Dictamen 312/14

Dictamen nº 312/2014

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 10 de noviembre  de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Consejero de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio, mediante oficio registrado el día 3 de noviembre de 2014, sobre consulta facultativa referente al inicio de procedimiento de transacción (expte. 308/14), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTE

ÚNICO.- El escrito mediante el que se formula la consulta dice que por Orden de 16 de septiembre de 2013, de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, se resolvió el Contrato de Concesión Administrativa para la Construcción y Explotación del Aeropuerto Internacional de la Región de Murcia.

Dentro del plazo legal, la Sociedad Concesionaria impugnó la Orden de Resolución ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, con fecha 3 de octubre de 2013 (P.O. 601/2013). En el mismo escrito de interposición, la Sociedad Concesionaria solicitó la adopción de la medida cautelar de suspensión de efectos de la Orden de Resolución.

La Sala decretó la suspensión de los efectos de la Orden de Resolución mediante autos de 21 de octubre y 27 de diciembre de 2013.

Dictada Orden del Consejero de Economía y Hacienda de 17 de enero de 2014 por la que se declara la obligación de reembolso al Tesoro Público Regional de 182.628.215,73 euros por parte de la Sociedad Concesionaria, mediante Acuerdo de Consejo de Gobierno de 14 de febrero de 2014, se autorizó a la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, a no formular oposición a la solicitud de suspensión sin garantías que la Sociedad Concesionaria del Aeropuerto Internacional de Murcia, formuló ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, en base a las siguientes consideraciones:

1º) La Comunidad Autónoma y la Sociedad Concesionaria del AIRM, con el propósito de pactar un acuerdo que ponga fin al proceso, han convenido solicitar a la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, la suspensión del Procedimiento y Piezas Separadas en los autos de Procedimiento Ordinario 601/2013.

2º) No producirse ningún nuevo perjuicio para el interés general, ni para la Administración Regional, que va a elevar consulta a la Comisión Europea, sobre la compatibilidad de la legislación europea, con el proyecto de crédito participativo a otorgar por ley a la empresa concesionaria, que asume el compromiso de abonar a la CARM el importe de las cantidades satisfechas en concepto de aval, y proceder a la apertura del AIRM, en el mes de septiembre de 2014.

3º) Evitar perjuicios de imposible o difícil reparación a la empresa concesionaria, que de no obtener la "suspensión sin garantías del acto administrativo" de la Consejería de Economía y Hacienda, entraría en situación de Concurso Necesario, con el consiguiente perjuicio para el interés general y la imposibilidad de proceder a la apertura del aeropuerto durante la tortuosa y compleja sustanciación del procedimiento concursal.

En consecuencia, a petición de ambas partes, en virtud de Decreto del Sr. Secretario Judicial de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, de 20 de febrero de 2014, se acordó la suspensión del procedimiento 601/2013; y en virtud de Auto de 21 de marzo de 2014, dictado en la pieza de medidas 101/2014, la Sala, acordó: "La Suspensión de la ejecución sin necesidad de prestación de garantías de las órdenes de 17 de enero y 24 de febrero de 2014 impugnadas por la parte actora y a la que expresamente prestó su conformidad la Administración demandada, todo ello sin perjuicio de lo que en definitiva se resuelva en el proceso".

Actualmente, la infraestructura del Aeropuerto Internacional de Murcia, está prácticamente concluida y en posesión de la Concesionaria.

La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en ejecución del aval autorizado por la Asamblea Regional de Murcia, ha asumido la deuda de la Concesionaria por un importe de 182.628.215,73 euros.

Por todo cuanto antecede, se considera conveniente para el interés público que la Administración Regional inicie negociaciones con la Sociedad Concesionaria del Aeropuerto Internacional de Murcia, para alcanzar un acuerdo transaccional que ponga fin a la situación litigiosa, y permita, por tanto, la pronta apertura y entrada en funcionamiento del Aeropuerto.

El acuerdo transaccional, que en su caso se alcance, deberá ser autorizado por Consejo de Gobierno mediante decreto, de conformidad con lo dispuesto en el art. 18 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia y el art. 22.25 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.

Finaliza el escrito así: "Por todo ello, solicito consulta facultativa a ese Consejo Jurídico, a tenor de lo dispuesto en el Art. 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, reguladora del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, acerca de la legalidad de iniciar negociaciones entre la sociedad concesionaria y la Administración Regional, para alcanzar un acuerdo transaccional que ponga fin a los litigios pendientes entre las partes que conduzca a la rehabilitación del título concesional".

