Buscador de dictámenes del Consejo Jurídico de la Región de Murcia
Dictamen nº 334/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 1 de diciembre de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Sanidad y Política Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 15 de abril de 2014, sobre responsabilidad patrimonial instada por la mercantil --, como consecuencia de los daños sufridos por los intereses y gastos devengados por prestación de aval para responder de las obligaciones derivadas de una sanción posteriormente dejada sin efecto por resolución judicial (expte. 111/14), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 12 de enero de 2009, la Consejería de Sanidad y Consumo dicta Orden por la que se imponen diversas sanciones, por un importe total de 32.305 euros, a la Comunidad de Bienes formada por x, y, propietarios y titulares de una oficina de farmacia, por la comisión de diversas infracciones tipificadas en la Ley 29/2006, de 26 de julio, de Garantías y Uso Racional de los Medicamentos y Productos Sanitarios y en la Ley 3/1997, de 28 de mayo, de Ordenación Farmacéutica de la Región de Murcia.
Tras ver desestimado el recurso de reposición planteado frente a dicha Orden, los sancionados interponen recurso contencioso-administrativo y solicitan la suspensión de la ejecutividad del acto recurrido, a lo que accede el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de los de Murcia, mediante Auto de 12 de noviembre de 2009, que condiciona tal suspensión a la constitución por los recurrentes de aval por el importe de la sanción.
SEGUNDO.- Con fecha 28 de diciembre de 2009 se constituye aval bancario con la entidad "--", inscrito en el Registro Especial de Avales de la Entidad con el núm. 101516, por importe máximo de 32.305 euros y duración indefinida, hasta que la Administración regional autorice su cancelación.
El aval se presenta en la Caja de Depósitos de la Comunidad Autónoma el 21 de enero de 2010, donde queda registrado con el número: CARM/2010/1000000138.
TERCERO.- Por Sentencia de 8 de abril de 2011, el Juzgado desestima el recurso contencioso-administrativo.
Recurrida en apelación, el 28 de junio de 2012 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dicta Sentencia núm. 513/2012, revoca la sentencia de instancia y anula la orden por la que se imponían las sanciones, al estimar que el expediente sancionador incurrió en caducidad, sin llegar a pronunciarse acerca de las restantes cuestiones litigiosas, singularmente las relativas a la tipicidad de las conductas infractoras apreciadas en el indicado procedimiento sancionador.
CUARTO.- Solicitada, el 13 de julio de 2012, la devolución del aval por los interesados, se accede a la misma por Resolución de la Dirección General de Planificación, Ordenación Sanitaria y Farmacéutica e Investigación, de 22 de enero de 2013.
QUINTO.- En escrito fechado el 17 de abril de 2013 (no consta fecha de su presentación en registro administrativo alguno), los interesados solicitan la devolución de los intereses y gastos devengados por la prestación del aval, por importe de 2.538,34 euros.
Aportan junto a su solicitud la sentencia del Tribunal Superior de Justicia, sendos certificados de la entidad bancaria en relación con los intereses y gastos devengados durante la vigencia del aval y derivados de su cancelación, así como factura acreditativa de los gastos de Notaría para la constitución de aquél.
SEXTO.- Con fecha 14 de junio de 2013, se elabora informe-propuesta por la Dirección General de Planificación, Ordenación Sanitaria y Farmacéutica e Investigación, favorable al reembolso a los interesados de las cantidades reclamadas, al amparo de lo establecido en el artículo 33 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT).
SÉPTIMO.- Por Resolución de 19 de julio de 2013, la misma Dirección General de Planificación, Ordenación Sanitaria y Farmacéutica e Investigación, califica el escrito presentado por los interesados como solicitud de responsabilidad patrimonial, la admite a trámite y designa instructora.
