Dictamen nº 228/2024
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 4 de septiembre de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 22 de febrero de 2024 (COMINTER 40974), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de D. Y, por daños en vehículo (exp. 2024_060), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha 22 de septiembre de 2022, un abogado, actuando en nombre y representación de D. Y, formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional.
En ella expone que el Sr. Y es propietario del vehículo Peugeot 206, matrícula -- y en fecha 2 de mayo de 2022, sobre las 22:30 horas, D. Z, conductor habitual del vehículo, iba circulando por la carretera RM-517, de titularidad autonómica, en dirección a Caravaca de la Cruz cuando, a la altura del PK1, se produjo un desprendimiento de piedras y tierra procedentes del margen derecho de la vía que el conductor del vehículo no pudo esquivar, produciéndose una colisión debido a ello.
Imputa los daños sufridos en el vehículo a la Consejería de Fomento e Infraestructuras por ser la competente para la conservación, mantenimiento de la carretera señalada y de los elementos que la componen.
Valora los daños sufridos por el vehículo en la cantidad de 3.439,81 euros, conforme al informe de peritación que acompaña de la mercantil “--”.
Acompaña también atestado instruido por la Guardia Civil de Tráfico, Destacamento de Caravaca, en el que se indica:
“Accidente de fecha 02/05/2022 sobre las 22.32 horas de ese día. El vehículo marca Peugeot modelo 206, matrícula -- (-- en vigor), circula por el carril derecho de la carretera RM-517 (Cehegín-Caravaca de la Cruz), a la altura del kilómetro 1, se produce un desprendimiento de piedras y tierra procedentes del margen derecho de la vía, sin poder esquivarlos el conductor. Causas. Obstáculo en la calzada”.
SEGUNDO.- La Jefa de Sección de Responsabilidad Patrimonial de la Consejería consultante remite al interesado, el 11 de octubre siguiente, una comunicación en la que le requiere para que subsane su solicitud aportando determinados documentos.
TERCERO.- El interesado presenta el 25 de octubre un escrito en el que propone la prueba documental y testifical de los agentes de la Guardia Civil que se personaron en el lugar del siniestro y del conductor del vehículo.
Al día siguiente, 26 de octubre, presenta nuevo escrito con el que aporta la documentación que le fue requerida.
CUARTO. – El 18 de noviembre de 2022 se solicita a la Subdirección General de Carreteras que emita un informe acerca de lo que se expone en la reclamación.
Ese mismo día se solicita la emisión de un informe al Parque de Maquinaria de la Consejería.
QUINTO. – El día 20 de diciembre de 2022, se emite informe por el Parque de maquinaria, en él se asigna un valor venal al vehículo de 1.130 €, y se consideran compatibles con el siniestro los daños sufridos por el vehículo, advirtiendo de que la cantidad reclamada supera el valor venal del vehículo siniestrado.
SEXTO.- El 17 de febrero de 2023 se recibió el informe de la Subdirección General de Carreteras, reconociendo la titularidad autonómica de la carretera RM-517, afirmando que se tenía constancia del derrumbe por un aviso del CECOP al Servicio de Conservación el día 2 de mayo a las 22.55, comprobando que el día del accidente se produjeron en la zona lluvias importantes y que el desprendimiento corresponde a una pared de piedra de una antigua edificación privada situada en el margen derecho de la carretera. Se niega la existencia de otros accidentes en el mismo lugar y se indica que en el momento en que se tuvo constancia de la existencia del derrumbe, los servicios de conservación se personaron en el lugar para su limpieza, por lo que niegan la existencia de relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de carreteras.
SÉPTIMO. - El 14 de junio de 2023 se concede audiencia al reclamante para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime procedentes. La notificación electrónica se produce el día 16 siguiente.
OCTAVO. - El representante del interesado presenta, el 29 de junio de 2023, un escrito de alegaciones en el que afirma, en primer lugar, que frente a la desestimación presunta de su solicitud había formulado recurso contencioso-administrativo. En segundo lugar, indica la imposibilidad de esquivar las piedras que se habían desprendido del margen derecho de la vía, así como la imposibilidad económica de hacer frente a la reparación del vehículo, aportando las condiciones particulares del vehículo siniestrado. Igualmente, sostiene que es responsabilidad de la Administración el mantenimiento y conservación de la carretera, debiendo haber extremado las precauciones ante el visible estado de mala conservación de la pared de piedra existente en el lugar del siniestro.
NOVENO. - Con fecha 14 de febrero de 2024 se formula propuesta de resolución desestimatoria por no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración viaria, concretamente la relación de causalidad que debiera existir para ello entre el hecho acaecido, con su efecto lesivo, y el funcionamiento del servicio público de carreteras.
En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando una copia del expediente y el extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo dado que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción resarcitoria y procedimiento seguido.
I. La legitimación activa, cuando de daños a las cosas se trata, corresponde de forma primaria a su propietario, en la medida en que dicho perjuicio incide negativamente en su patrimonio, disminuyendo su valor. De ahí que quepa reconocer legitimación activa al propietario del vehículo por los daños que realmente ha sufrido.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación, por dirigirse contra ella e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación y mantenimiento de las carreteras de su titularidad (carretera RM-517), como se ha acreditado en el procedimiento.
