Dictamen nº 261/2024
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 30 de septiembre de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Medio Ambiente, Universidades, Investigación y Mar Menor (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 12 de julio de 2024, (COMINTER 150077), sobre revisión de oficio instada por D. X y otros, sobre transmisión de autorización de explotación de recursos mineros (exp. 2024_261), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 28 de marzo de 2017, D.ª Y y D.ª Z, D. X y D. P solicitan la transmisión en su favor, por sucesión intestada de D. Q -esposo y padre, respectivamente-, de la explotación de los recursos correspondiente a la sección A de una cantera situada en el término municipal de Abanilla e inscrita en el catastro minero con el número 1.507, denominada --, de la que D. Q era titular.
SEGUNDO.- Tramitado el procedimiento correspondiente (núm. 4M17OT000247), mediante Resolución de la Directora General de Energía y Actividad Industrial y Minera, de 20 de noviembre de 2018, se autoriza la transmisión de la autorización de explotación de los citados recursos mineros.
No obstante, la autorización se condiciona a las exigencias impuestas en la legislación minera y, en lo que aquí interesa, a que los trabajos de explotación se lleven a cabo dentro de la parcela 352 del polígono 5 del catastro de parcelas rústicas de Abanilla y según las condiciones que se impusieron al último proyecto de explotación autorizado. Por ello, se exige que se presente, en el plazo de tres meses, un nuevo proyecto de explotación y un plan de restauración sobre los terrenos cuya titularidad se acredita y a cuyo aprovechamiento se tiene derecho.
Conviene destacar que la citada Resolución se señala que los interesados no demostraron que fuesen propietarios de todos los terrenos en los que se sitúa la cantera objeto de transmisión (53,18 Ha), cuya autorización de explotación se concedió en octubre de 1999, sino tan sólo de las 40,57 Has. que integran la parcela catastral ya mencionada.
TERCERO.- El 14 de enero de 2019 los interesados interponen recurso de alzada contra la citada Resolución, de 20 de noviembre de 2018.
CUARTO.- Mediante Resolución de la Dirección General de Energía, Actividad Industrial y Minera, de 24 de septiembre de 2021 se autoriza el arrendamiento de la mencionada autorización de explotación minera en favor de la mercantil --.
QUINTO.- Con fecha 3 de febrero de 2022 la Secretaria General, por delegación de la Consejera de Empresa, Empleo, Universidades y Portavocía, dicta una Orden por la que se estima una alegación de naturaleza formal, pero se desestiman las alegaciones de fondo planteadas por los reclamantes en el referido recurso de alzada.
Como se indica al final de la citada resolución, contra ella se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia.
SEXTO.- Puesto que las notificaciones postales de la orden resolutoria, intentadas los días 18 de febrero y 1 de marzo de 2022, resultan infructuosas, se notifica a los interesados por medio de un anuncio publicado en el Suplemento de Notificaciones del Boletín Oficial del Estado núm. 57, de 8 de marzo de 2022.
SÉPTIMO.- El 9 de mayo de 2022 los interesados interponen recurso extraordinario de revisión para que se declare la nulidad relativa (anulabilidad) de la orden resolutoria de 3 de febrero anterior, por habérseles colocado en situación de indefensión.
De igual forma, solicitan que se les exima de la obligación de presentar un nuevo proyecto de explotación y un nuevo plan de restauración como condición para consolidar sus derechos hereditarios sobre la explotación minera. Por último, solicitan la rectificación del error material que se cometió por la mencionada Resolución de 20 de noviembre de 2018, respecto del importe de la fianza que debiera constituirse.
Además, los interesados presentan (los días 16 de septiembre y 10 de octubre de 2022 y 15 y 22 de marzo, 23 de mayo, 3 de julio, 20 y 29 de septiembre, 18 y 26 de octubre, 17 de noviembre y 6 y 19 de diciembre de 2023) hasta 3 escritos complementarios al anterior en los que se reiteran, en esencia, las anteriores alegaciones.
OCTAVO.- El 11 de marzo de 2024, la Asesora de Apoyo Jurídico de la Dirección General ya mencionada elabora un informe jurídico. En esencia rechaza que se haya colocado a los recurrentes en situación de indefensión por habérseles notificado, mediante un anuncio publicado en el Boletín Oficial del Estado, la Orden resolutoria de 3 de febrero de 2022 por la que se resolvía el recurso de alzada que habían interpuesto.
