Dictamen nº 399/2015

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de diciembre de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Hacienda y Administración Pública (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 4 de septiembre de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por su cese como personal interino de la Administración regional (expte. 328/15), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Por medio de un escrito con fecha de 5 de marzo de 2015, x formula una solicitud de indemnización fundamentada en la responsabilidad patrimonial que incumbe a la Administración de acuerdo con lo que se establece en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). En la copia del escrito que se ha remitido a este Órgano consultivo no resulta posible leer la fecha de entrada en registro de documentos correspondiente.

La interesada expone en la reclamación que formaba parte, con el número 1, de la Lista de Espera para la provisión de puestos de trabajo en la Administración regional correspondientes al Cuerpo de Técnicos Especialistas, Opción Sanidad Ambiental.

Asimismo, manifiesta que, en el acto de adjudicación de las sustituciones solicitadas por la Consejería de Sanidad y Política Social para cubrir, durante las vacaciones de verano, a los funcionarios de carrera titulares, que se celebró el 10 de junio de 2014, optó por el puesto denominado "AZ00062, Área I de Murcia, desde el 21 de julio al 15 de agosto de 2014". Explica que, a su vez, dicho puesto comprendía otros dos puestos de trabajo, esto es, el mencionado AZ00062 y el "AZ00039, Área I de Murcia, desde el 16 al 31 de agosto de 2014".

Como en el acto referido quedó desierto el puesto "AZ00065, Área III de Lorca, desde el 1 al 30 de julio de 2014", se le ofertó con posterioridad y la peticionaria manifiesta que también lo aceptó, si bien para que lo ocupase entre el 1 y el 20 de julio.

La interesada relata de igual forma en su reclamación que el día 16 de junio la funcionaria titular del puesto AZ00062, cuya sustitución por vacaciones estivales le había sido adjudicada, cayó enferma y que pasó a la situación de incapacidad temporal.

Por esa razón, la Dirección General de Salud Pública y Drogodependencias solicitó la cobertura de dicha plaza a través de un oficio de fecha 19 de junio de 2014, que reiteró por medio de otro segundo del siguiente día 25. En esta última comunicación se hacía alusión a que la baja producida iba a ser de larga duración y se solicitaba de forma expresa que se prorrogase el período de sustitución de la interesada mientras durase la incapacidad temporal de la funcionaria titular.

Más adelante, y cuando el día 30 de julio desempeñaba las ocupaciones del puesto de trabajo AZ00062, la reclamante tuvo conocimiento de que se había ofertado la sustitución de la titular de ese puesto mientras durase su baja por enfermedad, y que había sido adjudicada, con efectos desde el día 16 de agosto de ese año 2014, a x, cuyo número de orden en la Lista de Espera aludida era el quinto.

Disconforme con ese nombramiento, la reclamante interpuso el día 6 de agosto un recurso de reposición contra dicho acto de adjudicación, porque entendía que la Administración debió haber dejado sin efecto su nombramiento interino para el desempeño del referido puesto de trabajo desde el momento que conoció que la funcionaria titular había enfermado, antes de comenzar a disfrutar sus vacaciones. Añade que ello le hubiera permitido concurrir a la cobertura de dicho puesto por aquel motivo y que entonces su desempeño no finalizaría en la fecha de 15 de agosto, prevista inicialmente, es decir, cuando terminasen las vacaciones de su titular, sino una vez que se reintegrase a él después de su baja.

De igual modo, explica la reclamante que cuando presentó el recurso de reposición no formuló ninguna pretensión resarcitoria porque continuaba prestando servicios a la Administración regional y porque esa situación debía prolongarse hasta el día 31 de agosto, dado que también había sido nombrada para desempeñar el puesto AZ00039, como se dejó apuntado más arriba. Sin embargo, manifiesta que desde el día siguiente a que se produjera su cese, esto es, el 1 de septiembre de 2014, se le comenzaron a irrogar perjuicios efectivos.

