Dictamen nº 226/2024

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 4 de septiembre de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Salud (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 15 de junio de 2023 (COMINTER 154386), sobre proyecto de decreto por el que se crea y regula el Registro de Establecimientos y Empresas Alimentarias de la Región de Murcia, así como los procedimientos de inscripción de las empresas del sector alimentario (exp. 2023_205), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- Se abre el expediente remitido para consulta con el envío por parte de la Dirección General de Salud Pública y Adicciones, el 27 de noviembre de 2018, a la Secretaría General de la Consejería consultante, de una memoria elaborada sobre un proyecto de decreto por el que se crea y regula el Registro de Establecimientos y Empresas Alimentarias de la Región de Murcia y los procedimientos de inscripción.

 

Esta comunicación se realiza para cumplir el trámite de consulta previa al que se refiere el artículo 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) por medio de su publicación en el Portal de Transparencia de Región de Murcia y en la página web MurciaSalud.

 

En el documento que se adjunta sobre Análisis previo de la norma, se analizan, como se impone en el citado precepto, los Problemas que se pretenden solucionar con la norma;  La Necesidad y oportunidad de la norma; Los Objetivos de la norma, Las Posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias y los Destinatarios.

 

SEGUNDO.- El 28 de noviembre de 2018, la Secretaría General remite la misma memoria a la Oficina de la Transparencia y la Participación Ciudadana, dependiente de la Consejería de Transparencia, Participación y Portavoz, para que se publique en el Portal de Transparencia de la Región de Murcia y se abra el trámite de consulta previa que se establece en el citado artículo 133.1 LPAC.

 

TERCERO.- Obra en el expediente un documento, probablemente extraído de la página web del Portal de Transparencia de la Región de Murcia, en el que se expone que la iniciativa reglamentaria fue sometida a consulta previa en línea en el período comprendido entre el 29 de noviembre y el 31 de diciembre de 2018, y que no se realizaron aportaciones ciudadanas.

 

CUARTO.- También se contiene en las actuaciones un primer texto del proyecto de decreto, subtitulado Febrero de 2022, y una Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) inicial, fechada el día 28 de dicho mes de febrero de 2022.

 

QUINTO.- El 29 de marzo de 2022 se remiten copias de la citada iniciativa reglamentaria y de la MAIN inicial a los distintos Departamentos de la Administración regional para que puedan formular las observaciones que se consideren oportunas.

 

SEXTO.- El 11 de abril de 2022 la Secretaria General de la Consejería de Transparencia, Seguridad y Emergencias remite a la Consejería de Salud un informe realizado cuatro días antes por la Directora de la Oficina de la Transparencia y la Participación Ciudadana, dependiente de la Dirección General de Gobierno Abierto y Cooperación.

 

SÉPTIMO.- El 27 de abril de 2022 se recibe una comunicación de la Directora General de Consumo y Artesanía con la que adjunta una certificación expedida, el día anterior, por la Secretaria del Consejo Asesor Regional de Consumo de la Región de Murcia, con visto bueno de la vicepresidenta de ese órgano.

 

En ella se expone que el Pleno del Consejo Asesor Regional de Consumo, en sesión celebrada el citado 26 de abril de 2022, informó favorablemente la iniciativa reglamentaria ya mencionada.

 

OCTAVO.- Obra en el expediente administrativo una segunda versión del texto del decreto propuesto, subtitulada Mayo 2022, y una MAIN intermedia, fechada el 3 de mayo de ese año.

 

NOVENO.- El 4 de mayo de 2022 se envía una copia del proyecto de decreto y de la MAIN correspondiente al Servicio de Estudios y Coyuntura Económica de la Dirección General de Racionalización del Gasto y Gestión Analítica, dependiente de la Consejería de Economía, Hacienda y Administración Digital, puesto que se considera que la totalidad del articulado del proyecto pudiera verse afectado por las previsiones de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM).

 

Con ello se pretende que el texto de la iniciativa se ponga a disposición del resto de Administraciones Públicas y puedan formular las observaciones que entiendan procedentes, mediante el sistema de cooperación que se establece en el artículo 14 LGUM.

 

DÉCIMO.- El 20 de mayo de 2022 se recibe una comunicación en la que se informa de que, con esa fecha, se ha notificado en el Internal Market Information System, de la Comisión Europea, el proyecto de decreto del aquí se trata, según se exige en el artículo 15.7 de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. Se informa, asimismo, de que el período para formular observaciones permanecerá abierto hasta el 21 de agosto siguiente.

 

UNDÉCIMO.- El 23 de mayo de 2022 se remite el proyecto normativo y la MAIN que lo acompaña a la Oficina de Transparencia y participación Ciudadana, dependiente de la Dirección General de Gobierno Abierto y Cooperación, para que se publiquen en el Portal de Transparencia de la Región de Murcia.

 

Con ello se pretende dar cumplimiento a los trámites de audiencia e información pública a los que se refieren los apartados 2 y 3 del artículo 133 LPAC.

 

DUODÉCIMO.- El 30 de mayo de 2022 se envían sendas copias de la iniciativa reglamentaria junto con la MAIN correspondiente a las Consejerías de Empresa, Empleo, Universidades y Portavocía, y Presidencia, Turismo, Cultura y Deportes, respectivamente, para que puedan someterse a informes del Consejo Asesor Regional de Comercio y del Consejo Regional de Cooperación Local.

 

DECIMOTERCERO.- Con fecha 31 de mayo de 2022 se remite una copia del proyecto de decreto y de la MAIN que lo complementa a la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición (AESAN), dependiente del Ministerio de Consumo, para que pueda formular las observaciones que se consideren oportunas.

 

DECIMOCUARTO.- Se contienen en el expediente una copia del anuncio de sometimiento del proyecto de decreto a información pública y audiencia, publicado en el Boletín Oficial de la Región de Murcia núm. 125, de 1 de junio de 2022.

 

DECIMOQUINTO.- También obra en dicho expediente la copia de una captura de pantalla del Portal de Transparencia de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cuya lectura permite conocer que la consulta previa en línea se realizó entre los días 29 de noviembre y 31 de diciembre de 2018, y que no se recibieron aportaciones ciudadanas. De igual modo, que se ha concedido audiencia e información pública desde el 2 hasta el 23 de junio de 2022.

 

Por último, también se recoge en las actuaciones una solicitud de publicación del proyecto de decreto y de la MAIN que lo acompaña, el 1 de junio de 2022, en el Portal web MurciaSalud.

DECIMOSEXTO.- Se contiene en el expediente un certificado emitido el 1 de junio de 2022 por el Secretario del Consejo de Salud de la Región de Murcia. En él expone que en la sesión celebrada por ese órgano el 17 de mayo anterior se informó favorablemente el proyecto reglamentario.

 

DECIMOSÉPTIMO.- El 6 de junio de 2022 se recibe una comunicación del Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Empresa, Empleo, Universidades y Portavocía con la que se adjunta el informe realizado dos días antes por un Asesor Jurídico con el visto bueno de la Jefe de Servicio Jurídico.

 

De igual modo, se acompaña de nuevo una copia del acta de la sesión celebrada el 26 de abril de 2022 por el Consejo Asesor Regional de Consumo y el certificado expedido ese mismo día por la Secretaria de dicho órgano en el que expone que el Consejo citado emitió informe favorable respecto del proyecto normativo del aquí se trata.

 

DECIMOCTAVO.- Con fecha 15 de junio de 2022 se concede audiencia por vía telemática a las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación de Cartagena y de Murcia; a la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Lorca; al Colegio Oficial de Veterinarios de la Región de Murcia, a la Confederación Empresarial de la Región de Murcia (CROEM) y a la Federación de Municipios de la Región de Murcia.

 

DECIMONOVENO.- Obra en el expediente un certificado emitido por la Secretaria del Consejo Regional de Cooperación Local, el 12 de julio de 2022, en el que expone que dicho órgano adoptó, en la sesión que celebró el día anterior, la decisión de informar favorablemente la iniciativa normativa.

 

VIGÉSIMO.- El 13 de julio de 2022 se recibe un escrito del Secretario del Colegio Oficial de Veterinarios de la Región de Murcia, fechado el día 8 de ese mes, en el que se exponen las alegaciones formuladas por dicha corporación sectorial al proyecto de reglamento.

 

VIGESIMOPRIMERO.- Por el Servicio de Seguridad Alimentaria y Zoonosis, dependiente de la Dirección General de Salud Pública y Adicciones, se remite el 10 de agosto de 2022 un informe, fechado ese día, en relación con el proyecto de decreto.

 

VIGESIMOSEGUNDO.- El 4 de octubre de 2022 se recibe el certificado expedido ese mismo día por la Secretaria del Consejo Asesor Regional de Comercio, con el visto bueno del Vicepresidente de ese órgano, en el que expone que en la sesión correspondiente al 30 de septiembre anterior se acordó informar favorablemente la iniciativa reglamentaria ya citada.

 

VIGESIMOTERCERO.- Se contiene en el expediente un tercer y nuevo proyecto de decreto subtitulado Oct.2022, y una nueva MAIN intermedia fechada el 6 de octubre de 2022.

 

VIGESIMOCUARTO.- Con fecha 11 de octubre de 2022 el Director General de Salud Pública y Adicciones eleva al titular de la Consejería de Salud la propuesta de aprobación del proyecto de decreto, con la que acompaña, como anexo, la última versión del texto de la iniciativa, ya referida.

 

VIGESIMOQUINTO.- Con fecha 14 de octubre de 2022, la Jefe del Servicio de Desarrollo Normativo de la Consejería consultante, con el parecer conforme del Vicesecretario, emite el informe al que se refiere el artículo 53.2 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (LPCG).

 

VIGESIMOSEXTO.- El 18 de octubre de 2022 se somete el proyecto de decreto a consulta preceptiva del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia.

 

VIGESIMOSÉPTIMO.- Obra en el expediente un informe realizado el 25 de octubre de 2022 por la Inspectora General de Servicios, con el visto bueno del día siguiente de la Subdirectora General de Modernización y Simplificación Administrativa e Inspectora Jefa, en el que se proponen varias modificaciones en el texto de la iniciativa.

 

VIGESIMOCTAVO.- Se recoge en la copia de las actuaciones que se han remitido a este Órgano consultivo para Dictamen una nueva y cuarta versión del texto del proyecto de decreto, subtitulado 2 noviembre 2022, y una nueva MAIN intermedia, fechada el día citado.

 

VIGESIMONOVENO.- Como consecuencia de los cambios introducidos en el proyecto reglamentario ante de las sugerencias que se exponían en el informe realizado por la Inspección General de Servicios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, se remiten al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, el 3 de noviembre de 2022, las nuevas versiones del proyecto de decreto y de la MAIN.

 

TRIGÉSIMO.- El Consejo Económico y Social de la Región de Murcia emite Dictamen respecto de la iniciativa reglamentaria citada en su sesión plenaria celebrada el 28 de noviembre de 2022.

 

TRIGESIMOPRIMERO.- El 13 de diciembre de 2022 se recibe una comunicación de un responsable del Servicio de Estudios y Coyuntura Económica en la que informa de que no se han recibido alegaciones de alguna Administración Pública respecto del proyecto de decreto, al amparo de lo dispuesto en el artículo 14 LGUM.

 

TRIGÉSIMO SEGUNDO.- Con fecha 13 de enero de 2023 se solicita a la Oficina de Transparencia y Participación Ciudadana que se publique el proyecto de decreto, en la quinta versión subtitulada Borrador febrero 2023, en el Portal de Transparencia de la Región de Murcia, al amparo de lo previsto en la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LTPC).

