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Dictamen nº 148/2016
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 26 de mayo de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 8 de marzo de 2016, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, y, como consecuencia de los daños sufridos por los gastos ocasionados como consecuencia de la suspensión del curso de verano "Sostenibilidad y conservación de la naturaleza" organizado por la Universidad de Murcia (expte. 66/16), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 18 de septiembre de 2015, x, y, ambas de nacionalidad italiana y alumnas de la Universidad de Murcia (estudios conducentes a la obtención de los títulos de Master Universitario en "Gestión de la fauna silvestre" y en "Tecnología, administración y gestión del agua", respectivamente), formulan ante aquélla una solicitud de reembolso de los gastos derivados de la suspensión de un curso organizado por dicha Institución docente.
Relatan las reclamantes que se habían inscrito para la realización del curso titulado "Sostenibilidad y conservación de la naturaleza" a desarrollar en la localidad de Sant Antoni de Portmany (Ibiza), cuyo inicio estaba previsto para el 10 de septiembre de 2015. Indican las interesadas que, una vez confirmada por la Secretaría su inscripción en el curso, procedieron a adquirir billetes de avión y tren y a reservar alojamiento para su estancia durante el curso. Sin embargo, el 1 de septiembre, sólo ocho días antes del vuelo de ida, el curso se suspende dado el escaso número de alumnos inscritos, aun cuando no se les había informado acerca de dicha posibilidad. Con tan poco tiempo de antelación, no han podido cancelar los vuelos ni la reserva, "porque teníamos que pagar una cuota costosa para la cancelación".
Acompañan a su reclamación los siguientes documentos:
- Solicitud de inscripción en el curso suspendido.
- Sendas tarjetas de embarque de un vuelo Roma-Ibiza operado por "--" correspondiente al 9 de septiembre de 2015.
- Información sobre el pago realizado a la indicada compañía aérea para la adquisición de los dos billetes, por un total de 100,43 euros, de los cuales 15,45 euros fueron abonados por x y el resto por x.
- Sendas tarjetas de embarque de un vuelo Ibiza-Valencia, operado por "--", de fecha 16 de septiembre de 2015. No consta el importe del billete.
- Sendos documentos de transporte ("billete + reserva") del trayecto Valencia-Murcia, operado por "--", correspondiente al 16 de septiembre de 2015. Cada uno de ellos por importe de 20,90 euros.
- Sendas facturas de un establecimiento hotelero de Sant Antoni de Portmany correspondiente a cuatro noches de alojamiento con salida el 13 de septiembre de 2015. Cada una de las facturas, expedidas a nombre de cada una de las reclamantes, por importe de 82,50 euros.
- Documentos italianos de identidad de ambas interesadas.
SEGUNDO.- Consta en el expediente informe evacuado por el Jefe de Servicio de Formación Permanente de la Universidad de Murcia, que confirma que el 1 de septiembre de 2015 se procedió a suspender el curso de verano "Sostenibilidad y Conservación de la Naturaleza", que estaba programado para su realización del 10 al 12 de septiembre de 2015 en la localidad ibicenca de Sant Antoni de Portmany. Confirma, asimismo, que las alumnas se matricularon en el curso desde el Campus Mare Nostrum, con beca del importe de la matrícula, y que se les comunicó la suspensión del curso el 1 de septiembre de 2015 vía correo electrónico.
Señala, asimismo que han recibido la solicitud de las afectadas de devolución de los gastos de viaje y alojamiento que habían abonado previamente a la suspensión del curso, con diversa documentación anexa, que se adjunta "para que se resuelva su solicitud por causa imputable a la Universidad de Murcia".
Entre los documentos presentados se afirma que el billete de avión Ibiza-Valencia tuvo un coste para cada una de las reclamantes de 19,85 euros, por lo que el total de los costes originados a cada una de las interesadas ascendería a 173,46 euros.
TERCERO.- Con fecha 20 de octubre de 2015, el Rector de la Universidad de Murcia acuerda iniciar de oficio procedimiento de responsabilidad patrimonial para el reembolso de los gastos de viaje y alojamiento derivados de la suspensión del curso.
CUARTO.- El 4 de noviembre, el instructor del procedimiento acuerda suspender su tramitación e iniciar los trámites correspondientes al procedimiento abreviado, al entender que son inequívocas la relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento del servicio público, la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización.
En el mismo acto, confiere a las interesadas trámite de audiencia.
QUINTO.- El 30 de noviembre, el instructor formula propuesta de acuerdo indemnizatorio para la terminación convencional del procedimiento, en cuantía de 173,46 euros para cada una de las interesadas.
