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Dictamen nº 332/2015
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 16 de noviembre de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agua, Agricultura y Medio Ambiente (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 14 de octubre de 2015, sobre Proyecto de Orden por la que se regula el sistema de localización y seguimiento de embarcaciones pesqueras (TETRAPES) en aguas de la Región de Murcia (expte. 384/15), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Obra en el expediente remitido, elaborado por la Dirección General de Ganadería y Pesca de esta Administración regional, un primer borrador de proyecto de Orden por el que se regula el sistema de localización y seguimiento de embarcaciones pesqueras (TETRA) en aguas de la Región de Murcia, en el que, como fundamento del mismo, se alude al Reglamento (CE) 1224/2009, del Consejo, de 20 de noviembre de 2009, en el que se establece un sistema de localización de buques pesqueros como medio de control del cumplimiento de las normas reguladoras de la política pesquera común, y al hecho de que el órgano competente de la Administración del Estado realiza el seguimiento de los buques pesqueros españoles de más de 15 metros de eslora y los incluidos en planes de gestión o recuperación del sector mediante el establecimiento de un sistema de localización por satélite (sin citar la vigente norma estatal reguladora al efecto, que es la Orden ministerial APA 3660/2003, de 22 de diciembre, que desarrolla reglamentos comunitarios anteriores al citado). Añade dicho borrador que el 70% de la flota de la Región de Murcia no se encuentra sujeta a tal sistema y que se considera conveniente que la flota regional de embarcaciones con eslora inferior a 15 metros se sujete a un sistema de localización, por lo que en su día la Consejería competente solicitó ayuda financiera a la Unión Europea para sufragar el coste de adquisición e instalación de los correspondientes dispositivos, lo que le fue concedido por la Decisión de la Comisión 2013/410/UE (obrando en el expediente varios documentos relativos a esta cuestión).
Cita asimismo tal borrador de Orden los artículos 4, 5 y 20 de la Ley 2/2007, de 12 de marzo, de Pesca Marítima y Acuicultura de la Región de Murcia (LPMAMU) como preceptos habilitantes de la misma.
En cuanto al contenido de tal borrador, debe destacarse que establece la obligatoriedad de sujetarse al sistema regional de localización TETRAPES a los buques de eslora inferior a 15 metros inscritos en el Censo de Flota Pesquera Operativa en la modalidad de artes menores habilitados para ejercer la actividad pesquera en aguas interiores de la Región de Murcia (art. 2), que la Consejería competente financiará la adquisición e instalación del primer dispositivo de localización en todas aquellas embarcaciones que, a la entrada en vigor de la futura Orden, cumplan con determinados requisitos (artículo 4), y que la instalación se realizará, en todo caso, mediante una empresa autorizada al efecto (artículo 3).
SEGUNDO.- Obra asimismo en el expediente que, mediante fax de 19 de noviembre de 2014, dicho borrador fue remitido por la referida Dirección General a las Cofradías de Pescadores de Cartagena, de San Pedro del Pinatar, de Mazarrón y de Águilas, y a la Federación Murciana de Cofradías de Pescadores, a fin de que en el plazo de 15 días formularan las alegaciones oportunas, constando escritos presentados al efecto los días 1 y 4 de diciembre de 2004 por las Cofradías de San Pedro del Pinatar y de Mazarrón, respectivamente, para la mejora del texto.
TERCERO.- Según acta extendida al efecto, el 25 de marzo de 2015 se celebró una reunión en la citada Dirección General con las citadas Cofradías, en la que se analizan las alegaciones presentadas por la Cofradía de San Pedro del Pinatar (no se hace referencia a lo alegado por la Cofradía de Mazarrón en su escrito de 4 de diciembre de 2014).
CUARTO.- El 13 de abril de 2015, la Federación Murciana de Cofradías de Pescadores presenta un escrito en el que, aunque se refiere al proyecto de Orden sometida a Dictamen, plantea una cuestión relacionada más propiamente con la Orden de 3 de julio de 2007, de la Consejería de Agricultura y Agua, por la que se regula el período de descanso semanal para el calamento de los fijos de pesca utilizados por la flota de artes menores.
QUINTO.- El 2 de julio de 2015, el Servicio de Pesca y Acuicultura de la citada Dirección General emite un informe justificativo de un segundo borrador de Orden, indicando que se han introducido en él algunas modificaciones derivadas de las alegaciones abordadas en la reunión del 25 de marzo de 2015, añadiendo que la Administración ha adquirido e instalado ya, con la aquiescencia de los interesados, ocho dispositivos de localización del sistema TETRA, estando pendientes de adquisición e instalación los dispositivos correspondientes al resto de la flota (la prevista en el artículo 4 de dicho borrador).
