Dictamen 178/16

Dictamen nº 178/2016

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 22 de junio de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Desarrollo Económico, Turismo y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 8 de abril de 2016, sobre Proyecto de Decreto  por el que se crea el Registro Administrativo de Empresas de Inserción de la CARM, se regula su organización y funcionamiento y se establece el procedimiento para obtener la calificación de empresa de inserción social (expte. 89/16), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- Según certificación de 10 de febrero de 2015 de la Secretaria del Consejo Asesor Regional de Economía Social, el 9 anterior dicho Consejo celebró una sesión en la que informó favorablemente, sin objeciones, por unanimidad un primer anteproyecto de Decreto por el que se crea el Registro Administrativo de Empresas de Inserción de la CARM (en adelante, REIN) y se regula su organización y funcionamiento.

  SEGUNDO.- El 18 de febrero de 2015 el Director General de Trabajo de la Consejería de Presidencia y Empleo, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 53.1 de la Ley 6/204, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, emite una memoria justificativa de la oportunidad y la motivación técnica y jurídica del citado anteproyecto.

  En síntesis, expresa que la Ley estatal 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación de las empresas de inserción (en adelante, LEIN), dictada por el Estado en ejercicio de sus competencias exclusivas en materia de legislación laboral, prevé que las Comunidades Autónomas que tengan competencia en materia de ejecución de dicha legislación (como nuestra Comunidad, según el artículo 12.Uno.10 de su vigente Estatuto de Autonomía), en aplicación de dicha ley, realicen la actividad administrativa relativa a la calificación (y, en su caso, descalificación) de empresas como empresas de inserción social y las inscriban en un registro administrativo que debe crear cada Comunidad en relación con las empresas que, teniendo algún centro de trabajo en la respectiva Comunidad, soliciten su calificación e inscripción como tales por reunir los requisitos establecidos al efecto en la referida ley. Dicha memoria añade que, en cumplimiento de tal norma, mediante el Real Decreto nº 49/2010, de 22 de enero, se creó el Registro Administrativo de Empresas de Inserción del Ministerio de Trabajo e Inmigración, con meros efectos de coordinación e intercambio de información con los Registros creados "ad hoc" por cada Comunidad Autónoma. Considera dicha memoria que debe procederse a crear y regular tal Registro en el ámbito de nuestra Comunidad y que debe tener una estructura similar a la del ya existente Registro de Sociedades Cooperativas y el Registro de Sociedades Laborales, y que las referidas competencias de aplicación de la LEIN deben ser ejercidas por la Dirección General de Trabajo.

  Adjunto a dicha memoria obra un estudio económico, de la misma fecha, del Subdirector General de Trabajo sobre el coste y financiación de los gastos a que daría lugar la aprobación del anteproyecto, refiriéndose a los medios personales y las partidas presupuestarias destinadas a la economía social, sector al que afecta la normativa propuesta, concluyendo que con ésta no se crearán nuevos servicios y que no supondrá gastos añadidos a los existentes.

  Asimismo, se acompaña una memoria, de la misma fecha, en la que se analiza el impacto por razón de género del anteproyecto y se concluye que, por razón de la materia, no tiene ninguno.

  TERCERO.- El 20 de febrero de 2015 el Director General de Trabajo eleva la anterior documentación a la Consejería de Presidencia y Empleo para la posterior tramitación del procedimiento.

  CUARTO.- El 26 de febrero de 2015 el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la citada Consejería emite informe en el que, en síntesis, considera procedente el anteproyecto remitido, sin perjuicio de realizar varias consideraciones para la modificación de algunos de sus preceptos.

  QUINTO.- El 10 de marzo de 2015 el Director General de Trabajo emite informe en el que analiza las observaciones contenidas en el anteriormente citado y justifica la modificación de determinados preceptos del primer anteproyecto, elaborando un segundo a tal efecto.

  SEXTO.- Solicitado Dictamen al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CES), lo emitió el 13 de julio de 2015, en el que, en síntesis, opone diversas objeciones a dicho texto, relativas, esencialmente, a la inadecuada articulación procedimental de las actuaciones administrativas de calificación de las empresas de inserción en relación con las actuaciones de inscripción en el Registro que pretende crear el proyecto, y con la incorrecta plasmación en el mismo de la técnica de la "lex repetita".

  SÉPTIMO.- Obra en el expediente un escrito, titulado "DOCUMENTO RED EAPN REGIÓN DE MURCIA", fechado en agosto de 2015, sin firma, en el que se indica que lo suscribe la "Comisión de Empleo de la Red de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social en la Región de Murcia (EAPN-RM)", en el que se formulan diversas alegaciones para la mejora del anteproyecto.

  OCTAVO.- El 16 de septiembre de 2015 el Director General de Relaciones Laborales y Economía Social emite dos informes en los que analiza, respectivamente, las observaciones del CES y de EAPN-RM, a cuyo efecto justifica la inclusión o no de determinadas modificaciones en el anteproyecto, elaborando uno nuevo.

  NOVENO.- Remitido dicho nuevo anteproyecto y documentación adicional a la Secretaría General de la ya mencionada Consejería, el 23 de septiembre fue emitido informe por su Servicio Jurídico, rubricado por la Vicesecretaria, en el que analizan las modificaciones introducidas, realizan alguna objeción puntual a alguna de ellas, se remite a su primer informe en lo relativo a la técnica de la "lex repetita" y concluye informando favorablemente, en general, dicho anteproyecto.

  DÉCIMO.- El 28 de septiembre de 2015 el Director General de Relaciones Laborales y Economía Social emite informe en el que, a la vista del anterior, motiva la introducción de algunos cambios puntuales en el anteproyecto, elaborando uno nuevo al efecto.

  UNDÉCIMO.- Solicitado el preceptivo informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos, mediante oficio de 27 de octubre de 2015 su Director expresa, en síntesis, que debe incorporarse al expediente la Memoria de análisis de impacto normativo (MAIN) prevista en el artículo 53.1 y concordantes de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno.

  DUODÉCIMO.- El 18 de febrero de 2016 el Director General de Relaciones Laborales y Economía Social aprueba la referida MAIN.

  DECIMOTERCERO.- Remitido dicho documento a la Dirección de los Servicios Jurídicos, el 15 de marzo de 2016 emitió informe favorable al anteproyecto, sin perjuicio de las observaciones realizadas en relación con la técnica de la "lex repetita" y otras sugerencias de simple mejora en la redacción de algunos preceptos.

  DECIMOCUARTO.- El 28 de marzo de 2016 el Director General de Relaciones Laborales y Economía Social emite informe en el que, a la vista del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, motiva la introducción de algunas modificaciones puntuales en el anteproyecto, elaborando uno nuevo al efecto.

  DECIMOQUINTO.- En la fecha y por el órgano expresado en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y un índice de sus documentos, incluyendo un texto de proyecto de Decreto autorizado a este fin por la Consejería consultante.  

  A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

  PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un proyecto de Decreto que, de ser aprobado por el Consejo de Gobierno, habría de considerarse como una disposición reglamentaria dictada en ejecución de legislación del Estado, en concreto, la LEIN, en el sentido y con el alcance que más adelante se expondrá, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Procedimiento.

A la vista del expediente remitido, puede considerarse que, en lo sustancial, en la tramitación del procedimiento normativo de referencia se ha seguido lo previsto en el artículo 53 y concordantes de la Ley 6/2004, ya citada, aplicable en la materia, por lo que puede analizarse el contenido del proyecto objeto de Dictamen.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe realizar varias observaciones:

1. En primer lugar, se advierte lo inadecuado del momento en que se realizó la consulta a las organizaciones representativas del sector afectado (el de la llamada economía social, por medio del sometimiento de un primer anteproyecto de Decreto al Consejo Asesor Regional de Economía Social, integrado, entre otros miembros, por cinco representantes de las organizaciones de empresas de economía social de la Región de Murcia designados por acuerdo entre ellas, vid. Decreto regional 100/1991, de 7 de noviembre). Como se desprende del Antecedente Primero, la Dirección General competente elaboró un primer anteproyecto y lo sometió directamente a la consideración de dicho Consejo Asesor, que lo informó favorablemente en sesión de 9 de febrero de 2015, es decir, procedió a dar traslado de dicho texto a los representantes del sector afectado antes de que se hubieran elaborado los informes justificativos de su legalidad y oportunidad (que seguidamente veremos que debían adoptar la forma de MAIN) y de que se hubieran remitido aquéllos, junto a dicho anteproyecto, a la Secretaría General de la Consejería.

