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Dictamen nº 145/2016
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 23 de mayo de 2016 con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 18 de noviembre de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en nombre y representación de su hijo, debida a accidente escolar (expte. 429/15), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 16 de mayo de 2013, x formula reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional, como consecuencia de los daños padecidos por su hijo menor de edad, x, en el Colegio de Educación Infantil y Primaria Cierva Peñafiel, de Murcia.
Relata la reclamante que tres días antes, el 13 de mayo, y durante la clase de Educación Física, su hijo sufrió un encontronazo con otros compañeros, golpeándole las gafas, que cayeron al suelo donde fueron pisadas y rotas. Por ese motivo, solicita ser indemnizada por el gasto de reposición de la montura rota, que valora en 68,40 euros.
La reclamación se remite por el Colegio acompañada de un informe de accidente escolar evacuado el 13 de mayo -día de los hechos- por el Director del centro, que los describe en los siguientes términos: "Encontronazo en un juego organizado en clase de Educación Física. Varios niños le dieron en las gafas y cayendo al suelo se pisaron con la consiguiente rotura". El niño cursaba segundo curso de Educación Primaria.
Se adjuntan, asimismo, sendas copias del Libro de Familia, acreditativo del parentesco de la actora con el alumno, y de una factura de un establecimiento de óptica, expedida a nombre de la reclamante con fecha 14 de mayo de 2013, en concepto de "montura", por el importe mencionado.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación por Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Educación, Formación y Empleo, de 21 de junio, se designa instructora, quien procede a comunicar a la interesada la información prescrita por el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), al tiempo que recaba de la Dirección del centro educativo un informe pormenorizado de los hechos en los que se basa la reclamación.
TERCERO.- El 5 de julio siguiente, el Director del colegio remite a la instructora el informe solicitado, que es del siguiente tenor:
"En una actividad de la clase de Educación Física, varios niños le dieron un golpe en la cara al alumno x con la consiguiente caída de las gafas al suelo.
Según x, le acometieron de manera violenta, excediéndose en la ejecución del juego. Las gafas al caer al suelo se las pisaron y las rompieron.
Según la madre, a su hijo se las pisaron de manera intencionada. El profesor de Educación Física se percató de los hechos una vez caídas las gafas y su interpretación de los hechos es que no fueron con maldad ni intencionalidad aunque los alumnos que jugaban con él podían haber evitado el accidente si lo hubieran hecho de manera menos violenta.
La madre entiende que el centro debe reponerle el gasto de las gafas ya que, según ella, no es la primera vez que ocurre aunque en otras circunstancias".
CUARTO.- Conferido trámite de audiencia, no consta que la interesada haya hecho uso del mismo.
QUINTO.- Con fecha 6 de septiembre de 2013, la instructora formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al considerar que no existe nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos educativos y el daño reclamado.
SEXTO.- Recabado el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, se evacúa el día 31 de marzo de 2014 bajo el número 91/2014 y se advierte en él que la instrucción resulta insuficiente para adoptar una decisión sobre la reclamación planteada, pues se desconoce qué tipo de ejercicio o juego desarrollaban los niños durante la clase de Educación Física; si se encontraba incluido en la programación didáctica de la asignatura para los alumnos de segundo curso de Educación Primaria, y qué instrucciones se impartieron por el profesor con carácter previo y durante el desarrollo de la actividad. Por esa razón, se considera que procede completar la instrucción del procedimiento y recabar un informe complementario al centro educativo acerca de las cuestiones apuntadas.
SÉPTIMO.- Además de las que han quedado reseñadas, deben tenerse en consideración las siguientes actuaciones posteriores que integran el expediente 429/2015 de este Consejo Jurídico:
1. Recabada la referida ampliación de información, con fecha 4 de julio de 2014 se recibe un nuevo informe del Director del centro educativo en el que manifiesta que:
"- El ejercicio físico ejercido en clase de educación física estaba dentro de la programación docente.
- En el juego en su fase final, unos pillaban a otros, no hubo intencionalidad aunque siempre cabe la posibilidad de poder evitar el hecho al que aquí nos referimos.
- El profesor da las instrucciones pero se entiende que es incontrolable el desarrollo e iniciativas de los alumnos".
2. El órgano instructor solicita el 17 de julio de 2015 al Director del colegio público que remita un segundo informe complementario en el que detalle el tipo de ejercicio o juego que desarrollaban los alumnos en clase de Educación Física cuando se produjo el accidente y manifieste si dicho ejercicio comportaba algún riesgo significativo para la seguridad e integridad de los alumnos. Debido a la falta de contestación, esta solicitud de información se reitera con fecha 2 de septiembre del mismo año.
