Dictamen nº 248/2024
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 19 de septiembre de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Economía, Hacienda y Empresa (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 21 de mayo de 2024 (COMINTER 108633), sobre revisión de oficio instada por D. X, contra derivación de responsabilidad subsidiaria (exp. 2024_181), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 7 de julio de 2021, la Agencia Tributaria de la Región de Murcia dicta acuerdo de inicio de procedimiento de derivación de responsabilidad subsidiaria, previsto en el artículo 34.3 de la Ley 7/2005, de 18 de noviembre, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, frente a D. X, en su condición de Administrador (Presidente del Consejo de Administración) de la empresa “HRS SPIRATUBE SL”, en el momento en el que dicha mercantil obtuvo una subvención otorgada por el Instituto de Fomento de la Región de Murcia en el año 2010.
Ordenado el reintegro de la subvención, la empresa fue declarada fallida tras resultar infructuosas las actuaciones ejecutivas dirigidas a obtener el cobro de lo adeudado. Según el referido acuerdo de inicio del procedimiento de derivación de responsabilidad subsidiaria, no existen responsables solidarios.
El acuerdo fue notificado mediante edictos en el BOE núm. 227, de 22 de septiembre de 2021, tras dos intentos de notificación personal en el domicilio del Sr. X, los días 30 y 31 de agosto de 2021. Transcurrido el plazo del trámite de audiencia otorgado en el acuerdo, no consta que el interesado presentara alegaciones.
SEGUNDO.- - Con fecha 23 de noviembre de 2021, el Servicio de Recaudación en Vía Ejecutiva de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia, dicta acuerdo por el que se declara responsable subsidiario al Sr. X, por importe de 238.093,43 euros.
Esta resolución se notifica en persona al interesado el 7 de diciembre de 2021.
TERCERO.- Ante el impago en período voluntario, se inicia procedimiento de recaudación en vía ejecutiva, con las siguientes actuaciones:
- Con fecha 11 de abril de 2022, se dictan sendas Providencias de Apremio 2011/101/168/52011 y 62011, notificadas por edicto en el BOE en fecha 22 de mayo de 2022.
- Con fecha 19 de septiembre de 2022 y 14 de noviembre de 2022 se emiten diligencias de embargo de sueldos, salarios y pensiones.
- Con fecha 25 de junio, 24 de julio, 24 de agosto, 27 de septiembre, 24 de octubre, 23 de noviembre y 26 de diciembre de 2022 se emiten diligencias de embargo de devoluciones tributarias.
- Con fecha 29 de junio, 25 de agosto, 28 de septiembre, 2 de noviembre y 2 de diciembre de 2022, y 5 de enero de 2023 se emiten diligencias de embargo de cuentas.
CUARTO.- El 13 de julio de 2022, el Sr. X interpone recurso de reposición contra las diligencias de embargo de cuentas de fecha 29 de junio 2022, que es desestimado por resolución de fecha 28 de julio de 2022, notificada el 2 de noviembre de 2022.
QUINTO.- El 23 de septiembre de 2022, el interesado presenta un escrito en el que manifiesta que “el pasado mes de Julio, por error, esta parte ante los embargos practicados, presentó escrito formulando recurso potestativo de reposición, cuando lo que realmente quería realizar es recurso de revisión, del artículo 106 de la Ley 39/2015”.
La fundamentación de este “recurso de revisión” se basa, en síntesis, en la ausencia de responsabilidad del Sr. X. Señala que el procedimiento concursal en que se vio inmersa la empresa beneficiaria de la subvención fue declarado culpable, y que se condenó al administrador de la empresa “--” (D. Y) y a la mercantil “--”, como responsables concursales, a abonar a la mercantil fallida cantidades irregularmente detraídas, por importe de 1.220.266,68 euros, dejando sin liquidez a la empresa.
Considera que dicho administrador y mercantil eran los responsables de reintegrar la subvención del INFO, y no el Sr. X, por no concurrir en él la condición de administrador de la empresa fallida en el momento de concederse la subvención, y por la existencia de responsables solidarios (el indicado administrador único y la otra empresa) frente a los que no se habría actuado para lograr el cobro de lo debido, circunstancia que, para el reclamante, determinaría la prescripción de la deuda que le es exigida como responsable subsidiario.
No esgrime de forma expresa causa de nulidad alguna de las contenidas en el artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) o en el artículo 217.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.
Finaliza el recurso solicitando que “se declare la nulidad de lo actuado y el archivo de procedimiento de derivación de responsabilidad en la persona de D. X”.
La copia de este documento obrante en el expediente remitido al Consejo Jurídico junto a la consulta está incompleta pues, de las 17 páginas de las que consta, faltan las páginas 2 y 3.