SEXTO.- El 6 de agosto de 2015 dicho Servicio elabora la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) prevista en el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno, en relación con el artículo 16.2, d) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Región de Murcia.
En síntesis, en ella se reitera la ya expuesta fundamentación jurídica del proyecto, así como lo expresado en el informe de 2 de julio anterior, añadiendo que se prevé que la instalación del dispositivo de localización de que se trata se realizará en 150 buques aproximadamente, habiendo sido publicado en el BORM de 10 de julio de 2015 el anuncio de licitación del contrato de suministro para la adquisición e instalación de 150 terminales de localización TETRA, con financiación del 90% proveniente de fondos comunitarios, y el 10% restante con cargo a fondos propios de la Administración regional.
A dicha Memoria se adjunta un nuevo borrador de Orden, en el que se añade que el 31 de diciembre de 2015 todas las embarcaciones obligadas a utilizar el dispositivo deberán tenerlo instalado.
SÉPTIMO.- El 24 de agosto de 2015, el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería consultante emite un informe en el que indica que no consta que se haya emitido la preceptiva MAIN por parte del órgano directivo promotor de la iniciativa reglamentaria, y realiza alguna observación de detalle sobre el borrador de Orden que se le remite.
OCTAVO.- El 21 de septiembre de 2015 el ya reseñado Servicio de Pesca y Acuicultura elabora una nueva MAIN y un nuevo borrador de Orden, en el que destaca que lo previsto en borradores anteriores, en relación con la adquisición e instalación, con cargo a la Administración regional, de los dispositivos que deben llevar los buques pesqueros a que se refieren tales borradores (el último de éstos, en su previsto artículo 2), se traslada a una Disposición Transitoria.
Junto con dichos documentos, la Directora General de Agricultura, Pesca y Ganadería eleva a la Secretaría General de la Consejería una propuesta, de fecha 21 de septiembre de 2015, en la que, por las razones expresadas en los informes del ya referido Servicio, solicita que se apruebe la correspondiente Orden, previa solicitud de los informes preceptivos.
NOVENO.- El 1 de octubre de 2015 el citado Servicio de Pesca y Acuicultura formula una nueva MAIN, elaborada, según expresa, tras mantener una reunión el día anterior con el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería, en la que se acordó introducir en el último borrador de Orden varias modificaciones:
- Suprimir la prevista Disposición Transitoria, relativa a la adquisición e instalación a cargo de la Administración regional de los dispositivos de localización de buques, porque "seguramente los dispositivos serán instalados en las embarcaciones con anterioridad a la aprobación de la presente Orden".
- Suprimir la Disposición Final Primera, sobre el plazo para la instalación de los dispositivos, de modo que ésta será exigible a la entrada en vigor de la Orden (a los dos meses de su publicación).
- Incluir un Anexo comprensivo de las especificaciones técnicas que deben cumplir los dispositivos de localización que se instalen en lo sucesivo, que son las que se incluyeron en el pliego de condiciones del contrato para la adquisición e instalación de 150 dispositivos TETRA (reseñado en su momento).
Junto a esta nueva Memoria, la citada Directora General emite una nueva propuesta, de 1 de octubre de 2015, para la aprobación, previos los informes preceptivos, de un nuevo borrador de Orden, que adjunta, en el que se incorporan las modificaciones antes citadas.
DÉCIMO.- El 5 de octubre de 2015, la Vicesecretaria de la Consejería consultante emite informe sobre el referido borrador de Orden, en el que expresa su parecer favorable, de acuerdo con la última MAIN emitida. De dicho informe debe destacarse su referencia a que el contrato de suministro antes reseñado fue adjudicado el 24 de septiembre anterior y fue formalizado al día siguiente y que en virtud del mismo "todas las embarcaciones afectadas por esta norma (se refiere a la futura Orden) tendrán instalado el dispositivo antes de finalizar el presente año, si bien la obligación de disponer del mismo no se hará efectiva hasta la fecha de entrada en vigor de esta Orden", añadiendo que tal dispositivo "será propiedad de la CARM", si bien "los destinatarios de la norma (se entiende los titulares de las embarcaciones en que se instalen tales dispositivos) se van a tener que hacer cargo de los gastos de mantenimiento de los equipos y su sustitución cuando finalice su vida útil".
Además, considera que, por razón de la materia, no es preceptivo el informe del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia ni, por razón del órgano competente para aprobar la norma, el de la Dirección de los Servicios Jurídicos, considerando preceptivo el Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
Mediante diligencia de 8 de octubre de 2015, el Secretario General de la Consejería autoriza como anteproyecto de Orden el borrador reseñado en el Antecedente Noveno.
