Dictamen nº 233/2024
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 10 de septiembre de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Directora Gerente del Servicio Murciano de Salud (por delegación del Excmo. Sr. Consejero de Salud), mediante oficio registrado el día 9 de mayo de 2024 (COMINTER 100945), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, por daños accidente en centro hospitalario (exp. 2024_163), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 8 de noviembre de 2023, D.ª X presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional, por los daños que dice haber sufrido con ocasión del desempeño de su trabajo como Celadora en el Hospital “Virgen del Castillo” de Yecla.
Relata la reclamante que el 15 de junio de 2023, al trasladar a una paciente que acababa de ser intervenida, de la camilla de quirófano a su cama, la enferma, que estaba desorientada dada su avanzada edad, agarró las gafas que portaba la hoy actora, lo que causó su rotura. Manifiesta que dichas gafas le son necesarias por lo que ha tenido que adquirir unas nuevas. Afirma que la rotura de las gafas fue presenciada por un compañero al que identifica por su nombre y un apellido.
Tras poner en conocimiento de la supervisora de quirófano, del Servicio de Prevención de Riesgos Laborales y de la Gerencia del Área de Salud lo ocurrido, solicitando el abono del coste de adquisición de las nuevas gafas, se ha desestimado su petición al no estar contemplado este riesgo en el Seguro de Responsabilidad Civil suscrito por el Servicio Murciano de Salud.
En el entendimiento de que es la empresa la que viene obligada a sufragar los gastos de sustitución de las gafas, solicita ser indemnizada en dicho importe, que no precisa, aunque sí acompaña factura de un establecimiento de óptica por 99 euros, en concepto de montura y lentes.
Adjunta a la reclamación, asimismo, certificado de titularidad de cuenta bancaria.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación por resolución de la Directora Gerente del Servicio Murciano de Salud, de 22 de noviembre de 2023, se ordena la instrucción del procedimiento al Servicio Jurídico del indicado ente público sanitario, que procede a comunicar a la interesada la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), al tiempo que procede a requerirle para que aporte la factura de adquisición de las gafas rotas, no la correspondiente a la adquisición de las nuevas, considerando innecesaria la testifical propuesta por la actora.
Asimismo, comunica la reclamación a la correduría de seguros del Servicio Murciano de Salud, solicita a la Gerencia del Área de Salud concernida por la solicitud de indemnización el parte de accidente de trabajo e informe de los profesionales implicados.
TERCERO.- Con fecha 21 de diciembre de 2023, la actora responde al requerimiento instructor para indicarle que la factura presentada es la que corresponde a las gafas rotas, adquiridas en el año 2022, como consta en el indicado documento.
CUARTO.- El 23 de enero de 2024 la Gerencia de Área remite copia del parte de comunicación interna de accidente de trabajo, que confirma el relato de hechos contenido en la reclamación: “Al salir del quirófano con una paciente y pasarla a su cama desde la camilla se asustó y me arrancó las gafas con mucha fuerza y se las quedó apretándolas con toda su fuerza en la mano”.
Se remite, asimismo, documento de investigación de incidente laboral evacuado por el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales, en el que se concluye que “el accidente es causa (sic) del estado de agitación de un paciente. Situación derivada del manejo de pacientes”.
QUINTO.- Con fecha 26 de enero de 2024, se solicita informe al Servicio de Inspección de Prestaciones Asistenciales (Inspección Médica), “por considerarlo de interés para la resolución”, con petición expresa de informe “sobre la idoneidad de la valoración por daños personales (psicofisicos) presentada por el reclamante”.
SEXTO.- Con fecha 7 de mayo de 2024, se formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, al considerar la instrucción que concurren todos los elementos a los que el ordenamiento anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, en particular el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público sanitario y el daño alegado, así como su antijuridicidad. Propone una indemnización de 99 euros, coincidente con el importe consignado en la factura de adquisición de las gafas dañadas en el incidente.
En tal estado de tramitación, y una vez incorporado el preceptivo extracto de secretaría y un índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior del pasado 9 de mayo de 2024.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, en relación con el 81.2 LPAC.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La legitimación para reclamar frente a la Administración, cuando de daños materiales se trata, corresponde de forma primaria a quien los sufre en su patrimonio o a quien sufraga los costes de reparación o reposición del bien dañado. En una u otra condición la legitimación activa corresponde a la Sra. X, a cuyo nombre se expide la factura de compra de las gafas dañadas.
La reclamante es celadora en un centro hospitalario público.
