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Dictamen nº 340/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 11 de diciembre de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Consejero de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio, mediante oficio registrado el día 15 de mayo de 2014, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, y, como consecuencia de los daños sufridos por la rotura de una tubería de abastecimiento de agua potable (expte. 144/14), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 30 de abril de 2013 se presenta reclamación de responsabilidad patrimonial por el letrado x, en representación de x, y, por los daños materiales ocasionados al vehículo propiedad de la primera (camión marca Iveco, modelo 35C14, matrícula --), así como a la mercancía que transportaba, cuando circulaba el día 8 de septiembre de 2011 por la vía F-24, en el término municipal de San Javier, a consecuencia de la rotura de una gran tubería de abastecimiento de agua potable.
Describe los hechos del siguiente modo:
1. El día 8 de septiembre de 2011, sobre las 6 de la mañana, se produjo la rotura de una gran tubería de abastecimiento de agua potable en la vía F-24, en el término municipal de San Javier, que provocó una gran acumulación de agua, que cubrió por completo aproximadamente 100 metros de la vía y un metro de profundidad en algunas zonas, llegando incluso a la zona de estacionamiento del Centro Comercial Dos Mares. Acompaña Atestado de la Policía Local del Ayuntamiento de San Javier para acreditar tal extremo (folio 20).
2. Que el camión propiedad de su representada, x, circulaba por la autovía cuando procedió a tomar la salida a fin de incorporarse a la F-24, portando mercancía consistente en frutas y verduras propiedad de x adquiridas por importe de 1.353,50 euros. Prosigue señalando que al no estar señalizado el peligro y no existir iluminación artificial, ni tampoco natural, ya que eran las 6 de la mañana, se introdujo en la zona inundada sin que pudiera dar marcha atrás, ya que se encontraba en la misma salida de la Autovía con el correspondiente riesgo de la maniobra.
En brevísimo tiempo el vertido de agua fue constante y muy elevado lo que provocó que se introdujera agua en el camión, avisando a los servicios de emergencia y debiendo ser rescatados los ocupantes. El camión tuvo que ser remolcado y los daños ocasionados al vehículo fueron peritados inicialmente en 517,34 euros, según el informe que se acompaña como documento núm. 2. Posteriormente, el vehículo tuvo que volver a ser peritado al descubrirse varias piezas del mismo que se encontraban oxidadas, a consecuencia del agua del día del siniestro, ascendiendo el importe de los nuevos daños detectados a la cantidad de 1.458,59 euros, acompañando otro informe pericial como documento núm.3 (total reclamados por daños en el vehículo 1.975,93 euros). También se señala que se produjo la pérdida de toda la mercancía comprada que asciende al importe de 1.353,50 euros
3. Se sostiene que la causa del accidente deriva del mal funcionamiento de los servicios públicos, concretamente del incorrecto mantenimiento de la red de carreteras, pues nadie señalizó la inundación producida en la carretera con el consiguiente riesgo a los usuarios, si bien posteriormente se expresa que está clara la conexión entre el hecho que determina el perjuicio, la rotura de la red de suministro de agua, y el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
4. Se manifiesta que con anterioridad se interpuso reclamación ante el Ayuntamiento de San Javier, comunicándole éste que debía dirigirse a la Mancomunidad de Canales del Taibilla respecto a la rotura de la tubería y a la Administración regional respecto al vial.
Por último, tras expresar que concurren todos los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial, solicita las cantidades de 1.975,93 euros para x y de 1.335,50 euros para y.
Los documentos que acompaña figuran en los folios 1 a 20 del expediente.
SEGUNDO.- Con fecha de 23 de mayo de 2013 se dirige comunicación interior a la Dirección General de Carreteras para la emisión de informe preceptivo sobre los hechos que motivan la presente reclamación, así como se emplaza a la Mancomunidad de los Canales del Taibilla por su condición de parte interesada, al ser titular de la tubería de abastecimiento de agua potable, no constando que se haya personado en el expediente.
TERCERO.- En esa misma fecha el órgano instructor abrió un periodo de subsanación y mejora de la reclamación presentada en los términos que se recogen en los folios 30 y 31 del expediente, entre otros aspectos, para que se acredite por las reclamantes la representación del letrado actuante y se indique si siguen otras reclamaciones ante otros organismos.