 

TRIGÉSIMO TERCERO.- Obra en el expediente otra versión intermedia de la MAIN fechada el 27 de febrero de 2023.

 

TRIGÉSIMO CUARTO.- El 1 de marzo de 2023 se remiten nuevas copias del texto del proyecto reglamentario y de la MAIN citadas, fechados en febrero de 2023, a la Oficina de Transparencia y Participación Ciudadana con la finalidad de que se abra una segunda audiencia e información pública a través del Portal de Transparencia de la Región de Murcia.

 

Esta decisión se justifica en el hecho de que se han introducido importantes modificaciones en la iniciativa normativa, motivada la última de ellas por la aprobación del Real Decreto 1021/2022, de 13 de diciembre, por el que se regulan determinados requisitos en materia de higiene de la producción y comercialización de los productos alimenticios en establecimientos de comercio al por menor.

 

TRIGÉSIMO QUINTO.- El 1 de marzo de 2023 se concede una segunda audiencia a la AESAN.

 

TRIGÉSIMO SEXTO.- Se contiene en el expediente administrativo una copia de la publicación del anuncio de apertura de un segundo período de información pública y audiencia en el Boletín Oficial de la Región de Murcia núm. 51, de 3 de marzo de 2023.

 

TRIGÉSIMO SÉPTIMO.- Obra en la copia de las actuaciones remitida una captura de pantalla del Portal de Transparencia de la Región de Murcia en el que se expone que el segundo trámite de audiencia e información pública se llevará a efecto entre el 6 y el 24 de marzo de 2023.

 

También se contiene otra captura de pantalla del portal web MurciaSalud en el que se ofrece esa misma información acerca del proyecto de decreto que aquí se analiza.

 

TRIGÉSIMO OCTAVO.- Se concede por vía telemática nueva audiencia a las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación de Cartagena y de Murcia; a la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Lorca, al Colegio Oficial de Veterinarios de la Región de Murcia y a la Federación de Municipios de la Región de Murcia el 14 de marzo de 2023. Y a la CROEM, el día 21 de dicho mes.

TRIGÉSIMO NOVENO.- El 22 de marzo de 2023 se recibe un escrito de alegaciones presentado por una representante de la Asociación Nacional Española de Distribuidores Automáticos (ANEDA) en relación con el proyecto de decreto. Sin embargo, dichas alegaciones no se contienen en la copia del expediente que se ha sometido a este Consejo Jurídico para Dictamen.

 

CUADRAGÉSIMO.- Obra en el expediente una sexta y nueva versión del proyecto normativo, subtitulado Proyecto abril 2023 tras segunda audiencia (coincidente con el de 27 de febrero), y otra versión intermedia de la MAIN, fechada el 25 de abril de 2023.

 

CUADRAGÉSIMO PRIMERO.- Con fecha 25 de abril de 2023 se emite por la Jefa de Servicio de Desarrollo Normativo, con el visto bueno del vicesecretario de la Consejería consultante, un informe complementario del que ya se realizó a los efectos establecidos en el artículo 53.2 LPCG.

 

CUADRAGÉSIMO SEGUNDO.- El 26 de abril de 2023 somete el Consejero de Salud a la Dirección de los Servicios Jurídicos la correspondiente consulta preceptiva sobre la iniciativa reglamentaria.

 

CUADRAGÉSIMO TERCERO.- La Dirección de los Servicios Jurídicos emite, el 1 de junio de 2023, el informe núm. 76/2023, favorable a que se pueda presentar el proyecto de decreto al Consejo de Gobierno de la Región de Murcia para que lo apruebe.

 

CUADRAGÉSIMO CUARTO.- Con la finalidad de atender una de las observaciones recogidas en el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, el 8 de junio de 2023 se solicita a la Oficina de la Transparencia y la Participación Ciudadana que se emita una certificación acreditativa de que el proyecto de decreto se ha publicado en el Portal de la Transparencia de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Con ello se debiera acreditar que se han cumplido, en dos ocasiones, los trámites de audiencia e información pública.

 

CUADRAGÉSIMO QUINTO.- Con fecha 12 de junio de 2023, el Director de la Oficina de la Transparencia y la Participación Ciudadana certifica que se publicaron en el Portal de la Transparencia a su cargo, entre el 2 y el 22 de junio de 2022 y el 6 y el 24 de marzo de 2023, la versión inicial y otra posterior del proyecto de decreto junto con las MAIN que los acompañaban en cada caso.

 

CUADRAGÉSIMO SEXTO.- Se contiene en la copia del expediente una versión del proyecto reglamentario subtitulada 13 de Junio de 2023, y otra MAIN intermedia, fechada ese mismo día.

 

CUADRAGÉSIMO SÉPTIMO.- Con fecha 13 de junio de 2023 se aprueba una copia autorizada del proyecto de decreto. En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico dos días más tarde.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

La consulta se ha formulado y el Dictamen se emite con carácter preceptivo al amparo de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), dado que la iniciativa normativa que aquí se trata constituye desarrollo reglamentario de normativa legal y reglamentaria estatal carácter básico.

 

SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración reglamentaria.

 

I. Se considera que, con carácter general, el procedimiento seguido para la elaboración del futuro reglamento se ha ajustado a las previsiones establecidas en los artículos 133 LPAC y 53 LPCG, conforme a las actuaciones obrantes en el expediente, que seguidamente se relacionan:

a) Antes de que se redactase el proyecto de decreto, se sustanció una consulta pública en línea, acerca de la iniciativa reglamentaria, en el Portal de la Transparencia de la Región de Murcia y en el portal sanitario MurciaSalud, de conformidad con lo que se impone en los artículos 133.1 LPAC y 33 LTPC.

 

b) Una vez redactado el texto de la iniciativa, ésta se abrió a información pública mediante la publicación del anuncio correspondiente en el Boletín Oficial de la Región de Murcia. De igual modo, el proyecto de decreto se sometió a audiencia e información pública, de acuerdo con lo que se dispone en los artículos 133.2 LPAC y 53.4 LPCG, mediante su publicación en el Portal de la Transparencia de la Región de Murcia y en el portal sanitario MurciaSalud, ya mencionados De igual modo,

 

Debido a la aprobación de un reglamento estatal que incidía en la materia durante la presente tramitación normativa, se sometió un nuevo texto del proyecto de decreto a una segunda audiencia e información pública en los referidos portales web administrativos y mediante la publicación de otro anuncio en el diario oficial referido.

 

c) Se concedió en dos ocasiones audiencia particular a las corporaciones sectoriales de base privada (las distintas Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación con sede en el territorio de la Comunidad Autónoma y al Colegio Oficial de Veterinarios de la Región de Murcia) que pudieran resultar afectadas, así como a la CROEM y a la Federación de Municipios de la Región de Murcia, de acuerdo con lo previsto en los artículos 133.2 LPAC y 53.3 LPCG.

 

 d) Se solicitó informe a las Consejerías sobre cuyo ámbito material de competencias pudiera afectar el futuro reglamento para que pudieran formular, como ha hecho alguna de ellas, las observaciones que considerasen oportunas.

 

e) Se han recabado los informes preceptivos favorables del Consejo de Salud de la Región de Murcia y de los Consejos Asesores Regionales de Consumo, de Cooperación Local y de Comercio.

f) Se ha puesto la iniciativa a disposición del resto de Administraciones Públicas para que pudieran formular las observaciones que entendiesen procedentes, puesto que se consideró que el proyecto normativo podía verse afectado por las previsiones de la LGUM.

 

g) Se ha concedido audiencia, hasta en dos ocasiones, a la AESAN para que pudiese expresar las consideraciones que estimase pertinentes, aunque no lo hiciera.

 

h) Se dado publicidad al proyecto de decreto en el Internal Market Information System, de la Comisión Europea, para cumplir con las exigencias formales impuestas en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.

 

i) Por el órgano directivo del departamento competente (Dirección  General de Salud Pública y Adicciones) por razón de la materias ha elevado  al titular de la Consejería correspondiente la propuesta a la que se refiere el artículo 53.1 LPCG.

 

j) Se ha emitido el informe de la Vicesecretaría de la Consejería al que se refiere el artículo 53.2 LPCG y otro posterior complementario.

 

 k) El Consejo Económico y Social de la Región de Murcia ha emitido dictamen preceptivo, de conformidad con lo exigido por el artículo 5,a) de la Ley 3/1993, de 16 de julio, del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia.

 

l) Ha informado la iniciativa la Inspección General de los Servicios, en virtud de lo dispuesto en el artículo 5,c) del Decreto 93/2012, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Inspección General de Servicios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, con el propósito de promover la simplificación, la agilización y la transparencia de los procedimientos de actuación administrativa.

 

m) De igual forma, el proyecto de decreto ha sido informado favorablemente por la Dirección de los Servicios Jurídicos, al amparo de lo establecido en el artículo 7.1,f) de la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de asistencia jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

 

II. Por lo que se refiere a otras obligaciones de publicidad activa, se ha constatado que se ha publicado en el Portal de la Transparencia de la Región de Murcia el presente proyecto de decreto, como se exige en el artículo 16 LTPC, apartados 1,b) y 2. Y, de igual modo, que se han publicado en dicho Portal la última MAIN intermedia, fechada el 27 de febrero de 2023, y el dictamen preceptivo del Consejo Económico y Social,  de conformidad con lo que se impone en el citado artículo 16 LTPC, apartados 1,b) y c).

 

 III. Se contienen en el expediente seis versiones distintas del texto de la disposición general informada y se han elaborado una MAIN inicial y cinco MAINS de carácter intermedio. Todas ellas se ajustan a las previsiones que se contienen en la Guía Metodológica sobre su elaboración, aprobada por Acuerdo del Consejo de Gobierno el 6 de febrero de 2015, que estaba en vigor cuando se inició el procedimiento de elaboración normativa. Así pues, les resultaba de aplicación a todas ellas en virtud de lo dispuesto en la disposición transitoria tercera de la LPAC, que trata sobre el Régimen transitorio de los procedimientos.

 

En dichas MAINS se recogen las principales modificaciones que ha experimentado la iniciativa desde que comenzase su tramitación.

 

TERCERA.- Texto sometido a consulta.

 

El proyecto normativo que se somete a consulta consta de una parte expositiva que, de manera adecuada, carece de título y de diecinueve artículos que se estructuran en cinco capítulos.

 

El capítulo I incluye las Disposiciones Generales. El capítulo II se refiere al Registro de Establecimientos y Empresas Alimentarias de la Región de Murcia (REEARM). Por su parte, en el capítulo III se aborda la Inscripción de los establecimientos y empresas alimentarias minoristas en el REEARM, mientras que el Capítulo IV regula el Procedimiento de inscripción de los establecimientos y empresas alimentarias en el Registro General Sanitario de Empresas Alimentarias y Alimentos. Por último, el capítulo V incorpora unas Disposiciones comunes para la inscripción de los establecimientos y empresas alimentarias.

 

Además, el proyecto incluye cuatro disposiciones adicionales (la primera de ellas sobre Notificación o comunicación de puesta en el mercado de complementos alimenticios y alimentos para grupos específicos de población; una segunda, titulada Tasas; una tercera sobre la Actividad localizada de suministro de alimentos entre establecimientos de comercio al por menor en el ámbito de la Región de Murcia y una cuarta referente al Suministro directo de alimentos preparados en locales utilizados principalmente como vivienda privada).