Por Orden del Consejero de Economía y Hacienda, de 13 de octubre de 2014, se estimó el recurso de reposición de la reclamante y se dispuso que fuese nombrada funcionaria interina para el desempeño del puesto AZ00062 mencionado y que se cesara a la funcionaria interina que lo venía desempeñando.

Como explica la interesada en su escrito, en ejecución de dicha Orden se le nombró el día 4 de noviembre de 2014 para que ocupase el  puesto de trabajo aludido.

Por lo tanto, y como consecuencia del defectuoso funcionamiento de los servicios públicos encargados del nombramiento del personal interino de la Administración regional, apunta la peticionaria que se le han irrogado diversos perjuicios que no tiene la obligación jurídica de soportar. También argumenta, de acuerdo con lo expuesto, que si el servicio público se hubiese desenvuelto con normalidad no debió haber sido cesada el día 31 de agosto de 2014, sino que debió haber continuado prestando sus servicios en el período comprendido entre el 1 de septiembre y el 3 de noviembre siguiente.

Así pues, sostiene la interesada que la actuación administrativa le ha provocado, en primer lugar, un perjuicio económico que cifra en las cantidades correspondientes a los haberes dejados de percibir, referidos a los días comprendidos en ese período de tiempo, es decir, sesenta y cuatro, que deberían incluir el prorrateo de las pagas extras y de las cotizaciones sociales.

De igual modo, entiende que se le ha ocasionado un daño profesional, y que con vista a su reparación se le debe computar ese espacio de tiempo como servicio prestado a todos los efectos administrativos y económicos y, de modo particular, cuando sea objeto de valoración en próximos procesos selectivos.

Junto con la reclamación aporta la interesada la Orden del Consejero de Economía y Hacienda, ya citada, por la que acordó estimar el recurso de reposición al que ya se hizo alusión; la Orden de la misma Consejería, de 29 de octubre de 2014, por la que se dispuso su nombramiento como personal interino para el desempeño del puesto de trabajo AZ00062, y un informe de vida laboral que demuestra que no desempeñó ninguna actividad retribuida desde el día 1 de septiembre al 3 de noviembre de 2014.

SEGUNDO.- Con fecha 24 de marzo de 2015 el Consejero de Economía y Hacienda dicta una Orden  por la que se admite a trámite la reclamación de responsabilidad formulada y se designa instructora del procedimiento, que le es debidamente notificada a la interesada.

TERCERO.- El órgano instructor requiere a la reclamante el día 13 de mayo de 2015 para que aporte una acreditación justificativa de la cantidad que percibió, en concepto de subsidio de paro, durante el período comprendido entre el 1 de septiembre y el 3 de noviembre de 2014.

CUARTO.- El 27 de mayo de 2015 se recibe en la Consejería consultante el escrito de la peticionaria, de la misma fecha, con el que adjunta un certificado de la Dirección Provincial del Servicio Público de Empleo, fechado el anterior día 26, en el que se hace constar que percibió una prestación por desempleo, en el período de tiempo referido, de 653,20 euros.

QUINTO.- El día 4 de junio siguiente la instructora del procedimiento emite un informe-propuesta en el que sugiere suspender el procedimiento general de responsabilidad patrimonial que se venía tramitando hasta ese momento e iniciar un procedimiento abreviado, previsto en el artículo 143 LPAC y desarrollado en el capítulo III (arts.14 a 17)  del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).

Se justifica la propuesta por entender que no se había conferido todavía el trámite de audiencia de la interesada y que eran inequívocas la relación de causalidad que debe mediar entre la lesión y el funcionamiento del servicio público, la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización.

De conformidad con lo expuesto, también propone abrir dicho trámite de audiencia por un plazo de cinco días al efecto de que la reclamante pueda formular las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes.

SEXTO.- Con fecha 5 de junio de 2015 se requiere al Servicio de Provisión de Puestos y Retribuciones para que informe acerca de las retribuciones que podía haber percibido la interesada en el desempeño interino del puesto de trabajo ya citado, durante el tiempo al que también se ha hecho referencia.

Obra en el expediente una comunicación interior del Jefe del mencionado Servicio, fechada ese mismo día 5 de junio, en la que se informa de que esas retribuciones ascienden a la cantidad de 3.561,19 euros y se detallan los distintos conceptos que las integran.