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

De conformidad con el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, procede emitir Dictamen facultativo, al haber sido formulada consulta por el Consejero de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio sobre un asunto que, a priori, no tiene cabida entre los enumerados en el artículo 12 de la misma Ley. El mencionado artículo 11 atribuye a los Consejeros la potestad de activar el proceso de la función consultiva del Consejo Jurídico con el fin de obtener una opinión de éste sobre asuntos en los que no está prevista por el ordenamiento la consulta preceptiva. Al ser la competencia de recabar el Dictamen de quien es titular de la potestas, el Consejero, la Ley 2/1997 presume que la consulta tiene por objeto alguno de los más trascendentes asuntos del gobierno y de la administración, que son los que corresponde examinar al superior órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, dada su posición institucional (art. 1.1 Ley 2/1997).

La amplitud de la función consultiva permite que ésta contribuya a que las acciones de gobierno tengan las necesarias dosis de serenidad y conocimiento, en el sentido que ya expusiera Saavedra Fajardo en la cuarta de sus Empresas ("Non Solum Armis") cuando afirma que para mandar es menester ciencia. Resulta ya paradigmático afirmar que la Función Consultiva tiene por finalidad velar por la observancia de la Constitución y del Ordenamiento Jurídico, orientándose al servicio del Estado de Derecho mediante la aplicación del filtro de la juridicidad a los asuntos que son consultados, convirtiéndose así en una instancia que introduce una legitimación adicional al ejercicio del poder público mediante su aproximación a la razón jurídica.

En las consultas facultativas es el órgano que la formula el que debe precisar la cuestión a resolver y sobre la que aquélla versa, condicionando así la actuación del Consejo Jurídico, que habrá de responder a los interrogantes planteados.

SEGUNDA.- Sobre el fondo del asunto.

Si nos atenemos al enunciado de la pregunta, se aprecia que está formulada con carácter previo a la iniciación de un  procedimiento, lo que la hace extraña, ya que el supuesto ordinario es que se consulta en el seno de un procedimiento administrativo concreto y ya instruido, en el que se ha formulado una propuesta de resolución, praxis ésta ya consolidada y cuyos términos resultan de la redacción, entre otros, de los artículos 46 y siguientes del Reglamento de Organización y Funcionamiento de este Consejo Jurídico (Decreto 15/1998, de 2 de abril). No obstante, aunque extrañas, pueden no ser inadecuadas las consultas realizadas al inicio de un procedimiento o, incluso, antes de iniciarlo, cuando surjan cuestiones de especial relevancia o posibilidades diversas que lo demanden, y así puede entenderse que el artículo 61.2 del ya citado Reglamento de Organización y de Funcionamiento faculte al Consejo Jurídico para proponer al órgano consultante nuevas formas posibles de actuación administrativa.

Ateniéndonos estrictamente al enunciado de la pregunta, la respuesta a la misma es clara y debe ser positiva, ya que el artículo 77 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), regula la posibilidad de la terminación convencional del procedimiento contencioso-administrativo mediante un acuerdo (transacción o convenio) entre las partes que, homologado por el órgano jurisdiccional, ponga fin a la controversia. En la misma línea intencional y como ejemplo manifiesto de la necesidad de permitir a la Administración el celebrar con los particulares acuerdos que sustituyan sus decisiones unilaterales con el fin de culminar determinados conflictos, la LPAC en sus artículos 88 y 107.2 consagra la posibilidad de que las Administraciones celebren acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas de derecho público o privado con el objeto de poner fin a un procedimiento administrativo siempre que los mismos cumplan con los siguientes requisitos: a) que no sean contrarios al ordenamiento jurídico; b) que no versen sobre materias no susceptibles de transacción, y c) que tengan por objeto satisfacer el interés público que les ha sido encomendado.

Siendo así de sencilla la respuesta, para que la Función Consultiva cumpla su misión de ser instancia preventiva o cautelar (Praevidet Providet), se debe añadir que lo verdaderamente relevante de un procedimiento de transacción es la propuesta para su finalización.  La facultad de transigir está acantonada en unos requisitos formales, ya que se ha previsto el rango de Decreto para aprobar el acuerdo transaccional, a tenor de lo que dispone el artículo 18.3 del texto refundido de la Ley de Hacienda (Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre), según el cual "no se podrá transigir judicial ni extrajudicialmente sobre los derechos de la Hacienda Pública Regional, ni someter a arbitraje las contiendas que se susciten acerca de los mismos, sino mediante Decreto acordado en Consejo de Gobierno, previo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos"; pero también otros de carácter material que afectan al conjunto de las potestades administrativas, vinculadas al principio de legalidad (art. 103.3CE) en la forma en que puede éste ser entendido en un Estado de Derecho.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Ateniéndonos estrictamente al enunciado de la pregunta, la respuesta a la misma es clara y debe ser positiva, ya que el artículo 77 LJCA regula la posibilidad de la terminación convencional del procedimiento contencioso-administrativo mediante un acuerdo (transacción o convenio) entre las partes que, homologado por el órgano jurisdiccional, ponga fin a la controversia.

SEGUNDA.- Lo verdaderamente relevante de un procedimiento de transacción es la propuesta para su finalización, que ha de cumplir requisitos formales y está sujeta a limitaciones materiales.

No obstante, V.E. resolverá.