Dictamen nº 380/2015

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 14 de diciembre de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Industria, Turismo, Empresa e Innovación, (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 25 de mayo de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por la apertura de expedientes sancionadores (expte. 206/15), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 1 de julio de 2013 x presenta, en la entonces Consejería de Universidades, Empresa e Investigación, una reclamación de indemnización, fechada el 14 de junio anterior, fundamentada en la responsabilidad patrimonial que incumbe a la Administración de acuerdo con lo que se establece en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).

El interesado explica en su escrito de reclamación que es propietario de una vivienda situada en la localidad de Cabezo de Torres (Murcia) y que el día 18 de septiembre de 2008 se levantó, a su instancia, un acta de inspección para que se dejara constancia de la existencia de ciertas deficiencias en la instalación eléctrica de baja tensión de dicho inmueble y, de manera concreta, de que en los puntos de luz existentes en el techo del salón se había utilizado una canalización plana (triplan).

De igual modo, relata que con fecha 28 de julio de 2009 solicitó a la Dirección General de Industria, Energía y Minas que le remitiese una copia del informe que emitió el 30 de julio de 2007 acerca de la posibilidad de que se empleasen canalizaciones precableadas empotradas mediante tubo extraplano en las instalaciones eléctricas de viviendas. Por medio de un oficio del Jefe de Servicio de Energía de 21 de enero de 2010 se le remitió una copia de dicho informe, en el que se informaba negativamente acerca del posible empleo de esas canalizaciones eléctricas.

Explica asimismo el peticionario que el siguiente día 28 de enero de 2010 se levantó otra segunda acta de inspección, de nuevo a su iniciativa, en la que se volvió a poner de manifiesto que en los puntos de luz del salón de su vivienda se había utilizado ese tipo de precableado eléctrico.

A continuación, expone que el día siguiente, esto es, el 29 de enero, se le informó de que se habían abierto sendos expedientes sancionadores, como consecuencia de las inspecciones realizadas, al instalador eléctrico en baja tensión que ejecutó la obra y al director de obra que la certificó. Además, en el mes de junio de 2010 pudo obtener copia de la documentación que hasta ese momento formaba parte de dichos expedientes sancionares.

Debido a esa circunstancia, el reclamante manifiesta que interpuso con fecha 30 de diciembre de 2010 una demanda de reclamación de cantidad contra la mercantil --, promotora y constructora de la vivienda, por importe de 9.552,36 euros, en que estimaba el coste de las obras necesarias para acomodar la instalación eléctrica de la vivienda a la normativa aplicable.

Sin embargo, el interesado explica que, antes de la celebración del acto de juicio, la demandada aportó copias de las resoluciones de la Consejería consultante por las que se estimaban los recursos que se habían interpuesto contra las resoluciones sancionadoras que se habían adoptado en aquellos procedimientos. El reclamante entiende que esa circunstancia motivó que el Juzgado de Primera Instancia nº 13 de Murcia, que conocía de su pretensión, dictase una sentencia desestimatoria y que, como consecuencia, se le condenase al pago de la cantidad de tres mil cuarenta y seis euros con cuarenta y dos céntimos (3.046,42euros) en concepto de costas procesales. Así pues, solicita una indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial que cuantifica en el importe referido.

Junto con el escrito de reclamación adjunta las copias del informe de la Dirección General de Industria, Energía y Minas al que se hizo alusión, así como las actas de inspección mencionadas. De igual forma, acompaña copias de los acuerdos respectivos de iniciación de aquellos procedimientos sancionadores y de las Órdenes del Secretario General de la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación adoptadas por delegación del Consejero, en las que se acordó, con fechas 8 de junio de 2011 y 12 de julio de 2012, estimar de manera respectiva los recursos de reposición que se habían interpuesto contra las resoluciones que se dictaron en los procedimientos señalados. Por último, incorpora una copia de la sentencia dictada el día 8 de octubre de 2012 por el órgano jurisdiccional referido y de la tasación de costas practicada en el procedimiento de reclamación de cantidad que se apuntó.

