Dictamen nº 336/2014

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 1 de diciembre de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación, Universidades y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 11 de noviembre de 2013, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en una oficina de empleo del Servicio Regional de Empleo y Formación (expte. 372/13), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- El 13 de septiembre de 2013, x presentó escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial dirigido al Servicio Regional de Empleo y Formación (SEF), en el que, en síntesis, expresa que el 13 de julio de 2012 acudió, en virtud de cita previa solicitada por Internet, a la Oficina de Empleo del SEF sita en la Avda. Ronda Norte, de Murcia, para solicitar una ayuda familiar (gestionada por el Servicio Público de Empleo Estatal -SEPE-, órgano estatal que, para prestar sus servicios, comparte las instalaciones de la referida Oficina con el SEF, siendo éstas de titularidad de este último organismo autonómico).  Señala que se hallaba en la fila de espera para ser atendida que le fue asignada y que una tercera persona, que no identifica, al intentar pasar de una a otra de las varias filas existentes, que se delimitan mediante cintas sujetas a los postes que se colocan al efecto, hizo que una de dichas cintas se desprendiera de su poste e impactara contra su ojo izquierdo, siendo atendida por dos funcionarios de dicha Oficina, que identifica, tras lo que acudió en taxi al Centro de Salud de San Andrés, donde se le diagnosticó una ulcera corneal traumática en dicho ojo, prescribiéndole tratamiento y reposo y causando baja laboral desde ese día hasta el 31 de agosto de ese año, según partes de baja y alta que acompaña.

Alega que de tales daños debe responder la Administración regional  porque la mencionada cinta no debería haberse desprendido de la forma en que lo hizo, siendo ello motivado por la "abulia" del responsable de la indicada Oficina.

Añade que el 16 de junio (en realidad, julio) de 2012 presentó un escrito, dirigido al "Instituto Nacional de Empleo. Oficina de Ronda Norte", que adjunta a su reclamación, en el que, en síntesis, relataba el hecho en cuestión y la existencia de daños, aún entonces en proceso de curación, y solicitaba de dicho órgano lo siguiente: que se certificara que solicitó cita previa con ese centro y que se le entregó un número de confirmación de la cita; que, como había cámaras de seguridad, no se procediera a su destrucción (se entiende que se refiere a la grabación que pudiera existir del día en cuestión) y se le entregara una copia; que se le indicara el nombre del responsable de dicho centro el día del accidente y de la funcionaria que la atendió tras el mismo; y que le sellasen una copia del presente escrito. Finaliza el mismo expresando "que la información solicitada por este escrito la preciso para que mi compañía de Seguros proceda a estudiar el asunto y, en su caso, después de mi recuperación, las secuelas que se me puedan producir" (sic).

Además de los documentos ya apuntados, adjunta a su reclamación copia de una factura de un servicio de taxi, por importe de 50 euros, documentos sobre su proceso sanitario y un escrito del Director de la Oficina de Empleo "Murcia-Ronda Norte", del SEF, de 16 de agosto de 2012, en respuesta al escrito de la interesada presentado en julio de 2012 en el que se expresa que ésta tenía cita concertada con dicha Oficina el 13 de julio de 2012 y se identifica a los dos funcionarios a que se refería la interesada en el citado escrito.

SEGUNDO.- Mediante Orden de 3 de mayo de 2013, el Consejero de Educación, Formación y Empleo admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial, nombrando instructor y acordando un trámite de audiencia para la Dirección Provincial del SEPE, por considerar que pudiera ostentar legitimación pasiva en concurrencia con la Administración regional.

TERCERO.- Solicitado informe sobre los hechos a la Oficina del SEF antes mencionada, el 8 de mayo de 2013 su Director emitió informe en el que expresa lo siguiente:

- El pasado 13-07-2012 (la reclamante) acudió a la Oficina con cita concertada para el servicio de prestaciones (SEPE).

• Encontrándose en la cola del SEPE para confirmar su cita previa, y tal como ella misma afirma en su escrito, una persona no identificada, al tratar de pasar de una fila a otra (SEPE y SEF), hizo saltar la cinta separadora (similar a las que suele haber en aeropuertos, bancos, etc.; referencia de inventario: 1030020-0), que, según ella refiere, le golpeó el ojo.

• No hay constancia fehaciente de que, en efecto, ocurriera tal accidente (ya que la cámara de seguridad no funciona y, en su momento, no se presentaron testigos del mismo).