En este sentido, sostiene que los dos intentos de notificación postal fueron infructuosos y que ello justificó que la notificación se efectuase por medio de un anuncio publicado en el citado diario oficial, como impone el artículo 44 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
De otra parte, considera que las alegaciones referentes al fondo del asunto tampoco pueden ser estimadas, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente.
Asimismo, argumenta que no concurre ninguna de las circunstancias que se mencionan en el artículo 125.1 LPAC, que trata sobre el recurso extraordinario de revisión. Además, expone que no se trata de un recurso, el extraordinario de revisión, que pueda hacerse valer para someter a nueva consideración un asunto ya decidido, invocando cualesquiera vicios jurídicos, sino que, por el contrario, es un cauce impugnatorio singular que ha de ajustarse taxativamente a las circunstancias contempladas en el citado artículo LPAC, que además se deben interpretar estrictamente, a fin de evitar que se convierta en una vía de impugnación ordinaria de actos administrativos firmes (Dictámenes del Consejo de Estado núms. 778/2007, 370/2014, 724/2018 y 79/2019, entre otros).
Por esta razón, propone inadmitir a trámite el recurso extraordinario de revisión formulado.
Finalmente, recuerda que es preceptivo que, con anterioridad a la resolución del recurso extraordinario de revisión, se recabe el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, en aplicación de lo previsto en el artículo 7.1,k) de la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de asistencia jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LAJ).
NOVENO.- El 21 de marzo de 2024 se concede audiencia a la mercantil -- para que pueda formular las alegaciones y presentar los documentos y justificantes que estime procedentes.
DÉCIMO.- La consejera delegada de la empresa arrendataria citada presenta un escrito de alegaciones el 8 de abril de 2024.
UNDÉCIMO.- Con fecha 16 de abril de 2024 una Asesora Jurídica de la referida Dirección general, con el visto bueno de la Jefe de Servicio Jurídico, realiza un informe en el que se insiste en que el recurso extraordinario de revisión sólo se puede utilizar cuando concurran las circunstancias excepcionales que se mencionan en el artículo 125 LPAC. También se reitera que se deben interpretar de manera restrictiva esos motivos para evitar que el recurso extraordinario se convierta en una vía ordinaria revisión de actos administrativos firmes. De hecho, se destaca que no se alega por los recurrentes que concurra alguna de esas causas tasadas que se contemplan en el mencionado artículo.
Sin embargo, se argumenta a continuación que, aunque no se expone con claridad, se deduce del contenido del escrito presentado que lo que los recurrentes están instando en realidad es la incoación de un procedimiento de revisión de oficio por nulidad de pleno derecho de la orden ya mencionada, ya que su falta de notificación adecuada les colocó en una situación manifiesta de indefensión. Se advierte que no cabe otra forma de calificación.
Además, se recuerda que en el artículo 115.2 LPAC se señala que El error o la ausencia de la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.
Seguidamente, se recuerda que en el recurso formulado el 9 de mayo de 2022 se alude a una presunta situación de indefensión causada por la notificación a través de un edicto, publicado en el Boletín Oficial del Estado, de la orden resolutoria del recurso de alzada. Por este motivo, se analizan de forma pormenorizada los hechos y se concluye que dicha notificación se llevó a efecto con las garantías exigidas en la ley y conforme a los trámites previstos también legalmente.
Por lo que respecta al resto de alegaciones formuladas por los interesados, se argumenta que carecen de fundamento.
Así pues, se propone inadmitir la solicitud de revisión de oficio planteada por los interesados.
Por último, se acuerda solicitar que la Dirección de los Servicios Jurídicos emita el dictamen preceptivo al que se refiere el artículo 7.1,l) LAJ.
DUODÉCIMO.- El 17 de abril de 2024 se remite el expediente al órgano directivo ya mencionado, junto con la propuesta de orden del Secretario General de la Consejería consultante, fechada ese mismo día, de inadmisión a trámite de la revisión de oficio planteada.
Con fecha 21 de junio de 2024, se emite el informe núm. 32/2024. En su Fundamento de Derecho Primero, apartado A), se argumenta que la alegación sobre los proyectos de explotación y el plan de restauración y la denuncia de indefensión “no tienen cabida legal en ninguna de las tasadas circunstancias legales del régimen del recurso extraordinario de revisión”.
No obstante, se explica que ello no impide que los escritos presentados por los interesados se puedan calificar de acuerdo con otro tipo de institución jurídica, como la revisión de oficio.