 

Asimismo, incorpora dos disposiciones transitorias (la primera relativa a la Vigencia de las inscripciones previas y la segunda que versa sobre los Procedimientos en tramitación), una disposición derogatoria única y dos disposiciones finales (la primera sobre Desarrollo y ejecución y la segunda relativa a la Entrada en vigor del futuro decreto).

 

CUARTA.- Competencia material y forma de la disposición reglamentaria en proyecto.

 

I. El artículo 149.1.16ª CE atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de Bases y coordinación general de la sanidad. En la sentencia del Tribunal Constitucional (STC) núm. 13/1989, de 26 de enero, se examinaban el marco normativo de las condiciones higiénico-sanitarias y la confluencia de las competencias estatales y autonómicas en esta materia. Además, se precisaba el alcance concreto de esta competencia exclusiva y se recordaba que corresponde al Estado “garantizar, a través de las normas básicas, un común denominador normativo -dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales- a partir del cual pueda cada Comunidad Autónoma, en atención a sus propios intereses, introducir las peculiaridades que estime convenientes y oportunas, dentro del marco competencial que en la materia le asigne su Estatuto. A la satisfacción de esta finalidad responde el concepto material de "norma básica", que impide consi derar como tal cualquier precepto que en realidad no tenga ese carácter y vacíe de contenido o cercene las competencias autonómicas”.

 

Pero, además, incidía “En segundo término, [que] en la definición de lo básico deben observarse también las imprescindibles garantías de certidumbre jurídica, que permitan a las Comunidades Autónomas conocer con la mayor exactitud posible cuál es el marco normativo al que deben sujetarse en el ejercicio de sus competencias de desarrollo de la legislación estatal básica. A esta segunda finalidad se orienta la exigencia de que las "bases" se regulen, en principio, por Ley formal y de que la propia Ley declare expresamente el alcance básico de todas o parte de sus normas o, al menos, permita inferir esta condición de las mismas sin especial dificultad. No obstante es admisible, como excepción, que el Gobierno de la Nación pueda regular por Decreto alguno de los aspectos básicos de una materia cuando resultan complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia estatal sobre las bases”.

 

La interpretación más reciente de lo que implique este título competencial se puede encontrar en la STC núm. 98/2004, de 25 de mayo, en la que se señala que “la Constitución no sólo atribuye al Estado una facultad, sino que le exige que preserve la existencia de un sistema normativo sanitario nacional con una regulación uniforme mínima y de vigencia en todo el territorio español, eso sí, sin perjuicio, bien de las normas que sobre la materia puedan dictar las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivas competencias (por todas, SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7 ; 173/1998, de 23 de julio, FJ 9; 188/2001, de 29 de septiembre, FJ 12 ; 37/2002, de 14 de febrero, FJ 12 ; y 152/2003, de 17 de julio, FJ 3), dirigidas, en su caso, a una mejora en su ámbito territorial de ese mínimo común denominador establecido por el Estado, bien de las propias competencias de gestión o de financiación que sobre la materia tengan conforme a la Constitución y a los Estatutos . Y se lo exige cuando en el art. 149.1.16 CE le atribuye las bases en materia de "sanidad", para asegurar -como se ha dicho- el establecimiento de un mínimo igualitario de vigencia y aplicación en todo el territorio nacional en orden al disfrute de las prestaciones sanitarias, que proporcione unos derechos comunes a todos los ciudadanos”.

 

Estas mismas consideraciones se reproducen, por ejemplo, en las SSTC núms. 22/2012, de 16 de febrero, 136/2012, de 19 de junio, y 211/2014, de 18 de diciembre, y en las aún más recientes 33/2017, de 1 de marzo, y 140/2017, de 30 de noviembre.

 

En otro sentido, también el Tribunal Constitucional se ha referido a la competencia exclusiva estatal sobre coordinación general de la sanidad en la STC núm. 32/1983, de 28 de abril, en la que ha expuesto que: “La coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente la realidad misma del sistema. En este sentido hay que entender la competencia estatal de coordinación general, a propósito de la cual conviene señalar las siguientes precisiones: a) Aunque constituye un reforzamiento o complemento de la noción de bases, es una competencia distinta a la de fijación de las bases, como se desprende del hecho de que en el art. 149.1 no siempre que se habla de bases se habla también de coordinación general, si bien ésta, cuando se incluye, aparece salvo en una ocasión (149.1.15) unida a la competencia so bre las bases (art. 149.1.13 y 149.1.16); b) la competencia de coordinación general presupone lógicamente que hay algo que debe ser coordinado, esto es, presupone la existencia de competencias de las Comunidades en materia de sanidad, competencias que el Estado, al coordinarlas, debe obviamente respetar, pues nunca ni la fijación de bases ni la coordinación general deben llegar a tal grado de desarrollo que dejen vacías de contenido las correspondientes competencias de las Comunidades; c) la competencia estatal de coordinación general significa no sólo que hay que coordinar las partes o subsistemas (esto es, las competencias comunitarias) del sistema general de sanidad, sino que esa coordinación le corresponde hacerla al Estado; d) en consecuencia la coordinación general debe ser entendida como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridade s sanitarias estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema sanitario”.

 

Estas apreciaciones se reiteran en las SSTC núms. 42/1983, de 20 de mayo, y en las ya mencionadas 22/2012, de 16 de febrero, y 33/2017, de 1 de marzo.

 

II. En concordancia con lo expuesto, el Estado ha invocado esta competencia exclusiva en las siguientes normas:

 

a) Así, en el artículo dos de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (LGS), cuando establece que:

 

“1. Esta Ley tendrá la condición de norma básica en el sentido previsto en el artículo 149.1.16 de la Constitución y será de aplicación a todo el territorio del Estado”, salvo determinados artículos, que constituirán derecho supletorio en aquellas Comunidades Autónomas que hayan dictado normas aplicables a la materia que en dichos preceptos se regula.

 

Y añade en su apartado 2 que “Las Comunidades Autónomas podrán dictar normas de desarrollo y complementarias de la presente Ley en el ejercicio de las competencias que les atribuyen los correspondientes Estatutos de Autonomía”.

 

De manera concreta, en el artículo cuarenta.2 LGS encomienda a la Administración del Estado, sin menoscabo de las competencias de las Comunidades Autónomas, “La determinación de los requisitos sanitarios de las reglamentaciones técnico-sanitarias de los alimentos, servicios o productos directa o indirectamente relacionados con el uso y consumo humanos”.

 

Y, en lo que aquí interesa, en el siguiente apartado 3 del artículo cuarenta LGS, ya mencionado, también le encomienda el desarrollo del “registro general sanitario de alimentos y de las industrias, establecimientos o instalaciones que los producen, elaboran o importan, que recogerá las autorizaciones y comunicaciones de las Comunidades Autónomas de acuerdo con sus competencias”.

 

No obstante, en materia de registros, el artículo veintitrés de la LGS se dispone que “Para la consecución de los objetivos que se desarrollan en el presente capítulo, las Administraciones Sanitarias, de acuerdo con sus competencias, crearán los Registros y elaborarán los análisis de información necesarios para el conocimiento de las distintas situaciones de las que puedan derivarse acciones de intervención de la autoridad sanitaria”.

 

En relación con esa obligación de registro, en el artículo veinticinco.1 de la LGS se previene que “La exigencia de autorizaciones sanitarias, así como la obligación de someter a registro por razones sanitarias a las empresas o productos, serán establecidas reglamentariamente, tomando como base lo dispuesto en la presente ley, así como lo establecido en la Ley General de Salud Pública”.

 

En otro sentido, en el artículo dieciocho.10 de la propia LGS se atribuye a las Administraciones Públicas, a través de sus Servicios de Salud y de los Órganos competentes en cada caso, “El control sanitario y la prevención de los riesgos para la salud derivados de los productos alimentarios, incluyendo la mejora de sus cualidades nutritivas”.

 

b) De igual modo, se atribuye a la Ley 17/2011, de 5 de julio, de seguridad alimentaria y nutrición (LSAN), “el carácter de normativa básica al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.16.ª de la Constitución, que reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación general de la sanidad” (Disposición final primera sobre Títulos competenciales).

 

En el artículo 24 LSAN se establece que “1. Para la consecución de los objetivos de esta ley, las Administraciones públicas, en el ejercicio de sus competencias, crearán o mantendrán los registros necesarios para el conocimiento de las distintas situaciones de las que puedan derivarse acciones de intervención en materia de seguridad alimentaria. La solicitud de inscripción en los registros no comportará actuaciones adicionales por parte de los interesados, salvo las derivadas de la actualización de la información declarada y la solicitud de cancelación de inscripción al causar baja.

 

2. La exigencia de autorizaciones sanitarias, así como la obligación de someter a registro por razones de seguridad alimentaria a las empresas o productos, serán establecidas reglamentariamente, tomando como base lo dispuesto en la presente ley, la normativa europea y el artículo 25 de la Ley General de Sanidad.

 

3. La Administración General del Estado, sin menoscabo de las competencias de las comunidades autónomas, desarrollará los registros de alimentos y piensos, de carácter nacional, de las empresas, establecimientos o instalaciones que los producen o importan, transforman o comercializan, que recogerá las autorizaciones o comunicaciones que las comunidades autónomas lleven a cabo de acuerdo con sus competencias.

 

4. Los distintos registros existentes estarán conectados y se coordinarán entre si a fin de asegurar la unidad de datos, economía de actuaciones y eficacia administrativa”.

 

c) Y, asimismo, ha invocado el Estado este título competencial exclusivo en 1) el Real Decreto 1487/2009, de 26 de septiembre, relativo a los complementos alimenticios (Disposición final segunda); 2) el Real Decreto 191/2011, de 18 de febrero, sobre Registro General Sanitario de Empresas Alimentarias y Alimentos (Disposición final primera);  3) el  Real Decreto 1412/2018, de 3 de diciembre, por el que se regula el procedimiento de comunicación de puesta en el mercado de los alimentos para grupos específicos de población (Disposición final primera), 4) el Real Decreto 1086/2020, de 9 de diciembre, por el que se regulan y flexibilizan determinadas condiciones de aplicación de las disposiciones de la Unión Europea en materia de higiene de la producción y comercialización de los productos alimenticios y se regulan actividades excluidas de su ámbito de aplicación (Disposición final cuarta), y 5) el Real Decreto 1021/2022, de 13 de diciembre, por el que se regulan determinados requisitos en materia de higiene de la producción y comercialización de los productos alimenticios en establecimientos de comercio al por menor (Disposición final tercera).

 

III. En otro sentido, de conformidad con lo que se establece en el artículo 11.1 de la Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, de Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EARM), le corresponde a esta Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de sanidad, en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca. De hecho, en este precepto se precisa que esa competencia se reconoce “sin perjuicio de lo dispuesto en el número 16 del artículo 149.1 de la Constitución”.

 

Pero no se contrae la competencia autonómica de desarrollo legislativo y ejecución a la Sanidad. En virtud de lo dispuesto en el apartado 7 del mencionado artículo 11 EARM, se le atribuyen, asimismo, el ejercicio de esas mismas funciones en materia de defensa del consumidor y usuario, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado y las bases y coordinación general de la sanidad, al amparo de lo establecido en el número “16 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución”.

 

IV. La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia no ha aprobado ninguna ley en desarrollo de la normativa básica estatal en materia de seguridad alimentaria, para lo que es competente, según ya se ha explicado. Se sabe que en esa normativa estatal se prevé que las obligaciones de registro en este ámbito se determinen e impongan de manera reglamentaria, como así se ha llevado a efecto.