Tal proceder es contrario a lo previsto en el artículo 53.1 de la citada Ley 6/2004, que establece que "la iniciación del procedimiento se llevará a cabo, a través de la oportuna propuesta dirigida al consejero, por el órgano directivo de su departamento competente por razón de la materia, mediante la elaboración del correspondiente anteproyecto, al que se acompañarán la exposición de motivos y una memoria de análisis de impacto normativo que incluirá en un único documento el contenido establecido en el apartado tercero del art. 46". El artículo 53.2 dispone que "a lo largo del proceso de elaboración del proyecto deberán recabarse el informe jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería proponente y los informes, consultas y aprobaciones previas que tengan carácter preceptivo", complementado éste por lo dispuesto en el número 3, d) del artículo, en el sentido de que podrá prescindirse del trámite de audiencia allí regulado "si las organizaciones o asociaciones que agrupen o representen a los ciudadanos hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado 2 de este artículo" (lo que sucedió por medio del antes reseñado Consejo Asesor).

De dichos preceptos se desprende que la primera actuación del procedimiento de aprobación de reglamentos regionales es la elaboración del correspondiente anteproyecto y de la MAIN que debe acompañarle necesariamente (sin perjuicio de que este último documento pueda completarse en fases posteriores del procedimiento) y su remisión a la Secretaría General de la Consejería (vid. en este último punto la Disposición Transitoria -DT- Primera, 2 de la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia), todo ello integrando la "oportuna propuesta" a que se refiere el citado artículo 53.1, que tiene el objeto de que el Consejero, a la vista de la documentación remitida por el centro directivo, autorice la tramitación del procedimiento mediante el sometimiento del anteproyecto a las consultas e informes que sean procedentes. Y sólo tras ello podrá dicho centro directivo recabar las referidas consultas e informes. Como hemos dicho en anteriores Dictámenes, tal "iter" jurídico permite, por un lado, que el titular de la Consejería decida que la iniciativa normativa tenga una trascendencia externa a la Administración, mediante la oportuna consulta o audiencia a los interesados y, por otro, que éstos puedan tener a la vista la MAIN, esencial documento que da a conocer la motivación y el criterio de la Administración sobre el alcance e impactos de la propuesta normativa, y así propiciar el más adecuado ejercicio de la facultad de presentar alegaciones.

De no obrar de tal manera, se infringiría, además, lo establecido en el artículo 4,d) de la citada Ley 2/2014, que establece el principio, aplicable a la Administración regional, de "transparencia y claridad, desarrollando la actividad administrativa y la gestión pública de forma que se garantice tanto su publicidad y acceso a la información por parte de los ciudadanos como la mejor comprensión de las normas y procedimientos administrativos", incluyendo los de elaboración normativa.

2. Conforme con lo establecido en la DT Primera de la citada Ley 2/2014, los informes reseñados en el Antecedente Segundo debieron adaptarse a la forma y contenido de la MAIN inmediatamente después de su remisión a la Secretaría General de la Consejería. En efecto, dicha Disposición exige la inclusión de la MAIN en los procedimientos normativos iniciados tras la aprobación por el Consejo de Gobierno de su Guía Metodológica, considerando a tales efectos como momento de iniciación el de la remisión a la Secretaría General, por el centro directivo competente, de la antes referida documentación y propuesta de tramitación del correspondiente procedimiento. La singularidad del presente caso estriba en que aunque la aprobación de la citada Guía se produce por Acuerdo de 6 de febrero y la remisión de documentación a la Secretaría General se efectúa el siguiente 20 (cumpliéndose, por tanto, lo previsto en dicho precepto) no fue sino en este último día cuando se publicó dicha Guía en el BORM, lo que justifica que el citado centro directivo pudiera no conocer entonces este hecho. Ahora bien, tras recibir la Secretaría General la documentación remitida por aquél, debió haberle requerido para que la adaptara y completara en la forma exigida para las MAIN.

3. Por lo que se refiere al contenido de la MAIN finalmente elaborada, puede decirse que, en lo esencial, cumple con el contenido legalmente previsto, si bien no aborda correctamente lo relativo al impacto de la nueva regulación en las cargas administrativas que soportan los ciudadanos y empresas (art. 53.1, en relación con el 46.3, b). Dicha MAIN expresa que como la solicitud de calificación como empresa de inserción y su inscripción en el Registro que crea el proyecto es voluntaria para las empresas, éste no impone obligación alguna al respecto y, por tanto, no existen cargas administrativas cuyo impacto haya que analizar. Sin embargo, a los efectos que nos ocupan, lo relevante no es la mayor o menor voluntariedad en obtener tal calificación o inscripción administrativa, sino el hecho de que el proyecto impone a las empresas interesadas en acogerse al régimen jurídico de empresas de inserción la carga de presentar una determinada documentación para estimar tal pretensión. Dejando al margen en este punto lo que es mera reproducción en el proyecto de los requisitos documentales ya exigidos por la LEIN (sobre lo que, obviamente, y como desarrollaremos más adelante, el proyecto carece de auténtica virtualidad dispositiva, por lo que no procede el análisis de su impacto), las exigencias documentales que pretende crear "ex novo" el proyecto constituyen, pues, una carga cuyo impacto debería haberse analizado. Y ello sin perjuicio de lo que se dirá más adelante sobre la procedencia legal de tales exigencias.

TERCERA.- Contenido del proyecto.

En síntesis, el proyecto se compone de lo siguiente:

- Un preámbulo.

- Dieciséis artículos, relativos al objeto y ámbito de aplicación del proyecto, concepto de empresas de inserción y de empresas promotoras de éstas, requisitos para ser considerada (y calificada administrativamente) una empresa como de inserción, funciones y organización del REIN, calificación por éste de los documentos a inscribir, asientos registrales, inscripción, modificaciones en los datos inscritos y cancelación en el Registro, carácter y sistema del REIN, documentación complementaria a presentar en el mismo, coordinación e intercambio de información con la Administración del Estado, procedimiento para la calificación provisional y definitiva de empresas de inserción y su inscripción en el REIN, procedimiento para la descalificación de tales empresas y efectos de la calificación o descalificación.

- Una Disposición adicional, sobre técnicas electrónicas, telemáticas e informáticas a implantar para el funcionamiento del REIN.

- Una Disposición final, sobre la entrada en vigor del Decreto.

- Anexo I, dividido en tres epígrafes, dedicados respectivamente a la documentación a presentar para la calificación provisional como empresa de inserción y su inscripción en el REIN (nº 1), para la calificación definitiva (nº 2) y sobre documentación a presentar regularmente por las empresas de inserción.

- Anexo II, comprensivo de un modelo normalizado único para solicitar la calificación provisional y la inscripción de la empresa en el REIN, la calificación definitiva y otras pretensiones (en general).

CUARTA.- Las competencias estatales y autonómicas en materia de empresas de inserción. La LEIN y la STC nº 228/2012, de 29 de noviembre.

I. El adecuado análisis jurídico del proyecto requiere de forma muy especial analizar previamente, desde la perspectiva constitucional, el encuadramiento competencial de lo que, ya antes de la aprobación de la LEIN, diversas normas autonómicas y estatales calificaban como empresas de inserción, empresas de inserción social o empresas de inserción socio laboral, según el caso. Para ello debe apuntarse, siquiera en síntesis y en términos necesariamente generales, que algunas normas autonómicas, invocando esencialmente su competencia en materia de asistencia social o servicios sociales, aprobaron diversas normas configuradoras de un régimen jurídico en virtud del cual una empresa  podía obtener, para el respectivo ámbito autonómico, la calificación administrativa de empresa de inserción, o análoga, si reunía determinados requisitos, siendo el fin último de esta normativa, en esencia, el que, mediante la contratación laboral y la orientación formativa por parte de estas empresas (esto último en colaboración con los servicios públicos sociales) de personas en situación de exclusión social, se promoviera la inserción social de las mismas, además de que fuera un paso previo para procurar su posterior acceso al mercado laboral ordinario. Por lo que aquí interesa, las normas autonómicas se centraban esencialmente en establecer los requisitos para que una empresa pudiera ser calificada como de inserción al objeto, fundamentalmente, de que pudieran ser destinatarias de la correspondiente acción administrativa de fomento que también regulaban.