El 13 de octubre se recibe el citado informe complementario en el que se expresa que "Consistía en formar dos grupos (tipo blanco y negro) en donde unos pillaban a los otros. El juego no comporta peligro más allá del que conlleva el propio juego. En todo momento estaba controlado por el profesor. Lo que no se pueden controlar son las iniciativas de los alumnos a la hora de su desarrollo".
3. Con fecha 21 de octubre de 2015 se confiere un nuevo trámite de audiencia a la reclamante aunque no consta que haya hecho uso de ese derecho.
OCTAVO.- El 17 de noviembre de 2015 se formula una nueva propuesta de resolución desestimatoria por considerar que no existe nexo causal entre el funcionamiento del servicio público educativo y los daños alegados.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 18 de noviembre de 2015.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
1. La reclamación se ha presentado por persona legitimada para ello, ya sea por tratarse de la persona que habrá de sufrir el detrimento patrimonial derivado de la adquisición de unas nuevas gafas para su hijo, ya por su carácter de representante legal de éste ex articulo 162 del Código Civil. De una forma u otra ostenta la condición de interesada a los efectos previstos en los artículos 139 y siguientes LPAC.
La legitimación pasiva corresponde a la Consejería consultante en tanto que titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
2. La acción se ha ejercitado apenas unos días después del evento lesivo y, en consecuencia, dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establecen los artículos 142.5 LPAC y 4.2 RRP.
3. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha sobrepasado en exceso al plazo al que se refiere el artículo 13.3 RRP.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 LPAC cuando, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, la Administración Pública ocasione un daño a los particulares, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Para que pueda prosperar la acción de resarcimiento, el daño tiene que ser efectivo y evaluable económicamente en relación con una persona o grupo de personas, y además éstas no deben tener el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.
Ahora bien, ha destacado el Consejo Jurídico a este respecto, al igual que ha hecho en anteriores Dictámenes, que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999).
Por otro lado, el Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que se puede destacar el núm. 229/2001, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, cuando señala que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que "deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan, legalmente establecidos en los artículos 139 a 146 LPAC" (Dictámenes núms. 433/1996 y 811/1996).
En ese mismo sentido, ese Alto Órgano consultivo ha rechazado en la Memoria del año 1998 que la Administración haya de asumir el riesgo de los daños sufridos por los escolares en los recintos educativos y ha considerado que los mismos no le son imputables por no ser consecuencia del funcionamiento del servicio educativo, aunque se hayan producido con ocasión de su realización. Niega que el servicio público pueda concebirse "como el centro de imputación automática de cualesquiera hechos que acaecen en el área material de aquél" y rechaza además que la "debida diligencia de los servidores públicos" incluya un "cuidado total sobre las personas que se encuentren en el servicio y las conductas, del tipo que sean que se desarrollen dentro de él" (Dictamen núm. 289/94).
Resulta, pues, necesario analizar las circunstancias que se hayan producido en cada caso para determinar si han concurrido o no los requisitos legalmente establecidos en los artículos 139 a 146 LPAC y se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. En lo que aquí nos interesa, es decir, en orden a determinar la existencia de responsabilidad patrimonial, se ha de tener en cuenta, como se dejó apuntado con carácter general en nuestro reciente Dictamen núm. 89/2014, de 31 de marzo, que no todos los accidentes sufridos en el seno de una clase de Educación Física han de revestir el mismo tratamiento.
Debe partirse de la idea de que las clases que se imparten de esa asignatura no constituyen por sí mismas actividades generadoras de riesgo o, por lo menos, de riesgos que vayan más allá de los inherentes a la práctica de cualquier actividad deportiva que se realice de acuerdo con las reglas que le son propias. Por esa razón, resulta constante y reiterada la doctrina de los consejos consultivos que excluye la responsabilidad extracontractual de la Administración cuando el ejercicio se desarrolla dentro del riesgo que en sí mismo encierra la práctica deportiva.
Así pues, en el desarrollo de una actividad deportiva usual, ordinaria o generadora de un riesgo normal no deben concurrir elementos especiales de peligrosidad, de tal modo que los accidentes que puedan producirse durante su ejecución deben considerarse como hechos casuales acontecidos con ocasión de la prestación del servicio público educativo, pero no directamente provocados como consecuencia de su funcionamiento, por lo que deben ser asumidos por aquellos que la practican.