En cumplimiento del anterior requerimiento, las interesadas presentan escrito el 11 de junio de 2013 en el que expresan, entre otros aspectos, que por estos mismos hechos se sigue reclamación ante la Mancomunidad de los Canales del Taibilla, que no han recibido todavía ninguna indemnización por la compañía de seguros o por otra entidad pública o privada, y que se ha interpuesto demanda de conciliación frente aquella Mancomunidad por ser titular de la tubería de agua rota. Para acreditar tal extremo se acompaña el primer folio de la demanda presentada ante el Juzgado de Primera Instancia de Cartagena el 23 de julio de 2012. También consta el apoderamiento apud acta de las reclamantes a favor del letrado actuante (folio 34).
CUARTO.- Con fecha 18 de junio de 2013, el Jefe de Sección de Conservación I, con el visto bueno del técnico responsable, ambos de la Dirección General de Carreteras emiten informe en el que se expresa (folio 47):
-La reclamación se produce por la rotura de una conducción de agua potable, competencia de la Mancomunidad de los Canales del Taibilla, a las 6 horas de la mañana, sin que exista aviso de ésta para efectuar algún tipo de actuación referente a la señalización o problemas causados por el tráfico vial. Una vez se produce el aviso a través del teléfono de emergencias, se presenta personal de conservación para cortar la carretera al tráfico vial. También se presenta personal de la Guardia Civil y de la Mancomunidad de los Canales de Taibilla.
-Los daños causados no son motivados por el mal estado del firme de la carretera o de los elementos funcionales de la misma, sino por hechos atribuibles a la rotura de una tubería de la citada Mancomunidad. Este hecho es rápido y puntual, inundando la calzada de forma inmediata, por lo que no se puede señalizar sin conocimiento previo o avisos a través de emergencias. De otra parte, la acumulación de agua se evacua gracias a la obra de fábrica existente en este tramo de carretera y que ha realizado el Ayuntamiento de San Javier.
-No procede realizar una reclamación ante la Dirección General de Carreteras, debido a que el estado de la carretera no fue la causa del suceso, sino ante la Mancomunidad de los Canales del Taibilla, teniendo en cuenta que la Administración regional es parte perjudicada en los hechos.
QUINTO.- Recabado el parecer del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras sobre los daños reclamados del camión frigorífico siniestrado, se emite informe por la Jefatura de dicho Parque en el que se expresa que los daños descritos pueden corresponder al modo en el que se produjo el siniestro y que el importe se considera correcto (folio 53).
SEXTO.- Otorgado un trámite de audiencia a las reclamantes, el letrado que las representa presenta escrito de alegaciones el 10 de enero de 2014, en el que expone lo siguiente de forma resumida:
Primero. En relación con la existencia del evento lesivo no puede ser negado a la vista de su constatación por parte de la Dirección General de Carreteras, así como la cuantía del daño.
Segundo. Se sostiene que la Consejería que tiene atribuidas las competencias de mantenimiento y conservación de la vía en la que acontecieron los hechos, no llevaba a cabo de forma diligente las actuaciones tendentes a que ésta se encontrara expedita para la circulación de vehículos. También refiere que ha reclamado frente a la Mancomunidad de los Canales del Taibilla por ser titular de la tubería siniestrada, si bien en ningún momento ha contestado a la reclamación, ni se ha puesto en contacto con las reclamantes. Incluso, expone, ha de reconocerse la indemnización aunque no existiera un funcionamiento anormal, siendo la única causa de exoneración la fuerza mayor.
Tercero. Procede la estimación de la reclamación al cumplir todos los requisitos exigidos, siendo el daño antijurídico por ser consecuencia de un funcionamiento normal o anormal del servicio público.
SÉPTIMO.- Por parte del órgano instructor también se otorgó un trámite de audiencia a la Mancomunidad de los Canales del Taibilla el 21 de febrero de 2014, sin que se haya aportado alegación alguna en el expediente.
OCTAVO.- La propuesta de resolución, de 29 de abril de 2014, desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial sobre la base de que la competencia de mantenimiento de la tubería es de un tercero ajeno a la Administración regional, concretamente de la Mancomunidad de los Canales del Taibilla, siendo ésta la responsable de los daños y ante quien se debe reclamar. En suma, sostiene que no existe una relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público viario, en su vertiente de mantenimiento y conservación de las vías, y el daño alegado.