 

Conviene enfatizar que tanto la LGS como la LSAN reconocen a las Comunidades Autónomas la facultad de dictar las normas de desarrollo y complemento de lo que ellas se disponen respecto de las obligaciones de registro derivadas de la materia de sanidad, y en particular, de la seguridad alimentaria que comprende. En ejercicio, cabe puntualizar, de las competencias que les reconozcan los Estatutos de Autonomía respectivos.

 

En consecuencia, nada impide que el desarrollo inmediato de la normativa básica estatal sobre esos registros, contenida en distintos leyes y reglamentos, se acometa a su vez, en el marco autonómico regional, a través de una norma que revista ese mismo rango reglamentario.

 

Por tanto, la propuesta normativa reviste adecuadamente la forma de Decreto, según exige el artículo 25.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LORJA), para las disposiciones de carácter general.

 

QUINTA.- Planteamiento general.

 

I. En el ámbito comunitario, la obligación de registro y, en su caso, de autorización de las empresas alimentarias se impone en los apartados 2 y 3 del artículo 6 del Reglamento (CE) nº 852/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativo a la higiene de los productos alimenticios. Además, esta norma comunitaria impone la necesidad de que se garantice la seguridad alimentaria a lo largo de la cadena alimentaria, empezando en la producción primaria [art.1.1,b)].

 

De acuerdo con ello, el artículo 2.1 del Real Decreto 191/2011, de 18 de febrero, sobre Registro General Sanitario de Empresas Alimentarias y Alimentos (RGSEAA), determina las empresas y establecimientos alimentarios que se encuentran sujetos a inscripción en el citado registro estatal.

 

En el artículo 1 de este reglamento se dispone que el RGSEAA tiene carácter nacional y se considerará un registro unificado de ámbito estatal, en el que se incluirán los datos obrantes en los registros gestionados por los órganos competentes de las Comunidades Autónomas (apartado 2). De igual modo, se establece que tendrá carácter público e informativo y se constituirá como base de datos informatizada (apartado 3).

 

En el citado artículo 2.1 se impone que se inscriban en el RGSEAA cada uno de los establecimientos de las empresas alimentarias o, en el caso de que éstas no tengan establecimientos, las propias empresas, siempre que reúnan los siguientes requisitos

 

a) Que la sede del establecimiento o la sede o domicilio social de la empresa que no tenga establecimiento esté en territorio español.

 

b) En lo que aquí interesa, que su actividad tenga por objeto alimentos o productos alimenticios destinados al consumo humano.

 

c) Que su actividad pueda clasificarse en alguna de las siguientes categorías: 1.º Producción, transformación, elaboración o envasado; 2.º Almacenamiento o distribución o transporte, 3.º Importación de productos procedentes de países no pertenecientes a la Unión Europea.

 

Conviene destacar que están excluidos de inscripción en el RGSEAA los establecimientos y empresas que se dediquen a la producción primaria y sus operaciones conexas, que se inscribirán en los registros oficiales correspondientes.

 

De otra parte, en el artículo 2.2 del mencionado Real Decreto 191/2011, de 18 de febrero, se exige que se inscriban en los registros de las Comunidades Autónomas, los establecimientos de comercio al por menor definidos en el artículo 2 del Real Decreto 1021/2022, de 13 de diciembre, por el que se regulan determinados requisitos en materia de higiene de la producción y comercialización de los productos alimenticios en establecimientos de comercio al por menor.

 

En consecuencia, se entiende por dichos establecimientos aquellos en los que se lleva a cabo la manipulación, preparación, elaboración o transformación de alimentos y su almacenamiento en el punto de venta o entrega a la persona consumidora final o a una colectividad, in situ o a distancia. Se incluyen los locales ambulantes o provisionales (como carpas, tenderetes y vehículos de venta ambulante), los obradores anexos o separados de las dependencias de venta [art. 2.2,j)], los almacenes de apoyo y las instalaciones en las que con carácter principal se realicen operaciones de venta a la persona consumidora final, así como establecimientos de restauración y hostelería.

 

A la luz de esa definición, pueden configurarse las siguientes categorías de establecimientos y empresas que están excluidos de la inscripción en el RGSEAA:

 

a) Establecimientos o empresas que venden al consumidor final de carácter permanente o provisionales, fijos o ambulantes.

 

b) Los establecimientos y empresas que preparan, venden y sirven alimentos a colectividades para que se consuman en ellos, entre los que se incluyen los que se dispensan a través de máquinas expendedoras.

 

c) La actividad comercial que se realice entre los propios establecimientos de comercio al por menor, que está contemplada en el artículo 3 del Real Decreto 1021/2022, de 13 de diciembre.

 

Por tanto, deben inscribirse en los registros autonómicos correspondientes los establecimientos en los que mayoritariamente se vendan o se sirvan productos alimentarios al consumidor final, incluso si lo realizan a domicilio.

 

En consecuencia, la obligación de inscripción en el RGSEAA queda circunscrita a los otros establecimientos y empresas (que no tengan establecimientos) que intervengan en fases de la cadena alimentaria distintas de la producción primaria y de la venta al consumidor final.

 

II. En general, no se requiere autorización u obligación de registrar los productos alimenticios que se ofrecen al consumidor. Sin embargo, se requiere comunicar, esto es, poner en conocimiento de las autoridades competentes el inicio de la comercialización en España de dos tipos de productos:

 

a) Los complementos alimenticios.

 

b) Los productos alimenticios destinados a ciertos grupos de población, que se relacionan en el artículo 2.1 del Real Decreto 1412/2018, de 3 de diciembre, por el que se regula el procedimiento de comunicación de puesta en el mercado de los alimentos para grupos específicos de población, y que son los siguientes: preparados para lactantes; preparados de continuación elaborados a partir de hidrolizados de proteínas; preparados de continuación que contengan ingredientes distintos a los enumerados en el anexo II del Reglamento Delegado (UE) 2016/127 de la Comisión, de 25 de septiembre de 2015, alimentos para usos médicos especiales y sustitutivos de la dieta completa para el control de peso.

 

Además de ello, están sometidas a un procedimiento específico de reconocimiento, que exige una comunicación por parte de los operadores correspondientes, las aguas minerales naturales y las aguas de manantial, que exige, además, el registro de las industrias dedicadas a estas actividades (arts 3 y 13 del Real Decreto 1798/2010, de 30 de diciembre, por el que se regula la explotación y comercialización de aguas minerales naturales y aguas de manantial envasadas para consumo humano).

 

SEXTA.- Observaciones al texto.

 

I. Al título.

 

El título que se propone es el de Proyecto de Decreto por el que se crea y regula el Registro de Establecimientos y Empresas Alimentarias de la Región de Murcia, así como los procedimientos de inscripción de las empresas del sector alimentario.

 

No cabe formular objeción a la primera parte del nombre de la disposición, en el que se expone que el futuro reglamento tiene por objeto crear y regular el Registro de Establecimientos y Empresas Alimentarias de la Región de Murcia.

 

Sin embargo, se advierte una clara desconexión del apartado anterior del nombre con el que debiera ser el segundo objeto de la norma, esto es, establecer los procedimientos de inscripción. Así, por un lado, el futuro reglamento crearía y regularía el registro referido y, por otro, establecería los procedimientos de inscripción necesarios.

 

En otro sentido, si hubiera que atenerse a las exigencias de inscripción, lo lógico es que éstas se extiendan más a los establecimientos (de servicios y venta de productos alimenticios al consumidor final o minoristas) que a las empresas que carezcan de ellos y tengan fijado, sin embargo, su domicilio social en la Región de Murcia. Por ello, pudiera parecer razonable que se exigiera a añadir el término establecimientos en la parte final del nombre de la disposición, de forma que dijera así como los procedimientos de inscripción de los establecimientos y de las empresas del sector alimentario o alimentarias.

 

En la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia no se han dictado normas específicas en materia de técnica normativa por lo que, en su defecto, se aplican las directrices aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005.

 

Por ello, y pese a lo que se expuso más arriba, la directriz de técnica normativa núm. 7 exige que la redacción del nombre del título sea clara y concisa. Si se persiguiera, en consecuencia, simplificar y abreviar el nombre del decreto podría titularse, tan sólo, Proyecto de Decreto por el que se crea y regula el Registro de Establecimientos y Empresas Alimentarias de la Región de Murcia, puesto que lo razonable y necesario es que también establezca los procedimientos de inscripción correspondientes.

 

II. A la parte expositiva.

 

Como se previene en la directriz núm. 12, la parte expositiva de una disposición debe cumplir la función de describir su contenido, indicar su objeto y finalidad y precisar las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta. Puede incluir, si es preciso, un resumen de su contenido, pero no debe contener partes del texto del articulado.

 

A lo anterior debe añadirse, como ya se expuso en el Dictamen núm. 64/2018, que lo propio de la parte expositiva de un proyecto normativo es que se explique en él la manera en que la norma se inserta en el ordenamiento jurídico.

 

Por otro lado, la doctrina ha concretado el contenido de la parte expositiva en tres apartados esenciales, a saber, primero, el relativo a la función y emplazamiento en el ordenamiento jurídico de la disposición de que se trate; segundo, el que se refiere a su contenido, y, tercero, el que versa sobre otras materias adicionales o conectadas con el contenido sustanciales.

 

Finalmente, se ha destacado que sus términos deben ser breves, concisos y marcadamente definitorios. Pues bien, sobre la base de estas consideraciones se pueden realizar las siguientes observaciones:

 

a) El proyecto de decreto incorpora una parte expositiva muy extensa que se divide en catorce párrafos. A pesar de que en los siete primeros se pretende describir el panorama normativo relativo a la seguridad alimentaria en España, fundamentado en las numerosas normas de Derecho de la Unión Europea que la disciplinan, lo cierto es que resulta muy compleja y algo confusa, por lo que no parece cumplir con la finalidad informativa y orientativa que debe inspirar esta parte inicial de la disposición. Quizá las citas de numerosas normas comunitarias puedan dificultar la comprensión de los eventuales destinatarios de la norma acerca de lo que con ella se pretende.

 

Sólo a partir del párrafo 8 se aborda la cuestión referente a la obligación de inscripción en un registro público a la que están sujetos los establecimientos y las empresas alimentarias.

 

Por esta razón, pudiera resultar conveniente tratar de simplificar esos párrafos iniciales para proporcionar una información más precisa, concreta y esencial sobre la regulación nacional y comunitaria en la materia.

 

b) En el párrafo sexto se incorpora la definición de establecimiento al por menor que se contiene en el artículo 2.2,a) del Real Decreto 1021/2022, de 13 de diciembre, por el que se regulan determinados requisitos en materia de higiene de la producción y comercialización de los productos alimenticios en establecimientos de comercio al por menor, lo que resulta innecesario y contrario a la directriz ya citada, pues anticipa partes del texto del articulado posterior.

 

c) Como se dispone en la directriz núm. 13, en los proyectos normativos deberán destacarse en la parte expositiva los aspectos más relevantes de la tramitación que se haya seguido.

 

En este caso, se detalla en el párrafo decimotercero que se ha ofrecido amplia participación al conjunto de los agentes sociales que pudieran verse afectados por la aplicación de la futura norma; que se ha concedido audiencia hasta en dos ocasiones distintas, que la iniciativa reglamentaria ha sido informado favorablemente por el Consejo de Salud de la Región de Murcia y que se ha sometido a Dictamen del Consejo Económico y Social.

