Dictamen nº 222/2024
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 29 de agosto de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Directora Gerente del Servicio Murciano de Salud (por delegación del Excmo. Sr. Consejero de Salud), mediante oficio registrado el día 24 de abril de 2024 (COMINTER 90223), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, por daños accidente en centro hospitalario (exp. 2024_141), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO. - En fecha no determinada, ya que en el expediente no consta la reclamación formulada por el interesado pero se deduce de la documentación obrante en éste, D. X (Celador del Servicio de Psiquiatría del Hospital General Universitario “Reina Sofía”), presentó una solicitud de reclamación patrimonial frente al citado hospital por los daños físicos y materiales que sufrió el día 29 de junio de 2023.
Se relata en la comunicación del Director Gerente del Área de Salud VII -HRS-, dirigida a la Secretaría General Técnica del Servicio Murciano de Salud (SMS), que en el transcurso de su jornada de trabajo del día 29 de junio de 2023, en el Servicio de Psiquiatría del HRS, se produjo un forcejeo con un interno de dicha planta, sufriendo el reclamante daños físicos y materiales como fue la rotura de gafas, imprescindibles para realizar sus labores cotidianas.
Acompaña a su reclamación Comunicación interna de accidente de trabajo, formulario de Prevención de Riesgos Laborales, factura de la Óptica por importe de 709,00 €, informe de la Supervisora de planta Y, firma de testigos que presenciaron el suceso y Parte del Servicio de Seguridad.
Se indica, también, que el reclamante solicita el reintegro de la factura del arreglo, de cuyo importe (709,00 euros) la Mutua Ibermutuamur, a la que acudió el trabajador, le ha abonado la cantidad de 319 euros, por lo que solicita la diferencia del importe de la factura.
SEGUNDO. – Entre la documentación remitida por el Área de Salud VII, obra informe emitido por D.ª Y, Supervisora de Psiquiatría del HRS, en el que indica:
“… según consta por el supervisor de guardia de dicho día: "Sufre una agresión el celador de Psiquiatría, X; por una paciente, la cual le araña toda la cara en zona de ojo derecho y le rompe las gafas. Hago protocolo de accidente de trabajo, el paciente lo atienden en urgencias y posteriormente se marcha con el parte realizado para la mutua".
Tras consultar con el resto del equipo acerca de lo sucedido, el incidente se sucede en el contexto de una contención mecánica de difícil ejecución y elevados niveles de tensión y agresividad”.
Acompaña a su informe declaración firmante del personal que fue testigo de los hechos, en la que se indica:
“Aquí los firmantes declaramos que el Celador X, … al efectuar una contención el día 29 de junio en el turno de noches, sufrió una agresión que le ocasionó varias heridas en la cara y abdomen, y por lo tanto rotura de las gafas”.
TERCERO. – Consta también remitido el Parte de Seguridad de los agentes que actuaron en dicha fecha, en el que se indica: “somos requeridos en psiquiatría, paciente agresivo. El paciente agrede al celador de planta intenta agredir a los VSS y es reducida y contenida mecánicamente”.
CUARTO. - Por resolución del Director Gerente del SMS, de 30 de octubre de 2023, se admitió la reclamación y ordenó la instrucción del procedimiento al Servicio Jurídico del indicado ente público sanitario.
Por la unidad instructora se procedió a comunicar al interesado la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), al tiempo que dio traslado de la reclamación a la aseguradora del Servicio Murciano de Salud.
Igualmente, como actos de instrucción se solicitó del Área de Salud VII el Parte de accidente de trabajo legible y parte de investigación del mismo, así como informes de los profesionales implicados en relación con los hechos reclamados.
También se solicitó de la Mutua Ibermutuamur la copia de la historia clínica del reclamante, copia del expediente de accidente de trabajo, pagos realizados e informe de los profesionales implicados.
QUINTO. – El Área de Salud VII, respecto a la información solicitada por la instrucción del procedimiento, comunica que no existe un protocolo específico de agresiones en el Servicio de Psiquiatría, remitiendo, no obstante, el protocolo de actuación interno del HRS, además de informar que cuentan con el Plan del Agresiones del SMS y con la instrucción 4/2019.