SEXTO.- El 29 de noviembre de 2022, el interesado presenta reclamación económico-administrativa, con igual fundamentación y petitum que el “recurso de revisión”.
SÉPTIMO.- El 19 de enero de 2023, la Agencia Tributaria de la Región de Murcia formula propuesta de inadmisión a trámite de la solicitud de inicio del procedimiento de revisión de oficio, al considerar que versa sobre un acto que carece de firmeza en vía administrativa, toda vez que se interpuso el recurso de revisión cuando todavía se encontraba pendiente de resolución la reclamación económico-administrativa, que -aunque fue interpuesta por el interesado contra la resolución del recurso de reposición que impugnaba las diligencias de embargo- solicitaba la nulidad de todo lo actuado y el archivo del procedimiento de derivación de responsabilidad subsidiaria. Y todo ello conforme a lo establecido en el artículo 217.3 LGT.
OCTAVO.- Con fecha 14 de noviembre de 2023, la Unidad de Coordinación de Servicios de la Secretaría General de la Consejería de Economía, Hacienda y Empresa, con el visto bueno de la Jefe del Servicio Jurídico, informa en sentido favorable la propuesta de inadmisión a trámite, toda vez que “el recurrente interpone el recurso de revisión de oficio cuando se encontraba pendiente de resolución la reclamación administrativa interpuesta contra la resolución del Recurso de Reposición RJ/3099/2022, por lo que no se había puesto fin a la vía administrativa”.
NOVENO.- El 7 de marzo de 2024, la Dirección de los Servicios Jurídicos evacua informe 14/2024, en sentido favorable a la inadmisión de la solicitud de declaración de nulidad ex artículo 217.3 LGT, toda vez que se ejercitó la acción cuando todavía estaba pendiente de resolver la reclamación económico-administrativa, y porque no concurre ninguna de las causas tasadas de nulidad del artículo 217.1 LGT
En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo extracto de secretaría y un índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior del pasado 21 de mayo de 2024.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter y alcance del Dictamen.
I. El Dictamen se ha solicitado con carácter preceptivo, al amparo de lo establecido en el artículo 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en cuya virtud, este Órgano Consultivo ha de ser consultado en los procedimientos de revisión de oficio de los actos administrativos, en los casos previstos por las leyes.
El artículo 106.1 LPAC, por su parte, dispone que las Administraciones Públicas, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1. No obstante, también prevé el mismo artículo, pero ahora en su apartado 3, que el órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al f ondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
En el ámbito tributario, el artículo 217.1 LGT dispone que podrá declararse la nulidad de pleno derecho de los actos dictados en materia tributaria, así como de las resoluciones de los órganos económico-administrativos, que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos tasados contemplados en el mismo precepto. Y, en el artículo 217.3, que se podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del órgano consultivo, cuando el acto no sea firme en vía administrativa o la solicitud no se base en alguna de las causas de nulidad del apartado 1 de este artículo o carezca manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
Aun cuando el interesado ejercita su acción de nulidad al amparo de lo establecido en la normativa común de procedimiento administrativo, pues fundamenta su solicitud de nulidad en lo establecido en el artículo 106 LPAC, lo cierto es que la normativa aplicable al supuesto sometido a consulta es la tributaria.
En efecto, la deuda que se reclama al interesado tiene su origen en una subvención concedida a la empresa de la que, según se afirma en el expediente de derivación de responsabilidad, era administrador. Acordado en su día el reintegro de la subvención y no efectuado el pago en período voluntario, se activó el procedimiento recaudatorio ejecutivo, conforme a lo establecido en el artículo 32 de la Ley 7/2005, de 18 de noviembre, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que remite a la Ley de Hacienda regional el régimen jurídico aplicable a la cobranza de las cantidades que se deban reintegrar, que son calificadas expresamente como ingresos de derecho público.
De conformidad con el artículo 17 del Decreto legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, corresponde la gestión recaudatoria conducente a la realización, en vía voluntaria y ejecutiva, de los créditos y derechos que constituyen el haber de la Hacienda Pública Regional a la Consejería de Economía y Hacienda y, adscrita a ésta, a la Agencia Tributaria de la Región de Murcia.
A su vez, el procedimiento de derivación de responsabilidad subsidiaria se regula en el artículo 124 del Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio.