SÉPTIMO.- El Consejero de Economía y Hacienda dicta una Orden el día 10 de junio de 2015 por la que acuerda suspender el procedimiento general de responsabilidad patrimonial tramitado hasta ese momento; iniciar un procedimiento abreviado y abrir un trámite de audiencia por un plazo de cinco días. Esta orden le es notificada a la peticionaria el día 16 de julio siguiente, si bien no consta que haya hecho uso de su derecho.

OCTAVO.- El día 29 de julio de 2015 la instructora del procedimiento formula un informe-propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, por considerar que concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional.

Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el pasado 4 de septiembre de 2015.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una reclamación que en concepto de responsabilidad patrimonial se ha formulado ante la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 12.1 RRP.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. Por lo que se refiere a la legitimación activa, la reclamante está legitimada para solicitar una indemnización por los daños patrimoniales alegados.

La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de su competencia.

II. En relación con el plazo establecido para el ejercicio de la acción de resarcimiento, el artículo 142.4 LPAC determina que "La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5", que se refiere al cómputo del plazo para reclamar por daños personales de carácter físico o psíquico.

De manera diferente a lo que se apunta en la Ley, el artículo 4.2 RRP establece que "... el derecho a reclamar prescribirá en el plazo de un año desde la fecha en que la sentencia de anulación hubiera devenido firme..." y ya señaló este Consejo Jurídico en su Dictamen núm. 245/2015, de 2 de septiembre, que resulta evidente que existe una antinomia o contradicción entre ambas normas, ya que hacen referencia a conceptos ("definitivo" y "firme") que no son equivalentes en términos jurídicos. Y, lógicamente, se debe señalar que ello puede provocar ciertas dudas a la hora de precisar el momento concreto (dies a quo) en que comienza a transcurrir ese plazo de prescripción.

No obstante, no existe inconveniente alguno para considerar que, en aquellos supuestos en los que se reclame por los daños causados por un acto administrativo ilegal y desfavorable al interesado que sea posteriormente anulado en vía administrativa, el día inicial se debe contar a partir del momento en que la resolución administrativa que lo anule (ya sea como consecuencia de un recurso administrativo o en vía de revisión de oficio) sea firme, es decir, que no sea susceptible de recurso ordinario, ni de carácter administrativo ni judicial.

En el presente supuesto no se conoce la fecha en la que se le notificó a la reclamante la Orden del Consejero de Economía y Hacienda de 13 de octubre de 2014 por la que se estimó el recurso de reposición que había interpuesto y tampoco, por tanto, el momento en el que pudo devenir firme por haber transcurrido el plazo de dos meses establecido para haber interpuesto recurso contencioso-administrativo, como se dispone en el pie de recurso de dicho acto (folio 3 del expediente administrativo).

Sin embargo, resulta de cualquier modo evidente que si la reclamación se presentó -como manifiesta la Consejería consultante- el día 5 de marzo del año siguiente, se interpuso de manera temporánea, dentro del plazo legalmente establecido para ello.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha superado ampliamente el plazo de treinta días al que se refieren los artículos 143.1 LPAC y 17.2 RRP.

También se observa que cuando se comunicó a la reclamante que su solicitud de indemnización había sido admitida a trámite no se le dio a conocer la fecha en que había sido recibida por el órgano competente, ni se le informó del plazo establecido para la resolución del procedimiento ni de los efectos que produce el silencio administrativo en este supuesto.

Como determina el artículo 42.4 LPAC, esas menciones se deben incluir en la comunicación que se les debe dirigir a los interesados dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación.

TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.

I. El ordenamiento jurídico español establece un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula, de manera primordial, en el artículo 139 LPAC cuando determina que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:

1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho -ya se trate de una acción o de una omisión- como de un acto jurídico.

4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor.

De este modo, y dicho de manera simplificada, se exige que se haya producido una actuación o una omisión de la Administración pública que provoque un resultado dañoso que el particular no tenga la obligación de soportar y que existe una relación de causalidad entre el daño y aquella actuación.