SEGUNDO.- El Secretario General de la Consejería consultante, por delegación del Consejero, dicta una resolución el 27 de septiembre de 2013 por la que resuelve admitir a trámite la reclamación de responsabilidad interpuesta, ofrece la información a la que se refiere el artículo 42.4 LPAC y requiere al reclamante para que aporte la copia de la escritura de compraventa del inmueble referido pues, a pesar de que lo que se afirmaba en la reclamación inicial, no se adjuntaba con dicho escrito. De igual forma, le solicita que remita copia de aquel documento que acredite el pago efectivo de las costas procesales a las que había sido condenado.

TERCERO.- Con fecha 25 de octubre de 2013 se recibe un escrito del interesado con el que acompaña la copia de la cuenta de derechos y suplidos presentada por el procurador de los tribunales y de la minuta de honorarios devengados por la letrada de la mercantil demandada, así como una copia de la escritura de compraventa de la vivienda en cuestión.

CUARTO.- Por medio de una comunicación interior del órgano instructor, de 19 de septiembre de 2014, se solicita a la Dirección General de Industria, Energía y Minas que emita el correspondiente informe. Debido a la falta de remisión de dicha información en el plazo reglamentariamente establecido, el Secretario General de la Consejería consultante formula un nuevo requerimiento mediante otra comunicación interior con fecha 8 de abril de 2015.

QUINTO.- El 20 de abril de 2015 se recibe la comunicación interior de la Dirección General mencionada con la que se adjunta el informe emitido por el Jefe del Servicio de Inspección el anterior día 10 de abril. En dicho documento se reitera la interpretación que se apuntaba en el informe de 30 de julio de 2007, de que resultaba contrario a la normativa técnica el empleo, en las instalaciones eléctricas interiores de viviendas, de las canalizaciones eléctricas precableadas mencionadas.

Por otro lado, se explica que la estimación de los recursos que se interpusieron contra las órdenes sancionadoras que se dictaron inicialmente se fundamentó en un informe jurídico de la Secretaría General de la Consejería consultante que se hacía eco de lo que se disponía en una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que analizaba un supuesto de hecho similar al que se planteaba.

SEXTO.- Con fecha 27 de abril de 2015 se confiere al reclamante el correspondiente trámite de audiencia a los efectos de que pueda formular las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que tenga por convenientes.

Dentro del plazo establecido al efecto, el peticionario presenta un escrito, fechado el 14 de mayo de 2015, en el que apunta que del informe del Jefe de Servicio de Inspección se desprende que, con vistas a la resolución de los recursos de reposición que se interpusieron contra las órdenes dictadas en los procedimientos sancionadores, nunca se debió haber acogido el planteamiento que se contiene en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia que se mencionó, sino el adoptado por los técnicos del propio Servicio de Industria.

En este mismo sentido, también señala que, de acuerdo con lo que le explicó el Secretario General de la Consejería por medio de un escrito fechado el 19 de diciembre de 2012 -cuya copia adjunta-, la estimación de los recursos de reposición se basó en el pronunciamiento que se contiene en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 17 de septiembre de 2008, que era posterior al informe que emitió aquel Servicio de Industria, y cuyos fundamentos de derecho eran compartidos por el Servicio Jurídico de la Consejería.

A pesar de ello, el interesado sostiene que existe una contradicción en el contenido de dichos informes y manifiesta que esa circunstancia le ha causado un grave perjuicio económico por lo que se ratifica en su pretensión resarcitoria.

SÉPTIMO.- El día 20 de mayo de 2015 se formula la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por considerar que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública regional.

Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el pasado 25 de mayo del presente año.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una reclamación que en concepto de responsabilidad patrimonial se ha formulado ante la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia y el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. Por lo que se refiere a la legitimación activa, corresponde al reclamante, dado que es la persona que sufre los daños patrimoniales por los que solicita indemnización.

La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la pretensión indemnizatoria e imputarse el daño a los servicios públicos de su competencia.

II. Por lo que se refiere al plazo para exigir la responsabilidad patrimonial, el artículo 142.5 LPAC determina que, en todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo.