OCTAVO.- Recabado el preceptivo informe del Servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño, lo evacua el Servicio de Ordenación y Atención Farmacéutica el 18 de febrero de 2014, negando la concurrencia de los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial, singularmente el carácter antijurídico del daño. Al respecto, señala que con su actuación infractora los interesados se colocaron en situación de tener que soportar las consecuencias derivadas del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración y del principio de ejecutividad de los actos administrativos, deber que no se ve alterado por la sentencia que anuló la resolución sancionadora, toda vez que dicha anulación lo fue por motivos formales y no relacionados con la conducta infractora de los interesados, sobre la que la sentencia no se pronuncia.
NOVENO.- Conferido trámite de audiencia a los interesados, éstos se limitan a ratificarse en su pretensión inicial, aportando copia de diversa documentación que ya constaba en el expediente.
DÉCIMO.- Con fecha 12 de marzo de 2014, el órgano instructor formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, acogiendo y reproduciendo los fundamentos jurídicos del informe reseñado en el Antecedente Octavo de este Dictamen.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 15 de abril de 2014.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Este Dictamen se emite con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en cuya virtud, el Consejo habrá de ser consultado en las reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración regional.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. Legitimación.
La legitimación activa corresponde a los reclamantes, toda vez que son quienes deben soportar los costes de constitución del aval, detrimento patrimonial éste que les confiere la condición de interesados para solicitar de la Administración su resarcimiento, conforme a lo establecido en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
La legitimación pasiva corresponde a la Administración titular del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño, en el supuesto la Administración regional, titular de los servicios de Inspección Farmacéutica que ejercen la potestad sancionadora a resultas de cuya actuación los interesados se ven compelidos a constituir el aval para suspender la ejecutividad de la resolución punitiva.
II. Plazo.
Dispone el artículo 142.5 LPAC, de forma genérica, que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. Por su parte, el apartado 4 del indicado precepto legal establece una regla específica de cómputo del plazo prescriptivo, cuando la reclamación se base en la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de una resolución, de modo que el dies a quo de dicho plazo anual coincidirá con la sentencia definitiva una vez haya devenido firme (art. 4.2 RRP), norma que ha sido interpretada y precisada por la jurisprudencia, señalando que ese momento inicial del cómputo coincidirá con la fecha en que se notifica al interesado la sentencia firme (por todas, STS, 3ª, de 15 de octubre de 2002).
En el supuesto sometido a consulta, la anulación de la Orden sancionadora se produce por Sentencia de 28 de junio de 2012, que es firme al no caber contra ella recurso ordinario alguno. Se desconoce la fecha de su notificación, pero como la reclamación se presenta en abril del año siguiente, atendiendo a la fecha de dictado del pronunciamiento judicial, la acción ha de considerarse temporánea.
III. Procedimiento.
Por la Dirección General de Planificación, Ordenación Sanitaria y Farmacéutica e Investigación, si bien originariamente se inicia un procedimiento específico de reembolso de gastos al amparo del artículo 33 LGT, con posterioridad se procede a calificar la solicitud de los interesados como de responsabilidad patrimonial de la Administración y se instruye dicho procedimiento, abandonando el anterior, respecto del cual únicamente se llegó a efectuar un acto de trámite como fue el informe-propuesta, que no llegó a materializarse en una resolución finalizadora del procedimiento.
Considera el Consejo Jurídico que acierta la referida Dirección General al calificar la pretensión de los interesados como ejercicio de una acción de responsabilidad patrimonial. Y es que, si bien en el ámbito tributario, y también en el orden social (artículo 23 de la Ley General de la Seguridad Social), se han establecido sistemas de reembolso ex lege del coste del afianzamiento prestado para la suspensión de la ejecución de las deudas tributarias y de la Seguridad Social, no se ha previsto dicho sistema con carácter general para el resarcimiento de dichos gastos cuando se dan en otros ámbitos de actuación ajenos a los señalados, como ocurre en el supuesto sometido a consulta, en el que se pretende el reembolso de los gastos de aval necesario para suspender la ejecutividad de una sanción administrativa en materia de Farmacia.