    - Afirma, en el apartado SEXTO d) de su escrito, que este daño es consecuencia del funcionamiento anormal de los servicios públicos, puesto que esa cinta no debería de haberse desprendido de esa forma, siendo motivado por la abulia del responsable de esa dependencia. Tres puntualizaciones:

• en ningún caso ha habido funcionamiento anormal de los servicios públicos; en todo caso, y no está probado, se trataría de un comportamiento anormal de los usuarios del mismo -ya que no parece muy normal saltar cintas de señalización de casi 1 metro de altura-.

• las citadas cintas no están para ser saltadas ni golpeadas (con la mano o a patadas): no son barreras blindadas de seguridad, sino instrumentos de señalización. Por lo tanto, el "no debería de haberse desprendido de esa forma" sólo puede aplicarse en el caso de ser tratadas como lo que realmente son; en caso contrario, es normal que se desprendan de esa forma (aunque no haya constancia de que, en este caso, así ocurriera), como es normal que una puerta -no de seguridad- se venga abajo si se le da una patada fuerte.

• el responsable de esa dependencia no es, en ningún caso, responsable de los actos cometidos por personas ajenas a ella, máxime cuando no se dispone de servicio de vigilancia -guardia de seguridad-. Acusarlo de abulia (que, según el diccionario de la RAE, significa falta de voluntad) es, cuando menos, injustificable y, como tal, censurable".

CUARTO.- El 22 de mayo de 2013, el Director Provincial del SEPE presenta escrito en el que, en síntesis, expresa, en primer lugar, que no existe responsabilidad patrimonial alguna porque, según las propias afirmaciones de la reclamante, la cinta separadora de las filas se desprendió por la acción de un tercero, por lo que es a éste al que debe atribuirse el daño; en segundo lugar, alega que el SEPE no tendría responsabilidad en ningún caso, puesto que aunque comparte con el SEF el uso de la Oficina en cuestión, ésta es de titularidad de la Administración regional, en virtud del traspaso de medios realizado mediante el RD 468/2003, de 25 de abril, sin que el SEPE hubiera asumido ninguna obligación de conservación o vigilancia de dicha instalación, que corresponde al SEF, de forma que, a los efectos del artículo 140.2 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), no habría actuación colegiada o conjunta del SEF y el SEPE a efectos de responsabilidad, pues la titularidad autonómica de las instalaciones implica que la competencia para la conservación de las mismas es de la Administración regional. Añade que, consultada la funcionaria del SEPE que atendió a la reclamante, aquélla manifiesta que no presenció los hechos, y que la interesada se personó en su mesa, advirtiendo que tenía un ojo enrojecido.

QUINTO.- El 5 de septiembre de 2013, el instructor emite informe en el que, en síntesis, considera que, en la medida en que el SEF es titular de la Oficina en la que sucedió el accidente, está legitimado pasivamente, si bien es el titular de la Consejería de Educación, Universidades y Empleo, a la que actualmente está adscrito el SEF, el competente para resolver la reclamación; sobre el fondo del asunto, considera, en primer lugar, que no se han acreditado los hechos, pues no hay prueba sobre los mismos, sin que la reclamante haya propuesto prueba alguna; y, en segundo lugar y en todo caso, que los daños son exclusivamente imputables al tercero, cuya actuación fue la única conducta determinante y causante de aquéllos.

SEXTO.- Mediante oficio de 5 de septiembre de 2013 se acordó un trámite de audiencia y vista del expediente para la reclamante, sin que conste su comparecencia ni la presentación de alegaciones.

SÉPTIMO.- El 30 de octubre de 2013 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por las mismas consideraciones expresadas en el anterior informe.

OCTAVO.- El 6 de noviembre de 2013, el Asesor Jurídico y la Vicesecretaria de la Secretaría General de la Consejería de Educación, Universidades y Empleo informan favorablemente dicha propuesta de resolución, acogiendo las razones expresadas en la misma y en el previo informe jurídico, añadiendo que el expediente deberá remitirse al Consejo Jurídico para que emita su preceptivo Dictamen.

NOVENO.- En la fecha y por el órgano expresado en el encabezamiento del presente se solicitó Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del RD 429/93, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial de la Administraciones Públicas (RRP).