UNDÉCIMO.- En la fecha y por el órgano indicados en el encabezamiento del presente se solicitó el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de disposición reglamentaria que pretende aprobarse en desarrollo de los artículos 5 y 20 de la LPMAMU y del artículo 9 del Reglamento (CE) nº 1224/2009, del Consejo, de 20 de noviembre, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJMU).
SEGUNDA.- Competencia y procedimiento.
I. Por lo que se refiere a la competencia material y a la habilitación legal de la Administración regional para aprobar la regulación reglamentaria contenida en el proyecto objeto de Dictamen, se trata de una cuestión que no ofrece dudas, ya que el artículo 20 LPMAMU establece que "con el fin de efectuar el seguimiento de la actividad pesquera (cuya regulación corresponda a la Comunidad Autónoma según lo establecido en el artículo 1 de dicha ley, se entiende) podrán establecerse sistemas de comunicaciones periódicas que posibiliten el conocimiento, a ser posible en tiempo real, de las entradas o salidas (de las embarcaciones autorizadas al efecto, se entiende) de las zonas de pesca, su estancia en las mismas, las capturas, la salida y llegada a puerto u otras circunstancias que reglamentariamente se establezcan".
Por otra parte, el vigente Reglamento (CE) 1224/2009 (que derogó, entre otros, el Reglamento (CEE) 2847/1993, del Consejo, de 12 de octubre, y modificó el Reglamento (CE) 2371/2002, del Consejo, que regulaba y regula, respectivamente, la materia que nos ocupa) establece en su artículo 9.1 que "los Estados miembros utilizarán un sistema de localización de buques por satélite para seguir de manera eficaz las actividades pesqueras de los buques que enarbolen su pabellón, se encuentren donde se encuentren, y de las actividades pesqueras que se lleven a cabo en las aguas de los Estados miembros", y en su artículo 9.5 expresa que "los Estados miembros podrán eximir a los buques pesqueros comunitarios cuya eslora total sea inferior a 15 metros y que enarbolen su pabellón del requisito de llevar instalado un sistema de localización de buques si: a) faenan exclusivamente en las aguas territoriales del Estado miembro del pabellón, o b) nunca pasan más de 24 horas en el mar, desde la hora de salida del puerto hasta la de regreso a él".
Dicha regulación ha de servir de parámetro para interpretar el alcance de lo establecido en la vigente Orden ministerial APA 3660/2003, ya citada, cuyo Anexo 1, 3º establece la obligatoriedad de tener instalado un dispositivo de localización (con los requisitos establecidos en dicha Orden), desde el 1 de enero de 2005, en todos los buques pesqueros españoles de eslora superior a 15 metros. A partir de lo anterior, debe entenderse que las CCAA, en ejercicio de sus competencias en materia de pesca en aguas interiores (en nuestra Región, ex artículo 10. Nueve del Estatuto de Autonomía), pueden establecer la obligatoriedad de llevar instalado un dispositivo de localización (no necesariamente con las mismas características que el regulado en dicha Orden, que nada establece a este efecto) a las embarcaciones sobre las que tengan competencia territorial en la materia y su eslora sea inferior a 15 metros.
II. Sin embargo, las dudas se plantean en cuanto a la posibilidad legal de que dicha reglamentación pueda ser aprobada, en nuestra Comunidad, por el Consejero competente en la materia, y no deba serlo por el Consejo de Gobierno. Como veremos, el marco normativo aplicable puede suscitar, en principio, algunas dudas al respecto, debiendo interpretarse de modo tal que ha de llegarse a la conclusión de que dicha reglamentación ha de ser aprobada por el Consejo de Gobierno.
Así, debe comenzarse por recordar que el artículo 32, Uno, del Estatuto de Autonomía regional establece, entre otros aspectos, que corresponde al Consejo de Gobierno "el ejercicio de la potestad reglamentaria en materias no reservadas por el Estatuto a la competencia normativa de la Asamblea Regional".
Esta atribución estatutaria de la referida potestad no puede considerarse, sin embargo, como una prohibición para que puedan serles atribuidas potestades reglamentarias a otros órganos de la correspondiente Administración Pública. Así, y ciñéndonos ahora al caso que nos ocupa, en que se pretende el desarrollo reglamentario directo de una ley por parte de una Orden de un Consejero, la STC 185/1995, de 14 de diciembre, relativa a un supuesto análogo en la Administración del Estado, expresó que "la atribución genérica de la potestad reglamentaria convierte al Gobierno en titular originario de la misma, pero no prohíbe que una ley pueda otorgar a los Ministros el ejercicio de esta potestad con carácter derivado o les habilite para dictar disposiciones reglamentarias concretas, acotando y ordenando su ejercicio".