SEXTO.- El 9 de diciembre se confiere nuevo trámite de audiencia.
SÉPTIMO.- El 21 de enero de 2016 comparecen las reclamantes ante el instructor del procedimiento y manifiestan su conformidad con la propuesta de terminación convencional formulada.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 8 de marzo de 2016.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico (LCJ).
Con este carácter se ha recabado el Dictamen por parte de la autoridad consultante respecto a la presente reclamación ejercitada contra la Universidad de Murcia, de acuerdo con el parecer del Consejo Jurídico, expresado en el Dictamen 74/2002.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
1. Legitimación.
I. Las reclamantes ostentan legitimación activa para reclamar por los gastos en los que incurrieron para poder asistir al curso finalmente suspendido, toda vez que las facturas por los gastos de transporte y alojamiento que constan en el procedimiento están expedidas a su nombre.
La legitimación pasiva corresponde a la Universidad de Murcia, como Administración organizadora del curso a cuya suspensión se imputan los daños.
II. La reclamación ha sido interpuesta dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 142.5 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), toda vez que el escrito inicial de solicitud se presenta cuando todavía no había transcurrido un mes desde la producción del hecho lesivo.
III. En cuanto al procedimiento, si bien con carácter general cabe considerarlo ajustado a los trámites establecidos por la normativa reguladora de este tipo de expedientes, han de realizarse las siguientes observaciones:
a) En la medida en que se trata de dos interesadas distintas, que ejercitan por separado sus respectivas acciones resarcitorias, para poder tramitar y resolver en un único procedimiento ambas pretensiones, como de facto se ha hecho por la Administración universitaria, habría sido necesario acordar la acumulación de los dos procedimientos incoados por las dos alumnas (art. 73 LPAC).
b) No comparte el Consejo Jurídico las apreciaciones instructoras que fundamentaron dejar en suspenso el procedimiento de responsabilidad por los trámites ordinarios para pasar al abreviado, toda vez que las circunstancias del caso, como más adelante se razona en extenso, no permiten considerar como inequívocas la relación de causalidad entre la actuación administrativa y el daño invocado, como tampoco lo son la valoración del daño irrogado a cada una de las interesadas ni el cálculo de la indemnización.
Ello determina que, una vez reciba este Dictamen, la Administración consultante habrá de actuar conforme se establece en el artículo 17.1 in fine Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP), acordando el levantamiento de la suspensión del procedimiento general, notificándolo al interesado, y continuando aquél por sus trámites.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.
I. La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 y siguientes LPAC, la concurrencia de los siguientes presupuestos:
a) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
b) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.
c) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa.
d) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa en relación directa e inmediata.
e) Ausencia de fuerza mayor.
II. En el presente supuesto se imputa el daño a la indebida suspensión de un curso organizado por la Universidad Internacional del Mar (Universidad de Murcia), alegando las interesadas que nadie les había informado que la Institución docente podía cancelar el curso por no alcanzar un número mínimo de participantes, que fue la causa efectivamente invocada por la Universidad para suspenderlo.
Nada señala el informe del Jefe de Servicio de Formación Permanente acerca de las causas que motivaron la cancelación del curso, aun cuando habría sido necesario conocerlas, así como también si aquéllas están contempladas por la normativa aplicable a la Universidad y las consecuencias que allí se anudan a la no realización del curso, todo lo cual podría incidir en la determinación de otro de los elementos de la responsabilidad patrimonial, como es la falta de antijuridicidad del daño derivado de la actuación administrativa o deber jurídico para el particular de soportarlo.
En cualquier caso, si la causa de no realizarse el curso fue la indicada por las reclamantes, lo cierto es que éstas debían conocer la posibilidad de suspensión del curso en caso de escasa demanda. Y es que, al folio 2 del expediente obra un tríptico informativo del curso en cuestión en el que bajo el epígrafe "normas de matrícula" se indica textualmente: "la actividad podrá suspenderse en caso de no alcanzar el número mínimo de alumnos".
De donde resulta que si las reclamantes no conocían la posibilidad de dicha eventualidad, ello se debió a la ausencia de una mínima indagación por su parte acerca de las condiciones que regían la celebración del curso en el que se matriculaban y de la anunciada posibilidad de que no llegara a celebrarse. En tales circunstancias, su decisión de contratar los vuelos y el hotel con tarifas no reembolsables no puede calificarse sino de aventurada, pues debían conocer el riesgo de que la acción formativa fuera cancelada.