En este caso, se deduce de la lectura del expediente administrativo que la sentencia que desestimó la demanda formulada por el interesado, y en cuya virtud se le condenó al abono de las costas procesales, se le notificó al procurador de los tribunales del reclamante el 9 de octubre de 2012. Por tanto, y puesto que el solicitante interpuso la reclamación el día 1 de julio del año siguiente, se debe considerar que se planteó de forma temporánea, dentro del plazo legalmente establecido para ello.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos. No obstante, se advierte que se ha sobrepasado en exceso el plazo de tramitación del procedimiento al que se refiere el artículo 13.3 RRP y, de manera particular, que se produjo una paralización del procedimiento desde finales del mes de octubre de 2014 hasta mediados de septiembre de 2015, cuando se solicitó a la Dirección General de Industria, Energía y Minas que emitiese su informe, que no encuentra fundamento en la complejidad de las labores instructoras que debían llevarse a cabo.

TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.

I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula, de manera primordial, en el artículo 139 LPAC cuando establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:

1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o a un grupo de personas.

3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.

4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor ni otra causa de exención de la responsabilidad.

II. Como se ha venido explicando en este Dictamen, el interesado formula la pretensión de que la Administración regional le indemnice por el pago de las costas procesales a las que tuvo que hacer frente cuando se desestimó la demanda que había interpuesto contra la mercantil promotora y constructora de su vivienda, ante el orden jurisdiccional civil. En aquella reclamación de cantidad solicitó, entre otros conceptos, que la demandada le abonase el importe en que se estimaban las obras de reforma que resultarían necesarias para acomodar la instalación eléctrica de su vivienda a la normativa aplicable.

El interesado apoyaba su pretensión resarcitoria sobre la base de que la Dirección General de Industria, Energía y Minas había emitido un informe en el que expresaba su parecer contrario a que se utilizasen, en las instalaciones eléctricas interiores de viviendas, canalizaciones eléctricas precableadas. Asimismo, en el hecho de que se habían levantado en su vivienda dos actas de infracción en las que se constataba esa deficiencia y en el de que, como consecuencia de ello, se habían incoado sendos expedientes sancionadores al instalador eléctrico en baja tensión que ejecutó la obra y al director de obra que la había certificado.

Entiende el reclamante que más adelante, sin embargo, la Administración modificó su criterio anterior y que, con fundamento en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 17 de septiembre de 2008, estimó los recursos de reposición que se interpusieron contra las resoluciones sancionadoras con las que concluyeron aquellos procedimientos.

Como consecuencia de lo expuesto, considera que esas decisiones administrativas resultaron determinantes para que el órgano jurisdiccional desestimase su demanda y para que se le condenase por esa razón al pago de las costas procesales. Y asimismo sostiene que, por ese motivo, se le produjo un grave perjuicio económico que no tenía la obligación jurídica de soportar y que existía una relación inequívoca de causalidad entre el anormal funcionamiento del servicio público y los perjuicios que se le irrogaron.

III. Antes de entrar a abordar el análisis de la posible concurrencia de los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial que se reclama, resulta necesario ofrecer una respuesta a una cuestión que se plantea en la propuesta de resolución que se dictamina. Así, en ella se viene a reconocer que, aunque la condena en costas constituye evidentemente un quebranto en el patrimonio del reclamante y, por tanto, un daño real, efectivo, evaluable económicamente e individualizado respecto de una persona, no resultaría pese a ello un daño antijurídico, es decir, un daño que el perjudicado no tuviera el deber jurídico de soportar.

Entiende el instructor del procedimiento que en el proceso civil las costas son preceptivas por imperativo legal, dado que el artículo 394.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC) señala que "En los procesos declarativos, las costas de la primera instancia se impondrán a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que el tribunal aprecie, y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho".

Por ese motivo, considera que al desestimarse la demanda civil que interpuso le fueron impuestas al reclamante las costas procesales por imperativo legal, lo que implica el deber jurídico de soportarlas, y añade que los honorarios de abogado y los derechos del procurador se integran dentro del concepto de costas procesales, de acuerdo con lo previsto en el artículo 241.1.1º LEC, sin que puedan ser objeto de resarcimiento por la vía de la responsabilidad patrimonial. Por último, hace referencia a varias sentencias del Tribunal Supremo (de 12 de noviembre de 1998 y 13 de enero, 18 de marzo y 18 de abril de 2000) que estima que vendrían a avalar esa interpretación.