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. La reclamante está legitimada para deducir una pretensión resarcitoria por los daños, sufridos en su persona y patrimonio, a que se refiere en su reclamación.

La Administración regional está legitimada pasivamente, por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse los presuntos daños al deficiente funcionamiento de los servicios de mantenimiento de una instalación de su titularidad en la que presta el servicio público de empleo. Aun cuando en dichas instalaciones un organismo estatal (el SEPE) también presta un servicio público de su competencia, en el presente caso, cuestionándose el cumplimiento de los deberes de conservación de la instalación en la que se produce el daño, la titularidad regional de aquélla es el factor que determina que tales deberes le correspondan a la Administración regional y, por tanto, la única con la referida legitimación pasiva.  

II. En cuanto a la temporaneidad de la acción resarcitoria, a ejercer en el plazo de un año previsto en el artículo 142.5 LPAC, debe decirse que la misma debe considerase presentada fuera de tal plazo.

En efecto, en primer lugar debe destacarse que el escrito presentado por la interesada al "Instituto Nacional de Empleo" (en rigor, el ya citado SEPE) el 16 de julio de 2012 no surtió efectos interruptivos del plazo de prescripción de dicha acción, y ello no por haberse dirigido a una Administración, la estatal en la que se integra dicho SEPE, que no era la obligada a conservar la instalación en la que se produce el daño (pues el uso compartido de las mismas con la Administración regional, vía SEF, podía dar lugar a una inicialmente razonable indeterminación o confusión sobre la Administración encargada de los referidos deberes de conservación, circunstancia en la este Consejo Jurídico ha admitido la eficacia interruptiva de la reclamación dirigida a la Administración incompetente, vid., por analogía, el Dictamen nº 12/14, de 13 de enero), sino porque el mencionado escrito de la interesada no contenía ninguna pretensión resarcitoria o indemnizatoria, resultando que sólo la formulación de tal clase de pretensión tiene, en general, virtualidad interruptiva del plazo de la acción resarcitoria (Dictámenes de este Consejo Jurídico nº 10/2009 y 20/2014, entre otros).

A partir de lo anterior, debe destacarse que la reclamante reconoce que el periodo de curación de su lesión en el ojo izquierdo finalizó el 31 de agosto de 2012, resultando que la reclamación de responsabilidad se presentó el 13 de septiembre de 2013, fuera ya, por tanto, del mencionado plazo anual. En consecuencia, y sin perjuicio de lo que se dirá seguidamente, la reclamación ha de desestimarse por extemporánea.    

III. Respecto a la tramitación del procedimiento, no hay objeciones sustanciales que realizar.

TERCERA.- Responsabilidad patrimonial administrativa. Consideraciones generales.

I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa en el campo sanitario está sometida a la configuración de la responsabilidad de la Administración que se desprende del artículo 106.2 CE: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

Los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración son recogidos por los artículos 139 y siguientes de la LPAC y desarrollados por abundante jurisprudencia:

- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir alterando el nexo causal.

- Que los daños no se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos.

- Ausencia de fuerza mayor.

- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

II. En el presente supuesto se imputa el daño al deficiente funcionamiento del servicio de mantenimiento de unas instalaciones afectas a la prestación del servicio público regional de empleo, por lo que conviene recordar que cuando el elemento real o instalación presuntamente causante del daño está dedicado o afecto a un servicio público no cabe considerar dicho elemento ajeno al servicio, pero tampoco que ello determine ineludiblemente la responsabilidad patrimonial de la Administración titular de la instalación.

Así, por una parte, como recuerda la STS, Sala 3ª, de 21 de abril de 1998, "...lo que distingue la actividad administrativa en el sentido de los servicios públicos a los que se refiere la ley cuando disciplina la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, no es que sus elementos instrumentales sean diferentes o estén modificados en función de una actividad prestacional o de otra índole de la Administración, sino el fin a que en su conjunto la actividad administrativa se dirige (satisfacción de los intereses generales), el carácter con que lo hace (de modo continuo o regular), los límites a que está sujeta (los fijados por la atribución de potestades por el ordenamiento jurídico) y las prerrogativas inherentes a la específica regulación del ejercicio de las potestades en el marco del derecho público. Los elementos personales o reales que se integran en la actividad administrativa no deben ser diferentes de los necesarios para el desarrollo de cualquier actividad humana útil o productiva, pues su característica radica en la afección teleológica o instrumental al servicio...".