En el apartado B) de dicho Fundamento de Derecho Primero del informe se señala que la obligación de presentar un nuevo proyecto de explotación y plan de restauración ajustados a la parcela catastral 352 del polígono 5 de Abanilla, como condición para autorizar la transmisión mortis causa de los derechos mineros, , en su caso, sólo podría haber constituido una causa de anulabilidad, señalando: “Únicamente puede calificarse como causa de anulabilidad y, ciertamente está desestimada ya en la Orden de 3 de febrero de 2022, como acto del Órgano superior de la Consejería, que agotaba la vía administrativa ordinaria de recursos”.
Por lo que se refiere a la alegación de presunta indefensión, se sostiene que tan sólo sería subsumible jurídicamente en la causa de nulidad de pleno derecho por lesión de derechos susceptibles de amparo constitucional prevista en el artículo 47.1,a) LPAC. En ese sentido, se considera que, atendiendo a dicha causa de nulidad alegada, “se hace preciso entrar al detalle del fondo del recurso sin que pueda, anticipadamente, declararse carencia manifiesta de fundamento. En consecuencia, sí procedería admitir a trámite” la citada solicitud de incoación de una revisión de oficio por la referida causa.
A continuación, se analiza el modo en que se efectuó la notificación de la Orden de 3 de febrero de 22, tantas veces citada, y se concluye que se ajustó a lo dispuesto en los artículos 41.6, 42.1 y 44 LPAC , por lo que no concurre el motivo de nulidad de pleno derecho ya mencionado. En consecuencia, se señala que deberá formularse propuesta de acuerdo desestimatorio por el órgano competente, que en este caso sería el Consejo de Gobierno y seguirse el trámite preceptivo ante este Órgano consultivo, antes de resolver el procedimiento.
De conformidad con lo expuesto, se concluye que procede:
a) Dejar sin efecto la propuesta de orden de inadmisión, firmada el 17 de abril de 2024 por el Secretario General de la Consejería consultante (que no se ha incluido en la copia del expediente administrativo que se ha remitido a este Órgano consultivo para Dictamen).
b) Elevar a este Consejo Jurídico una propuesta del Consejo de Gobierno que desestime la solicitud de revisión de oficio, por no concurrir la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 47.1,a) LPAC.
DECIMOTERCERO.- Con fecha 11 de julio de 2024, el Secretario General de la Consejería consultante, por delegación del titular del Departamento, eleva al Consejo del Gobierno una propuesta de acuerdo por la que se desestima la solicitud de revisión de oficio formulada por los interesados contra la Orden de la Consejería de Empresa, Empleo, Universidades y Portavocía, de 3 de febrero de 2022, por la que se estimó parcialmente el recurso de alzada interpuesto por los interesados contra la Resolución de la Dirección General de Energía y Actividad Industrial y Minera, de 20 de noviembre de 2018.
Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante un escrito recibido en este Consejo Jurídico el 12 de julio de 2024.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo de conformidad con lo establecido en los artículos 106.1 LPAC y 12.6 y 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, dado que versa sobre una propuesta de revisión de oficio de un acto administrativo por nulidad de pleno Derecho.
SEGUNDA.- Acto objeto de revisión, plazo para promover la revisión de oficio y órgano competente para resolverla.
I. Como se ha señalado en varias ocasiones, el acto que debe ser objeto de revisión es la Orden de la Consejería de Empresa, Empleo, Universidades y Portavocía, de 3 de febrero de 2022, por la que se estimó parcialmente el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de Energía y Actividad Industrial y Minera, de 20 de noviembre de 2018.
También se ha destacado que dicha resolución, desfavorable en cuanto el fondo para los interesados, ponía fin a la vía administrativa [art. 114.1.a) LPAC] pues resolvía un recurso de alzada y no podía -a su vez- ser ya objeto de otro recurso ordinario, sino de impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, circunstancia que tampoco se produjo.
Por ello, la Orden mencionada es, en puridad, el acto que puede ser objeto de revisión de oficio, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 106.1 LPAC, que establece que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen del órgano consultivo competente, “declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1”.
II. Por lo que se refiere al requisito temporal para promover la revisión de oficio, se debe recordar que no existe un plazo predeterminado en la Ley para la incoación del procedimiento. El artículo 106.1 LPAC dispone que la nulidad puede declararse en cualquier momento, como ya se ha apuntado.
La acción de nulidad es imprescriptible, ya que su ejercicio no está sujeto a plazo alguno, si bien conviene tener presente que, en orden a la revisión, siempre operan con carácter general los límites previstos en el artículo 110 LPAC. Sin embargo, no se aprecia que la solicitud de revisión transgreda alguno de dichos límites.