 

Sin embargo, no se destaca que se ha recabado, asimismo, el parecer favorable de los Consejos Asesores Regionales de Consumo, de Cooperación Local y de Comercio; que se ha concedido audiencia, hasta en dos ocasiones, a la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición; que se informado al conjunto de las Administraciones Públicas españolas sobre la tramitación del proyecto en garantía de la unidad de mercado, que, de igual modo, se ha informado de ello en el ámbito comunitario para cumplir con las exigencias formales sobre prestación de servicios en el mercado interior o que ha emitido también informe la Inspección General de Servicios de la Administración regional.

 

De otra parte, no se resalta que se han cumplido las exigencias que, en materia de transparencia y publicidad activa, impone la legislación autonómica.

 

d) En el párrafo undécimo de esta parte expositiva se precisa la competencia autonómica (sanidad e higiene) en cuya virtud se dicta la futura disposición reglamentaria. Se trata de una exigencia que se impone, de igual forma, en la directriz núm. 13.

 

Sin embargo, se hace de forma genérica, pues no se menciona el EARM ni se concreta el artículo de dicha norma institucional básica que reconoce esas funciones de desarrollo legislativo y la ejecución.

 

En otro sentido, no se amplía el reconocimiento de la competencia autonómica al ejercicio de esas funciones en materia de defensa del consumidor y usuario que, como se ha expuesto, también es una materia que permite el ejercicio de la actividad reglamentaria regional.

 

Por último, se recuerda que, en virtud de lo que se establece en dicha directriz, esta información debiera contenerse en un párrafo independiente, anterior a la fórmula promulgatoria.

 

e) Esta última observación sirve para para recordar lo que se dispone, en relación con la fórmula promulgatoria que se contiene en el párrafo decimocuarto de esta parte expositiva, en los artículos 2.5 LCJ y 3.1 y 61.3 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (ROFCJ), aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril.

 

De conformidad con lo que en ellos se establece, en las disposiciones dictaminadas por este Órgano consultivo debe emplease la fórmula de acuerdo con el Consejo Jurídico si se adoptan conforme a su Dictamen (sin hacer alusión a uno concreto o a su fecha) y siempre que las observaciones que se consideren esenciales sean atendidas en su totalidad. En caso contrario, se debe utilizar la expresión oído el Consejo Jurídico.

 

f) En último lugar, se sugiere que se sustituta el término “legislación” de la Unión Europea o comunitaria por las expresiones más habituales de normativa o de Derecho, toda vez que en ese ámbito no se produce una legislación en sentido estricto.

 

III. A la parte dispositiva.

 

1) Artículo 1. Objeto.

 

El apartado 3 de este precepto se refiere a la obligación de que se ponga en conocimiento de las autoridades competentes españolas el momento de inicio de la comercialización en España de esos dos tipos de productos alimenticios a los que se refiere, esto es, los complementos alimenticios y los alimentos destinados a grupos específicos de población.

 

Aunque se expone que es objeto del futuro reglamento, respecto de esos productos, concretar “el procedimiento de notificación o comunicación” de los hechos ya mencionados, conviene destacar que la obligación nace de las previsiones que se recogen en el Real Decreto 1487/2009, de 26 de septiembre, relativo a los complementos alimenticios, y el Real Decreto 1412/2018, de 3 de diciembre, por el que se regula el procedimiento de comunicación de puesta en el mercado de los alimentos para grupos específicos de población, que son las normas reglamentarias que establecen los procedimientos respectivos.

 

En la futura disposición general que aquí se analiza, no se concretan los procedimientos de puesta en conocimiento de la comercialización, sino que se completan en la medida en que la Comunidad Autónoma es competente. Por ello, se sugiere sustituir la palabra concretar por completar, de forma que se diga completar la regulación de los procedimientos u otra similar.

 

Por otra parte, la forma en que está redactado el precepto (con la conjunción disyuntiva “o”) permite entender que los términos citados notificación y comunicación se puedan utilizar de manera indistinta, cuando lo cierto es que el primero (notificación) se emplea respecto de la puesta en el mercado de complementos alimenticios y la segunda (comunicación) acerca de la citada comercialización de alimentos para grupos específicos de población.

 

Debido a esa circunstancia se sugiere que se complete la sugerencia que ya se realizó para que se diga completar los procedimientos de notificación y comunicación de puesta en el mercado de complementos alimenticios y de alimentos para grupos específicos de población.

 

2) Artículo 3. Ámbito de aplicación y exclusión.

 

En relación con este artículo, se deben formular las siguientes observaciones:

 

a) En el apartado 1.a) de este precepto se dispone que el futuro decreto se aplicará a los establecimientos y empresas alimentarias que se encuentren sujetos a inscripción en el Registro General Sanitario de Empresas Alimentarias y Alimentos, “adscrito a la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición del Ministerio de Consumo”.

 

No resulta necesario explicar que ese registro está escrito a dicho organismo público. No obstante, si se considerase oportuno, sería conveniente precisar que esa Agencia está, a su vez, adscrita orgánicamente al Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030, y funcionalmente al Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030, al Ministerio de Sanidad y al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

 

b) En el párrafo tercero del apartado b) de este artículo se dispone que se entenderán sometidos a la obligación de registro en el REEARM los puestos y demás estructuras ambulantes no fijos en los que se manipulen alimentos perecederos o no envasados, que están sometidos a las condiciones sanitarias específicas de venta que se detallan “en el Capítulo III del Decreto 172/1995, de 22 de noviembre, por el que se regulan las condiciones sanitarias para la venta ambulante fuera de establecimientos fijos”.

 

La directriz núm. 73 sobre cita de normas estatales exige que en estas menciones se incluyan los títulos completos. Por este motivo, se entiende que procedería hacer referencia a ese Decreto regional con su título correcto, que es Decreto 172/1995, de 22 de noviembre, por el que se regulan las condiciones sanitarias para la venta de alimentos y de determinados animales vivos fuera de establecimientos permanentes.

 

3) Artículo 4. Obligaciones de los establecimientos y empresas alimentarias.

En el apartado e) de este precepto se exige que las empresas alimentarias notifiquen la puesta en el mercado español, por vez primera, de aquellos productos alimenticios para los que se exija esa obligación.

 

Así, se impone esa obligación en el Real Decreto 1487/2009, de 26 de septiembre, relativo a los complementos alimenticios, y en el Real Decreto 1412/2018, de 3 de diciembre, por el que se regula el procedimiento de comunicación de puesta en el mercado de los alimentos para grupos específicos de población.

 

Como se expone por extenso en relación con el artículo 16 y la disposición adicional primera del proyecto de decreto, de manera general este procedimiento se denomina comunicación en el ámbito administrativo español. No obstante, es cierto en el que en el Real Decreto 1487/2009, de 26 de septiembre, se emplea el término menos habitual de notificación.

 

Por ello, se sugiere que se emplee, mejor de notificar, la palabra comunicar.

 

4) Artículo 5. Objeto y naturaleza.

 

En el apartado 2 de este precepto se explica que el REEARM se conforma como base de datos informatizada, de carácter público e informativo, y que se pueden emitir certificaciones sobre los datos que se hayan inscrito él. Con la finalidad de salvaguardar las exigencias relativas al tratamiento y cesión de los datos de carácter personal, se precisa que tendrán la consideración de públicos los siguientes datos: nombre comercial o razón social del establecimiento o empresa; domicilio industrial; actividad o actividades inscritas y número de registro.

 

No obstante, acerca de esta previsión de deben formular las siguientes observaciones:

 

a) De conformidad con lo que se establece en el artículo 87 de la Ley 17/2001, de 7 de diciembre, de Marcas (LM), se entiende por Nombre comercial todo signo susceptible de representación gráfica que identifica a una empresa en el tráfico mercantil y que sirve para distinguirla de las demás empresas que desarrollan actividades idénticas o similares. Por tanto, se trata de un título que concede el derecho exclusivo para utilizar cualquier signo o denominación como identificador de una empresa y que sirve para distinguirla de otras empresas. No es apto, pues, para identificar un establecimiento.

 

En relación con los establecimientos, en la ya derogada Ley 32/1988, de 10 de noviembre, de Marcas, se definía el rótulo de establecimiento como el signo o denominación que sirve para dar a conocer al público un establecimiento y para distinguirlo de otros destinados a actividades idénticas o similares. De hecho, en los artículos 3, 22.1 y 85 del Real Decreto de 22 de agosto de 1885 por el que se publica el Código de Comercio también se alude a los rótulos citados.

 

Sin embargo, en la LM vigente se suprime el carácter registral de los rótulos de establecimiento, aunque en sus disposiciones transitorias tercera y cuarta, respectivamente, se contempla un régimen transitorio de protección de los rótulos de establecimiento que ya estuviesen registrados y de protección extrarregistral de los rótulos de establecimiento definitivamente cancelados. Dicho sistema de protección extrarregistral es el común en materia de competencia desleal que se contempla en los artículos 6 y 12 de la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal. Así pues, aunque ya no gozaran del sistema de protección registral, sí podrían gozar de ese último régimen de protección.

 

Por este motivo, se propone sustituir el término nombre comercial, que sirve para distinguir a empresas, por las palabras rótulo o nombre de establecimiento.

 

b) En este apartado 2 se alude también al domicilio industrial, que podría identificarse con el de la fábrica o planta industrial en la que se fabrican, elaboran, envasan o distribuyen productos alimenticios. Si esa es la intención, no existiría inconveniente en que se pudieran recabar de las empresas, y facilitar a terceros interesados, los domicilios de todas las plantas con las que cuenten. Así, se sugiere que se aluda entonces al domicilio industrial de las distintas plantas o fábricas con las que cuente la empresa.

 

c) Puesto que domicilio industrial y domicilio social no son términos coincidentes o equivalentes, se debería exigir al titular del establecimiento o a la empresa alimentaria (para que se puedan dar a conocer a los terceros interesados) que informen sobre la sede del establecimiento o el domicilio social de la empresa que lo tenga en la Región de Murcia, aunque no tenga establecimientos en ella.

 

d) En el apartado 3 de este artículo se señala -de forma innecesaria- que la inscripción en el Registro, es decir, en el REEARM, no excluye la plena responsabilidad de los titulares de las empresas alimentarias respecto del cumplimiento de la legislación alimentaria.

 

No obstante, esa obligación también debiera ser exigible a los titulares de los establecimientos. En consecuencia, convendría añadir esta mención en el texto del precepto.

 

5) Artículo 6. Estructura.

 

En el título de este artículo se hace referencia, tan sólo, a la estructura del REEARM. Esta previsión se contiene, sin embargo, en el apartado 3.

 

No obstante, en los dos apartados primeros se detalla el régimen de inscripción al que están sujetos los distintos establecimientos y empresas alimentarias.

 

Por este motivo, se propone que el título se amplíe para que se aluda en él a las obligaciones de inscripción que pesan sobre los establecimientos y las empresas alimentarias, además de a la estructura del REEARM.

 

6) Artículo 7. Contenido del REEARM.

 

a) En el apartado 1,b) de este artículo se dispone que deberán ser objeto de anotación en el registro citado, entre otros datos, los cambios de domicilio industrial o social, pero se olvidan las sedes de los establecimientos.

 

b) En el apartado 1,c) se olvida mencionar a los establecimientos alimentarios. Lo mismo sucede en el apartado 2.

 

Además, se añade que las inscripciones y anotaciones de modificación o cancelación de las empresas (y establecimientos) serán objeto de asiento registral de oficio a instancia de los interesados. Sin embargo, hay que advertir que esos asientos registrales no pueden practicarse de oficio si se realizan a instancia de los interesados. Por ello, se propone que se suprima esa expresión (de oficio) y la palabra también en la frase siguiente.