SEXTO. – En fecha 10 de noviembre de 2023, Ibermutuamur remite comunicación en la que informa:
“Que su trabajador, D. X, sufrió accidente de trabajo con fecha 29-6-2.023 (adjuntamos parte de accidente).
Consecuencia del mismo sufrió rotura de sus gafas de ver, y solicitó (aportamos solicitud) a esta Entidad ayuda o compensación económica para gastos de gafas y audífonos (prestación especial) que fue aceptada y abonada por esta Mutua, como el propio trabajador les aporta en doc. 7, en la cuantía de TRECIENTOS DIECINUEVE (319) EUROS.
CORRESPONDIENTES;
79 EUROS GASTOS DE MONTURA
120 EUROS POR CADA UNO DE LOS CRISTALES”.
SÉPTIMO. – En fecha 15 de enero de 2024, se solicita informe de la Inspección Médica, que no consta que haya sido emitido.
OCTAVO. – No consta que se haya otorgado trámite de audiencia al interesado.
NOVENO. - En fecha 22 de abril de 2024, se formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, al considerar la unidad instructora que se ha acreditado la realidad del percance y la existencia de relación causal entre el funcionamiento del servicio público sanitario y el daño alegado, así como su antijuridicidad; siendo la cuantía de la indemnización de 390 euros.
En la fecha y por el órgano indicado, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen preceptivo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA. - Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, en relación con el 81.2 LPAC.
SEGUNDA. - Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La legitimación para reclamar frente a la Administración, cuando de daños materiales se trata, corresponde de forma primaria a quien los sufre en su patrimonio o a quien sufraga los costes de reparación o reposición del bien dañado. En una u otra condición la legitimación activa corresponde al reclamante, a cuyo nombre se expide la factura por la reposición de las gafas dañadas.
El reclamante es celador en un centro hospitalario público. La condición de empleado público del perjudicado plantea la cuestión de la aplicación a los trabajadores públicos del instituto de la responsabilidad patrimonial. En Dictámenes anteriores de este Consejo Jurídico, como los números 75/1999, 99/2006, 220/2012, 152/2016, 296/2019 y 101/2024, entre otros muchos, se ha recogido la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que sostiene que no es admisible excluir del concepto de “particulares” a que se refiere el artículo 139 LPAC (hoy art. 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), a los funcionarios que reclamen indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la Administración; derecho indemnizatorio proveniente, en primera instancia, del reconocimiento realizado en el artículo 106 de la Constitución acerca de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.
La legitimación pasiva corresponde a la Administración titular del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño. En el supuesto sometido a consulta, la Administración regional, titular del servicio sanitario, con ocasión de cuya prestación se produjo el daño alegado.
II. Acaecido el incidente el 29 de junio de 2023, se desconoce en qué fecha presentó el interesado su solicitud, puesto que no consta en el expediente remitido. No obstante, el Gerente del Área de Salud VII remite toda la documentación de la reclamación a la Secretaría General Técnica del SMS en fecha 11 de octubre de 2023, y en la resolución de admisión a trámite de la solicitud se indica que ésta es de 29 de junio de 2023 (el mismo día del incidente), por lo que es evidente que se ejercita la acción dentro del plazo anual de prescripción del derecho a reclamar establecido por el artículo 67.1 LPAC.
III. En cuanto al procedimiento seguido, como se ha indicado anteriormente, no consta que se haya cumplido el trámite de audiencia que resulta preceptivo. No obstante, dado que se trata de dictaminar una propuesta de resolución que es estimatoria de la solicitud y por la cantidad reclamada, consideramos que, en aplicación del artículo 82.2.4 LPAC, se podría prescindir del mismo. No cabe duda de que, con la audiencia, se pretende que el interesado conozca el contenido íntegro del expediente administrativo y pueda formular, a su vista, las alegaciones que considere oportunas y presentar los documentos y justificantes que entienda convenientes. Este trámite reviste, por tanto, la naturaleza de una auténtica garantía en favor del administrado.