Dicho lo anterior, en cumplimiento del mandato establecido en la Disposición Final -DF- Quinta de la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, para la mejora del crecimiento y el empleo, el Estado aprobó la LEIN, norma con voluntad de regular esta clase de empresas desde la competencia estatal exclusiva en materia laboral (ex artículo 149.1,7ª de la Constitución) y sin perjuicio de las competencias autonómicas en materia de asistencia social, como expresa su DF Quinta (sobre la articulación de una y otras se incidirá más adelante).

En síntesis, dicha Ley, con la misma esencial finalidad última que tenían las precedentes normas autonómicas, la inserción social de determinados colectivos por medio de su contratación en esta clase de empresas, regula dos grandes aspectos: a) por un lado, los criterios que determinan qué ha de entenderse por personas en situación de exclusión social a efectos de que puedan acogerse a unas especiales relaciones laborales (que luego regula) con las empresas que se califiquen como de inserción social (art. 2); y los requisitos exigidos a las empresas para su calificación administrativa como tales y su inscripción en registros administrativos "ad hoc" (arts. 4 a 9); b) por otro lado, regula las especiales relaciones laborales de los trabajadores en situación de exclusión social en su empleo en las empresas de inserción (arts. 11 a 15).

En lo que se refiere al primer aspecto y, en concreto, a los criterios que la LEIN establece en su artículo 2 para determinar las personas en situación de exclusión social a efectos de que puedan acogerse a las referidas relaciones laborales, se advierte que hay algunas remisiones a instituciones o actuaciones administrativas propias de la competencia autonómica exclusiva en materia de asistencia social, como cuando se refiere a los perceptores de Rentas Mínimas de Inserción u otras de similar naturaleza, o a las personas con problemas de drogodependencia u otros trastornos adictivos que se encuentren en proceso de rehabilitación o reinserción social, o a las personas procedentes de servicios de prevención e inserción social (art. 2.1, a), d) y h), instituciones y actuaciones que son reguladas y desarrolladas por las CCAA en virtud de dicho título competencial. Asimismo, el denominado "itinerario de inserción sociolaboral" que tiene que aplicar cada empresa de inserción al correspondiente trabajador en situación de exclusión social con el fin de facilitar su posterior integración en el mercado laboral ordinario, debe ser fijado conforme a los criterios establecidos por los Servicios Sociales Públicos competentes, además de por los Servicios de Empleo (arts. 3 y 10).

Estas y otras circunstancias, unidas al hecho de que el fin último de la LEIN fuera promover la inserción en la sociedad de personas en situación de exclusión, aun utilizando para ello como instrumento la incorporación de tales personas al mundo laboral en empresas especialmente calificadas a estos efectos, motivó que la Generalidad Valenciana considerara, entre otros extremos, que la determinación de los colectivos en situación de exclusión social a efectos de su incorporación a empresas calificadas de inserción social, o los requisitos para obtener tal calificación, debían considerarse aspectos propios de la competencia autonómica en materia de asistencia social, como lo revelaba el hecho de que estuviesen regulados en su Ley 1/2007, de 5 de febrero, por la que se regulan las empresas de inserción para fomentar la inclusión social en la Comunidad Valenciana, sin que el Estado la hubiese recurrido, por lo que ésta interpuso un recurso de inconstitucionalidad contra diversos preceptos de la LEIN.

II. La STC nº 228/2012, de 29 de noviembre (en adelante, la STC), que resolvió dicho recurso, considera que la regulación contenida en el citado artículo 2, en cuanto establece los requisitos que debe reunir el trabajador para poder ser objeto de las relaciones laborales específicas reguladas en los artículos 11 a 15 (es decir, que encuentre en uno de los colectivos de exclusión social a que allí se refiere), y la regulación de los artículos 4 a 9, en cuanto establecen los requisitos para que una empresa se considere de inserción social a efectos de la LEIN, se inserta en la competencia exclusiva estatal en materia laboral y no en la autonómica de asistencia social, pues con tal regulación se delimitan las características que deben reunir las dos partes de la relación laboral especial antes apuntada, siendo aspectos propios de la reseñada competencia normativa estatal, que, por otra parte, permite que con la legislación laboral se fomente el empleo tanto en general como de determinados colectivos, entre ellos los que estén en situaciones de exclusión social, como hace la LEIN siguiendo los objetivos marcados por la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, y yendo en la línea de la antes citada Ley 43/2006, que ya determinaba estos colectivos a efectos de ser beneficiarios de bonificaciones en el programa de fomento del empleo que regulaba. Tal encuadramiento competencial no se ve desvirtuado por el hecho de que la LEIN utilice a sus propios efectos algunos criterios e instituciones propias de la competencia autonómica de asistencia social e incluso se remita a la actuación de los servicios sociales competentes en esta materia, como en el citado artículo 2, con el fin de determinar las personas que han de integrar la específica relación de empleo que regula, o para configurar y desarrollar el itinerario de inserción sociolaboral a que se refieren los artículos 3 y 10, aspectos en los que habrá de operar la referida competencia autonómica en lo que atañe a las empresas de inserción. Así es como ha de interpretarse las DDFF Segunda, 3 y Quinta de la ley.

En definitiva, la STC considera que la regulación cuestionada de la LEIN se inserta en la materia de legislación laboral, debiéndose entonces estar a la jurisprudencia constitucional sobre la delimitación de la distribución de las competencias estatales y autonómicas en esa materia, jurisprudencia que la propia sentencia trae a colación tanto en su formulación general como en su aplicación a la LEIN.

En este sentido, la STC expresa lo siguiente (f.j. Tercero):

"... conviene recordar que la competencia normativa estatal sobre esta materia es completa «de modo que ningún espacio de regulación externa les resta a las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal» (STC 195/1996, de 28 de noviembre, F. 11; en igual sentido, SSTC 51/2006, de 16 de febrero, F. 4; y 111/2012, de 24 de mayo, F. 7). (...)

En efecto, la competencia autonómica en esta materia es sólo de ejecución, e incluye la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios necesarios (SSTC 249/1988, de 20 de diciembre, F. 2, y 158/2004, de 21 de septiembre, F. 5), de regulación de la propia competencia funcional de ejecución (STC 51/2006, de 16 de febrero, F. 4) y, en general, «el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales» (STC 194/1994, de 23 de junio, F. 3), así como la potestad sancionadora en la materia (SSTC 87/1985, de 16 de julio, FF. 1 y 2; 195/1996, de 28 de noviembre, FF. 8 y 9; y  81/2005, de 6 de abril, F. 11)".

Posteriormente la sentencia aplica esta doctrina sobre los preceptos impugnados de la LEIN, debiendo destacar, por lo que al proyecto dictaminado interesa y en relación con los criterios para determinar si se está ante una regulación externa o "ad extra", de ámbito exclusivo del Estado, o ante una regulación propia de los reglamentos internos de organización autonómicos, incluyendo la regulación de la propia competencia de ejecución de la legislación laboral estatal, lo siguiente (f.j. Sexto):

"Este Tribunal, en la  STC 18/1982, de 4 de mayo, FF. 9 y 13, subraya que en estos casos hay que tener en cuenta si la norma en cuestión regula aspectos de «organización» del registro, como pueden ser los relativos a la creación del mismo, determinación de su sede, dependencia orgánica, jefatura y competencias, o el aspecto formal de los asientos, en cuyo caso estaríamos ante el ejercicio de competencias organizativas de la Comunidad Autónoma; o, si por el contrario, la norma examinada aborda aspectos de «regulación», tales como determinación de los actos inscribibles, contenido de los asientos, o documentación que ha de presentarse, lo que supondría el ejercicio de la competencia en materia de «legislación laboral».