 

c) En el párrafo segundo del apartado 2 se establece que se anotarán de oficio, como anotaciones marginales, en la sección correspondiente del REAARM, las notificaciones de puesta en el mercado español de complementos alimenticios o de alimentos para grupos específicos de población. Sin embargo, como se ha explicado, resulta preferible utilizar en estos casos el término comunicaciones.

 

7) Artículo 8. Comunicación previa y declaración responsable.

 

a) En el apartado 3,b) del precepto se exige que, entre la información que los obligados a presentar una comunicación previa deben facilitar, se encuentra “la sede o domicilio industrial del establecimiento”.

 

No obstante, conviene señalar que el domicilio industrial de un establecimiento coincide con su sede por lo que sólo resulta necesario hacer alusión al primero de ellos.

 

Por otra parte, se olvida la posibilidad de que estén obligadas también a realizar la comunicación las empresas alimentarias. En el supuesto de que estas empresas no posean ningún establecimiento en la Región de Murcia debieran proporcionar su domicilio social. Por consiguiente, se considera necesario que menciones este requisito.

b) En el apartado 4,d) se alude al hecho de que el establecimiento o la empresa alimentaria que no cuente con establecimientos debe informar en la comunicación previa acerca de las actividades que vaya a realizar para que se la pueda clasificar con arreglo a las claves, categorías y actividades que se detallan en la “Guía para el Registro Sanitario de las empresas y establecimientos alimentarios” elaborada por la AESAN. Es evidente que esa sigla alude a la

 

Sin embargo, se olvida que en el apartado b) del Apéndice de las Directrices de técnica normativa ya citadas, se permite que se utilicen siglas siempre que se expliquen, cuando se utilicen por vez primera. Se requiere, para ello que se incluyan entre paréntesis o entre comas precedida de la expresión en adelante y se escriban en letras mayúsculas.

 

c) En el apartado 5 se establece que la presentación de la comunicación previa o la declaración responsable será condición única y suficiente para que se tramite la inscripción de las empresas y establecimientos en el Registro y simultáneamente se pueda iniciar la actividad.

 

Resulta conveniente que se identifique con mayor claridad a qué registro se refiere y sí es el REEARM que se utilice esa sigla.

 

8) Artículo 9. Modificación de datos de información obligatoria.

 

a) En el apartado 2 de este artículo se exige que se informe a la Administración sanitaria de cualquier cambio que se produzca en el “domicilio industrial o social”. Ya se ha explicado que se debiera decir, mejor, sede (del establecimiento) o domicilio social (en la Región de Murcia de la empresa que no posea ningún establecimiento en ella).

 

b) También se exige en el apartado 3 que se informe del cambio de titularidad de los establecimientos y empresas alimentarias minoristas y que se faciliten ciertos datos de dicho nuevo titular. Además, se requiere que se aporte “el documento contractual o jurídico que acredite dicha cesión o cambio de titularidad o, en su defecto, el modelo normalizado de cesión suscrito apud acta por cedente y cesionario o mediante firma reconocida o fidedigna”.

 

En este sentido, resulta evidente que un documento contractual es un tipo concreto de documento jurídico, por lo que pudiera emplearse únicamente la última expresión, más general, de documento jurídico o, incluso, sólo documento.

 

Sin embargo, es más relevante señalar el término cesión equivale a los de transferencia o traspaso. Sin perjuicio de ello, conviene advertir que el término idóneo que se debiera emplear en este caso sería transmisión y no cesión, que en términos jurídicos generales se refiere a la Renuncia de algo, posesión, acción o derecho, que alguien hace a favor de otra persona, que es como se define la voz “cesión” en el Diccionario del español jurídico, editado por la Real Academia Española y el Consejo General del Poder Judicial. Y, en consecuencia, hablar de transmitente y adquirente en vez de cedente y cesionario.

 

9) Artículo 11. Inscripción de los establecimientos y empresas alimentarias sometidos al régimen de autorización sanitaria previa.

 

a) En el apartado 2,a) de este artículo se exige que los operadores de los establecimientos o de las empresas alimentarias que deben obtener una autorización sanitaria antes de iniciar su actividad y de conseguir su inscripción en el RGSEAA, presenten una solicitud en la que informen de la “Sede o domicilio industrial del establecimiento”.

 

Como ya se ha adelantado al analizar el artículo 8 del proyecto de decreto, se debería aludir también al domicilio social en la Región de Murcia en el caso de empresas que no posean ningún establecimiento en ella.

 

b) Por otro lado, en el apartado 5 se alude a la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición, cuando en la parte anterior del futuro reglamento y del propio precepto (en el apartado 2) ya se han usado con habitualidad las siglas AESAN.

 

Esta observación se debe dar por reproducida en todos aquellos casos en los que, en el proyecto de decreto, se vuelva a citar por su nombre completo a la Agencia.

 

10 ) Artículo 12. Modificación y cancelación de las inscripciones de establecimientos y empresas alimentarias, sometidos al régimen de autorización sanitaria previa.

 

a) En el apartado 2 de este artículo se exige que se informe a la Administración sanitaria de cualquier cambio que se produzca en el “domicilio industrial o social”. Ya se ha señalado que se debiera decir, mejor, sede (del establecimiento) o domicilio social (en la Región de Murcia de la empresa que no posea ningún establecimiento en ella). Ya se formuló esta sugerencia en relación con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 9 del proyecto de decreto.

 

b) Como sucede respecto del artículo 9, también se exige en el apartado 3 del este artículo que se informe del cambio de titularidad de los establecimientos y empresas alimentarias minoristas y que se faciliten ciertos datos de dicho nuevo titular. Además, se requiere que se aporte “el documento contractual o jurídico que acredite dicha cesión o cambio de titularidad o, en su defecto, el modelo normalizado de cesión suscrito apud acta por cedente y cesionario o mediante firma reconocida o fidedigna”.

 

Como se dejó apuntado más arriba, se recuerda que el término cesión equivale a los de transferencia o traspaso. Sin perjuicio de ello, conviene advertir que el término idóneo que se debiera emplear en este caso sería transmisión y no cesión, que en términos jurídicos generales se refiere a la Renuncia de algo, posesión, acción o derecho, que alguien hace a favor de otra persona, que es como se define la voz “cesión” en el Diccionario del español jurídico. Y, en consecuencia, hablar de transmitente y adquirente en vez de cedente y cesionario.

 

11) Artículo 13. Inscripción de los establecimientos y empresas alimentarias sometidos al régimen de comunicación previa.

 

a) En el apartado 2 de este precepto se dispone que la comunicación previa se dirija a la Consejería competente en materia de sanidad, cuando en el proyecto de decreto se alude, de forma reiterada, al Departamento competente en materia de seguridad alimentaria y zoonosis.

 

b) En el apartado 3 del artículo se alude a la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición cuando se debe utilizar la sigla AESAN.

 

Además, se dispone que, una vez remitidas las comunicaciones previas a la Agencia estatal citada, ésta “procederá” a la inscripción de los establecimientos y empresas alimentarias al por menor en el Registro Sanitario de las Empresas y Establecimientos Alimentarios. Dado que dicha Agencia actúa en ejercicio de una competencia que le reconoce la normativa estatal, resultaría aconsejable matizar esa obligación de modo que se diga que deberá proceder a su inscripción.

 

De otra parte, se alude al final del apartado al “operador o titular de la empresa” y a la “empresa” cuando también debiera hacer referencia al establecimiento.

 

12) Artículo 16. Inexactitud, falsedad u omisión de los datos de información obligatoria.

 

En este precepto se regulan las consecuencias que se deriven de la inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que se incorpore a una declaración responsable o a una comunicación o de la falta de presentación de esos documentos o de la documentación complementaria que se exija.

 

En el párrafo segundo se exige que la resolución de la Administración regional en la que se declaren tales circunstancias y la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada será notificada o comunicada al registro público correspondiente (el Registro General Sanitario o el REEARM) para que se proceda a la modificación o la cancelación registral del establecimiento o de la empresa afectada.

 

En términos generales, se suele utilizar la palabra notificar para comunicar formalmente una resolución administrativa a un interesado. Así se define esa voz en el Diccionario de la Real Academia Española.

 

También en esos términos amplios, la palabra comunicar se suele emplear como sinónimo de informar, avisar, hacer partícipe o hacer saber o dar a conocer algo a quien deba actuar en consecuencia. Por ello, dado que la resolución se debe dar a conocer a alguno de esos registros públicos, bastará con utilizar la palabra comunicada.

 

13) Artículo 19. Régimen sancionador.

 

A) En ese precepto se prevé la aplicación de sanciones ante el incumplimiento de lo que se dispone en el propio futuro decreto, para lo que será de aplicación el régimen sancionador establecido en la Ley 17/2011, de 5 de julio, de seguridad alimentaria y nutrición.

 

En el artículo 47 de esa Ley se atribuye a las Administraciones públicas competentes la potestad de sancionar las conductas tipificadas como infracción en materia de seguridad alimentaria y nutrición, sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales o de otro orden que puedan concurrir.

 

Además, en el artículo 48 se le reconoce a las mencionadas Administraciones públicas la misma potestad para sancionar las infracciones, en materia de defensa de los consumidores y usuarios, que se cometan en territorio español, cualquiera que sea la nacionalidad, el domicilio o el lugar en que radiquen los establecimientos del presunto responsable.

 

Así pues, en la Ley 17//2011, de 5 de julio, de seguridad alimentaria y nutrición, se regula de manera integral el régimen sancionador en materia de seguridad alimentaria y nutrición, que será el primordial en este caso. No obstante, conviene recordar que en la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, se contiene asimismo el régimen sancionador en materia de salud pública y que la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, también contempla la posibilidad de que se cometan infracciones en materia de sanidad que deban ser sancionadas.

 

A mayor abundamiento, ya se ha adelantado que en la Ley 17//2011, de 5 de julio, de seguridad alimentaria y nutrición se atribuye esa misma potestad a las Administraciones públicas competentes en el ámbito de la protección de los consumidores y usuarios. En este mismo sentido, conviene recordar la vigencia del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agro-alimentaria, que, en síntesis, contempla un régimen sancionador particular ante la posible comisión de (1) infracciones sanitarias, (2) infracciones en materia de protección al consumidor de distinta naturaleza, (3) infracciones en materia de defensa de la calidad de la producción agroalimentaria y (4) otro tipo de infracciones.

 

Lo que se ha expuesto hasta ahora sirve para justificar que no se entiende adecuado que en el párrafo primero de este precepto se disponga que el incumplimiento de lo dispuesto en el futuro decreto tendrá la consideración de infracción administrativa a la normativa sanitaria aplicable en cada caso, para luego señalar que eso se produce de conformidad con lo dispuesto en el capítulo IX de la Ley 17//2011, de 5 de julio, de seguridad alimentaria y nutrición.

 

Ya se ha explicado que esta última Ley sólo contiene el régimen sancionador aplicable en materia de seguridad alimentaria y nutrición, que es cierto que será el de aplicación más previsible en estos casos, como se ha apuntado. Pero conviene insistir en que este régimen no comprende los que se refieren a las infracciones que se cometan en materia de salud pública o de sanidad.

 

Así pues, no resulta procedente aludir a la posible infracción de la normativa sanitaria que resulte aplicable en cada caso (en materia de seguridad alimentaria y nutrición, de salud pública o de sanidad) para contraerla luego a la que se refiere a la vulneración de las prescripciones que se han establecido en el ámbito de la seguridad alimentaria y nutrición.