También es cierto, por otro lado, que la omisión de la audiencia no siempre supone una causa invalidante del acto que pueda motivar su nulidad, pues el Tribunal Supremo, con fundamento en la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el concepto de indefensión (art. 24.1 CE), considera que, para ello, se requiere que se haya producido una indefensión real y no simplemente formal.
Así pues, se entiende que la omisión de dicho trámite, en este caso particular, no coloca al interesado en esa situación de indefensión material referida, a la vez que es fácil apreciar que la retroacción de actuaciones sólo podría servir para dilatar la resolución de la reclamación, máxime cuando, además, la propuesta de resolución es estimatoria y plenamente acorde con la indemnización que él solicita.
TERCERA. - Sobre las reclamaciones de responsabilidad patrimonial ejercitadas por los servidores públicos.
Reconocida la legitimación activa del reclamante para exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños que dice haber sufrido en el ejercicio de su labor, ha de recordarse la doctrina del Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes número 175/2009 y 319/2019) que ha alcanzado las siguientes conclusiones sobre la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial para el resarcimiento de los daños ocasionados a los empleados públicos en el desempeño de su trabajo:
1. La responsabilidad patrimonial es una vía de resarcimiento para los empleados públicos, cuando no existe un procedimiento específico de compensación, o incluso, existiendo, su aplicación no repare todos los daños causados, siempre, claro está, que concurran los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial (Dictámenes números 75 y 76 del año 1999): relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado y la antijuridicidad del daño sufrido, es decir, que se trate de daños que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley (artículo 32.1 LRJSP).
2. Para que pueda imputarse el daño al funcionamiento del servicio público, ha de ser atribuible como propio e inherente a alguno de los factores que lo componen: singularmente el trabajo o función desempeñados, las instalaciones o los elementos materiales implicados en el servicio. De lo contrario, cabe recordar la consideración tantas veces reiterada en nuestros Dictámenes, como destaca la Memoria de este Consejo correspondiente al año 2008 (folio 47), que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el mero hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos, con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
3. La compensación a los empleados públicos descansa en el principio de indemnidad, en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el funcionario perjuicio patrimonial o personal alguno, de modo que aquél no debe soportar un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (por todos nuestro Dictamen núm. 143/2003). Dicha doctrina refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocidos en la legislación sobre función pública.
4. Con arreglo a reiterada doctrina del Consejo de Estado, las normas propias de la relación funcionarial son de aplicación preferente respecto del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración en orden a obtener el pretendido efecto indemnizatorio; pero, a falta de un régimen específico de cobertura que pueda garantizar el principio de indemnidad y en orden a su salvaguarda, cabe acudir a la vía indemnizatoria a título de responsabilidad patrimonial, de modo que quien sufra por causa de su actuación pública, o con ocasión de ella, un daño sin mediar dolo o negligencia por su parte, debe ser indemnizado, siempre que, a su vez, concurra un título específico de imputación del hecho lesivo a la Administración.
5. Cabe señalar, asimismo, que la relación especial de sujeción que une al empleado público reclamante con su Administración puede influir en ocasiones en la apreciación de la concurrencia de los requisitos generales configuradores de la responsabilidad patrimonial, necesarios para admitir el resarcimiento por este concreto título jurídico o causa de pedir, y ello tanto en lo que atañe a la adecuada relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento del servicio público como, especialmente, al requisito relativo al deber jurídico de soportar dicho daño. Por otra parte, dicho título de resarcimiento opera en un plano distinto al específico, relativo a las indemnizaciones a funcionarios por razón del servicio, por tener cada uno de ellos un fundamento y un alcance distinto, así como un régimen jurídico propio.
En el presente caso, la propia Administración sanitaria califica el supuesto escrito del reclamante como una solicitud de reclamación patrimonial, por lo que no se aprecia obstáculo alguno para la consideración de la acción ejercitada como una acción de responsabilidad patrimonial.