No obstante, conviene realizar algunas matizaciones al planteamiento que se ha expuesto, pues condiciona de manera muy significativa la posible resolución de la cuestión que aquí se plantea, desde el momento en que se pone de manifiesto en la propuesta de resolución que ese hecho, por sí solo, bastaría para desestimar la solicitud del interesado.

Este Órgano consultivo no puede compartir esa interpretación porque entiende que la jurisprudencia que se cita y la interpretación que de ella se extrae guarda relación, en realidad, con una cuestión diferente, como es la posibilidad de que los gastos de honorarios de abogados y de derechos de procuradores en los que se pueda incurrir para obtener la anulación en vía contencioso-administrativa de actos administrativos ilegales constituyan partidas que, unidas al valor del daño principal reclamado, deban ser tenidas en cuenta a la hora de fijar la cantidad que pueda satisfacerse como indemnización.

Los pronunciamientos del Tribunal Supremo que se citan declararon la improcedencia de considerar los gastos procesales en los que habían incurrido los interesados en sede judicial para conseguir la anulación de un acto administrativo como daños antijurídicos susceptibles de resultar indemnizables, siempre que los Tribunales no apreciasen temeridad o mala fe en el comportamiento de las Administraciones autoras de los actos (ex articulo 139 de Ley 29/98, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Esta interpretación se correspondía con la que había sostenido el Consejo de Estado en numerosas ocasiones y con la que ha acogido este Consejo Jurídico en varios Dictámenes, entre los que pueden citarse, sin ánimo exhaustivo, los números 100/2005 y 84/2007, que citan el anterior 29/2001; el 121/2007; el 246/2012, que cita el 114/2005, el 320/2012 y el 174/2013.

Pero ello no tiene que ver con la cuestión que aquí se plantea, en la que se reclama el resarcimiento del pago de las costas derivadas de un procedimiento de reclamación de cantidad que se sustanció ante el orden civil y que no tenía por objeto decidir acerca de la posible anulación de dichos actos. Además, con la condena en costas se obligaba al demandante a satisfacer el pago de los honorarios de los profesionales del Derecho que habían intervenido en interés de la mercantil demandada, no de los propios del interesado. Además, se debe insistir en el hecho de que se solicita una indemnización porque se entiende que se produjo la desestimación de la demanda debido a que en un determinado momento la Administración cambió de criterio y que esa modificación resultó determinante para que el Tribunal desestimase la demanda. La actuación administrativa provocó, según entiende el reclamante, la desestimación de su pretensión y ese es precisamente el daño por el que se reclama.

Por lo tanto, resulta manifiesto que ello le produjo un perjuicio patrimonial real, efectivo -con la matización que se hará más adelante- y autónomo que el interesado puede pretender que se le resarza por la vía de la exigencia de responsabilidad patrimonial a la Administración si se dan los elementos que la definen. De hecho, este Consejo Jurídico ha admitido expresamente la solicitud de resarcimientos de los gastos dimanantes de reclamaciones civiles en su reciente Dictamen núm. 168/2015, por lo que se sugiere que la redacción de la propuesta de resolución se modifique en estos términos que se apuntan.

IV. Procede ya abordar la cuestión principal que aquí se suscita y, acerca de ella, se debe considerar que la pretensión resarcitoria formulada por el reclamante debiera ser desestimada desde el momento en que resulta evidente que no concurren varios de los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial administrativa, según pasa a explicarse a continuación:

Así, en primer lugar, porque el peticionario no ha llegado a justificar el pago de los honorarios y de los derechos profesionales que reclama, de manera que no se puede considerar que el daño sea real y efectivo y, por lo tanto, susceptible de ser resarcido.