NOVENO.- Con fecha 15 de mayo de 2014 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Este Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con los artículos 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) y 12 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. El procedimiento se ha iniciado por reclamación de parte interesada, de conformidad con lo previsto en los artículos 139.1 y 142.1 LPAC.
En cuanto a la legitimación pasiva, las interesadas han dirigido la reclamación frente a la Administración regional, en su condición de titular de la carretera en la que se produjo el evento lesivo (RM-F24) sobre la que ostenta las funciones de explotación y gestión, con la correspondiente obligación de mantenimiento y conservación en condiciones adecuadas para su uso seguro. Pero también han dirigido otra reclamación separada frente a la Mancomunidad de los Canales del Taibilla, organismo autónomo adscrito al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, dadas las competencias reconocidas en los hechos, en su condición de titular de la tubería cuya rotura produjo el daño, según exponen las mismas reclamantes. Esta dualidad de títulos de imputación sostenida por la parte reclamante se analizará seguidamente, en atención a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad, para determinar si puede sostenerse que la Administración regional ha concurrido en la producción del daño (artículo 140. 2 LPAC).
II. La reclamación se ha interpuesto dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 142.5 LPAC, toda vez que los hechos se produjeron el 8 de septiembre de 2011 y la reclamación fue presentada ante el Ayuntamiento de San Javier, al que se consideraba titular de la vía y de la tubería causante del daño, el 20 de julio de 2012, interrumpiendo con ello el plazo anual de prescripción, comunicando el citado Ayuntamiento a las reclamantes el 28 de enero de 2013 (registro de salida) que ni el vial (F-24), ni la tubería, eran de su competencia, formulando seguidamente la reclamación, el 30 de abril siguiente, ante la Administración regional, antes de que transcurriera un año.
III. La instrucción ha seguido los trámites esenciales que conforman este tipo de procedimientos, obrando la solicitud de los informes preceptivos y la audiencia a los interesados. En relación con este último extremo, ha de advertirse que, de forma acertada, se ha conferido dicho trámite a la Mancomunidad de los Canales del Taibilla, al considerar a este organismo parte interesada, en la medida en que la resolución del procedimiento puede afectar a sus intereses legítimos (artículo 34 LPAC), si bien dicho organismo no se ha personado, ni ha formulado alegaciones.
TERCERA.- Los títulos de imputación que sostiene la parte reclamante y las competencias relacionadas con el funcionamiento del servicio público al que se achaca el daño.
Las reclamantes sostienen respecto al daño alegado dos títulos de imputación, que ejercitan de forma separada ante la Administración regional y ante la Mancomunidad de Canales del Taibilla según se infiere del expediente. De modo que a la Administración regional se le atribuye un incorrecto mantenimiento de la red de carreteras, porque nadie señalizó la inundación producida en la vía y el consiguiente peligro, pese a reconocer aquéllas que el daño se produjo por la rotura de una gran tubería de abastecimiento de agua, que provocó una gran acumulación de agua en la vía F-24 cuando circulaba el camión por aquélla, y que la situación se produjo en brevísimo tiempo. Por el contrario, en la reclamación ejercitada inicialmente frente al Ayuntamiento de San Javier, en la creencia de que era la Administración competente, como la que se ejercita frente a la Mancomunidad de los Canales del Taibilla, se sustentan en otro título de imputación, concretamente en que el daño producido se debe a la rotura de la tubería de agua, habiéndose acreditado en el presente procedimiento que dicho Organismo es titular de la misma, aportando incluso las reclamantes la reproducción de un folio sobre una demanda de conciliación presentada en el Juzgado de Primera Instancia de Cartagena frente a la Mancomunidad, desconociéndose el resultado de tales actuaciones, si bien el letrado que representa a las reclamantes expone, en el trámite de audiencia otorgado, que no ha recibido contestación de la demandada, aportando también, a requerimiento del órgano instructor, dos declaraciones suscritas por las interesadas de que no han percibido indemnización a fecha de 3 de junio de 2013.