Ahora bien, el carácter marcadamente objetivo de la responsabilidad administrativa no supone que la Administración Pública responda de forma automática tras constatar la realidad del daño. La Sentencia del TS de 13 de Septiembre de 2002 unifica criterios en torno al alcance de la responsabilidad objetiva de la Administración respecto al funcionamiento de sus servicios públicos, recordando "reiterados pronunciamientos de este Tribunal Supremo que tiene declarado, en Sentencia de 5 junio de 1998 (recurso 1662/94), que 'la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, como pretende el recurrente, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico'. Y en la sentencia de 13 de noviembre de 1997 (recurso 4451/1993) también afirmamos que aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la jurisprudencia de esta Sala como un supuesto de responsabilidad objetiva, no lo es menos que ello no convierte a la Administración en un responsable de todos los resultados lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas, sino que, como antes señalamos, es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla".

CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales y los daños por los que se reclama indemnización. Inexistencia.

En el presente caso, como se expuso en el Antecedente Primero, la reclamante alega que, encontrándose en una de las Oficinas del SEF para realizar una gestión administrativa, se hallaba colocada en una de las filas existentes para ordenar la presencia de las personas que acuden a la dependencia en cuestión (filas que se delimitan mediante cintas sujetas a los postes que se colocan al efecto), y que una tercera persona, que no identifica, al intentar pasar de una a otra de las varias filas existentes, provocó que una de dichas cintas se desprendiera de su poste e impactara contra su ojo izquierdo, causándole la lesión que se plasma en los documentos sanitarios aportados.

Como señala la propuesta de resolución, no existe prueba alguna de que los hechos se produjeran como relata la interesada, que no señala la existencia de testigos, cuando por las circunstancias del caso parecía razonable su existencia. El hecho de que existieran cámaras de vigilancia pero que no estuvieran en funcionamiento el día en cuestión no determina la acreditación de los hechos alegados, pues tales cámaras no constituyen un servicio obligatorio o necesario en este tipo de dependencias, pues su implantación y uso es discrecional para la Administración, que las puede utilizar o no según estime.

Si lo anterior ya determinaría la desestimación de la reclamación, a lo anterior se une el hecho de que, como reconoce la reclamante, la causa de que se desprendiera la cinta separadora de las filas se debió a la acción de un tercero, que, según se deduce de lo expresado por aquélla y el informe del director de la Oficina, intentó pasar de una fila a otra pasando por encima (o por debajo) de la cinta separadora de dichas filas, lo que constituye una acción inadecuada conforme al normal comportamiento que es exigible a un ciudadano medio en estos casos, pues lo correcto, en caso de querer cambiar de fila, es retroceder por la fila que ocupaba y situarse en la nueva por su normal entrada. Si no se hace así y, con su incorrecta acción, tal persona provoca un daño, es ella y no otra la que ha de responder del mismo. Se trata, pues, de un comportamiento negligente de un tercero (al que, por otra parte, la interesada, con o sin ayuda del personal de la Oficina, podía haber identificado, pues no se dice que tal persona huyera o que se negara a identificarse); y se trata de una conducta de un particular que debe ser considerada como la única acción determinante y causante del daño, pues no se ha acreditado que las cintas en cuestión estuvieran incorrectamente colocadas o que tuvieran algún defecto, por lo que debe rechazarse de plano la imputación de deficiente conservación de las instalaciones realizada por la reclamante.

En consecuencia, no existe una relación de causalidad adecuada, a efectos de determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, entre el funcionamiento de sus servicios públicos de mantenimiento de una de las instalaciones de su propiedad y los daños por los que se reclama indemnización, por lo que debe desestimarse la reclamación.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La acción resarcitoria ha de considerase extemporánea, por las razones expresadas en la Consideración Segunda, II, del presente Dictamen.

SEGUNDA.- Sin perjuicio de lo anterior, no existe una relación de causalidad adecuada, a efectos de determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, entre el funcionamiento de sus servicios públicos de mantenimiento de una de las instalaciones de su propiedad y los daños por los que se reclama indemnización, por las razones expresadas en la Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen.

TERCERA.- En consecuencia, la propuesta de resolución objeto de Dictamen, en cuanto es desestimatoria de la reclamación, se informa favorablemente, si bien deberá completarse, siquiera en síntesis, con lo expresado en las Consideraciones antes referidas.

No obstante, V.E. resolverá.