En estos sectores ajenos a los ámbitos tributario y social, no se advierte obstáculo para que las pretensiones económicas de los interesados sean canalizadas a través del cauce de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, debiendo entonces someterse tanto a los trámites previstos en la normativa reguladora de los procedimientos dirigidos a su eventual determinación como al análisis de los requisitos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial.
Desde esta perspectiva, la tramitación realizada se ha ajustado, en lo sustancial, a lo previsto en la LPAC y su reglamentación de desarrollo en esta materia.
TERCERA.- La responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de un acto administrativo. Consideraciones generales.
En ocasiones anteriores ha manifestado el Consejo Jurídico (Dictámenes 197/02 y 36/09, entre otros) que el instituto de la responsabilidad patrimonial nace con la finalidad de compensar a los particulares por los perjuicios derivados del funcionamiento de los servicios públicos y, traduciéndose frecuentemente el quehacer de las administraciones en la emisión de actos administrativos, una parte de los supuestos de responsabilidad patrimonial planteados tendrá su causa en la adopción de actos de tal naturaleza que posteriormente sean anulados por considerarlos contrarios al ordenamiento jurídico. La LPAC da respuesta a este supuesto de hecho regulándolo de modo específico. Así en el artículo 102.4 (incardinado en el título VII donde se regula la revisión de los actos administrativos) establece: "Las Administraciones públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta Ley; sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma". Por su parte el artículo 142.4 del título X de dicho texto legal, destinado a regular la responsabilidad patrimonial, dispone: "La anulación en vía administrativa o por el Orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5".
Dichos preceptos, según reiterada jurisprudencia y doctrina, deben interpretarse en el sentido de que el efecto indemnizatorio no se asocia automáticamente a la anulación de una resolución administrativa, de suerte que tal anulación se erija en título por sí suficiente para que surja el derecho a indemnización. La procedencia de ésta se determinará una vez constatada la existencia del daño o lesión patrimonial y la concurrencia de los requisitos que las disposiciones reguladoras de la responsabilidad patrimonial establecen como necesarios para que aquél pueda imputarse a la Administración, lo que exigirá verificar que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, que el daño producido sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado o individualizable respecto de una persona o grupo de personas, y que sea antijurídico, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportarlo.
CUARTA.- Del nexo causal y la antijuridicidad del daño.
I. Del nexo causal: existencia.
En lo tocante a la relación de causalidad, en doctrina reiterada (dictámenes 1911/2007, 1294/2007 y 1708/2006, de 8 de noviembre, entre otros) el Consejo de Estado ha señalado que, en las reclamaciones deducidas por los daños sufridos como consecuencia de la prestación de avales bancarios para suspender la ejecución de un acto, "la relación de causalidad no se rompe necesariamente por el carácter "voluntario" que tiene la prestación del aval: si se toma el término "causa" en todo su rigor, es evidente que la prestación del aval no viene "causada" por el funcionamiento del servicio público. Pero si se toma en un sentido más amplio, parece claro que no se habría presentado aval alguno si no hubiera existido previamente un acto administrativo.
La dicción legal consagrada no habla, por lo demás, de causalidad, sino que únicamente exige que la lesión sea "consecuencia" del funcionamiento del servicio público (artículo 139.1 de la Ley 30/1992). Y esta es una expresión mucho más amplia, que comprende no solo los casos de causalidad propiamente dicha -es decir la causalidad física- sino todos aquellos supuestos en que, según la experiencia común, de una conducta humana, se sigue habitualmente otra. De manera que, entendido el término en este sentido, puede admitirse sin demasiada dificultad que la prestación de un aval, al impugnar una liquidación tributaria, sea "consecuencia" de la actuación de la Administración".