Siendo la norma aplicable al supuesto de hecho sometido a dictamen la tributaria, cabe recordar que el artículo 217.3 LGT establece que podrá declararse la inadmisión a trámite de la solicitud de nulidad, entre otros motivos, cuando el acto impugnado no sea firme en vía administrativa. Para los diversos informes jurídicos que se han ido evacuando a lo largo del procedimiento, desde la propuesta de resolución hasta el de la Dirección de los Servicios Jurídicos, como también el del Servicio Jurídico de la Consejería de Hacienda, procede inadmitir a trámite la solicitud de declaración de nulidad ejercitada por el interesado, al considerarse que dicha acción se ejercitó cuando todavía estaba pendiente de resolución la reclamación económico-administrativa que había presentado el Sr. X, por lo que el acto impugnado aún no había adquirido firmeza.
Sin perjuicio de lo que más adelante se dirá en relación con dicha apreciación, lo cierto es que, si la propuesta de resolución acuerda la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión, este Dictamen no es preceptivo, como de hecho han apuntado todos los informes previos obrantes en el expediente y la propia propuesta de resolución, aun cuando la autoridad consultante, separándose del criterio expresado en los informes técnicos, lo haya calificado expresamente de preceptivo y haya amparado su consulta en el artículo 12.6 LCJ.
Solicitado el Dictamen, y no siendo aquél preceptivo por las razones expuestas, se evacua con carácter facultativo, a pesar de que se solicita con carácter preceptivo por la autoridad consultante. Y es que, en orden a superar la incongruencia que se aprecia entre la solicitud formal de la consulta como preceptiva y la realidad material plasmada en el expediente remitido junto a ella, que revela su carácter facultativo, habrá de estarse a lo sustantivo con independencia de la calificación que del Dictamen haga la autoridad consultante, satisfaciendo así la finalidad de la consulta formulada, es decir, ofrecer el parecer técnico de este Órgano consultivo a quien lo demanda.
II. En la medida en que los órganos preinformantes han considerado que lo procedente es la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio, y que este tipo de decisiones se adoptan siempre a limine, antes de la realización de cualesquiera actuaciones instructoras tendentes a resolver sobre el fondo, no puede este Dictamen entrar en consideraciones sustantivas, más allá de si la inadmisión propuesta es conforme a derecho. Y ello porque, de no ser así, lo que procedería, sería que por la Administración actuante se procediera a admitir a trámite la solicitud y a desarrollar por todos sus trámites el procedimiento de revisión de oficio, con análisis material de las alegaciones actoras, en orden a determinar si cabe o no declarar la nulidad de la derivación de responsabilidad. En tal caso, habría de formularse nueva consulta a este Consejo, una vez instruido en su totalidad el procedimiento y con carácter inmediatamente anterior a su resolución, o casión en la que el Dictamen sí habría de versar sobre el fondo del asunto, lo que desaconseja anticipar ahora dicho pronunciamiento, que estaría huérfano de los elementos de juicio que la instrucción ha de aportar al procedimiento para facilitar el mayor acierto de la resolución.
SEGUNDA.- De la firmeza del acto impugnado como motivo de inadmisión de la revisión: improcedencia.
Como ya se ha adelantado, la propuesta de resolución señala la procedencia de inadmitir la solicitud de declaración de nulidad, al amparo del artículo 217.3 LGT, al entender que el acto impugnado no había adquirido firmeza en vía administrativa.
No comparte el Consejo Jurídico esta apreciación. Debe repararse en que el acuerdo de 23 de noviembre de 2021, por el que se declara responsable subsidiario al Sr. X, alcanzó firmeza una vez que fue notificado de forma personal al interesado el 7 de diciembre de 2021, y éste dejó transcurrir los plazos de recurso en vía ordinaria, sin proceder a su impugnación. Así se desprende del expediente remitido junto a la consulta, en el que no consta impugnación alguna del indicado acuerdo por los cauces ordinarios.
Cuando el interesado presenta su solicitud de nulidad el 23 de septiembre de 2022, los únicos actos que no eran firmes en vía administrativa eran diversas diligencias de embargo, tanto las de cuentas corrientes dictadas el 29 de junio de 2022, que el Sr. X había recurrido en reposición el 13 de julio de ese año, como otras expedidas en fechas posteriores.
La falta de firmeza de estas diligencias de embargo no puede extenderse al acuerdo de declaración de la responsabilidad subsidiaria, máxime cuando la impugnación de los actos del procedimiento de recaudación ejecutiva es limitada en cuanto a las causas esgrimibles ex artículo 170 LGT, y no alcanza en ningún caso al acto originario en el que se declara la deuda.