Pues bien, aplicando este último criterio, el artículo 9.3 (LEIN) no tiene como cometido la regulación de aspectos organizativos internos del registro, sino que establece, en concordancia con lo previsto en los artículos 4 y 5 de esa Ley, una obligación al empresario consistente en la presentación de determinada documentación sujeta a constancia registral a los efectos de comprobar si reúne los requisitos para no perder su calificación como empresa de inserción, lo que supone el ejercicio de una facultad normativa en materia laboral, en coherencia con el aludido criterio jurisprudencial (STC 18/1982, de 4 de mayo, F. 13), pues el examen valorativo contenido en los apartados a) documentación acreditativa de las modificaciones estatutarias, b) plan de actividades y c) cuentas anuales (de dicho artículo 9.3), se refiere a aspectos de relevancia externa relacionados con el acceso o los efectos jurídicos del registro".

Lo anterior tiene una consecuencia decisiva en lo que se refiere al proyecto de que se trata, y es que la Comunidad Autónoma no podrá incluir ningún precepto que innove o amplíe de cualquier manera las exigencias documentales establecidas en la LEIN, que se ciñen a lo previsto en el referido artículo 9.3, debiendo tener en cuenta que dicha ley no ha sido objeto del necesario desarrollo reglamentario previsto en el artículo 7.2 (que expresa que las empresas deberán acreditar el cumplimiento de los requisitos legalmente requeridos para su calificación "en la forma y con el procedimiento que reglamentariamente se determinen"), desarrollo que, conforme a la STC, sólo compete al Estado.

Por ello, ante la actual ausencia de tal reglamentación estatal y vista la obligación de las CCAA de aplicar la LEIN y transmitir al Registro estatal creado por el RD 49/2010, ya citado, la información allí prevista, el proyecto debe establecer que, en tanto no se apruebe la reglamentación estatal prevista en el artículo 7.2 LEIN y ésta establezca otra cosa, los interesados podrán acreditar por cualquier medio válido en Derecho la concurrencia de los requisitos exigidos por la LEIN para obtener la calificación provisional (y su consiguiente inscripción en el Registro regional) y la calificación definitiva como empresas de inserción. Sin perjuicio de lo anterior, y en aras a facilitar la actuación de los interesados y de la propia Administración al resolver las solicitudes de aquéllos, y en línea con el principio, recogido en el artículo 4, k) de la Ley regional 2/2014, citada en su momento, de promover la orientación al ciudadano y facilitarle la iniciación de procedimientos, el proyecto podría incluir un anexo en el que, con carácter meramente orientativo, se relacionasen los documentos que se consideraran aptos para acreditar los indicados requisitos. Sin embargo, el establecimiento en el proyecto, con carácter imperativo, de exigencias documentales a tales fines supondría incurrir en un exceso competencial contrario a la Constitución, lo que no resulta jurídicamente admisible; y ello por más que se reconozca que la falta de la apuntada reglamentación estatal introduce unos márgenes de duda en la aplicación de la LEIN que no existirían de haberse aprobado aquélla. Esto resulta especialmente evidente en lo que se refiere al modo de acreditar ciertos requisitos para la calificación como empresa de inserción, o al plazo para presentar determinados documentos, aspectos de posterior comentario.

Por otra parte, en cuanto al procedimiento para acordar la calificación o descalificación de una empresa de inserción, el parámetro que ha de determinar el ámbito competencial propio del proyecto es, siguiendo la transcrita STC, el que el correspondiente precepto sea de alcance meramente interno u organizativo o tenga una incidencia "ad extra" directa sobre el interesado. Así, por ejemplo, las determinaciones atributivas de competencia orgánica son claramente organizativas, pero las que se refieren al plazo máximo de resolución del procedimiento o al sentido del silencio administrativo tienen una evidente trascendencia externa, en cuanto inciden directamente sobre los derechos de los interesados.

Ahora bien, que en lo que el TC denomina "aspectos de relevancia externa" del régimen jurídico de las empresas de inserción la Comunidad Autónoma no tenga competencia normativa no significa que en el reglamento que ha de aprobar para crear y regular el Registro administrativo a que se refiere el artículo 9.1 LEIN, además de introducir las determinaciones organizativas y competenciales que le son propias, no pueda incorporar determinaciones provenientes de normas estatales cuando ello sea necesario para dar adecuada comprensión y coherencia a dicho reglamento, siguiendo así la finalidad de la técnica de la "lex repetita" en el sentido en que ello es admitido por la jurisprudencia constitucional. Así, por citar alguna sentencia reciente, la STC 8/2016, de 5 de enero, expresa en su f.j. 3º que "en el ámbito de una competencia exclusiva del Estado resulta asimismo relevante la doctrina constitucional sobre la llamada lex repetita. Según la  STC 5/2015, FJ 5, «las Comunidades Autónomas no pueden establecer disposición alguna al respecto, ni siquiera para reproducir con exactitud las previsiones estatales, operación que quedaría vedada por la doctrina sobre la lex repetita sistematizada por la STC 341/2005, de 21 de diciembre, FJ 9, y cuyo origen último está en la STC 10/1982, de 23 de marzo, FJ 8, según la cual la reproducción de normas estatales en normas autonómicas es inconstitucional cuando la Comunidad Autónoma carece de la correspondiente competencia, salvo que -lo que no es el caso- la reiteración de la norma estatal sea imprescindible para el entendimiento del precepto (STC 47/2004, de 25 de marzo, FJ 8)».

En el presente caso, existen aspectos en los que es necesario incorporar al proyecto dictaminado algunas determinaciones que, provenientes de una manera u otra de la normativa estatal, lo han de complementar para dotar de una adecuada coherencia al conjunto de la regulación y conseguir la mejor comprensión del contenido que le es propio, evitando, en la mayor medida posible, dudas al respecto (pero también sin que tal proyecto haya de operar al modo de una recopilación de normas que permita prescindir de acudir en todo caso a las correspondientes normas estatales).

Así, considerando que el Registro regional que se crea y regula por el proyecto debe inscribir determinados datos (los exigidos por el RD 49/10, ya citado, para su posterior comunicación al Registro estatal) que dimanan, bien de la documentación que deben presentar las empresas interesadas en obtener la calificación provisional y definitiva de empresa de inserción mediante el correspondiente procedimiento a tramitar y resolver por la Dirección General competente, bien de la documentación que deben presentar regularmente y al margen de los procedimientos de calificación, es procedente incluir en el proyecto algunas determinaciones que provienen, como se dice, de normas estatales, debiéndose tener en cuenta que su auténtica virtualidad dispositiva proviene de la correspondiente norma estatal. Vistas las singulares características que presenta el caso, dicha inclusión o incorporación puede hacerse mediante la reproducción de algunos preceptos de la LEIN o de otro modo, según se verá, pero siempre citando la procedencia normativa de la determinación de que se trate.

QUINTA.- Aplicación del marco competencial en materia de empresas de inserción al articulado del proyecto. Previa consideración sobre su estructura.

I. Previamente a las observaciones que procede realizar sobre la aplicación del expresado marco competencial sobre los concretos preceptos del proyecto (al margen de lo apuntado en la precedente Consideración), es necesario referirse a la estructura del proyecto y, en concreto, a la forma en que se plasman los dos grandes aspectos que aborda, es decir, la creación y regulación del REIN, por un lado, y el procedimiento de calificación de empresas de inserción laboral, por otro.

A juicio del Consejo, el proyecto no adopta la sistemática más adecuada para abordar las cuestiones a que se refiere, que en este caso debería estar determinada por la sucesión lógica de las diferentes actuaciones administrativas que debe realizar el órgano autonómico competente según el esquema diseñado por la LEIN, si bien debe decirse que ello viene propiciado, al menos en parte, por la misma ley que, como tendremos ocasión de apreciar, no destaca precisamente por su técnica normativa.

No obstante, un detenido examen de la LEIN permite diferenciar las diferentes actuaciones a que está obligada la Administración autonómica competente para aplicar dicha ley en lo relativo a la calificación e inscripción de las empresas de inserción, y puede sistematizarse como sigue.