Por lo tanto, en el presente expediente de responsabilidad patrimonial ha de determinarse si la Administración regional concurrió en la producción del daño (artículo 140.2 LPAC) junto con la titular de la tubería de agua potable cuya rotura provocó la inundación; a esta última le atribuye el daño la Dirección General de Carreteras (folio 47), que incluso advierte que la Administración regional es parte perjudicada por los hechos debido a la inundación de la carretera. En todo caso, resulta muy acertado que el órgano instructor haya emplazado y otorgado un trámite de audiencia a la Mancomunidad de los Canales del Taibilla, dadas sus competencias en los hechos.
Ya se anticipa que no se advierte, como propone el órgano instructor, la responsabilidad de la Administración regional en la producción del daño por la falta de señalización de la inundación, por las razones que seguidamente se exponen y que analizan exclusivamente el título de imputación atribuido por las reclamantes al funcionamiento del servicio público viario.
También conviene aclarar que de no advertirse que la Administración regional concurrió en el daño, no es posible el reconocimiento de una responsabilidad subsidiaria de ésta respecto a un organismo que no depende de la misma.
CUARTA.- La relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos de carreteras y el daño producido.
No cuestionada por la Administración regional la realidad de la rotura y de los daños producidos por la inundación según el Atestado de la Policía Local del Ayuntamiento de San Javier que acudió al lugar de los hechos, reconociendo que se presentó personal de conservación para cortar la carretera cuando avisaron los servicios de emergencia, la cuestión objeto de análisis ha de ser la relativa a la incidencia que la actuación de los servicios regionales de vigilancia y mantenimiento de la seguridad de la carretera pudo tener en la producción del siniestro. Esta actuación habría de ser por omisión, es decir, lo que se conoce como supuesto de "no funcionamiento" del servicio público, por falta de señalización del peligro que puede suponer un riesgo para los usuarios de la vía pública.
En estos supuestos el nexo causal surgirá cuando concurran alguna de estas dos situaciones (Dictamen núm. 77/2006 del Consejo Jurídico):
a) Una inactividad por omisión de la Administración titular de la explotación del servicio en el cumplimiento de los deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescriben los artículos 15 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia.
b) Una ineficiencia administrativa en la restauración de las condiciones de seguridad alteradas mediante la eliminación de la fuente de riesgo o, en su caso, mediante la instalación y conservación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro (artículo 57, Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo primariamente ha de dirigirse a dilucidar si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad o competencia de la Administración, es decir, si la norma le compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento exigible en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera, de 7 de octubre de 1997.
Así, las reclamantes atribuyen a la Administración regional una omisión en el cumplimiento de los deberes de conservación de la carretera, pues manifiestan que nadie señalizó la inundación producida con el consiguiente peligro para los usuarios.
Del Atestado de la Policía Local del Ayuntamiento de San Javier se desprende que existía (folio 20) una gran acumulación de agua que cubría por completo aproximadamente 100 metros de la vía y 1 metro de profundidad en algunas zonas. No obstante, de la constancia de este hecho no cabe extraer, sin más, la consecuencia de la responsabilidad de la Administración titular de la vía, a la que atañe el deber de vigilancia e inspección de las condiciones de la calzada, pues habrá de atenderse a las circunstancias de cada caso para determinar si la actuación administrativa en la prestación del servicio se ciñó al estándar de cumplimiento exigible. Y es que, "tratándose de una responsabilidad objetiva, una vez que la víctima ha acreditado el daño, la existencia del charco como causa del mismo y la titularidad regional de la carretera, corresponde a la Administración demostrar su ausencia de negligencia o la interferencia de la culpa de la víctima o de terceros" (Dictamen del Consejo Jurídico 88/1999).