En este sentido, la ya citada Ley regional 6/2004 se refiere en algunos de sus preceptos a la potestad reglamentaria de los Consejeros:
- En el artículo 22.12 establece que corresponde al Consejo de Gobierno "ejercer la potestad reglamentaria, salvo en los casos en que ésta se encuentre específicamente atribuida al Presidente de la Comunidad Autónoma o a los consejeros".
- En el artículo 38 establece que los Consejeros, en cuanto titulares de sus respectivos departamentos, podrán, entre otras funciones, "ejercer la potestad reglamentaria cuando por disposición de rango legal les esté expresamente atribuida o en las materias de ámbito interno de su departamento".
- Finalmente, en el artículo 52, tras recoger sustancialmente lo establecido en el antes reseñado artículo del Estatuto de Autonomía, se añade: "No obstante, los consejeros podrán hacer uso de esta potestad (la reglamentaria) cuando les esté específicamente atribuida por disposición de rango legal o en materias de ámbito organizativo interno de su departamento, sin que la misma pueda ser objeto de delegación, en ningún caso".
De la conjunción de estos preceptos se extrae la conclusión de que los Consejeros pueden ejercer la potestad reglamentaria en dos supuestos:
A) En las materias de ámbito organizativo interno de su departamento, supuesto cuyo alcance fue abordado por este Consejo Jurídico en su Memoria del año 2005, a la que nos remitimos, y que no concurre en el caso que nos ocupa, pues la norma proyectada pretende establecer diversas obligaciones que alcanzan a determinadas embarcaciones del sector pesquero regional.
B) Cuando por disposición con rango legal le esté conferida, de forma expresa y específica, la potestad reglamentaria.
Además de lo anterior, y por recoger lo que constituye doctrina jurisprudencial y científica hoy aplicable, debe traerse a colación, como elemento interpretativo del marco normativo vigente (aunque por obvias razones de carácter temporal la norma no sea aplicable al caso), la reciente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPCAP), que establece con carácter básico en su artículo 129.4, tercer párrafo, que "las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al Gobierno o al Consejo de Gobierno respectivo. La atribución directa a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante". Esta prescripción legal, dicho en apretada síntesis, responde al criterio doctrinal que pretende evitar que, con la reiterada y no suficientemente justificada habilitación legal directa a la potestad reglamentaria de los Ministros o los Consejeros autonómicos, queden con ello defraudados, en la práctica, los preceptos constitucionales y estatutarios que configuran a los respectivos Gobiernos estatal y autonómicos como los titulares naturales o normales de la correspondiente potestad normativa.
En el caso que nos ocupa, la Consejería consultante considera que la habilitación legal expresa y específica al Consejero competente en materia de pesca marítima que es necesaria para que pueda aprobar válidamente el proyecto dictaminado, se encuentra en los artículos 5 y 20 de la LPMAMU, por lo que deben ser analizados a estos efectos.
Así, el artículo 5 LPMAMU establece:
"La consejería competente podrá adoptar, entre otras, las siguientes medidas dirigidas a la conservación y mejora de los recursos pesqueros:
a) Regulación de la actividad pesquera y marisqueo, ya sea de forma directa, a través de la limitación del esfuerzo de pesca, o indirecta, mediante la limitación del volumen de capturas.
b) Regulación de las características técnicas y condiciones de empleo de las artes de pesca autorizados para el ejercicio de la actividad pesquera y marisqueo.
c) Establecimiento de tallas o pesos mínimos para determinadas especies.
d) Establecimiento de fondos mínimos, zonas o periodos de veda en los que se limite o se prohíba el ejercicio de las actividades pesqueras o del marisqueo, o la captura de determinadas especies.
e) Prohibición de captura de determinadas especies.
f) Elaboración de planes de pesca para determinadas zonas o pesquerías, en los que se determinará el esfuerzo pesquero deseable en función de la situación de los recursos".
Por su parte, el artículo 20, ya transcrito, establece que "con el fin de efectuar el seguimiento de la actividad pesquera, podrán establecerse sistemas de comunicaciones periódicas que posibiliten el conocimiento, a ser posible en tiempo real, de las entradas o salidas de las zonas de pesca, su estancia en las mismas, las capturas, la salida y llegada a puerto u otras circunstancias que reglamentariamente se establezcan".