III. Como se recordará, la citada orden resolutoria fue dictada el 3 de febrero de 2022 por la Secretaria General de la Consejería de Empresa, Empleo, Universidades y Portavocía, por delegación de la Consejera.
A tal efecto, el artículo 9.4 LPAC establece que “Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante”.
En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22.27 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, que trata De las atribuciones del Consejo de Gobierno, le corresponde a este órgano estatutario “Revisar de oficio las disposiciones y los actos nulos del Consejo de Gobierno y de los consejeros”.
En el mismo sentido, en el artículo 33.1,a) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, se reconoce competencia para la revisión de oficio de los actos y disposiciones administrativos nulos al “Consejo de Gobierno, respecto de sus propias disposiciones y actos y de las disposiciones y actos dictados por los consejeros”.
TERCERA.- Acerca del procedimiento seguido: falta de tramitación de la revisión de oficio.
Se ha expuesto en los antecedentes que los interesados interpusieron, el 9 de mayo de 2022 un recurso extraordinario de revisión contra la orden resolutoria del recurso de alzada Interpuesto contra la Orden de 20 de noviembre de 2018.
Asimismo, se ha advertido que en el informe de los Servicios Jurídicos de la Consejería (Antecedente undécimo de este Dictamen) se considera que los interesados pretendían, en realidad, en relación con una de las cuestiones que se plantaban, que se incoase un procedimiento de revisión de oficio por nulidad de pleno derecho de la resolución ya mencionada, ya que su falta de notificación adecuada les había colocado en una situación manifiesta de indefensión. Añadía el aludido Informe que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 115.2 LPAC, se calificaba el escrito presentado , en lo que atañe a esa alegación concreta, como solicitud de revisión de oficio planteada a instancia de parte.
Pese a ello, más adelante se proponía la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio, porque se sostenía que la notificación de la orden resolutoria se había practicado de conformidad con las garantías exigidas en la ley y según los trámites previstos también legalmente.
Por su parte, la Dirección de los Servicios Jurídicos también admitió en su informe (Antecedente duodécimo) que, en ese aspecto ya citado, el escrito calificado por los interesados de recurso extraordinario de revisión debía calificarse como una solicitud de revisión de oficio, pero consideró que, al plantearse una cuestión sustantiva que debía ser objeto de la oportuna valoración, debía entrarse a conocer del fondo del asunto, no procediendo dictar una resolución de inadmisión a trámite.
Pues bien, este Consejo Jurídico entiende que la primera conclusión referida, a la que llegan ambos informes, resulta plenamente acertada, pues en puridad se trataba de una solicitud de revisión de oficio. No obstante, no entendemos acertada las dos segundas, pues ni procede dictar una resolución de inadmisión a trámite, ni procede dictar una resolución de desestimación de la solicitud de revisión de oficio así calificada, por no concurrir la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 47.1,a) LPAC.
Y ello porque de ese modo se omite la incoación del procedimiento de revisión de oficio correspondiente y el cumplimiento de los trámites esenciales que se contemplan en el Título IV de la LPAC, denominado De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común, dado que el artículo 106 LPAC no regula un procedimiento específico que se deba seguir en la revisión de oficio.
Así pues, no consta que se haya adoptado el correspondiente acuerdo de iniciación, ni que se haya abierto un posible período de prueba. Menos aún, que se les haya concedido audiencia a los interesados o que se hayan traído a este procedimiento de revisión de oficio los informes que resulten necesarios para resolverlo.
Resulta necesario destacar que los interesados no han podido formular ninguna alegación acerca de la decisión de calificar su escrito, en lo que a la alegación concreta de indefensión se refiere, como una solicitud de revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho, ni tampoco sobre la propia revisión de la orden resolutoria. Ni, a su vez, han podido proponer algún tipo de prueba que les pueda servir para avalar su pretensión anulatoria.
Conviene insistir en la circunstancia de que, cuando, como índica la Dirección de los Servicios Jurídicos, se deja sin efecto una propuesta de inadmisión a trámite de un procedimiento de revisión, se hace entonces necesario tramitar el procedimiento que pudiera conducir -o no- a la revisión de la resolución ya citada, por incurrir en su caso en un supuesto de nulidad de pleno derecho. No basta con formular una propuesta de resolución.
Por este motivo, se estima procedente que se instruya el correspondiente procedimiento de revisión de oficio, que debe concluir con la emisión de una nueva propuesta de resolución y con una nueva solicitud de Dictamen a este Órgano consultivo.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la revisión de oficio, al proceder la completa tramitación del procedimiento correspondiente, incluyendo la audiencia a todos los interesados.
No obstante, V.E. resolverá.