1. En primer lugar, del artículo 7.2 LEIN se desprende que la primera actuación a realizar por el órgano competente de la Comunidad Autónoma (en nuestro caso, la Dirección General competente en materia de economía social) es la de verificar si la empresa interesada reúne los requisitos establecidos en el artículo 5, a), b), d) y g) y, además, y aunque no lo diga expresamente dicho precepto, el requisito establecido en el primer párrafo del artículo 4, es decir, que se trate de una sociedad mercantil o cooperativa cuyo objeto social tenga como fin la integración y formación sociolaboral de personas en situación de exclusión social como tránsito al empleo ordinario. Y para ello la empresa debe "solicitar la calificación como empresa de inserción y la inscripción en el Registro Administrativo" correspondiente. Tramitado el correspondiente procedimiento (con un plazo máximo de tres meses y silencio positivo, ex artículos 42.3, b) y 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LPAC-, sin perjuicio, en su caso, de lo previsto en su artículo 42.5) y si reúne tales requisitos (cuya forma de acreditación no está reglamentariamente establecida por el Estado, por lo que habrá de estar a lo expresado en la Consideración precedente sobre la imposibilidad legal de que el proyecto establezca concretas exigencias al respecto, al margen de que respecto de algún requisito sólo quepa una determinada forma de acreditación) se le otorgará calificación provisional como empresa de inserción y se acordará su inscripción en el Registro, con los datos a que se refiere el artículo 3.1 del RD 49/2010.

2. En segundo lugar, cuando la empresa solicite la calificación definitiva (para cuyo reconocimiento -o "certificación", como dice la LEIN- deberá acreditar que cumple con los requisitos establecidos en el artículo 5, c), e) y f) en el plazo indicado en el artículo 7.2 "in fine" de dicha ley), deberá tramitarse el correspondiente procedimiento, siéndole aplicable lo dicho para el de calificación provisional. En cuanto a inscripción de datos en el REIN, visto lo exigido por el citado RD y el contenido de la documentación que debe presentarse para obtener la calificación definitiva, sólo habría de inscribirse el dato previsto en el artículo 3.1, h) de dicha norma, es decir, el número de trabajadores en proceso de inserción y el total de la plantilla.

3. En tercer lugar, el artículo 9.3 LEIN exige a las empresas de inserción "inscritas" (provisional o definitivamente, pues el precepto no distingue) que presenten "dentro de los plazos que se determinen" (lo que será objeto de posterior análisis, pues, como señaló la STC, las Comunidades Autónomas carecen de competencia para establecer obligaciones "ad extra" y la exigencia de un plazo a las empresas a estos efectos sin duda lo es) la documentación relacionada en sus letras a), b) y c).

La LEIN no establece de forma expresa qué debe hacer la Administración ante tal documentación, pero la STC, en su f.j. Sexto, g) realiza unas observaciones que indican cuál ha de ser el proceder administrativo:

a) En el caso de presentarse la documentación referida en la letra a) del citado artículo 9.3, es decir, documentación acreditativa de modificaciones estatutarias que afecten a la calificación de la empresa, habrá de iniciar de oficio un procedimiento para su descalificación (sujeto al plazo máximo de tres meses y de caducidad, ex artículos 42.3 y 44.2 LPAC), conforme al artículo 8 LEIN, salvo que la empresa interesada hubiera solicitado antes su descalificación (pues este último artículo no lo impide); y, de producirse ésta, inscribir en el REIN la fecha de la correspondiente resolución (por analogía con lo previsto en el artículo 3.1, f) del citado RD 49/2010).

b) En cuanto a la documentación reseñada en las letras b) y c) de dicho artículo 9.3, que se refieren a determinados documentos que habrán de presentarse anualmente (plan de actividades y presupuesto para el año siguiente y cuentas anuales, informe de gestión y balance social del ejercicio vencido) la Administración deberá examinarla a fin de comprobar si la empresa cumple con los requisitos exigidos por el artículo 5, d), e) y f) LEIN (pues tal es su finalidad, según expresa la STC), y si advirtiera que no cumple alguno de ellos, iniciar el correspondiente procedimiento de descalificación, en los mismos términos indicados anteriormente. En el caso de que de dicha documentación no se desprendiera la falta de alguno de los requisitos exigidos en el citado artículo 5, d), e) y f) sólo procedería inscribir en el REIN el dato de la composición de la plantilla a la fecha del correspondiente balance social, salvo que la Administración no considerase cumplido otro requisito, distinto de los antes indicados, establecido en el artículo 5, c) LEIN, consistente en haber acreditado el mantenimiento en la empresa de los porcentajes de trabajadores en régimen de inserción en los términos allí previstos, en cuyo caso debería iniciar el correspondiente procedimiento de descalificación.

4. De todo lo anterior se desprende, en fin, que cuando se esté ante un procedimiento de calificación, ya provisional, ya definitiva, de empresas de inserción las operaciones propiamente de inscripción de datos en el REIN no requerirán más trámite que materializar, en cumplimiento de la previa resolución estimatoria de la calificación, la incorporación al mismo de los correspondientes datos que se desprendan de los documentos presentados en aquel procedimiento (en el que habrán de requerirse las subsanaciones o falta de los mismos que procedan, conforme a lo previsto en la LPAC). Sólo en el caso de la presentación de documentos prevista en el artículo 9.3 LEIN, desligada de una previa solicitud de calificación, se acordaría la inscripción en el REIN del correspondiente dato actualizado sobre la plantilla de trabajadores salvo que procediera iniciar un procedimiento de descalificación.

Por todo ello, resulta más adecuado sistemáticamente que los artículos 14 a 16 del proyecto, relativos a los procedimientos de calificación y descalificación y sus efectos, se ubiquen tras el proyectado artículo 5, que se refiere a las funciones de calificación, inscripción y descalificación del REIN (si bien, en rigor, y como se desarrollará en la siguiente Consideración, tales funciones deben predicarse del "órgano administrativo competente autonómico" -vid. art. 7.1 LEIN-, que, según el proyecto, es el titular de la Dirección General competente en materia de economía social, siendo el Registro un mero instrumento jurídico y material en el que inscribir los datos que procedan).

Tras los referidos artículos, y siguiendo, como se dice, el orden lógico de las actuaciones administrativas en esta materia, habría de incluirse el proyectado artículo 12, relativo a la obligación de las empresas ya inscritas de presentar determinada documentación ante el REIN. Después, seguirían los actuales artículos 6 a 11, relativos a la organización y funcionamiento del REIN (con las precisiones que luego se dirán), terminando el articulado con el actual artículo 13, relativo a la coordinación e intercambio de información con la Administración del Estado (en concreto, a la transmisión de información del REIN al Registro estatal creado por el RD 49/2010).

II. A partir de los criterios expuestos, se procede a analizar el articulado del proyecto desde la perspectiva competencial autonómica y su ajuste a la normativa estatal aplicable.

- Artículo 2.

En la medida en que en su número 1 establece que el ámbito de aplicación del Decreto se extiende a las empresas que tengan su domicilio social y centros de trabajo en la Región de Murcia, contraviene lo dispuesto en el artículo 7.1 LEIN, que prevé la calificación como empresa de inserción por el Órgano Administrativo competente de la Comunidad Autónoma "donde se encuentre su centro de trabajo", sin referencia al domicilio, en concordancia con lo previsto en el número 2, párrafo segundo, de dicho artículo, que exige a las empresas acreditar la calificación y el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 5 LEIN "ante las respectivas Comunidades Autónomas donde tengan centros de trabajo". Procede, pues, eliminar la referencia al domicilio social.

Cuestión distinta, y que correspondería a la reglamentación estatal, sería la de establecer alguna especialidad sobre el modo de acreditar ante una Comunidad Autónoma lo previsto en dicho artículo 7.2 en los casos en que la empresa interesada ya hubiera obtenido la correspondiente calificación en otra Comunidad en la que también tuviera un centro de trabajo.

El número 2 reproduce el artículo 7.3 LEIN, que permite a las empresas de inserción incluir este calificativo en su denominación legal. Dicha reproducción no cumple con las exigencias de la doctrina constitucional sobre la "lex repetita", pues no resulta imprescindible para la adecuada comprensión de lo establecido en el Decreto.

- Artículo 4.

Este artículo establece que los requisitos para que una empresa sea considerada como empresa de inserción son los establecidos en el artículo 5 LEIN, cuyo contenido incorpora, pero con una diferente sistemática; y añade, en su último párrafo, que el Balance Social se formulará y presentará en el plazo máximo de tres meses computados a partir de la fecha del cierre del ejercicio económico, que coincidirá con el año natural.