Del mismo modo, en el Dictamen 261/1995, señala el Alto Órgano Consultivo que "así como en el sentido fuerte de "causalidad" -possita causa, ponitur effectus- cabría negarla en todo lo referente a decisiones humanas libres, en un sentido amplio, por el contrario, habría siempre que aceptarla, en casos como el presente, si se admite virtualidad causal en cualquier circunstancia concurrente que de no haberse dado hubiera evitado la producción del "efecto" -sublata causa, tollitur effectus-. En este sentido lato es evidente que no se habría presentado aval alguno si no hubieran existido previamente las liquidaciones.
De ahí, que la pregunta sobre la existencia, o no, de relación de causalidad, no resulte en casos como éste determinante de la existencia o inexistencia de responsabilidad patrimonial. La dicción legal consagrada no habla, por lo demás, de causalidad. Exige que la lesión sea "consecuencia" del funcionamiento del servicio público. Esta expresión es mucho más amplia, pues comprende no sólo los casos de causalidad propiamente dicha -es decir, la causalidad física-, sino todos aquellos supuestos en que, según la experiencia común, de una conducta humana se sigue habitualmente otra. Entendido el término en este sentido -no muy distante del que posee en el artículo 1258 del Código Civil- puede admitirse sin demasiada dificultad que la prestación de un aval, al impugnar una liquidación tributaria, sea "consecuencia" de la actuación de la Administración".
En virtud de estos argumentos, cabe entender que la prestación del aval puede considerarse "consecuencia" de la actuación de la Administración a efectos de responsabilidad patrimonial.
II. De la antijuridicidad del daño: inexistencia.
De conformidad con lo establecido por el artículo 141.1 LPAC, "sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley".
Esta exigencia de la antijuridicidad del daño -uno que no se tenga el deber de soportar- subraya el carácter objetivo de la responsabilidad de las Administraciones Públicas, "pues el perjuicio jurídicamente no tolerable se independiza de la índole de la actividad administrativa, normal o anormal, correcta o incorrecta, para vincularlo con la posición que el administrado ocupa frente al ordenamiento jurídico, en la que no influyen las características de aquella actividad", de modo que éste "únicamente se encontraría jurídicamente obligado a arrostrar el daño si concurre algún título que se lo imponga. Tal sería el caso de la existencia de un contrato previo, la ejecución administrativa o judicial de una resolución firme o el cumplimiento de una obligación legal o reglamentaria que atribuya cargas a la generalidad de los ciudadanos" (línea tradicional de la jurisprudencia que resume la Sentencia del TS de 23 de marzo de 2009).
Cuestión ampliamente debatida, tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, es la referente al deber jurídico de soportar los daños causados por la anulación de un acto administrativo cuando ésta se produce por la valoración, por parte del órgano judicial, de conceptos jurídicos indeterminados en los que existe un margen de apreciación que hace compleja la interpretación y aplicación de las normas al caso concreto, y que ha sido analizada, entre otros, en nuestros Dictámenes 124/07 y 179/08. Sigue aquí el Consejo Jurídico la línea más reciente de la jurisprudencia, que, superando la clásica doctrina del margen de tolerancia, destaca cómo -en especial en aquellos casos donde entren en juego conceptos jurídicos indeterminados o márgenes de apreciación para la Administración- la procedencia de indemnizar debe girar sobre el análisis de ciertos criterios en la resolución anulada: si ésta cumple o no los estándares de suficiencia probatoria, motivación, racionalidad y razonabilidad, de forma que su anulación no produzca la obligación de reparar los perjuicios producidos al particular, los cuales se entienden, así, lesiones no indemnizables (en esta línea, SSTS de 31 de enero y 14 de julio de 2008 y de 15 de junio de 2010).
Ya en alguna ocasión (Dictamen 1957/2009), el Consejo de Estado ha señalado que "no siempre la ilegalidad supone un daño indemnizable en la vía de la responsabilidad patrimonial. La actuación sometida a la legalidad y la actividad no lesiva de la Administración son dos garantías esenciales, pero diferentes e incluso de diverso encaje constitucional (artículos 103 y 106.2 de la Constitución, respectivamente)".