 

Por esta razón, se proponen dos redacciones alternativas según lo que se pretenda regular en realidad:

 

a) Mantener, en primer lugar, la referencia a la normativa sanitaria que resulte aplicable en cada caso, entre la que debe considerarse la relativa a la protección de la seguridad alimentaria y nutrición, prevista en la Ley 17//2011, de 5 de julio, y asimismo la referente a las materias de seguridad alimentaria y de nutrición. Ello obligaría a eliminar, por tanto, la mención a esta última Ley.

 

De este modo, se podrían sancionar, por el incumplimiento de lo dispuesto en el futuro reglamento, las infracciones que, en relación con lo que él se prevea, se hubiesen establecido en la normativa sancionadora sanitaria aplicable en cada caso. Es decir, una vez más, en el ámbito de la salud pública, la sanidad y la seguridad alimentaria y nutrición.

 

b) La solución contraria consistiría en suprimir, si es eso lo que se persigue, la alusión a la normativa sanitaria que resulte aplicable en cada caso y mantener entonces, mediante la cita de la Ley 17/2011, la remisión exclusiva al régimen sancionador en materia seguridad alimentaria y nutrición. De este modo, se excluiría la aplicación de los regímenes sancionadores sobre salud pública y sanidad.

 

B) En segundo lugar, se dispone en el segundo párrafo del precepto que “La incoación y tramitación de los expedientes sancionadores corresponderá al órgano directivo que ostente las competencias en materia de seguridad alimentaria”.

 

Acerca de esta cuestión hay que recordar que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia no ha regulado un procedimiento sancionador general o común para el ejercicio de la potestad sancionadora propia. En consecuencia, resultan de aplicación las previsiones que, en materia de procedimiento administrativo sancionador, se contienen acerca de él en la Ley 39/2015 y en la Ley 40/2015.

 

De hecho, en el artículo 25.2 LRJSP se establece que “El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario”. En consecuencia, no existe reserva de ley formal para la atribución de competencia sancionadora al órgano administrativo.

 

Por otro lado, conviene recordar que en los artículos 8 a 14 LRJSP se regulan las normas generales sobre competencia en la tramitación de los procedimientos administrativos. De forma particular, en el artículo 8.3 LRJSP se dispone que “Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio”.

 

Se puede considerar que este precepto acoge con carácter general la solución sobre atribución de competencia que se contenía en el artículo 10 del derogado Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora. En él se prevenía que los órganos competentes para la iniciación, instrucción y resolución eran los expresamente previstos en las normas sancionadoras y, en su defecto, los que resulten de las normas que sobre atribución y ejercicio de competencias. Y se aclaraba que “Cuando de la aplicación de las reglas anteriores no quede especificado el órgano competente para iniciar el procedimiento, se entenderá que tal competencia corresponde al órgano que la tenga para resolver”.

 

A su vez, en el artículo 63.1 LPAC se previene que “Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos.

 

Se considerará que un órgano es competente para iniciar el procedimiento cuando así lo determinen las normas reguladoras del mismo”.

 

Así pues, se exige la diferenciación entre órganos instructores y órganos resolutorios o propiamente sancionadores y, en atención a los distintos criterios expuestos, se pueden distinguir, por tanto, tres tipos de actuaciones para delimitar las competencias en cada una de las fases del procedimiento administrativo sancionador:

 

a) Inicio del procedimiento (art. 64 LPAC). El órgano competente es el expresamente previsto en la respectiva norma sancionadora. En su defecto, el que resulte de la aplicación de las normas generales sobre competencia establecidas en los artículos 8 a 14 LRJSP. Si, pese a ello, no se pudiera precisar el órgano, sería competente para iniciar el procedimiento el que lo sea para resolverlo.

 

b) Instrucción del procedimiento (arts. 75, 77 y 89 LPAC). Corresponde al que determine la norma sancionadora y, en su defecto, las reglas generales sobre competencia establecidas en los artículos 8 a 14 LRJSP. No puede ser el mismo órgano al que le corresponda la resolución del procedimiento. Al margen de esa prohibición, puede encomendarse a un mismo órgano la competencia para iniciar e instruir el procedimiento.

 

c) Resolución (art. 90 LPAC). Es de aplicación la norma sobre atribución de competencia prevista en la respectiva norma sancionadora. En su defecto, el que resulte de la aplicación de las normas generales sobre competencia establecidas en los artículos 8 a 14 LRJSP. Como se ha adelantado, no puede ser el mismo órgano que haya instruido.

 

En consecuencia, procedería seguir estas reglas para atribuir la competencia correspondiente en cada fase del procedimiento porque, en una interpretación estricta del precepto que se propone, en el que se encomienda al mismo órgano la iniciación y la tramitación del procedimiento [supuesto b) anterior] faltaría por determinar el órgano al que le correspondería la resolución del procedimiento. O, como se ha advertido, efectuar una más correcta atribución de competencias a cada órgano en atención a cada una de las fases del procedimiento que se han apuntado.

 

IV.  A la parte final.

1) Disposición adicional primera. Notificación o comunicación de puesta en el mercado de complementos alimenticios y alimentos para grupos específicos de población.

 

En este caso se puede formular una observación, de escasa entidad, que afecta al título de la disposición adicional y una palabra que se emplea en ella.

 

Así, en los Reales Decretos que se citan en ella (el Real Decreto 1487/2009, de 26 de septiembre, relativo a los complementos alimenticios, y el Real Decreto 1412/2018, de 3 de diciembre, por el que se regula el procedimiento de comunicación de puesta en el mercado de los alimentos para grupos específicos de población) se impone que se ponga en conocimiento de las autoridades competentes españolas el momento de inicio de la comercialización en España de esos dos tipos de productos alimenticios. Con carácter general, este procedimiento se denomina comunicación en el ámbito administrativo español. No obstante, es cierto en el que en el Real Decreto 1487/2009, de 26 de septiembre, se emplea el término menos habitual de notificación.

 

El título de la disposición, en la forma en la que está redactado, permite entender que esos términos citados sean sinónimos y se puedan utilizar de manera indistinta. Sin embargo, conviene insistir en el hecho de que en la normativa española se suele emplear de manera reiterada y constante el término comunicación.

 

Así, por lo que se refiere al título, se propone que se modifique para que se diga Notificación y comunicación de puesta en el mercado de complementos alimenticios y de alimentos para grupos específicos de población.

 

Asimismo, se sugiere que se sustituya, en el texto de la disposición, la palabra notificación por la de comunicación en la parte de la frase que reza “la correspondiente notificación a través de formulario electrónico específico”, de forma que se aluda en ella a la correspondiente comunicación.

En relación con la cita del Real Decreto 1487/2009, de 26 de septiembre, relativo a los complementos alimenticios, se recuerda que, de acuerdo con lo que se previene en la directriz núm. 73, debe incluir el título completo de la norma. Por este motivo, se propone la supresión de la expresión “y por el que se regula su notificación”, que se añade después de la cita del Real Decreto.

 

2) Disposición adicional segunda. Tasas.

 

En esta disposición se establece que la realización de controles oficiales, las autorizaciones o las inscripciones reguladas en el futuro decreto podrán quedar, en su caso, sometidas al régimen de tasas establecido en cada momento en la normativa regional (sería mejor decir en las leyes regionales o en la legislación regional) sobre tasas, precios públicos y contribuciones especiales. Así pues, sirve de simple recordatorio de la facultad que puede ejercerse de crear una tasa en el futuro, por lo que carece del carácter de norma dispositiva.

 

Por ello, la regulación que contiene resulta innecesaria desde el momento que en el sistema normativo español rige el principio de reserva de ley en materia tributaria (arts. 31.3 y 133 de la Constitución Española y 45.Uno EARM).

 

3) Disposición adicional tercera. Actividad localizada de suministro de alimentos entre establecimientos de comercio al por menor en el ámbito de la Región de Murcia.

 

De acuerdo con lo establecido en el artículo 3.1 del Real Decreto 1021/2022, de 13 de diciembre, los establecimientos de comercio al por menor sólo podrán suministrar alimentos de producción propia y productos de origen animal a establecimientos de comercio al por menor de distinta titularidad si este suministro es marginal, localizado y restringido.

 

En los apartados 2 y 4 de dicho artículo 3 se precisa cuándo debe considerarse marginal una actividad y cuándo restringida, respectivamente.

 

Por otro lado, en el apartado 3 se dispone, en lo que aquí interesa, que “Una actividad se considerará localizada si el establecimiento de comercio al por menor suministra productos alimenticios a otros establecimientos de comercio al por menor ubicados en la unidad sanitaria local, zona de salud o territorio de iguales características y finalidad que defina la autoridad competente correspondiente o entre zonas limítrofes. En el caso de comercio entre establecimientos de diferentes comunidades autónomas, el suministro podrá realizarse en un radio inferior o igual a 50 km desde el establecimiento de origen, siempre que los registros sanitarios autonómicos donde estén inscritos los establecimientos de origen y destino sean públicos y accesibles de forma efectiva”.

 

Así pues, en la normativa básica estatal se permite que la autoridad competente (en realidad debiera decir Administración competente) determine el ámbito geográfico concreto (unidad sanitaria local, zona de salud o territorio de iguales características y que satisfaga la misma finalidad) en el que se podrá llevar a cabo la actividad de suministro de alimentos de producción propia y productos de origen animal a establecimientos de comercio al por menor de distinta titularidad. Y ello, por entender que en esos casos se trataría de un suministro localizado.

 

En el artículo 3.3 del citado Real Decreto 1021/2022, de 13 de diciembre, también se permite que esa actividad de suministro se lleve a cabo entre zonas limítrofes y no se impone ninguna otra restricción al respecto.

 

De acuerdo con ello, en la disposición adicional que se propone se concreta en el municipio el ámbito territorial dentro de la Región de Murcia en el que pueda realizarse dicha actividad localizada de suministro de alimentos entre establecimientos de comercio al por menor de distinta titularidad.

 

Sin embargo, a continuación, se impone una limitación que no está contemplada de ninguna forma en el Real Decreto 1021/2022, de 13 de diciembre, que consiste en que el suministro se lleve a cabo entre establecimientos que estén ubicados en el mismo municipio o en municipios colindantes, sin que “en ningún caso se pueda superar un radio de 50 km entre el establecimiento de origen y el de destino”.

 

Como se ha señalado, la normativa básica estatal permite que ese suministro se realice dentro de las zonas geográficas que se determinen “o entre zonas limítrofes” sin que al requisito de la mera colindancia o contigüidad se añadan límites de otra naturaleza, como es el de distancia máxima permisible.

 

Esa limitación de carácter espacial sí que afecta, en cambio, al suministro de alimentos entre establecimientos de diferentes Comunidades Autónomas, siempre que se satisfagan, además, otros requisitos, porque los establecimientos no están inscritos en el mismo registro. De hecho, para que resulte admisible en este caso, se requiere, asimismo, que los registros sanitarios autonómicos en los que estén inscritos los establecimientos de origen y destino sean públicos y accesibles de forma efectiva.

 

En consecuencia, este Órgano consultivo considera que la imposición de ese límite máximo de separación entre establecimientos excede las previsiones establecidas en la normativa básica estatal y resulta contraria a ella, por lo que debiera suprimirse.

 

Esta observación reviste carácter esencial a los efectos establecidos en los artículos 2.5 LCJ y 3.1 y 61.3 ROFCJ.