II. La reclamación se ha presentado dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPAC, toda vez que el siniestro se produce el 2 de mayo de 2022 y la acción se ejercita el 22 de septiembre de 2022.
III. Se ha seguido el procedimiento previsto en la LPAC para la tramitación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, sin que se observen carencias esenciales, obrando en el expediente el informe del Servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño y el trámite de audiencia a los interesados. No obstante, debe llamarse la atención por la excesiva dilación en la tramitación de este, en contra de las previsiones del artículo 91.3 LPAC.
En cuanto a la representación con la que actúa el abogado que encabeza el escrito de reclamación, dado que lo que se examina es una solicitud de responsabilidad patrimonial, se debe acreditar la representación con la que actúa.
En el presente caso, se pretende acreditar con un escrito que no cumple con los requisitos previstos legalmente.
Sin embargo, la instrucción del procedimiento no le solicita dicha acreditación, si no que en la propuesta de resolución se limita a decir que “se decide proseguir en el análisis de los elementos de forma y fondo sin perjuicio de las consideraciones del Consejo jurídico y del Juzgado de lo contencioso administrativo a este respecto”.
Como ha expuesto este Órgano consultivo en numerosas ocasiones, la mera autorización por escrito para el ejercicio de acciones no es suficiente para que se pueda tener por correctamente practicada, de conformidad con lo establecido en el artículo 5.3 LPAC, en el que se exige para formular solicitudes -como la presente, de resarcimiento- que se acredite la representación. En el apartado 4 de dicho artículo se señala que esa representación “podrá acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su existencia”.
La reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración constituye una solicitud de inicio de un procedimiento, que debe satisfacer las exigencias formales que se recogen en el artículo 66 LPAC. Por ello, si una persona actúa en nombre y representación de otra debe aportar poder suficiente para ello u otorgar dicha representación en comparecencia personal ante funcionario público.
En interpretación del artículo 32.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya derogada, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en Sentencia de 1 abril de 2004, confirmó una resolución administrativa en la que no se admitía la representación otorgada a un abogado mediante documento privado.
A tal efecto, señaló que: “El adjetivo fidedigna, significa para la Real Academia Española de la Lengua digno de fe y de crédito. Como la propia sentencia indica los documentos privados solo producen efectos entre las partes, a tenor de lo dispuesto en el artículo 1257 del Código Civil, pero no respecto de terceros, como es la Administración. Pero es que además el precepto no es sino una garantía de los ciudadanos, evitando así la legislación la posibilidad de que sean sorprendidos por el ejercicio ajeno de sus propias acciones”.
Por ello, debió de requerirse al interesado para que acreditara la representación de su abogado por alguno de los medios previstos legalmente, con la advertencia de que, en caso contrario, se le tendría por desistido de su solicitud, conforme establece el artículo 68 LPAC.
No obstante, puesto que la propuesta de resolución entra a conocer sobre el fondo, este Órgano Consultivo procede a emitir Dictamen sobre el mismo.
TERCERA.- Fondo del asunto
I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
Precisamente, de acuerdo con lo que se establece en ese último precepto, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:
1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.
2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.
4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.
Ahora bien, al igual que ha sucedido con ocasión de la emisión de Dictámenes emitidos con anterioridad en supuestos similares al que aquí se trata, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).
Finalmente, no resulta necesario hacer especial hincapié en la idea de que, pese a que el tenor literal del citado artículo 32 LRJSP alude exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el no funcionamiento de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración hubiese actuado de manera positiva para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.
Resulta claro que este último supuesto encajaría la reclamación que se dictamina, cuya razón de ser se fundamenta en un actuar omisivo de los servicios de conservación de la carretera en la que se produjo el accidente.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que aquélla puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la de procurar su mantenimiento y conservación. En ese sentido, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial.
Ese precepto resulta coincidente con el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de ese último precepto añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.
Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir, como exige el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
En consecuencia, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.
Es doctrina reiterada y pacífica tanto de este Consejo Jurídico, como de otros órganos autonómicos y estatales integrantes de las respectivas Administraciones consultivas, que la Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen quede normalmente garantizada. Así el Consejo de Estado ha señalado repetidamente (entre otros, en sus Dictámenes números 102/1993 y 1.294/1994) que la Administración es responsable de las consecuencias dañosas derivadas de la falta de seguridad en las vías atribuible a sus elementos o circunstancias, tales como desprendimientos de piedras, deformidad o baches importantes en la calzada o existencia prolongada de gravilla.
Sin embargo, no queda excluido que se establezca la imputación de la responsabilidad a la Administración en los supuestos de daños producidos con ocasión de accidentes de tráfico en los que la situación de peligro inminente en la circulación se origina a causa de la acción directa de terceros sobre la calzada. El presupuesto necesario en estos casos es que el funcionamiento del servicio público opere, de forma mediata, como un nexo causal eficiente (sentencias de la Sala Tercera del TS de 8 de octubre de 1986 y 11 de febrero de 1987).