De hecho, el objeto del recurso de reposición que presenta el Sr. X el 13 de julio de 2022 no es el acuerdo declarativo de su responsabilidad subsidiaria de 2021, que ya era inatacable en reposición en tanto que firme, sino las diligencias de embargo de cuentas bancarias que se habían dictado el 29 de junio de 2022. Y es frente a la desestimación de este recurso, adoptada el 28 de julio de 2022, pero no notificada al interesado hasta el 2 de noviembre de ese mismo año, frente a la que el Sr. X interpone reclamación económico-administrativa el 29 de noviembre de 2022. Aun cuando la fundamentación jurídica de esta reclamación combate, en realidad, su declaración como responsable subsidiario y reproduce la argumentación esgrimida por el interesado en su solicitud de declaración de nulidad, su presentación sólo impide considerar firmes las diligencias de embargo recurridas en reposición el 13 de julio de 2022, únicas resoluciones que podían ser revisadas entonces por la vía económico-administrativa ordinaria, pero no el acuerdo de declaración de responsabilidad de 2021.
Este último acuerdo, dada su firmeza, sólo podía ser impugnado mediante una solicitud de declaración de nulidad de pleno derecho al amparo del artículo 217 LGT, dada la imprescriptibilidad de la acción de nulidad que allí se regula. Y, precisamente esto es lo que hace el Sr. X con su denominado como “recurso de revisión”, presentado el 23 de septiembre de 2022, el cual, a tenor de su fundamentación y a pesar de la imprecisión del suplico, que se refiere a la “nulidad de lo actuado y archivo de procedimiento de derivación de responsabilidad”, tiene como objeto de impugnación el acuerdo de derivación de responsabilidad de 23 de noviembre de 2021, que sí es firme.
En consecuencia, entiende este Consejo Jurídico que no procede inadmitir la solicitud de declaración de nulidad de pleno derecho por falta de firmeza del acto impugnado.
II. Descartada la falta de firmeza del acto como causa de inadmisión, cabe señalar que el artículo 217.3 LGT, al igual que el artículo 106.3 LPAC, prevé que podrá inadmitirse la acción de nulidad cuando la solicitud no se base en alguna de las causas de nulidad del apartado 1 de estos artículos o cuando carezca manifiestamente de fundamento, y a este motivo de inadmisión concurrente alude el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, en el supuesto sometido a consulta, al señalar que informa en sentido favorable la propuesta de inadmisión en la medida en que no se invoca ninguna de la causas de nulidad del artículo 217.1 LGT.
Punto de partida obligado es el carácter estricto que demanda la interpretación de este motivo de inadmisión, para evitar restringir en exceso las posibilidades de depurar el ordenamiento jurídico de actos nulos de pleno derecho, evitando interpretaciones extensivas, lo que lleva a aceptar la invocación implícita o tácita de motivos de nulidad, de modo que, cuando de las alegaciones actoras pueda deducirse que se esgrime un motivo de nulidad, aunque no haya sido explícitamente citado, habrá de admitirse la solicitud de revisión y determinar la concurrencia o no de aquél, descartando la posibilidad de inadmitir la revisión (entre otros muchos, Dictamen 105/2024, de este Consejo Jurídico).
Ya se ha indicado en la Consideración primera del presente Dictamen que el Consejo Jurídico debe ser especialmente cuidadoso en no anticipar consideraciones sobre el fondo, propias del pronunciamiento que habría de evacuarse si por la Consejería consultante se admitiera a trámite la solicitud de revisión. En cualquier caso, prima facie, se coincide con la Dirección de los Servicios Jurídicos en que no hay invocación expresa de causa de nulidad por el interesado. Del mismo modo, no resulta evidente o manifiesta una alusión tácita de aquélla, sino que resultaría necesario efectuar una compleja elaboración o interpretación jurídica del supuesto, para poder alcanzar una conclusión acerca de si la solicitud se basa o no en una causa de nulidad. Ello podría justificar, a priori, una inadmisión de la solicitud de revisión.
Ocurre, sin embargo, que la solicitud de nulidad que obra en el expediente está incompleta (faltan las páginas 2 y 3 de un total de 17). Esta última circunstancia impide determinar con certeza si la solicitud de revisión se basa en una causa de nulidad, o no por lo que, en aras de una mayor garantía de los derechos del interesado, considera el Consejo Jurídico que lo procedente sería que por el órgano instructor se le requiriera a este para que aportara las páginas omitidas y, a la luz de su contenido, determinar entonces si procede o no admitir a trámite la solicitud de revisión, conforme a lo indicado.
De formularse una nueva propuesta de inadmisión de la revisión al amparo del artículo 217.3 LGT, por considerar que la solicitud no está basada en una causa de nulidad, no sería preceptiva la consulta a este Consejo Jurídico.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- No concurre la causa de inadmisión de la solicitud de revisión consistente en la falta de firmeza del acto impugnado, conforme se razona en la Consideración segunda, apartado I.
SEGUNDA.- Atendidas las circunstancias del supuesto sometido a consulta, considera el Consejo Jurídico que procede actuar como se indica en la Consideración segunda, apartado II.
No obstante, V.E. resolverá.