II. El artículo 142.4 LPAC, al que ya se hizo alusión con anterioridad, determina que la anulación en la vía administrativa o jurisdiccional de un acto de la Administración no presupone necesariamente el derecho a percibir una indemnización, pero que sí la origina cuando se den los requisitos que se exigen con carácter general para que opere el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, que ya han quedado también apuntados. Como de manera sintética señaló el Tribunal Supremo en su sentencia de 16 de septiembre de 1999, el deber de resarcir no deriva de la anulación, ni ésta lo excluye en caso de que concurran los requisitos establecidos para ello.

De manera general se ha entendido por una jurisprudencia constante que, cuando se produce la anulación de actos administrativos de naturaleza discrecional, se puede declarar, no obstante, que el particular debe soportar el perjuicio provocado por aquéllos si se adoptaron con respeto al margen de tolerancia o de apreciación que se le debe reconocer a la Administración en el ejercicio de esas facultades o si se dictaron atendiendo a unos parámetros razonables de valoración.

Por el contrario, cuando se trata de actos reglados, la doctrina jurisprudencial más extendida sostiene que el particular no tiene el deber jurídico de soportar el daño desde el momento en que la anulación del acto se produjo porque la Administración no se ajustó, a la hora de elaborarlo, a los requisitos objetivos e imperativos que habrían determinado que su contenido fuese distinto del que finalmente resultó anulado.

En estos casos, por tanto, más que atender a la antijuridicidad del acto, que constituye el presupuesto para pasar a analizar la concurrencia o no de los elementos conformadores de la responsabilidad patrimonial, hay que valorar con atención la posible antijuridicidad de los daños por los que se reclama, que determinaría que el peticionario no tuviera la obligación jurídica de soportarlos.

En el supuesto que se somete a la consideración de este Consejo Jurídico se hace evidente que si se reconoció a la reclamante el derecho a ser nombrada funcionaria interina en el puesto de trabajo al que ya se ha hecho mención, también se debe reconocer el correlativo derecho a percibir las percepciones económicas que con él van aparejadas.

No hace falta hacer referencia por extenso a la idea de que la contrapartida al desempeño por el funcionario del puesto de trabajo y al ejercicio de funciones y cargos públicos consiste en la percepción de las retribuciones que se encuentren legalmente establecidas. Por ello, no se puede ejercer un puesto de trabajo en la función pública sin que se genere simultáneamente el derecho a devengar los derechos económicos y administrativos, de naturaleza funcionarial, que correspondan. Como conclusión se puede destacar que, en el ámbito al que nos venimos refiriendo, las expresiones "función" y "retribución" aparecen como términos ligados de manera inescindible entre sí, como si se tratase de caras de una misma moneda. De ese modo, si se reconoce el derecho al ejercicio de la función pública resulta obligado declarar también el de percibir las asignaciones retributivas que se le vinculan.

En este sentido, el artículo 22 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público se refiere a este derecho a la percepción de retribuciones, ya sean de carácter básico (art. 23) o de naturaleza complementaria (art. 24). Y, de manera concreta, también el artículo 25 de dicha Ley reconoce expresamente el derecho de los funcionarios interinos a percibir retribuciones. Por otra parte, el capítulo X (arts. 66 a 70) del Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Función Pública de la Región de Murcia se refiere, de igual modo, a esta cuestión retributiva.

Una vez analizados los antecedentes de este asunto se puede apreciar, de acuerdo con lo que se pone de manifiesto en el Fundamento de Derecho Cuarto de la Orden por la que se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la interesada, que si el puesto de trabajo AZ00062 le hubiese sido ofertado a la integrante de la lista de espera a la que le correspondía por número de orden, es decir, a la recurrente, y no a la funcionaria interina que fue nombrada con posterioridad -x- , se le hubiera adjudicado y, como consecuencia, desde el día 1 de septiembre de 2014 y hasta el día 3 de noviembre hubiera percibido las percepciones económicas que corresponden al citado puesto de trabajo, que deberían incluir el prorrateo de las pagas extras y de las cotizaciones sociales.

