causa del accidente fuera la existencia en la calzada de una tapa de alcantarillado en mal estado, lo que ya es significativo al respecto, si bien en el atestado levantado por la Policía Local que acompaña a la reclamación se recoge que, según un conductor que circulaba detrás del reclamante en otro vehículo, al que se identifica en el atestado como testigo, pero que no ha sido llamado a declarar en el presente procedimiento, la causa del accidente fue dicha tapa.
Como señala la propuesta de resolución y "--" (empresa municipal encargada del servicio de alcantarillado), en dicho atestado la Policía Local no expone su propio parecer sobre la causa última del accidente, ni entre las fotografías adjuntas al atestado, realizadas por dicha Policía, obra alguna de la que se desprenda el mal estado de la referida tapa (de cuya correcta colocación, por cierto, son responsables tanto el Ayuntamiento -titular del referido servicio, aunque prestado mediante una sociedad municipal- como la Administración regional, que, en el caso de que observare una incorrecta colocación de una de estas tapas en la calzada, debe requerir al Ayuntamiento para que subsane tal defecto, pues aquélla no deja de tener, frente a terceros, competencias y responsabilidad sobre la vigilancia y el mantenimiento de sus carreteras, sin perjuicio de que el Ayuntamiento pueda ser, a efectos interadministrativos, el responsable final del daño).
Por otra parte, aunque en el tramo en cuestión existía una señal que expresaba "circule con precaución" que tenía pintura encima de su texto impidiendo que su advertencia pudiera ser leída por los conductores (así se desprende del recorte de prensa aportado por el reclamante), no se acredita que dicha señal estuviera antes del lugar del accidente, pero incluso en el hipotético caso de que así fuera, la existencia de tal señal no sería en modo alguno prueba suficiente de que la carretera tuviera deficiencias, ya que esa advertencia puede justificarse en el hecho de tratarse de un tramo netamente urbano, lo que implica una mayor frecuencia de paso de peatones y vehículos, existiendo, además, curvas peligrosas, como señala el informe de la Dirección General de Carreteras; y, por otro lado, es claro que el hecho de que no se pudiera leer la referida señal no eximía a los conductores de su obligación de extremar su diligencia y adecuar su velocidad a las antedichas circunstancias del tramo viario.
Además, debe añadirse que si la referida tapa de alcantarillado hubiera sido la causa, aun sólo probable, del accidente, la Policía Local lo habría hecho constar en su atestado, y habría comunicado en su día su mal estado a la citada Dirección General o al Ayuntamiento y habría colocado entre tanto una señal indicativa del peligro, si es que dicho elemento representaba un peligro para la circulación, lo que, como ya se ha visto, no fue el caso.
A todo ello ha de unirse el parecer técnico de la Dirección General de Carreteras, recogido en el informe reseñado en el Antecedente Sexto, que señala que no tiene constancia de previos accidentes en dicho tramo y que estima que el accidente se debió a la inadecuada velocidad del reclamante al afrontar una curva, informe conocido por éste en el trámite de vista del expediente y frente al que no presentó alegación alguna.
A la vista de todo lo anterior, debe considerarse que no existen suficientes elementos de juicio para concluir que la causa del accidente se debiera, en alguna medida, a una deficiencia en el estado de la carretera en cuestión, por lo que no se acredita la existencia de una relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización.
II. Aunque lo anterior determina ya la desestimación de la reclamación y exime de analizar detalladamente los daños por los que se solicita indemnización, debe destacarse que, por lo que respecta a los daños materiales, en ningún caso habría de indemnizarse considerando la cantidad en que el presupuesto de reparación (que no factura) valora el coste de la misma, ya que dicho presupuesto cifra tal coste en 7.388,62 euros, y el valor venal de la motocicleta en la fecha del accidente es, según el informe del Parque de Maquinaria, de 3.600 euros. Si se considera que el reclamante vendió la motocicleta poco después del accidente por un precio de 500 euros (según contrato privado que aporta, del que se deduce que el destino de aquélla parecía ser el desguace), el importe a considerar a efectos de plantearse una eventual indemnización, en la mera hipótesis de que existiera alguna responsabilidad patrimonial administrativa, sería de 3.100 euros (es decir, el valor venal de la motocicleta menos el importe percibido por su venta).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- No se puede considerar acreditada la existencia de una relación de causalidad jurídicamente adecuada, a los efectos de determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, entre el funcionamiento de sus servicios de conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen.
SEGUNDA.- En consecuencia, la propuesta de resolución, en cuanto es desestimatoria de la reclamación, se dictamina favorablemente, si bien debería completarse, siquiera en síntesis, con lo expresado en las citadas Consideraciones.
No obstante, V.E. resolverá.