Debe repararse, no obstante, en que el nexo causal ha de establecerse en estos supuestos con relación:
a) O bien, a una situación de inactividad por omisión de la Administración titular de la explotación del servicio en el cumplimiento de los deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos en garantía de la seguridad del tráfico que se prescriben en el artículo 21 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras;
b) O bien, con relación a una situación de ineficiencia administrativa en la restauración de las condiciones de seguridad alteradas mediante la eliminación de la fuente de riesgo o, en su caso, mediante la instalación y conservación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que prescribe el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
De forma que, para la apreciación de la responsabilidad de la Administración cuando concurre la actividad de tercero y la inactividad de la Administración, debe tenerse en cuenta el criterio jurisprudencial señalado en la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1993 - en el mismo sentido las ss. TS de 27.11.1993 y 31.1.1996 - a cuyo tenor “...ni el puro deber abstracto de cumplir ciertos fines es suficiente para generar su responsabilidad (por mera inactividad de la Administración) cuando el proceso causal de los daños haya sido originado por un tercero, ni siempre la concurrencia de la actuación de éste exime de responsabilidad a la Administración cuando el deber abstracto de actuación se ha concretado e individualizado en un caso determinado...”.
A este efecto, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de la Administración en la prevención de situaciones de riesgo, ha de dirigirse a dilucidar, como se señala en la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 7 de octubre de 1997 “...si, dentro de las pautas de funcionamiento de la actividad de servicio público a su cargo, se incluye la actuación necesaria para evitar el menoscabo”. Aportándose, en la propia sentencia, el siguiente criterio metodológico: “...Para sentar una conclusión en cada caso hay que atender no sólo al contenido de las obligaciones explícita o implícitamente impuestas a la Administración competente por las normas reguladoras del servicio, sino también a una valoración del rendimiento exigible en función del principio de eficacia que impone la Constitución Española a la actuación administrativa”.
En consecuencia, en los supuestos de daños causados a los usuarios por la presencia en la calzada de piedras, es a la parte reclamante a quien corresponde, en principio, la carga de la prueba sobre las cuestiones de hecho determinantes de la existencia, de la antijuridicidad, del alcance y de la valoración económica de la lesión, así como del sustrato fáctico de la relación de causalidad que permita la imputación de la responsabilidad a la Administración; en tanto que corresponde a la Administración titular del servicio la prueba sobre la incidencia, como causa eficiente, de la acción de terceros, salvo que se trate de hechos notorios, y, en el caso de ser controvertido, la acreditación de las circunstancias de hecho que definan el estándar de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones de riesgo de lesión patrimonial a los usuarios del servicio derivadas de la acción de terceros y para reparar los efectos dañosos, en el caso de que se actúen tales situaciones de riesgo.
Como se ha expuesto con anterioridad, el interesado solicita que se le reconozca el derecho a percibir una indemnización de 3.439,81 euros, debido a los desperfectos que se produjeron en el vehículo de su propiedad cuando el conductor habitual del mismo no pudo evitar impactar contra las piedras y tierra que en ese momento se había desprendido del margen derecho de la carretera por la que circulaba (RM-517), en dirección Caravaca de la Cruz, el día 2 de mayo de 2022.
No cabe duda de que se debe considerar acreditada de forma suficiente la realidad del siniestro en lo que se refiere a las circunstancias de tiempo, lugar y modo que alega el reclamante, toda vez que la Guardia Civil así lo ha confirmado en su atestado.
En consecuencia, ha de tenerse por cierto que el daño patrimonial por el que se solicita una indemnización se produjo con ocasión o como consecuencia de la utilización por el conductor del vehículo de un servicio público.
También ha quedado acreditado la existencia, en el momento del siniestro, del desprendimiento de piedras y tierra procedentes del margen derecho de la vía, verificado también por la Guardia Civil, según consta en el atestado levantado con ocasión del mismo.
Pero también es cierto, conforme se expone en el informe de la Dirección de carreteras, que el origen de las piedras corresponde a una pared de piedra de una antigua edificación privada situada en el margen derecho de la carretera, por lo que su mantenimiento corresponde a su propietario; que el día del accidente se produjeron en la zona lluvias importantes; que no se tiene constancia de accidentes similares en ese tramo, de los que pudiera resultar necesario la implementación de otras medidas de seguridad en éste; que se tuvo constancia del derrumbe a las 22:55 del día 2 de mayo por una llamada al Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras y que en ese momento éstos se personaron en el lugar para su limpieza.
En conclusión, no puede entenderse que exista relación de causalidad entre el daño producido en el vehículo propiedad del reclamante y el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos de conservación de las carreteras, puesto que, del informe de la Dirección General de Carreteras, no consta la existencia previa de obstáculos, piedras u otros elementos en esa vía y, de haber existido, intervendría un tercero que no está en el expediente administrativo.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación formulada, al no apreciarse relación de causalidad entre el daño reclamado y el funcionamiento del servicio público de conservación de las carreteras.
No obstante, V.E. resolverá.