De acuerdo con ello, el error en el que incurrió la Administración regional a la hora de ofertar ese puesto de trabajo dio lugar a que fuese adjudicado inicialmente a otra funcionaria en vez de a la reclamante, de modo que, después de tener que recurrir la Orden inicial de nombramiento, no pasó a desempeñarlo hasta el día 4 de noviembre siguiente, en que tomó posesión, una vez que se estimó su recurso por medio de la Orden de 13 de octubre y que se dictó una Orden de nombramiento a su favor, el siguiente día 29.

Ello provocó, por tanto, un retraso en la percepción de las retribuciones que le correspondían que le ocasionó un daño objetivo, real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con la peticionaria, que no tenía la obligación de soportar.

Por otro lado, se advierte la existencia de un nexo causal, claro y evidente, entre la actuación administrativa y el resultado dañoso producido hasta el punto de que no cabe duda de que resultaba inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida, que justificaba la utilización del procedimiento abreviado que aquí se ha seguido, como determina el artículo 143.1 LPAC.

Por esa razón, se advierte que en este caso concreto concurren todos los elementos determinantes de la responsabilidad administrativa y que no cabe sino reconocer que la Administración regional ha incurrido en un supuesto de responsabilidad patrimonial que debe ser resarcida.

CUARTA.- Acerca del quantum indemnizatorio.

Admitida la efectividad de la lesión y establecida su relación causal con el servicio público regional, procede, como señala el artículo 16 RRP en relación con el 12.2 de la misma disposición, analizar la valoración del daño producido y la cuantía y el modo de la indemnización.

Así, en relación con los daños de carácter económico pretendidos por la actora, los únicos sobre los que debe pronunciarse este Consejo Jurídico al conocer de esta pretensión de resarcimiento patrimonial, se deben concretar en virtud del principio de indemnidad en el importe de las retribuciones que tenía derecho a percibir desde la fecha en que debió haber adquirido la condición de funcionaria interina (1 de septiembre de 2014) hasta el día anterior a la fecha en que se produjo la toma de posesión (por tanto, el 3 de noviembre siguiente).

En este caso, la evaluación económica del daño se debe sujetar a las determinaciones establecidas en las leyes de Presupuestos Generales que resulten de aplicación, por lo que no aparece como necesario acudir a otros criterios generales de valoración establecidos en la legislación ni efectuar ningún tipo de ponderación de esas cantidades. La facilidad con la que se puede alcanzar esa valoración conlleva que también en este apartado indemnizatorio se haga evidente que resultaba procedente la tramitación de la reclamación por los trámites de este procedimiento abreviado.

Por lo tanto, como se ha acreditado en el procedimiento por medio de una comunicación del Jefe Servicio de Provisión de Puestos y Retribuciones, las retribuciones que debió percibir la interesada hubieran debido ascender a la suma de 3.561,19 euros.

No obstante, de ese importe se deben descontar todas aquellas cantidades que hubiera percibido en concepto de sueldos, salarios, honorarios por servicios profesionales o prestaciones de la Seguridad Social durante dicho periodo.

En este sentido, la recurrente ha acreditado documentalmente que en aquel espacio de tiempo no percibió ningún sueldo o salario que pudiese compensar, de manera total o parcial, la retribución que debió haber recibido, aunque sí confirmó que se le satisfizo una prestación por desempleo de 653,20 euros.

De conformidad con lo que se ha señalado, el importe total de la indemnización que procede reconocer en este caso (3.561,19 - 653,20) asciende a dos mil novecientos siete euros con noventa y nueve céntimos (2.907,99 euros), si bien se debe tener en consideración que dicha cantidad debe ser actualizada de acuerdo con lo que se establece en el artículo 141.3 LPAC.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, ya que el Consejo Jurídico considera que concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública y, de manera particular, la antijuridicidad de los daños que se causaron a la reclamante.

SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización que corresponde a abonar a la reclamante debería ajustarse a lo que se indica en la Consideración Cuarta de este Dictamen.

No obstante, V.E. resolverá.