Sin embargo, ello no resulta adecuado porque, además de no incluir los requisitos establecidos en el artículo 4 LEIN, la plasmación con una diferente sistemática del contenido del artículo 5 de tal ley, aun cuando tenga como alegada finalidad aclarar su contenido, resulta contraria a la doctrina constitucional sobre la "lex repetita", que sólo permite la reproducción, literal o no, de la norma estatal cuando ello sea "imprescindible" (y no meramente conveniente, como sería, en hipótesis, este caso) para la comprensión de la regulación autonómica. En este sentido, parece más adecuado remitirse, sin más, a lo establecido en dichos artículos.

Además, y por razones de una mejor sistemática y coherencia, es conveniente que sea en este artículo, tras la indicada remisión a lo establecido en los artículos 4 y 5 LEIN, donde se debe reflejar lo recogido en los números 4 y 5 del proyectado artículo 14, pues en ellos, ubicados ahora en la regulación del procedimiento, se hace referencia a aspectos sustantivos y no procedimentales. Así, debería establecerse, por un lado, que, de acuerdo con lo establecido en el 7.2 LEIN, una empresa será calificada provisionalmente como empresa de inserción, previa la tramitación del correspondiente procedimiento, si acredita cumplir los requisitos establecidos en el artículo 5, a), b), d) y g) LEIN, además de lo establecido en su artículo 4 sobre el objeto social; por otro lado, debería establecerse que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7.2 LEIN, una empresa será calificada definitivamente como empresa de inserción si acredita cumplir los requisitos establecidos en el artículo 5, c), e) y f) LEIN en un plazo no superior a un año desde la calificación provisional.

Por su parte, no procede el establecimiento en este artículo de un plazo de tres meses, a contar desde el cierre del ejercicio económico, para la presentación del Balance Social, pues si tal documento se ha de presentar a los efectos de obtener la calificación definitiva como empresa de inserción, no habrá de estarse a ese plazo, sino a la necesidad de cumplir con la obligación de presentarlo dentro del año siguiente a la fecha de la calificación provisional, por así disponerlo el artículo 7.2, último párrafo, LEIN; y si tal Balance hubiera de presentarse en cumplimiento de lo establecido en el artículo 9.3 LEIN (es decir, anualmente, una vez calificada definitivamente la empresa), el proyectado artículo 12, a), 3º prevé un plazo de un mes, a contar desde su aprobación por la empresa. Por ello, en el artículo proyectado objeto de comentario no procede realizar ninguna determinación al respecto, sin perjuicio de lo que se dirá en el comentario del proyectado artículo 12.

- Artículo 10.

En el número 1 se establece la obligación de las empresas de inserción inscritas en el REIN a comunicarle "cualquier cambio o alteración sustancial que se produzca desde su inscripción". A la vista de lo razonado en la precedente Consideración sobre la falta de competencia de la Comunidad Autónoma para establecer obligaciones no previstas en la LEIN para las empresas de inserción (lo que se desarrollará en el comentario al proyectado artículo 12), debe concluirse que no procede la determinación propuesta. En efecto, la LEIN no establece una obligación con el expresado carácter general e indeterminado que se contempla en el precepto comentado, y de los artículos 7.2 y, sobre todo, 9.3 de aquélla se desprende que la actualización de la información registral debe realizarse con ocasión, bien de la presentación de documentación en el seno de un procedimiento de calificación, bien de la presentación de documentación en cumplimiento de la obligación impuesta por dicho artículo 9.3 LEIN, sin perjuicio, se entiende, de las actuaciones que pueda efectuar de oficio la Administración.

Por su parte, el segundo apartado del proyectado artículo 10 (que por error aparece encabezado con el número 3) establece que "la cancelación en el REIN de la inscripción de Empresa de Inserción se producirá por la pérdida de alguno de los requisitos previstos para su calificación, de oficio o a instancia de la Empresa interesada". Tal determinación no se ajusta a lo previsto en la LEIN, que en su artículo 8.3 expresa que "la descalificación, una vez firme en vía administrativa, surtirá de oficio efectos de baja registral...", lo que, además, se reproduce en el proyectado artículo 16.2. No se advierte la existencia de una diferencia sustancial entre la indicada "baja" registral o la pretendida "cancelación" de la inscripción de la empresa. A lo sumo, tras el referido artículo 16.2 podría añadirse que la baja registral implicará la cancelación de todos los asientos registrales de la empresa.

- Artículo 12.

Dicho artículo se refiere a la documentación que deben presentar las empresas ya inscritas ante el REIN, con la finalidad, como se dijo, de que el órgano autonómico competente compruebe, a su vista, si las empresas siguen manteniendo determinados requisitos de calificación (los exigidos por el artículo 5, d), e) y f) LEIN, según expresa la STC, como se indicó en su momento).

A tal efecto, debemos remitirnos aquí a lo expresado en la anterior Consideración respecto de la falta de competencia de la Comunidad Autónoma para establecer exigencias no previstas en la normativa estatal respecto de documentación a presentar por las empresas de inserción social, ya sea en cuanto a la determinación misma del documento como al plazo de su presentación. Ahora bien, también se razonó entonces que la Administración regional, al regular lo que le es propio en esta materia, conforme a los criterios expresados por la tan citada STC, puede incorporar determinaciones normativas provenientes de un modo u otro de la normativa estatal, siempre que ello sea imprescindible para dotar de coherencia y comprensión a la norma que se pretende aprobar.

Aplicado al artículo que se comenta (y después de sugerir que su título se modifique para referirse a la "documentación a presentar por las empresas inscritas en el REIN", más fiel al artículo 9.3 LEIN que su actual rúbrica), ello trae como consecuencia que, dado que dicho precepto establece tal documentación pero no fija los plazos para su presentación ante el respectivo REIN autonómico ("...dentro de los plazos que se determinen..."), y al no haberlos fijado de forma específica el Estado en la norma reglamentaria que sólo a aquél corresponde dictar según lo razonado en su momento, debe estarse a lo siguiente:

a) En cuanto a los documentos exigidos en la letra b) de dicho artículo (el plan de actividades y el presupuesto "de cada año"), como deben presentarse "con anterioridad al inicio del mismo", no resulta imprescindible fijar una mayor concreción (es decir, podrían presentarse hasta el día anterior al de comienzo del correspondiente ejercicio).

b) En cuanto a los documentos exigidos en las letras a) y c) de dicho artículo, no parece que quepa otra opción, para hacer operativa la LEIN en este punto, que incorporar al proyecto las determinaciones provenientes de las normas estatales que se consideran más afines al caso, y que consisten en las normas que establecen los plazos para presentar o depositar tales documentos, según el caso, ante los respectivos registros estatales, Mercantil o de Sociedades Cooperativas. Así se desprende, por ejemplo, de lo establecido en el Decreto 14/2013, de 11 de abril, por el que se crea y regula el Registro de Empresas de Inserción de Cantabria.

En efecto, en el caso de la documentación acreditativa de las modificaciones estatutarias que afecten a la calificación de la empresa de inserción (art. 9.3, a) LEIN), el artículo 12.2 de dicha norma autonómica recoge un plazo de un mes desde la inscripción de dicha modificación en el Registro "competente a su forma jurídica", lo que viene a corresponderse en cierto sentido con el hecho de que los RRDD 1784/1996, de 19 de julio, y 136/2002, de 1 de febrero, reguladores respectivamente del Registro Mercantil y del Registro estatal de Sociedades Cooperativas, establezcan que el plazo para presentar en el correspondiente Registro las modificaciones estatutarias de una u otra clase de sociedad es de un mes desde su aprobación.

Asimismo, respecto de los documentos exigidos en la letra c) del citado artículo 9.3 LEIN, dicho Decreto establece que el plazo de su presentación ante el Registro que regula es "el plazo previsto en la legislación mercantil o de cooperativas para la aprobación y depósito de cuentas en el Registro correspondiente a su forma jurídica", lo que concuerda con el hecho de que el último inciso del citado precepto estatal expresa que la presentación de tales documentos ante el respectivo REIN se entiende "sin perjuicio de las obligaciones de depositar las cuentas y el informe de gestión en los Registros que correspondan a su forma jurídica" (de la respectiva empresa de inserción, se entiende).