Como se apuntó en su momento, este último artículo se limita a prever una habilitación expresa y específica para su desarrollo reglamentario, pero no contiene ninguna habilitación a la Consejería competente, que, como hemos visto, ha de ser expresa y específica.
Tal clase de habilitación, no obstante, pretende extraerse del transcrito artículo 5, en cuanto parece considerarse (no hay una argumentación expresa al efecto en el expediente) que, como el establecimiento del sistema de localización de embarcaciones previsto en el citado artículo 20 es una medida dirigida, entre otros fines posibles (como el de coadyuvar al salvamento marítimo o al control de la contaminación marítima, ex Disposición adicional segunda del proyecto, siendo así que la primera de tales materias excede de la competencia de la Consejería consultante) a la conservación y mejora de los recursos pesqueros, constituiría una de las medidas comprendidas en la expresión "entre otras" recogida en dicho artículo 5; ello a la vista de que el establecimiento de tal sistema de localización no se encuentra entre las medidas relacionadas expresa y específicamente en las letras a) a f) de dicho artículo 5 como susceptibles de ser desarrolladas reglamentariamente por la Consejería competente.
Sin embargo, tal argumentación no puede ser compartida, porque la ya razonada exigencia legal de que las habilitaciones legales a la potestad reglamentaria de los Consejeros deban ser "específicas" no se cumple con una expresión como resulta ser la antes citada, es decir, con la referencia a "entre otras" medidas, pues éstas, así mencionadas, ya no resultan especificadas, sino contempladas con un carácter genérico y no individualizado, debiendo tenerse en cuenta que especificar (de donde proviene el adverbio "específicamente" utilizado por la ley 6/2004) significa, según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, "explicar, declarar con individualidad una cosa".
Por ello, las medidas, como la que nos ocupa, relativa al establecimiento de un sistema de localización por satélite de embarcaciones pesqueras, al no venir específicamente recogida en la LPMAMU como una medida cuya implantación y regulación pueda ser establecida por la Consejería competente, debe ser considerada como objeto, en su caso, de desarrollo reglamentario por el Consejo de Gobierno. En este sentido, la LPMAMU contiene numerosas habilitaciones expresas y específicas a la potestad reglamentaria del Consejero competente, no resultando así en el concreto aspecto que nos ocupa, al que dedica un precepto específico, el transcrito artículo 20, que hace una genérica referencia a la posibilidad de que reglamentariamente se establezca y regule tal sistema de localización, pero sin especificar el órgano reglamentador, como sin embargo podía haberlo hecho (tal y como se realiza en otros numerosos preceptos, que en su inmensa mayoría se refieren, a estos efectos, al citado Consejero).
Ciertamente, podría sostenerse que, a la vista de la índole de las específicas habilitaciones reglamentarias efectuadas a la Consejería competente en el transcrito artículo 5, la voluntad de la LPMAMU podría haber sido la de habilitar también a aquélla en la concreta materia que nos ocupa, pero lo cierto es que, a partir del ya apuntado carácter excepcional que se reconoce a la potestad reglamentaria de los Consejeros, la exigencia de que tal habilitación sea expresa y específica obliga a adoptar una interpretación estricta y no extensiva de tal exigencia legal. Ello, además, considerando dos circunstancias: a) que un eventual vicio de incompetencia orgánica de la norma que se aprobase la haría incurrir en nulidad de pleno Derecho (art. 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), por lo que el principio de seguridad jurídica obliga a extremar el rigor en este punto; b) que el hecho de que la norma proyectada deba revestir la forma de Decreto del Consejo de Gobierno no implica, en general (es decir, sin perjuicio de lo que demande la concreta iniciativa reglamentaria), más trámite añadido que el de recabar el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, ex artículo 7.1, f) de la Ley regional 4/2004, de 22 de octubre, de Asistencia Jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
III. Al ser preceptivo tal informe, y a la vista de que, conforme con lo establecido en el artículo 2.4 LCJMU, este Consejo ha de ser el último órgano informante sobre el proyecto, no procede que se aborden en este momento más cuestiones que las ya analizadas, imprescindibles para concluir en la procedencia de recabar el citado informe, sin perjuicio de cualquier otra actuación que se considerase conveniente, tras lo cual deberá remitirse copia de lo nuevamente actuado a este Consejo Jurídico en solicitud de su preceptivo informe sobre el fondo del asunto.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
ÚNICA.- La iniciativa reglamentaria objeto del proyecto de Orden dictaminada debe ser aprobada, en su caso, mediante Decreto del Consejo de Gobierno, debiendo por ello ser sometido dicho proyecto al preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, por las razones y en los términos expresados en la Consideración Segunda del presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