La condición de empleada pública de la perjudicada plantea la cuestión de la aplicación a estos trabajadores del instituto de la responsabilidad patrimonial. En Dictámenes anteriores de este Consejo Jurídico, como los números 75/1999, 99/2006, 220/2012, 152/2016 y 296/2019, entre otros muchos, se ha recogido la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que sostiene que no es admisible excluir del concepto de “particulares” a que se refiere el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC, hoy art. 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP)), a los funcionarios que reclamen indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la Administración; derecho indemnizatorio proveniente, en primera instancia, del reconocimiento realizado en el artículo 106 de la Constitución acerca de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.
La legitimación pasiva corresponde a la Administración titular del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño. En el supuesto sometido a consulta, la Administración regional, titular del servicio sanitario, con ocasión de cuya prestación se produjo el daño alegado.
II. Acaecido el incidente, según afirma la reclamante y se acredita con el parte de comunicación interna de accidente de trabajo, el 15 de junio de 2023, solicita el resarcimiento de los daños el 8 de noviembre de ese mismo año, por lo que es evidente que se ejercita la acción dentro del plazo anual de prescripción del derecho a reclamar establecido por el artículo 67.1 LPAC.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que la instrucción realizada se ajusta, en lo sustancial, a lo establecido en la LPAC, constando la realización de todos los trámites preceptivos.
No comparte el Consejo Jurídico la decisión instructora de solicitar informe facultativo a la Inspección de Prestaciones Asistenciales (Inspección Médica), toda vez que las circunstancias del incidente y los daños alegados, exclusivamente materiales, resultan ajenos a la competencia de dicha unidad inspectora, por lo que poco podría aportar su informe para la decisión del procedimiento.
Por el contrario, sí considera este Órgano Consultivo que habría sido procedente tomar declaración al compañero que, según la reclamante, presenció lo ocurrido. Cabe recordar que, de conformidad con el artículo 77.3 LPAC, el instructor sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias. La testifical propuesta por la interesada es rechazada por la instrucción el 22 de noviembre de 2023, al considerarla “innecesaria en la medida que los hechos objeto de la reclamación quedan acreditados en la documentación que consta en el expediente”. Mas, a esa fecha, únicamente obraba en el expediente el escrito inicial de la interesada y una copia de la factura de adquisición de las gafas dañadas, que no cabía considerar suficientes para probar la realidad de lo sucedido.
No debió, en consecuencia, rechazarse dicha prueba, que no sólo era procedente sino necesaria. En cualquier caso, la instrucción posterior ha permitido acreditar de forma suficiente los hechos en los que se basa la reclamación, al unirse al expediente el parte de comunicación interna de accidente de trabajo, firmado por la supervisora del área de quirófano donde trabajaba la interesada, y el documento de investigación del incidente, elaborado por el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales, que vienen a confirmar la versión de los hechos ofrecida por la reclamante.
Precisamente, la existencia de estos documentos en el expediente pone de manifiesto lo inadecuado de la decisión instructora de prescindir del trámite de audiencia a los interesados, al amparo del artículo 82.4 LPAC, pues dicha documentación no fue aportada al procedimiento por la actora y ha sido tenida en cuenta en su resolución, por lo que debió de concederse la indicada audiencia, tanto a ella como a la compañía de seguros del Servicio Murciano de Salud, tras la incorporación de estos documentos al expediente.
No obstante, el sentido estimatorio de la propuesta de resolución, con el que ya se anticipa que coincide este Consejo Jurídico, excluye una eventual indefensión de la actora, por lo que procede resolver el procedimiento sin necesidad de retrotraerlo al momento en que debió concederse el trámite de audiencia. Similar consideración cabe realizar respecto a la aseguradora, dado que la rotura de las gafas de la celadora no está amparada por la póliza de seguro, como afirma la actora que le fue informado en su día por la Gerencia de Área, por lo que la estimación de la reclamación no le deparará a dicha mercantil perjuicio alguno.
TERCERA.- Sobre las reclamaciones de responsabilidad patrimonial ejercitadas por los servidores públicos.
I. Reconocida la legitimación activa de la reclamante para exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños que dice haber sufrido en el ejercicio de su labor, ha de recordarse la doctrina del Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes número 175/2009 y 319/2019) que ha alcanzado las siguientes conclusiones sobre la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial para el resarcimiento de los daños ocasionados a los empleados públicos en el desempeño de su trabajo:
1. La responsabilidad patrimonial es una vía de resarcimiento para los empleados públicos, cuando no existe un procedimiento específico de compensación, o incluso, existiendo, su aplicación no repare todos los daños causados, siempre, claro está, que concurran los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial (Dictámenes números 75 y 76 del año 1999): relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado y la antijuridicidad del daño sufrido, es decir, que se trate de daños que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley (artículo 32.1 LRJSP).