Por todo ello, en la medida en que el proyectado artículo 12 no se ajusta a tales criterios en lo que atañe a los documentos previstos en las letras b) y c) del artículo 9.3 LEIN, debería modificarse para recoger una formulación como la contenida en este punto en la referida norma autonómica, o similar.

Por otra parte, se advierte que lo previsto en el artículo objeto de análisis es reproducido en el epígrafe 3 del previsto Anexo I, en el que, además, se añaden algunas determinaciones que pretenden ser un desarrollo de lo establecido en el artículo 9.3 LEIN. Sin embargo ello no es legalmente posible, por las razones anteriormente expuestas sobre la falta de competencia autonómica en cuanto a exigencias documentales no previstas en la LEIN, conforme a la STC de referencia, por lo que debe suprimirse tal epígrafe 3.

- Artículo 14.

A) En su número 2, y con remisión al Anexo I del proyecto, se establece la documentación a presentar por las empresas interesadas en obtener la calificación, provisional o definitiva, de empresa de inserción. En la precedente Consideración se razonó extensamente sobre la falta de competencia de la Comunidad Autónoma para exigir la presentación de unos determinados documentos a fin de acreditar los requisitos legalmente establecidos para otorgar la referida calificación, por lo que nos remitimos a lo dicho entonces en el sentido de que habrá de preverse su acreditación por cualquier modo válido en Derecho. Cuestión distinta es, como entonces se dijo, la inclusión en el proyecto de un Anexo con un listado con mero carácter orientativo, en cuya confección deberá tenerse especialmente en cuenta lo establecido, entre otras normas, en el artículo 5. i) y 17 de la ya citada Ley regional 2/2014, sobre presentación de documentos (singularmente aplicable, por ejemplo, a documentación o información ya obrante en la propia Consejería competente en la materia que nos ocupa -vgr., en el Registro regional de Sociedades Cooperativas- o, en caso de estar telemáticamente disponibles, en los órganos autonómicos competentes en materia de asistencia social o empleo, previa indicación del interesado, o la acreditación del poder -prevista doblemente en los epígrafes 1 y 2 de dicho Anexo).

Por otra parte, y a los efectos que ahora interesan, visto lo antes dicho en el sentido de que la STC considera que la exigencia, prevista en el artículo 9.3 LEIN, de la presentación anual de los documentos sociales comprensivos de las cuentas, el informe de gestión y el Balance Social va dirigida a acreditar el mantenimiento de los requisitos establecidos en su artículo 5, d), e) y f), parece lógico que tal documentación deba ser contemplada asimismo para la acreditación de tales requisitos cuando se trate de solicitar precisamente tal calificación.

Sin perjuicio de todo lo anterior, es conveniente realizar, además, algunas observaciones sobre la acreditación de los requisitos exigidos en el artículo 5, g) -para la calificación provisional- y c) -para la calificación definitiva-, dada la ausencia de reglamentación estatal y las dudas que se suscitan al respecto.

El artículo 5, g) LEIN exige, para la obtención de la calificación provisional, que la empresa acredite que cuenta con los medios necesarios para cumplir con los compromisos derivados de los itinerarios de inserción sociolaboral a que se refieren los artículos 3 y 4, segundo párrafo, LEIN. Si se tiene en cuenta que el primero de dichos artículos establece que "las empresas de inserción" aplicarán dichos itinerarios en función de los criterios establecidos por los servicios públicos sociales y de empleo competentes de acuerdo con las propias empresas de inserción, parece que tales itinerarios sólo pueden ser fijados y aplicados después de que la empresa sea calificada -al menos provisionalmente- como de inserción, por lo que parece imposible la acreditación de tal requisito para obtener precisamente tal calificación, además de que no podría acreditar los medios necesarios para cumplir los compromisos derivados de un itinerario sociolaboral no fijado aún en aquel momento.

Por su parte, el artículo 5, c) LEIN exige, para la obtención de la calificación definitiva, que la empresa acredite "mantener en cómputo anual, desde su calificación, un porcentaje de trabajadores en proceso de inserción, cualquiera que sea la modalidad de contratación, de al menos el treinta por ciento durante los primeros tres años de actividad y de al menos el cincuenta por ciento del total de la plantilla a partir del cuarto año, no pudiendo ser el número de aquéllos inferior a dos". Si se tiene en cuenta que, según exige el artículo 7.2, este requisito, junto a los demás necesarios para la calificación definitiva, debe acreditarse en un plazo máximo de un año desde la calificación provisional, se plantea cómo es posible tal acreditación, ya que el primero de  los preceptos exige mantener los referidos porcentajes de trabajadores, durante los años allí previstos, pero "desde su calificación" (que sólo puede ser la provisional). En la hipótesis de que tal requisito podría acreditarse, aun no pudiendo haber transcurrido entonces obviamente los tres y cuatro años exigidos en la LEIN, con la presentación (se insiste, dentro del año siguiente a la calificación provisional) de contratos en los que se fijara una duración de tres y cuatro años, se plantea si esto último es legalmente posible, pues, si se parte de que las relaciones laborales especiales de los trabajadores en proceso de inserción han de ser temporales (pues su objetivo es facilitar el tránsito del trabajador al mercado laboral ordinario, art. 1.2), los contratos de duración determinada o de fomento de empleo a que se refieren los artículos 12 y 15 LEIN no admiten legalmente una duración superior a los tres años.

Por ello, parece conveniente que, previamente al establecimiento en el proyecto de cualquier determinación sobre la posible forma de acreditar los requisitos analizados, se dirija la oportuna consulta al Ministerio competente. Y ello porque la previsión de una declaración responsable de la empresa interesada de que cumple tales requisitos, que es lo proyectado en el Anexo I comentado, podría no ser válida a estos efectos.

En el número seis del artículo 14 proyectado debe reflejarse que el plazo máximo de resolución y notificación del procedimiento (tres meses) y el sentido estimatorio del silencio provienen de lo establecido con carácter general en la legislación de procedimiento administrativo común, en tanto el Estado no establezca una específica regulación al respecto. Así, tras expresar que el órgano administrativo competente para resolver el procedimiento es la Dirección General competente en materia de economía social (mejor que la formulación proyectada), podría expresarse que, en tanto no se disponga otra cosa por la correspondiente normativa estatal, de acuerdo con lo establecido con carácter general en la legislación de procedimiento administrativo común, el plazo máximo de resolución y notificación del procedimiento es de tres meses, transcurrido el cual sin producirse la notificación de su resolución expresa se podrá entender estimada la solicitud.

- Artículo 15.

En su número 1 se establecen las circunstancias que justifican la descalificación de una empresa de inserción realizando un desarrollo de lo establecido con un carácter más general en el artículo 8.1 LEIN. Sin embargo, como razonamos en la Consideración precedente, el desarrollo reglamentario de unos aspectos que son de clara naturaleza sustantiva y alcance externo sólo compete al Estado, por lo que el proyecto sólo puede remitirse a lo establecido en el citado artículo LEIN.

En el número 2 se aborda dicho procedimiento, debiendo señalarse al respecto dos observaciones: a) no resulta procedente limitar su iniciación a que sea de oficio, pues la LEIN no lo hace; b) en cuanto al plazo máximo de resolución y notificación y los efectos jurídicos de su transcurso, debe expresarse, análogamente a lo dicho para el procedimiento de calificación, que, en tanto no se disponga otra cosa por la correspondiente normativa estatal, de acuerdo con lo establecido con carácter general en la legislación de procedimiento administrativo común, el plazo máximo de resolución y notificación del procedimiento es de tres meses, transcurrido el cual sin la notificación de su resolución expresa se declarará su caducidad, si fue iniciado de oficio, o se podrá entender estimada la solicitud de descalificación presentada por la empresa interesada, en su caso.

SEXTA.- Otras observaciones al contenido del proyecto.

Al margen de las consideraciones competenciales y legales, procede realizar otras observaciones para la mejora técnica del proyecto.

- Título del proyecto, Preámbulo  y artículo 1.