 

4) Disposición adicional cuarta. Suministro directo de alimentos preparados en locales utilizados principalmente como vivienda privada.

 

En el párrafo primero de esta disposición se previene que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13.4 del Real Decreto 1021/2022, de 13 de diciembre, los alimentos preparados en locales utilizados principalmente como vivienda privada, ubicada en la Región de Murcia, sólo se podrán suministrar a la persona consumidora directamente en mercados ocasionales o periódicos, o mediante el reparto a domicilio siempre que el suministro se realice “dentro del ámbito territorial especificado en la disposición adicional tercera”.

Interesa destacar que dicho precepto reglamentario básico estatal, esto es, el mencionado artículo 13.4, permite que las Comunidades Autónomas definan la unidad sanitaria local, zona de salud o territorio de iguales características y finalidad en la que se puedan suministrar dichos alimentos.

 

Como se ha expuesto cuando se ha analizado la disposición adicional anterior, en este proyecto de decreto se concreta ese ámbito territorial de suministro en el municipio.

 

Expuesto lo anterior, conviene regresar a la previsión final que se contiene en la disposición adicional cuarta. En ella se concluye que podrá realizarse el suministro que se permite de alimentos preparados en locales utilizados principalmente como vivienda privada, siempre que se realice dentro del ámbito territorial especificado en la disposición final primera.

 

Esa previsión no ofrece problema interpretativo alguno si se entiende que con ella se alude al ámbito territorial municipal, que es el que queda concretado en ella. En este caso, de manera consecuente, pudiera resultar más clarificador señalar que dicho suministro se permite siempre que se realice dentro del término municipal donde radique la vivienda.

 

Sin embargo, hay que recordar que el ámbito territorial al que se refiere la anterior disposición adicional se refiere al suministro de alimentos entre establecimientos de comercio al por menor de distinta titularidad. En estos casos, el suministro se puede hacer dentro del mismo término municipal o en los de los municipios colindantes, circunstancia que no se permite respecto del suministro de alimentos preparados en locales utilizados principalmente como viviendas privadas.

 

Como determina con claridad el referido artículo 13.4 del Real Decreto 1021/2022, de 13 de diciembre, el suministro sólo se puede llevar a cabo dentro “de la unidad sanitaria local, zona de salud o territorio de iguales características y finalidad que defina la autoridad competente”. Es decir, en el marco de la Región de Murcia, dentro del propio término municipal, sin que se pueda extender a municipios limítrofes y tampoco a municipios de Comunidades Autónomas limítrofes.

Por lo tanto, resultaría conveniente aclarar que el suministro debe limitarse, en este supuesto, al término del municipio en el que radique la vivienda, como se ha señalado.

 

 Esta observación también reviste carácter esencial a los efectos que ya se han mencionado.

 

5) Disposición derogatoria única. Cláusula de derogación.

 

Esta disposición resulta innecesaria puesto que, como se explica en la MAIN, no existen disposiciones anteriores que regulen e incidan en esta materia.

 

6) Disposición final primera. Desarrollo y ejecución.

 

En la primera parte de esta disposición se faculta al titular de la Consejería competente en materia de seguridad alimentaria y zoonosis para adoptar cuantos actos y medidas resulten necesarios para el desarrollo y ejecución del futuro decreto.

 

Como ya ha indicado este Consejo Jurídico en numerosas ocasiones (sirvan de ejemplo los Dictámenes núms. 67/2024, 149/2018 y 196/2017), la mención a la facultad de aplicación y ejecución de un futuro reglamento resulta superflua, pues esa es precisamente la competencia (función ejecutiva) que corresponde a los órganos correspondientes de la Administración regional, que además la ejercen como propia.

 

Otra cuestión es la que se refiere a la posible habilitación a los titulares de dichos Departamentos para que puedan desarrollar (función normativa) el decreto.

 

Sobre la potestad reglamentaria de los Consejeros en el ordenamiento regional viene señalando de forma constante este Consejo Jurídico (por todos, en los Dictámenes núms. 176/2008, 113/2012, 144/2012 y 148/2013, entre otros), que la LPCG supuso un cambio en el escenario normativo preexistente, al derogar la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia, y establecer una nueva regulación de la potestad reglamentaria, tanto en lo relativo a su titularidad y posibilidades de ejercicio como en cuanto al procedimiento de elaboración de reglamentos.

 

En lo que aquí interesa, los artículos 38 y 52.1 LPCG reconocen a los Consejeros una potestad reglamentaria propia en las materias de ámbito organizativo interno de su Departamento y otra derivada por atribución explícita de esa potestad, de modo que, expresado con los términos que utiliza la propia Ley, “los Consejeros podrán hacer uso de esa potestad [reglamentaria] cuando les esté específicamente atribuida por disposición de rango legal” (artículo 52.1) o, según el artículo 38, “cuando, por disposición de rango legal les esté expresamente atribuida”. (Dictamen núm. 120/2016). Por lo tanto, la atribución de potestad reglamentaria de desarrollo (de un decreto) a los Consejeros es materia reservada a la ley y vedada al reglamento.

 

En este sentido, conviene recordar a título de ejemplo que, en su Dictamen núm. 133/2018, este Órgano consultivo ya señaló que el Consejero con competencias en materia de Turismo carecía de la facultad de determinar, mediante orden, el diseño y el contenido que debía figurar en las placas identificativas o en los distintivos de los apartamentos turísticos de la Región de Murcia.

 

En consecuencia, se propone la supresión de la palabra “ desarrollo” de la primera parte de la disposición señalada.

 

En la segunda parte, además, se le faculta para adaptar la información o documentación requerida en los procedimientos de inscripción cuando ello resulte exigible en atención a la normativa básica o en aquellos aspectos formales o no sustantivos precisos para la adecuada gestión de éstos.

 

En este caso se propone la eliminación completa de este apartado porque entraña, asimismo, el ejercicio de una función normativa de carácter reglamentario, que le está prohibida a los Consejeros, como se ha expuesto con anterioridad.

Esta sugerencia reviste, asimismo, carácter esencial a los efectos previstos en los artículos 2.5 LCJ y 3.1 y 61.3 ROFCJ.

 

SEPTIMA.- Consideraciones sobre técnica normativa y de carácter gramatical y ortográfico.

 

1) Se advierte la existencia en el texto propuesto de algunas erratas que deberían ser corregidas. Así, puede destacarse que en la disposición transitoria tercera se alude a las exigencias impuestas “en este Reglamento” cuando debiera decir “en el reglamento”, en minúscula, de conformidad con lo que se señala en el Apéndice a),2º de la Directrices de técnica normativa sobre Uso específico de las mayúsculas en los textos legislativos.

 

Esta consideración se debe hacer extensiva a la parte dispositiva del texto del proyecto de reglamento, en el que se utiliza en muchos casos el término decreto en mayúscula (“Decreto”). Esto también sucede en las disposiciones transitoria primera, derogatoria única o final segunda, por citar sólo otros ejemplos.

 

2) Se aprecian que en muchos casos no se respeta la previsión sobre primera cita y citas posteriores de normas, que se contiene en la directriz núm. 80. Y tampoco la exigencia, a la que se alude en la directriz núm. 73, de que tanto la fecha de la disposición como su nombre se escriban entre comas.

 

3) En la disposición final segunda se dispone la entrada en vigor del futuro decreto en el plazo de dos meses contado desde su publicación oficial. De acuerdo con lo que se dispone en las directrices núms. 42 y 43, las referencia al diario oficial debieran ir entrecomilladas, y es habitual que se empleen las comillas latinas (« »), de forma que se escriba «Boletín Oficial de la Región de Murcia».

 

4) Acerca del cumplimiento de las reglas gramaticales y ortográficas, la directriz núm. 102 exige que se sigan las normas de la Real Academia Española y su Diccionario. En este sentido, impone que las dudas que puedan plantearse se resuelvan con arreglo a lo establecido en el Diccionario panhispánico de dudas.

 

a) Así, se emplean en algunas ocasiones los términos latinos “in situ” (En la exposición de motivos o en el artículo 8, por ejemplo) y “apud acta” (en los artículos 8.3 y 12.3).

 

En la Ortografía de la lengua española, capítulo VI (La ortografía de las expresiones procedentes de otras lenguas), apartado 2, (La ortografía de extranjerismos y latinismos), subapartado 2.2 (Latinismos), número 2 (Latinismos crudos y latinismos adaptados), se dispone que “El carácter foráneo de esas voces debe marcarse gráficamente, como es habitual cuando se usan palabras o expresiones en otro idioma, a través de la cursiva o las comillas”. En consecuencia, se re comienda que se escriba in situ, como se hace, además, en el Real Decreto 1021/2022, de 13 de diciembre, y apud acta.

 

b)  Por otra parte, resulta necesario hacer una breve alusión al reiterado empleo conjunto de las conjunciones copulativa y disyuntiva separadas por una barra oblicua (“y/o”) en el proyecto de reglamento. Baste citar, sin ánimo exhaustivo, la disposición adicional primera.

 

Así, aunque en el Diccionario mencionado se explica que dicha fórmula se suele utilizar con la intención de hacer explícita la posibilidad de elegir entre la suma o la alternativa de dos opciones, también se recuerda que la conjunción o puede expresar en español ambos valores conjuntamente. Este recordatorio cobra especial significación, si cabe, en el momento de elaborar textos normativos, con la finalidad de que el decoro lingüístico que las normas jurídicas reclaman no se vea afectado.

 

c) Por otro lado, se advierte que en el proyecto de reglamento sometido a Dictamen, en numerosas ocasiones (por ejemplo, en la parte expositiva o en el artículo 16), se habla de “administración sanitaria”  cuando se debe decir Administración (sanitaria) o Administraciones Públicas, de acuerdo con las reglas sobre el empleo de las mayúsculas que impone la Real Academia Española. De manera similar, en la citada parte expositiva se alude a las “comunidades autónomas” o los “estados miembros” cuando debiera escribirse Comunidades Autónomas o Estados miembros.

 

5) Finalmente, se aprecia la existencia de otras erratas que también se debieran corregir. Así, por ejemplo, en el artículo 4,g) se señala como fecha de aprobación del Reglamento (CE) nº 853/2004, del Parlamento Europeo y del Consejo, la de 20 de abril, cuando debiera hacer alusión al 29 de abril.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

 

CONCLUSIONES

 

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia es competente, en materia de sanidad y de defensa de los derechos de los consumidores y usuarios, para ejercer las funciones de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado (art. 11.1 y 7 EARMU).

 

SEGUNDA.- El Consejo de Gobierno cuenta con habilitación normativa básica estatal para aprobar el proyecto reglamentario objeto del presente Dictamen.

 

TERCERA.- Se considera que el procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado a las normas que lo disciplinan.

 

CUARTA.- Revisten carácter esencial las observaciones siguientes, que se refieren a la parte final de la futura disposición reglamentaria y que se reflejan en los siguientes apartados de la Consideración sexta, número IV:

 

- En el 3), sobre la determinación del ámbito territorial en el que se puede considerar que es localizada una actividad de suministro de alimentos entre establecimientos de comercio al por menor en el ámbito de la Región de Murcia.

 

- En el 4) sobre la determinación del ámbito territorial en el que se puede realizar el suministro directo de alimentos preparados en locales utilizados principalmente como vivienda privada.

 

- En el 6), sobre las facultades de desarrollo y ejecución del futuro reglamento.

 

QUINTA.- El resto de las observaciones que se formulan en este Dictamen, de incorporarse al texto del proyecto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento jurídico.

 

No obstante, V.E. resolverá.