En segundo, porque no se puede entender que cuando la Administración anula o modifica el contenido de sus actos, como consecuencia del ejercicio por parte de los administrados de los medios de impugnación que contempla el ordenamiento jurídico, incurra en un supuesto de funcionamiento administrativo de naturaleza anormal. Lejos de esa apreciación, se debe entender que la posibilidad de que la Administración someta a revisión sus actos a instancia de los interesados reviste en todo caso un carácter normal u ordinario que resulta consustancial con el modo de actuación de las Administraciones públicas, según ha sido legalmente establecido.

Y tampoco puede olvidarse que, si bien el régimen de recursos administrativos aparece como una garantía de los administrados para que puedan demandar que la Administración vuelva sobre sus actos y pueda llegar a invalidarlos o a modificar su contenido, no es menos cierto que constituye uno de los mecanismos que contribuyen a hacer patente, con mayor claridad, la sumisión de la Administración y de su actividad al Derecho.

A esta concepción responde de manera efectiva nuestra Constitución (en adelante, CE) cuando en su artículo 9.1 establece que "Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico" y cuando en su artículo 9.3 garantiza el principio de legalidad y el de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. En este mismo sentido, el artículo 103.1 CE determina que la Administración pública actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho y, por último, se debe recordar que el artículo 106.1 CE establece que "Los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican".

Así, pues, el sometimiento de la Administración a la ley (o al denominado "bloque de legalidad", por utilizar una expresión muy clásica) impide que se puedan estimar como muestras de un funcionamiento anómalo, en sí mismo considerado, todas aquellas actuaciones que persigan que sus actos se adecúen de manera progresiva a las exigencias del Derecho, especialmente cuando ello se suscita por medio del sistema de recursos. De manera contraria, se debe entender que se trata de un funcionamiento normal de los servicios públicos, ya que la Administración actúa de modo regular y persigue el cumplimiento de los deberes a los que se ha hecho alusión.

Cuando ello sucede, es decir, cuando la Administración deja sin efecto sus actos o disposiciones o los modifica en el ejercicio legítimo de esa potestad de revisión, se hace evidente que no se puede considerar -con carácter general- que se deriven de ello daños antijurídicos que el particular no tenga la obligación jurídica de soportar, pues los ciudadanos se encuentran tan sujetos como la Administración, como ya se apuntó, a la observancia de la ley y al respeto al ordenamiento jurídico.

Ello no exime de recordar que al hilo de esa labor de revisión de los actos administrativos y, por tanto, en el desenvolvimiento de una actividad normal de la Administración, se pudiera producir en algún caso un daño que el particular no tuviera el deber jurídico de soportar y que, por esa causa, se pudiera incurrir en algún supuesto de responsabilidad que necesitaría ser analizado a la luz de las circunstancias concretas que pudieran concurrir.

En el supuesto que se somete a nuestra consideración se aprecia sin esfuerzo que tanto la decisión de carácter técnico que adoptó en un primer momento la Dirección General de Industria, Energía y Minas como el acuerdo que, en sede de recurso administrativo, tomó el Secretario General de la Consejería consultante contaban con la motivación mínima y suficiente que reclama el artículo 54 LPAC.

Así, en un caso, se encontraba amparada por la interpretación de la reglamentación correspondiente (compuesta por el Reglamento electrotécnico para baja tensión y sus Instrucciones Técnicas Complementarias, particularmente las números 19, 20 y 26) que se efectuaba en el informe del Servicio de Energía de esa Dirección General de 30 de julio de 2007 y, en otro, se fundamentaba en el contenido de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ya referida, que había enjuiciado un supuesto de hecho similar al que entonces se planteaba.

Las actuaciones administrativas contaban al tiempo en que fueron respectivamente adoptadas con títulos suficientes que las amparaban y justificaban convenientemente y se muestra con evidencia que no eran el producto de un modo de actuar irracional, injustificado o arbitrario de la Administración, por mucho que pudiesen ofrecer soluciones contrapuestas.