Sin embargo, en otras ocasiones, la propia naturaleza del ejercicio a desarrollar y las propias circunstancias en las que pueda llevarse a cabo pueden generar un riesgo susceptible de producir un daño, y si así ocurriese correspondería indemnizarlos al que ha puesto en marcha el mecanismo de riesgo que excede de los patrones socialmente aceptables, según tiene declarado el Tribunal Supremo (entre otras, en su sentencia de 28 de octubre de 1998).
Nos referimos a aquellos supuestos en los que los daños pudiesen producirse como consecuencia de la realización de un ejercicio deportivo ordenado por el profesor siempre que fuese irrazonable o imprudente por no ser adecuado a las características personales del alumno, especialmente de edad o de complexión física; cuando las instrucciones que se hubiesen cursado fuesen incorrectas, inadecuadas o inoportunas, o siempre que la realización del ejercicio pudiese comportar un riesgo significativo para los escolares y no se hubiese observado un especial deber de cuidado o vigilancia o no se hubiesen adoptado las medidas de precaución que resulten habituales, ajustadas a la pauta de diligencia exigible a un buen padre de familia. De ese modo, para que se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración resulta necesario tomar en consideración la posible conjunción de circunstancias tales como la peligrosidad de la actividad, la falta de supervisión por parte del profesorado y la edad de los propios alumnos.
En el caso que aquí se trata se aprecia que el encontronazo que sufrió el hijo de la reclamante durante el desarrollo de un juego en la clase de Educación Física se produjo de manera fortuita o casual, sin que los menores que chocaron tuvieran la menor intención de causar un daño deliberadamente. El accidente se produjo, por tanto, de manera desafortunada mientras se practicaba un ejercicio físico, por lo que debe encuadrarse dentro de los riesgos normales o generales inherentes a la vida escolar y, particularmente, de los propios de la actividad física que se desarrollaba.
Así, ya puso de manifiesto el Director del Colegio Público en su primer informe que el profesor de la asignatura, que se encontraba presente y que vigilaba el desarrollo de la actividad, había interpretado que los hechos no se produjeron "con maldad ni intencionalidad", a pesar de que reconoció que los menores podían haber evitado el accidente si hubieran jugado de otro modo.
Además, de lo que puso de manifiesto en sus nuevos informes fechados en julio de 2014 y octubre de 2015, se desprende que la actividad estuvo en todo momento controlada por el profesor y que éste impartió las instrucciones necesarias para ordenar el juego. Expone asimismo que el pasatiempo consistía en que los alumnos, organizados en dos grupos, se pillaran los unos a los otros. Por esa razón, se hace evidente que el juego no comportaba ningún peligro especial ni riesgo alguno, pues más que de una actividad deportiva se trataba en realidad de un simple acto de entretenimiento o esparcimiento, absolutamente parecido a la que los propios escolares suelen desarrollar de forma espontánea en los patios durante el tiempo del recreo.
En el mismo sentido, el Director reiteró que no hubo intencionalidad de producir el daño y que el ejercicio físico en la clase de la asignatura mencionada estaba incluido en la programación docente, por lo que se debe considerar adecuado y adaptado a las características físicas y personales de los alumnos de segundo de Primaria.
Por otro lado, se debe significar que cuando alumno tiene necesidad de llevar gafas habitualmente, la posibilidad de caída o rotura de las mismas supone un riesgo consustancial a sus propias circunstancias físicas, que no debe ser asumido por la Administración autonómica tan sólo por el hecho de que el daño, como sucedió en esta ocasión, se produjera en una centro educativo de su titularidad (Dictamen del Consejo de Estado núm. 1826/2002).
De lo que ha quedado expuesto se desprende que la colisión que se produjo entre los alumnos resultó imposible de evitar para el profesor que la supervisaba, pues es evidente que no se pueden controlar todos y cada uno de los movimientos de los escolares durante la práctica de una actividad física. También se advierte que el juego en el que consistía era plenamente adecuado para que lo practicaran los alumnos del curso citado de acuerdo con sus circunstancias personales, físicas y de edad. Así, pues no se puede considerar que fuese una práctica especialmente peligrosa o que colocara a los menores ante un riesgo que no tuvieran la obligación de enfrentar, sino que resultaba consustancial con el desenvolvimiento de una actividad escolar.
Por lo tanto, no cabe apreciar que el daño aducido guarde relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público ni que resulte imputable a la actuación de la Administración educativa, ni se advierta la existencia de elementos adicionales de riesgo susceptibles de generar la responsabilidad patrimonial de la Administración.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación planteada por considerar que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad administrativa educativa, de modo concreto el nexo causal que debe existir entre el funcionamiento de dicho servicio y el daño por el que se reclama.
No obstante, V.E. resolverá.