En tal caso, como se ha dicho, para poder declarar el derecho del interesado a ser indemnizado será preciso que concurran todos los requisitos a los que el ordenamiento jurídico anuda la generación de la responsabilidad patrimonial, conforme se razona en la siguiente Consideración, siendo preciso distinguir, a tal efecto, entre los daños sufridos por los empleados públicos con ocasión del cumplimiento de sus funciones, por un lado, y los padecidos como consecuencia del propio funcionamiento del servicio, de forma que, en principio, sólo estos últimos deberían ser reparados en el marco de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
CUARTA. - De los elementos de la responsabilidad patrimonial: existencia.
I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución estaban contenidos en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), habiendo sido precisados por constante jurisprudencia del Tribunal Supremo y reiterada doctrina del Consejo de Estado. Hoy vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes LRJSP, y, en los aspectos formales, se regulan ciertas especialidades de los procedimient os de responsabilidad patrimonial en los artículos 65, 67, 81, 91 y 92 LPAC.
En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño de acuerdo con la Ley.
II. La calificación de la pretensión económica del interesado como una reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas obliga a recordar que ésta sólo cabe declararla cuando se cumplen los requisitos legales antes expuestos, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño, así como la antijuridicidad de éste.
Y, a tal efecto, la primera determinación a realizar ha de ser la realidad del evento lesivo. Según se desprende del expediente, dicho evento queda acreditado por los siguientes documentos: parte de accidente de trabajo, informe de la Supervisora de Psiquiatría del HRS, declaración firmada de los compañeros testigos del incidente y el parte del Servicio de Seguridad.
Ha de recordarse, también, la doctrina seguida por este Consejo Jurídico en numerosos dictámenes (por todos el número 37/2022) que exige, para poder imputar el daño al funcionamiento del servicio público, que aquél sea atribuible como propio e inherente a alguno de los factores que lo componen: función o actividad, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio (Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 2 de julio de 2002).
En los dictámenes en los que se ha reconocido el derecho de un empleado público a ser resarcido de los daños padecidos como consecuencia del servicio público, el principio de indemnidad juega un papel primordial, como se destaca, entre otros, en el número 175/2009: “Por otra parte, el Consejo Jurídico viene sosteniendo el principio general en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el empleado público algún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (por todos nuestro Dictamen núm. 143/2003). Dicha doctrina refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocid os en la legislación sobre función pública”.
Adviértase cómo es el ejercicio de las funciones propias del puesto de trabajo y su realización en condiciones de diligencia, lo que fundamenta el derecho al resarcimiento del empleado público.
En el supuesto sometido a consulta, el reclamante es celador con destino en el Servicio de Psiquiatría del HRS y los hechos ocurrieron, según se desprende de la documentación obrante en el expediente, cuando se procedía a la contención de un paciente de dicho Servicio y fue agredido por éste, por lo que podemos concluir que los hechos son atribuibles a la actividad propia del reclamante. En consecuencia, concurre la relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento del servicio sanitario, siendo el daño (rotura de las gafas) antijurídico, al no existir deber jurídico de soportarlo.
III. En relación a la cuantía de la indemnización que corresponde reconocer al reclamante, éste presenta una factura de “--”, por la reposición de las gafas por importe de 709,00 euros, habiendo sido indemnizado por este concepto por la Mutua Ibermutuamur, en la cantidad de 319 euros, solicitando el reclamante la diferencia entre la cantidad abonada a la óptica y la percibida de la Mutua, por lo que debe ser indemnizado con la cantidad de 390,00 euros.
Dicha cantidad deberá ser actualizada conforme a lo previsto en el artículo 34.3 LRJSP.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA. - Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, toda vez que ha quedado acreditada la concurrencia de los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, así como la antijuridicidad de éste.
SEGUNDA. – La cantidad a indemnizar al reclamante asciende a 390 euros, que deberá ser actualizada conforme a lo previsto en el artículo 34.3 LRJSP.
No obstante, V.E. resolverá.