En este sentido, se debe traer a colación la doctrina jurisprudencial que, en materia de reclamaciones patrimoniales derivadas de la anulación previa de actos administrativos, viene a reconocer que cuando se trata de actos de carácter reglado los particulares no tienen el deber de soportar el daño cuando el acto de referencia fuese anulado porque la Administración había desconocido parámetros objetivos imperativos que le deberían haber dado al acto un contenido diferente del que tuvo en un primer momento. Por el contrario, en el caso de actos discrecionales se sostiene que el particular debe soportar el perjuicio derivado de aquellos si se han mantenido dentro de parámetros razonables, aunque fuesen declarados posteriormente inválidos.

Pues bien, como ha señalado el Tribunal Supremo, esa interpretación no se agota en el supuesto de ejercicio de potestades discrecionales sino que ha de extenderse a aquellos supuestos, asimilables a estos, en los que la aplicación por la Administración de las normas jurídicas al caso concreto haya de atender a la apreciación de conceptos indeterminados que resulten necesarios para fijar el sentido de la resolución. En tales supuestos, se debe  reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración, siempre que esa labor se ejercite dentro de unos criterios o parámetros razonados y razonables, que harían desaparecer el carácter antijurídico del posible daño.

Así, en su sentencia de 31 de enero de 2008 ha declarado el Alto Tribunal que "En los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración, el legislador ha querido que esta actúe libremente dentro de unos márgenes de apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que puedan existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en arbitrariedad al estar esta rechazada por el artículo 9.3 de la  Constitución. En estos supuestos parece que no existiría duda de que siempre que el actuar de la Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no solo razonados sino razonables debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio siempre que este se llevase a cabo en los términos antedichos; estaríamos pues ante un supuesto en el que existiría una obligación de soportar el posible resultado lesivo.

El tema, sin embargo, no se agota en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales dentro de los parámetros que exige el artículo 9.3 de la Constitución, sino que ha de extenderse a aquellos supuestos, asimilables a estos, en que en la aplicación por la Administración de la norma jurídica al caso concreto no haya de atender solo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera del administrado, sino que la norma antes de ser aplicada ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución. En tales supuestos es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Ello es así porque el derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos en que para ello haya de valorar conceptos indeterminados o la norma legal o reglamentaria remita a criterios valorativos para cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun cuando tal apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes que han quedado expuestos, conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de esa valoración siempre que se efectúe en la forma anteriormente descrita. Lo contrario podría incluso generar graves perjuicios al interés general al demorar el actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la legalidad de sus resoluciones".

En términos muy similares se expresa la sentencia del mismo Alto Tribunal de 16 de septiembre de 2009 cuando señala que "Teniendo en cuenta que la simple anulación en vía judicial del acto administrativo que concedió la autorización de apertura de farmacia a x y la denegó a la recurrente no determinaba, como apreció el Tribunal sentenciador de instancia, de forma automática e ineludible la concesión a esta última, sino que para ello resultaba necesario que las norma se integrara con la apreciación de conceptos jurídicos determinados en que, como reconoce la doctrina jurisprudencial de esta Sala antes mencionada, es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración, la resolución administrativa denegatoria de la autorización de apertura de farmacia no puede estimarse, conforme a los criterios anteriores, como no razonada o irrazonable, aun cuando resultara disconforme con el ordenamiento jurídico, ya que las circunstancias concurrentes permiten valorar con un margen de apreciación razonable, los requisitos reglamentarios exigidos para apreciar la existencia de un núcleo de población, al amparo de lo dispuesto en el artículo 3.1.b) del Real Decreto 908/78, de 14 de abril".

Y, de igual modo, en la Sentencia de 19 de mayo de 2010, en la que se determina que "Se trataba, por tanto, de la apreciación de un concepto jurídico indeterminado en el que, y conforme a la jurisprudencia que antes recogíamos, ha de otorgarse a la Administración un margen de apreciación que entre dentro de los límites de lo razonable y, en consecuencia, el actuar de la misma al adoptar el acuerdo de expulsión en base a dicha tipificación no puede considerarse como irracional partiendo de aquella jurisprudencia y de ese margen de libertad de apreciación de criterio que la misma atribuye a la Administración al encuadrar en alguna de las conductas sancionables los hechos cometidos, que existieron indudablemente, y que determinaron en su día la orden de expulsión, que si resultaba cuestionable en orden a su validez no podía determinar la existencia de una responsabilidad administrativa que convierta su actuación en antijurídica, al no ser irracional la apreciación realizada por la Administración, posteriormente rectificada por la sentencia de la Audiencia Nacional tal y como ha apreciado en el presente caso la sentencia recurrida".