La consideración en el supuesto sometido a consulta del perjuicio sufrido -el mantenimiento de un aval bancario, para suspender la ejecutividad de una sanción anulada- como daño antijurídico, no depende tanto de la libertad de apreciación de que gozara el órgano sancionador, cuanto de la consideración de la conducta de los sancionados como lícita o ilícita. En otras palabras, y como señala el Consejo de Estado en su Dictamen 2324/2010, "para calibrar la existencia del daño, no es preciso ponderar si la resolución del órgano administrativo fue más o menos antijurídica, sino si la conducta del sancionado fue más o menos lícita: si no lo fue en absoluto, éste no tiene el deber de soportar el daño. En el ámbito del Derecho administrativo sancionador, especialmente, la clave no está en la resolución anulada sino en el mantenimiento o no de reproche a la conducta infractora.
Así lo ha establecido con claridad alguna jurisprudencia, al declarar que "existirá "lesión resarcible", por el coste del aval constituido para obtener la suspensión de una resolución sancionadora, si la anulación de ésta trasciende a la ilicitud de la conducta infractora apreciada inicialmente por la Administración, de suerte que resulte que el particular actuó lícitamente, no en cambio, por lo general, cuando la anulación de la sanción sea por completo ajena a la infracción cometida, pues en tal caso, y en tanto no se produjo aquélla, pesaba sobre el infractor el deber jurídico de soportar los efectos normales del principio de ejecutividad de los actos administrativos (art. 44 LPA, hoy art. 56 Ley 30/1992), entre ellos, los gastos de constitución y mantenimiento del aval prestado para conseguir la suspensión del acto sancionador, solo posteriormente anulado por unos motivos que dejan incólume la infracción cometida. Por lo demás, así lo exige el principio de solidaridad que está en la base del sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración, ya que difícilmente una conducta infractora podría merecer una contraprestación indemnizatoria a cargo de toda la colectividad" (Sentencia del TS de 17 de mayo de 1996)".
Pues bien, en este supuesto la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de 28 de junio de 2012, que anuló la sanción, se basó en motivos simplemente formales, al limitarse a apreciar la caducidad del procedimiento sancionador por la tardanza de la Administración en tramitarlo y notificar la resolución a los interesados, sin llegar a efectuar una valoración jurídica de la conducta de los sujetos hoy reclamantes. Así pues, la anulación de la sanción impuesta no trascendió a la actuación de los infractores, cuya licitud o adecuación del ordenamiento no fue declarada por la sentencia y respecto de la que, por el contrario, existe otro pronunciamiento judicial, el de la instancia (sentencia del Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 7 de Murcia, de 8 de abril de 2011), que sí efectuó ese análisis de las conductas de los sancionados y consideró que resultaban típicas, es decir, constitutivas de las infracciones que se les habían imputado e impuesto y, en consecuencia, ilícitas. Esta sentencia, asimismo, es relevante en la consideración de que la resolución sancionadora, en tanto que inicialmente confirmada por el Juzgado, cumplía los estándares de suficiencia probatoria, motivación, racionalidad y razonabilidad que, como antes se ha indicado, exige la jurisprudencia para determinar la juridicidad o no antijuridicidad del daño anudado a la resolución anulada, criterios que no quedaron desvirtuados por la sentencia recaída en apelación, que no entró a valorar tales extremos.
Puede concluirse, por tanto, que los hoy reclamantes no tienen derecho a ser resarcidos de los gastos pretendidos, pues fue su propia actuación, contraria a las obligaciones a que venían sujetos por la normativa del sector en el que desarrollaban su actividad profesional, la que motivó la incoación de un procedimiento sancionador, cuyas consecuencias, incluidas las económicas derivadas de la presentación de aval para evitar la ejecutividad de la resolución sancionadora, vienen obligados a soportar, no pudiendo aquéllas ser calificadas de antijurídicas.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no apreciar la concurrencia de antijuridicidad en el daño por el que se reclama.
No obstante, V.E. resolverá.