2. Para que pueda imputarse el daño al funcionamiento del servicio público ha de ser atribuible como propio e inherente a alguno de los factores que lo componen: singularmente el trabajo o función desempeñados, las instalaciones o los elementos materiales implicados en el servicio. De lo contrario, cabe recordar la consideración tantas veces reiterada en nuestros Dictámenes, como destaca la Memoria de este Consejo correspondiente al año 2008 (folio 47), según la cual si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente, por el mero hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providenci alista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
3. La compensación a los empleados públicos descansa en el principio de indemnidad, en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el funcionario perjuicio patrimonial o personal alguno, de modo que aquél no debe soportar un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (por todos nuestro Dictamen núm. 143/2003). Dicha doctrina refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocidos en la legislación sobre función pública.
4. Con arreglo a reiterada doctrina del Consejo de Estado, las normas propias de la relación funcionarial son de aplicación preferente respecto del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración en orden a obtener el pretendido efecto indemnizatorio; pero, a falta de un régimen específico de cobertura que pueda garantizar el principio de indemnidad y en orden a su salvaguarda, cabe acudir a la vía indemnizatoria a título de responsabilidad patrimonial, de modo que quien sufra por causa de su actuación pública, o con ocasión de ella, un daño sin mediar dolo o negligencia por su parte, debe ser indemnizado, siempre que, a su vez, concurra un título específico de imputación del hecho lesivo a la Administración.
5. Cabe señalar, asimismo, que la relación especial de sujeción que une al empleado público reclamante con su Administración puede influir, en ocasiones, en la apreciación de la concurrencia de los requisitos generales configuradores de la responsabilidad patrimonial, necesarios para admitir el resarcimiento por este concreto título jurídico o causa de pedir, y ello tanto en lo que atañe a la adecuada relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento del servicio público como, especialmente, al requisito relativo al deber jurídico de soportar dicho daño. Por otra parte, dicho título de resarcimiento opera en un plano distinto al específico relativo a las indemnizaciones a funcionarios por razón del servicio, por tener cada uno de ellos un fundamento y un alcance distinto, así como un régimen jurídico propio.
Así, el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, recoge el derecho a la prevención de riesgos laborales y a las indemnizaciones que reglamentariamente se establezcan (artículos 73 y 72, b, respectivamente), sin que su desarrollo reglamentario en el ámbito de nuestra Región prevea supuestos como el planteado como susceptibles de indemnización. En idéntico sentido, el artículo 17.1, letra b) del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, aprobado por Ley 55/2003, de 16 de diciembre, y los artículos 14 y 28 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público (aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre), prevén el derecho de los funcionarios a percibir las indemnizaciones por razón del servicio que se establezcan.
La reclamante califica expresamente su solicitud como de responsabilidad patrimonial, una vez desestimada su pretensión de resarcimiento de daños formulada ante la Gerencia del Área de Salud, sobre la base de la inexistencia, en la póliza de seguro de responsabilidad civil suscrita por el Servicio Murciano de Salud, de cobertura de aquéllos. De ahí que no se aprecie obstáculo alguno para la consideración de la acción ejercitada como de responsabilidad patrimonial.
En tal caso, como se ha dicho, para poder declarar el derecho de la interesada a ser indemnizada será preciso que concurran todos los requisitos a los que el ordenamiento jurídico anuda la generación de la responsabilidad patrimonial, conforme se razona en la siguiente Consideración, siendo preciso distinguir, a tal efecto, entre los daños sufridos por los empleados públicos con ocasión del cumplimiento de sus funciones y los padecidos como consecuencia del propio funcionamiento del servicio, de forma que, en principio, sólo estos últimos deberían ser reparados en el marco de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
CUARTA.- De los elementos de la responsabilidad patrimonial: existencia.
I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución estaban contenidos en los artículos 139 y siguientes de la LRJPAC, habiendo sido precisados por constante jurisprudencia del Tribunal Supremo y reiterada doctrina del Consejo de Estado. Hoy vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP, y, en los aspectos formales, se regulan ciertas especialidades de los procedimientos de responsabilidad patrimonial en los artículos 65, 67, 81, 91 y 92 LPAC.
En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño de acuerdo con la Ley.