No se puede decir, por tanto, que el cambio de criterio que adoptó la Administración resultase contrario al principio de legalidad ya referido, ni al de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, igualmente mencionado, ni que supusiera tampoco una afrenta al principio de seguridad jurídica. Y, menos aún, que resultase irracional o que no fuese razonable. Por el contrario, se le debe reconocer a la Administración regional en el desempeño de la función interpretativa que exigía aplicar la norma técnica al caso concreto un margen de apreciación que lleva aparejado que el interesado deba soportar el perjuicio que le pudiera haber producido.

No cabe tildar de antijurídico, por tanto, el supuesto daño que alega el reclamante, de manera que no se puede reconocer que la Administración regional haya incurrido en un supuesto de responsabilidad patrimonial que deba ser resarcido.

Pero, en tercer lugar, interesa formular una observación adicional para terminar de analizar este supuesto y tratar de ofrecer respuesta a las diferentes cuestiones que plantea. Así, conviene recordar que mientras que los actos administrativos no agoten la vía administrativa siempre son susceptibles de recurso administrativo de tipo ordinario. Sólo cuando los actos ponen fin a la vía administrativa no se permite recurso administrativo ordinario alguno, salvo el potestativo de reposición (artículo 116 LPAC). Pero aun así, a pesar de que alcancen esa cualidad, admiten todavía que se interponga contra ellos un recurso contencioso-administrativo y que en el ámbito jurisdiccional puedan ser aún recurridos en las instancias ulteriores que estén previstas. Tan sólo desde el momento en que el acto devenga firme, esto es, que no resulte susceptible de recurso ordinario, ni administrativo ni judicial, puede alcanzar estabilidad bien porque los particulares afectados hayan dejado transcurrir los plazos fijados para hacerlo, porque los hayan consentido o bien porque ya no quepa recurrirlos de ningún modo.

Esa circunstancia debiera haber sido tenido en cuenta por el reclamante en este caso, en el que interpuso la demanda de reclamación de cantidad en un momento en el que todavía no había concluido la tramitación de los procedimientos sancionadores que se habían incoado ni se habían dictado los actos resolutorios que les debían poner fin. Mucho menos cabía entender que la situación administrativa hubiese ganado la fijeza necesaria derivada de que los actos concretos hubieran adquirido firmeza.

El reclamante estaba, por tanto, sometido a la posibilidad de que, como consecuencia del ejercicio de las acciones impugnatorias administrativas y asimismo judiciales que pudieran promover los interesados -y que de hecho, ejercitaron-, pudieran resultar anulados o modificados aquellos actos administrativos. Por esa sola razón se hace patente que el interesado asumió por su cuenta, deliberada y conscientemente, ese riesgo cuando ejercitó la reclamación civil y que debe someterse a las consecuencias que de ello se deriven, ya que infringió un elemental deber de prudencia en este caso. Máxime, cuando no había llevado a efecto las obras de adecuación de la instalación eléctrica que consideraba necesarias ni había realizado desembolso alguno y cuando el Código Civil contemplaba en el artículo 1964, en aquel momento, como plazo de prescripción de las acciones personales que no tuvieran señalado un término especial el de quince años, nada menos (luego modificado por la disposición final primera de Ley 42/2015, de 5 de octubre, de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

No cabe amparar, pues, que el peticionario pretenda trasladar a la Administración los efectos negativos que pudieran derivarse de una decisión y de un comportamiento que sólo a él cabe atribuir, pues lo contrario supondría convertir a la Administración en una aseguradora de cualquier acto que resultase desfavorable a los particulares, lo que desvirtuaría la naturaleza del mecanismo resarcitorio promovido y resultaría contrario al régimen administrativo de responsabilidad extracontractual.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación presentada por considerar que no concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública y, de manera concreta, el carácter antijurídico del daño por el que se reclama.

No obstante, V.E. resolverá.