Conforme con lo expuesto en las Consideraciones precedentes, la Comunidad Autónoma carece de competencias para "establecer", como dice su título y artículo 1, el procedimiento para obtener la calificación de empresa de inserción social más allá de adoptar determinaciones puramente organizativas sobre el mismo, al margen de que se pueda incorporar al proyecto el contenido de normas estatales procedimentales "ad extra" para dotar de la adecuada coherencia y comprensión a tales determinaciones y a la regulación del REIN que crea, pero cuya verdadera virtualidad dispositiva no proviene del Decreto, sino de a correspondiente norma estatal. Por ello, sería más procedente que en el título del futuro Decreto y en su artículo 1, dedicado a su objeto, se expresara que se trata de una norma por la que se "crea y regula el REIN y se dictan normas sobre el procedimiento de calificación de empresas de inserción y su inscripción en dicho Registro", o similar.

Por su parte, en el preámbulo del Decreto debería incluirse algún párrafo que, al menos en apretada síntesis, recogiera el marco competencial en el que ha de moverse, con especial referencia a la tan citada STC, dada su indiscutible incidencia en la materia de que se trata, y que condiciona la potestad normativa de las CCAA en la forma que se expuso en su momento.

Por otra parte, el proyectado artículo 1 aborda cuestiones de distinto alcance, pues incluye un primer párrafo dedicado al objeto del Decreto, un segundo párrafo que establece el concepto de empresa de inserción mediante la reproducción y cita del artículo 4 LEIN, y un tercer párrafo, en el que se adscribe el REIN a la Dirección General competente en materia de economía social.

Ello no responde a una adecuada sistemática. El precepto debería referirse sólo al objeto del Decreto, ya que el concepto de empresa de inserción tiene mejor encaje en el proyectado artículo 3, junto a la referencia que allí se hace a la consideración de empresas promotoras de empresas de inserción social. Y la determinación sobre la adscripción orgánica del REIN, por su carácter organizativo, debería incluirse en el proyectado artículo 6.

- Artículo 5 y artículo 6.5.

Conforme con lo apuntado sobre el proyectado artículo 5 en la Consideración Quinta, I, 4, las funciones de calificación, descalificación, inscripción y certificación que atribuye al REIN deben referirse más propiamente al "órgano administrativo competente autonómico" -vid. art. 7.1 LEIN-, que, según el proyecto, es la Dirección General competente en materia de economía social y, dentro de ella, su titular, órgano responsable asimismo del REIN. En rigor, el Registro es un mero instrumento jurídico y material en el que inscribir los datos que procedan, como por otra parte se desprende del RD 49/2010, que, para su ámbito de aplicación, expresa que la conservación y custodia del Libro de Inscripciones, la práctica de inscripciones y la expedición de certificados corresponderá al Servicio Público de Empleo Estatal (art. 3.3).

Por ello, en la primera línea del artículo comentado debería sustituirse la referencia al REIN por la del titular de la citada Dirección General. Además, debería modificarse su letra a) para que se refiriese a la función de "calificar e inscribir en el REIN a las empresas de inserción que reúnan los requisitos legalmente exigibles, así como inscribir los datos a que se refiere el artículo siguiente", o similar. Además, debería añadirse la función de conservar y custodiar el Libro de Inscripciones del Registro.

Por otra parte, en la medida en que el proyectado artículo 6.5 es una mera reiteración de lo previsto en el ahora comentado, deben hacérsele las mismas observaciones. En realidad, una vez incorporado a éste la apuntada referencia a la custodia y conservación del Libro de Inscripciones, el artículo 6.5 es innecesario.

- Artículo 6.2.

En su número 2 se ha omitido, seguramente por error, el dato relativo al "sector de la actividad económica", exigido por el artículo 3.1,d) RD 49/2010. Debe incluirse tal extremo, sin perjuicio de que la clasificación a estos efectos de la actividad de cada empresa se ajuste a las instrucciones o criterios de homogeneización que dicte el órgano estatal competente.

- Artículos 6.4 y 7 a 9.

El artículo 6.4 establece que "los documentos que accedan al Registro formarán el expediente de la Empresa de Inserción, que se incorporarán al archivo del registro".

El artículo 7 expresa en su número 1 que "todos los documentos sujetos a inscripción en el REIN serán sometidos a calificación, a fin de que a los Libros sólo accedan aquéllos que cumplan los preceptos legales de carácter imperativo", y en sus números 2 y 3 señala que "como resultado de la calificación se procederá a la inscripción o denegación del asiento solicitado, según sean correctos los documentos presentados o adolezcan de faltas subsanables o insubsanables" y que "si la falta fuere insubsanable, se denegará la inscripción, dictando resolución motivada".

El artículo 8.3 nuevamente habla de "documento objeto de inscripción".

Respecto al artículo 9, deben destacarse, entre otros apartados, su número 2, que señala que "los actos que deban inscribirse en el REIN serán suscritos por la persona que sea titular de la Dirección General responsable del Registro en el plazo de tres meses desde la recepción de la solicitud. Transcurrido el plazo de inscripción (...) se podrá entender estimada la solicitud de inscripción". Su número 6 expresa que "cuando el acto susceptible de inscripción resulte ajustado a Derecho, la persona que sea titular de la Dirección General (...) así lo declarará mediante la correspondiente resolución y dispondrá su inscripción en la hoja registral". Y su número 8 indica que "los actos sujetos a inscripción y los acuerdos dictados por el Registro estarán sujetos al procedimiento establecido en la Ley 30/1992...".

Nuevamente se ha de advertir en todos estos preceptos (que, por lo demás, configuran un régimen jurídico poco inteligible y preciso) lo que parece un inadecuado entendimiento de la naturaleza del REIN, pues, como ya se ha razonado en extenso, en éste se inscriben determinados datos o información, que dimana: a) de los documentos que los interesados presenten ante el mismo, bien con motivo de un procedimiento de calificación, bien en cumplimiento de lo establecido en el artículo 9.3 LEIN; b) de las resoluciones administrativas de calificación (o descalificación y subsiguiente baja en el Registro, ex art. 8.3 LEIN), de las que habrá de inscribirse su fecha, ex art. 3.1, j) RD 49/2010.

Cuestión distinta de lo anterior es que, a fin de que los documentos presentados surtan el efecto pretendido, ya para acreditar un requisito a efectos de la calificación de la empresa (art. 7.2 LEIN), ya para acreditar el mantenimiento de algunos de tales requisitos (art. 9.3 LEIN), tales documentos deban ser objeto de examen o "calificación" por la Administración y, en su caso, que requiera la subsanación del documento presentado, si así procediere. Pero ello no genera un procedimiento de "calificación" del documento desligado del procedimiento de calificación y la consiguiente inscripción de los correspondientes datos de la empresa, como parece desprenderse los transcritos preceptos. Asimismo, la obligación de los particulares a que se refiere el artículo 9.3 consiste en presentar la documentación allí prevista, y la Administración, a la vista de lo presentado en cumplimiento de dicho artículo actuará en consecuencia, es decir, considerar o no cumplida dicha obligación e inscribir o no en el REIN el dato actualizado que corresponda (con previo requerimiento a la empresa en el caso de advertir defectos o la falta del correspondiente documento, en su caso) y a iniciar el procedimiento de descalificación, de ser lo procedente.

En consecuencia, se advierte necesario un detallado reexamen y una más precisa y clara reformulación de los artículos 6.4 y 7 a 9 comentados, al objeto de ajustarse a los criterios anteriormente expuestos.

- Con carácter general, y salvo en la denominación del Registro que se pretende crear mediante el presente proyecto, no se advierte la necesidad de referirse a las "Empresas de Inserción", con mayúsculas, como se hace en la mayoría el articulado (existiendo, además, alguna referencia en minúsculas).

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- El Consejo de Gobierno dispone de competencia para aprobar el proyecto de Decreto de objeto de Dictamen, sin perjuicio de lo expresado en sus Consideraciones Cuarta y Quinta en relación con los artículos 2; 4; 10; 12; 14 y 15, cuyas observaciones tienen carácter esencial.

  SEGUNDA.- Para la mejora técnica del proyecto deben introducirse las modificaciones expresadas en la Consideración Sexta en relación con su título, Preámbulo y los artículos 1, 5 y 6 a 9, en los extremos analizados en dicha Consideración.

  No obstante, V.E. resolverá.