Así, corresponde a la Administración la carga de acreditar en qué medida se realizó en la zona la labor de vigilancia o de restauración de las condiciones de seguridad para, a partir de tales datos, ponerlos en relación con las circunstancias del caso y extraer la correspondiente conclusión sobre el razonable cumplimiento o no de los estándares exigidos al servicio respecto del caso de que se trate, considerando que no es exigible a la Administración un funcionamiento del servicio de vigilancia de carreteras tan intenso que evite en todo caso que las vías públicas estén siempre libres y expeditas de obstáculos, o que los servicios competentes deban acudir con absoluta inmediatez a cualquier tramo de estas vías para señalizar la existencia de tales obstáculos, por evidentes razones de limitación de medios y porque se desvirtuaría la naturaleza del instituto de la responsabilidad patrimonial, que no puede convertir a la Administración en una aseguradora universal de los riesgos inherentes a la utilización de los bienes públicos, que en ciertos casos sus usuarios tienen el deber jurídico de soportar, sin perjuicio de la responsabilidad de terceros, en su caso.
En la aplicación de dicha doctrina al supuesto sometido a consulta, se infiere de las actuaciones, como así lo reconocen también las reclamantes ("en brevísimo espacio de tiempo el vertido de agua fue constante y muy elevado"), que la inundación se produjo de forma inmediata y previa a la circulación del vehículo accidentado, a consecuencia de la rotura de la tubería y que ésta tuvo lugar alrededor de las 6 de la mañana (así lo expresan las interesadas), dándose aviso a los servicios de emergencia y personándose en el lugar la Policía Local del Ayuntamiento de San Javier (a las 6,15 horas), el personal de conservación de carreteras y de la Mancomunidad de los Canales del Taibilla. Es decir, según expresa la Dirección General de Carreteras "este hecho es rápido y puntual, inundando la calzada de forma inmediata", (folio 47), por lo que no se acierta a comprender cómo podía haberse señalizado previamente tal circunstancia hasta que no se produce la rotura de forma inmediata, adoptándose tras el aviso las medidas pertinentes, como recoge el Atestado de la Policía Local del Ayuntamiento de San Javier, que expresa (folio 42): "se procede a la señalización de la vía, y acondicionamiento del tráfico mediante la instalación de vallas, señales y conos, para su canalización, usando los dos carriles de la rotonda, uno para cada sentido (..) Se persona en el lugar varias dotaciones de la Guardia Civil de San Pedro del Pinatar y de Tráfico, haciéndose cargo de la situación. Así como personal de mantenimiento de carreteras y los servicios de la Mancomunidad de los Canales del Taibilla".
Este asunto difiere del tratado por este Consejo Jurídico en el Dictamen 257/2013, en el que la Administración no había demostrado que el obstáculo en la calzada fuera de rápida aparición y que su permanencia sobre la vía fuera de corta duración o que surgiera en los instantes previos a la llegada del actor al lugar del siniestro, tampoco que "con los medios que disponía resultaba imposible evitar hechos como el producido", como exige la STS, 3ª, de 3 de diciembre de 2002. Por el contrario, en el presente caso la inundación fue un hecho rápido y causal, interrumpiendo la calzada de forma inmediata, según reconocen las reclamantes e informa la Dirección General de Carreteras, circunstancia que no ha sido contradicha por las primeras y se infiere también del Atestado de la Policía Local del Ayuntamiento de San Javier.
Así pues, en igual sentido que en el Dictamen 117/2013, la inundación de la carretera se produjo por la rotura de una tubería de agua potable perteneciente a la Mancomunidad de los Canales del Taibilla, y de las actuaciones e informes obrantes en el expediente se desprende que debió producirse momentos antes de que el conductor del camión frigorífico accediese a la vía y en este caso no se puede olvidar que el deber de vigilancia no cabe interpretarse en términos tan amplios como para impedir que transcurra un margen de tiempo razonable para su cuidado.
Lo anterior conduce a la desestimación de la reclamación por no poder apreciar la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 139 LPAC para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración regional.
El presente pronunciamiento es independiente del que resulte del expediente tramitado por la Mancomunidad de los Canales del Taibilla ante la reclamación formulada por las interesadas que atribuyen el daño a la rotura de la tubería de su propiedad, según se infiere de lo expresado en el escrito de reclamación, desconociéndose el estado en el que se encuentra dicha reclamación y si las reclamantes han interpuesto acciones judiciales frente a aquélla.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación formulada frente a la Administración regional, puesto que no resulta acreditado que ésta haya concurrido en la producción del daño, que se produjo por la rotura de una tubería propiedad de la Mancomunidad de los Canales del Taibilla frente a la que también han presentado una reclamación las interesadas.
No obstante, V.E. resolverá.