En cualquier caso, también ha de señalarse que ni siquiera la alegación efectuada por las actoras en su escrito inicial relativa a la importante penalización que afrontaban por la cancelación de las reservas de vuelos y hotel ha sido objeto de una prueba, siquiera mínima, por parte de aquéllas, a quienes corresponde la carga de la prueba. En primer lugar, porque no hay en el expediente indicación alguna, más allá de la mera alegación de las interesadas, del momento en que se efectuaron las reservas de billetes y estancia y se efectuó el abono de los primeros. Además, una mínima indagación en la página web del establecimiento hotelero en el que se alojaron las interesadas (http://www.hostalbalearic.com/#! accommodations/c12tz) permite advertir que no aplica penalización alguna sobre las reservas anuladas hasta siete días antes del comienzo de la estancia, por lo que en principio, una vez anunciada la cancelación del curso el 1 de septiembre de 2015, ocho días antes del comienzo de la estancia, el 9 de septiembre, sí pudieron haber cancelado sin recargo alguno. Cabe considerar que no es descartable que las condiciones que se aplicaran a las hoy actoras no fueran las generales aquí descritas, por venir referidas a alguna oferta, pero lo cierto es que nada se acredita al efecto en el expediente remitido a este Consejo Jurídico.
Por otra parte, tampoco puede considerarse plenamente acreditada la extensión o magnitud del daño en los términos alegados. Según las actoras el perjuicio patrimonial sufrido es el equivalente al importe de los billetes de avión y tren más el importe del hostal en que se iban a alojar durante los días del curso. Ahora bien, ha de atenderse a la actuación de las interesadas ante la suspensión de la acción formativa para poder determinar si, de forma efectiva, se vieron perjudicadas en la extensión alegada o si, por el contrario, al hacer uso de las reservas, el daño fue menor o incluso, inexistente.
En efecto, si ante la suspensión del curso las afectadas hubieran acreditado que tenían las reservas efectuadas con anterioridad al 1 de septiembre de 2015 y que habían cancelado sus reservas, abonando las penalizaciones que les hubieran podido corresponder, el daño sería efectivo y evidente y alcanzaría a todos los importes abonados para poder acudir al curso. Sin embargo, lejos de actuar en la forma descrita, al parecer las alumnas hicieron uso de sus reservas de avión, hotel y tren, de modo que el 9 de septiembre llegaron desde su país de origen (Italia) a Ibiza, tal y como tenían previsto hacer de haberse realizado el curso, y permanecieron en la isla hasta el 16 de septiembre, fecha del vuelo Ibiza-Valencia y la del billete de tren que había de llevarlas hasta Murcia. Parece evidente, entonces, que cuando las interesadas compraron el indicado billete aéreo que había de traerlas a la Península ya tenían planeado permanecer en Ibiza cuatro días más tras la finalización del curso, que estaba programada para el 12 de septiembre y que, de forma voluntaria, decidieron aprovechar los billetes adquiridos y viajar primero a Ibiza, para después de pasar una semana en la isla, el 16 de septiembre, continuar viaje hasta Murcia, donde se incorporarían a las clases correspondientes a la titulación que estaban cursando.
En consecuencia, las interesadas hicieron uso de los documentos de transporte para llegar desde su lugar de residencia habitual a Murcia, donde cursan sus estudios universitarios, a mediados de septiembre, tras las vacaciones de verano y cuando el curso académico está próximo a comenzar. Parece evidente que, de no haber viajado a través de Ibiza, habrían tenido que abonar el precio del transporte desde Italia a Murcia para incorporarse a las clases, por lo que el importe abonado por las interesadas en concepto de vuelos y tren no sería imputable a la Universidad, considerando, además, que las actoras decidieron libremente utilizar esta vía para llegar a Murcia, aun cuando podían haber cancelado todas las reservas y reclamar a la Administración el importe de lo efectivamente abonado.
En consecuencia, no cabe considerar acreditada la concurrencia de los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial, pues no se ha acreditado la relación causal entre el funcionamiento del servicio educativo y el daño alegado, que se habría visto interrumpida por la propia actuación de las alumnas, al tiempo que no puede considerarse probada la efectividad del daño, al menos en la extensión en que se ha reclamado. Procede, en consecuencia, dictaminar desfavorablemente la propuesta de terminación convencional formulada por el instructor del procedimiento, debiendo la Universidad de Murcia actuar conforme dispone el artículo 17.1, in fine RRP.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de terminación convencional formulada por el instructor del procedimiento, toda vez que a la vista del expediente remitido a este Consejo Jurídico no cabe considerar acreditada la concurrencia de todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial.
SEGUNDA.- Procede que por la Universidad consultante se actúe conforme se indica en el artículo 17.1 RRP y, levantando la suspensión del procedimiento ordinario acordada en su día por el instructor, lo continúe hasta su terminación.
No obstante, V.E. resolverá.