II. La calificación de la pretensión económica de la interesada como una reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas obliga a recordar que ésta sólo cabe declararla cuando se cumplen los requisitos legales antes expuestos, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño, así como la antijuridicidad de éste.
Y, a tal efecto, la primera determinación a realizar ha de ser la realidad del evento lesivo. Ya señalamos en la Consideración segunda de este Dictamen que cabía dar por acreditados los hechos en que se basa la reclamación, en atención al parte de comunicación interna de accidente de trabajo y el documento de investigación del accidente emanado del Servicio de Prevención de Riesgos Laborales. A ello se une el indebido rechazo por parte de la instrucción a practicar la prueba testifical propuesta por la interesada.
Del expediente se desprende que el incidente tuvo lugar cuando la hoy reclamante, en ejercicio de sus funciones de celadora de quirófano, pasaba a una paciente que acababa de ser intervenida quirúrgicamente, desde una camilla a la cama. Momento en que la paciente, debido a desorientación o agitación, cogió las gafas que portaba la celadora y las rompió al ejercer presión con su mano.
Acreditada la realidad del daño reclamado, se aprecia asimismo el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público sanitario y el perjuicio padecido, toda vez que éste se produce como consecuencia de la asistencia que, en el desempeño de sus funciones, la empleada pública desarrollaba sobre la paciente, quien de forma inopinada y repentina le agarró las gafas y las rompió.
Nada hay en el expediente que apunte a que la trabajadora hubiera debido aplicar medidas precautorias en orden a evitar el incidente o que, tomadas aquéllas, no fueran las apropiadas y acordes a la situación de la enferma. En consecuencia, la rotura de las gafas fue imprevisible y sorprendente y se manifestó inopinadamente, de forma que resultó incontrolable e inevitable para la empleada sanitaria.
Ello permite descartar una eventual falta de diligencia o cuidado que hubiera podido influir en la producción del daño. Antes al contrario, se trataba de una actuación perfectamente incardinada en las funciones y labores propias de la asistencia que debía prestarse a la enferma en aquel momento. Y relacionada, además, con el desempeño de la función sanitaria que se estaba desarrollando, en la atención a una paciente que acababa de ser intervenida quirúrgicamente y que debía ser movida de la camilla en la que se encontraba a su cama.
Las circunstancias que concurren en el supuesto determinan el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional desde el momento en que se cumplen todos los elementos necesarios para ello, a pesar de que se entienda que en este caso se produjo un funcionamiento normal del servicio público sanitario.
La antijuridicidad del daño viene determinada por la inexistencia del deber jurídico de soportarlo por parte de la interesada, quien en el desempeño de su labor profesional no puede venir obligada a sufrir daños personales o a realizar sacrificios patrimoniales. En efecto, como se ha dicho supra, tanto este Consejo Jurídico como el Consejo de Estado, vienen sosteniendo de manera reiterada el principio general de indemnidad, en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el empleado público ningún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte con virtualidad suficiente para romper el nexo causal correspondiente.
Como ya se anticipó, la responsabilidad patrimonial es una vía de resarcimiento para los empleados públicos cuando no existe un procedimiento específico de compensación, o incluso, existiendo, su aplicación no repare los daños causados, siempre, claro está, que concurran los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial, esto es, relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público sanitario y el daño alegado (artículo 32.1 LRJSP) y antijuridicidad del daño sufrido, es decir, que se trate de daños que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley (artículo 34.1 LRJSP).
En consecuencia, procede entender que concurren los elementos determinantes de la responsabilidad administrativa de la Administración sanitaria, concretamente una relación de causalidad entre el funcionamiento normal del servicio público regional y los daños alegados, cuya antijuridicidad ha quedado debidamente demostrada.
CUARTA.- Quantum indemnizatorio.
Admitida la realidad y efectividad del perjuicio material y establecida su relación causal con el funcionamiento del servicio público regional, procede analizar la valoración de los daños producidos y la cuantía y el modo de la indemnización.
La interesada ha solicitado un resarcimiento de 99 euros por el perjuicio sufrido, en concepto de montura de gafa y dos lentes, que ha acreditado mediante la correspondiente factura de un establecimiento de óptica, por lo que dicha cantidad es la que deberá ser abonada a la interesada en concepto de indemnización, previa su actualización según lo previsto en el artículo 34.3 LRJSP.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- Se dictamina en sentido favorable la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, toda vez que concurren todos los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, en particular el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público sanitario y el daño reclamado, así como su antijuridicidad.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización a satisfacer a la actora debe ajustarse a lo indicado en la Consideración cuarta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
