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Dictamen nº 198/2016
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 21 de julio de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 5 de junio de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en representación de "--", por daños sufridos en vehículo de un asegurado (expte. 238/15), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 17 de febrero de 2014 se presentó escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, dirigido a la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, formulada x en representación de "--", en subrogación de su asegurado x, por los daños sufridos en el vehículo de éste, con matrícula --, a causa del accidente producido el 30 de julio de 2013 en la carretera regional RM-620, dirección a Pulpí, sobre las 6:00 horas, debido al impacto y atropello de un perro que irrumpió repentinamente en la calzada. Alega que poco después del accidente acudió una dotación de la Guardia Civil, que comprobó la realidad de los hechos, encontrando un perro muerto a la altura del kilómetro 3 de dicha carretera, según copia de atestado que aporta.
Además, y en síntesis, añade que existe responsabilidad de la Administración regional, titular de la carretera, porque no había señalización que indicara la presencia de animales sueltos y porque no había elementos estáticos de protección perimetral destinados a impedir el acceso de animales a la vía, infringiendo en este segundo caso lo establecido en el artículo 2 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras. En todo caso, afirma que existiría responsabilidad de la Administración aunque su funcionamiento en materia de seguridad y mantenimiento de carreteras hubiera sido normal, dado el carácter objetivo de su responsabilidad, según jurisprudencia que cita.
Añade que el accidente causó daños en el citado vehículo por valor de 2.449,49 euros, según el informe pericial que adjunta, lo que motivó su reparación por el correspondiente taller, según factura expedida por éste por el referido importe, que le fue pagado por la citada compañía al tener asegurado tales daños el propietario del vehículo, todo ello según documentación que asimismo adjunta. Por ello, solicita que se reconozca el derecho de la compañía a percibir (en subrogación de su asegurado) la citada cantidad.
Solicita la práctica de determinada prueba documental y la testifical de la conductora del vehículo y del perito informante de los daños sufridos por éste.
SEGUNDO.- Con fecha 21 de febrero de 2014 el órgano competente de la citada Consejería acordó la incoación del correspondiente procedimiento y requirió a la interesada para la subsanación y mejora de la reclamación. A la vista de dicho requerimiento, el siguiente 17 de marzo presentó diversa documentación.
TERCERO.- Solicitada a la Guardia Civil, Destacamento de Lorca, copia de las diligencias instruidas por el referido accidente, mediante oficio de 5 de marzo de 2014 fue remitida copia del mismo atestado adjunto a la reclamación.
CUARTO.- Solicitado el informe preceptivo a la Dirección General de Carreteras, mediante oficio de dicha Dirección de 24 de marzo de 2014 remitió informe del 21 anterior del Jefe de Conservación y Explotación competente en el que, tras reconocer la titularidad regional de la carretera RM-620, señala que no se tuvo conocimiento en su momento del suceso y que no constan accidentes similares en la zona, por lo que no existían circunstancias que justificaran instalar una señalización al respecto, y que la vía es una carretera convencional, por lo que no es obligatoria la limitación de accesos a la misma, mediante el vallado de las propiedades colindantes.
QUINTO.- Citados en su momento los testigos para la práctica de la prueba instada por la reclamante, el 29 de mayo compareció ésta y el perito informante de los daños, que, en síntesis, viene a ratificarse en su informe.
SEXTO.- Mediante oficios de 12 de septiembre de 2014 se acuerda un trámite de audiencia y vista del expediente para los interesados, no constando su comparecencia ni la presentación de alegaciones.
SÉPTIMO.- El 6 de abril de 2015 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por considerar que no concurre la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización.
OCTAVO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de la acción y procedimiento.
I. La entidad aseguradora reclamante está legitimada para solicitar indemnización por los daños sufridos en el vehículo de propiedad de su asegurado, por haberse subrogado en los derechos de éste en virtud del abono al mismo de los daños en cuestión conforme al correspondiente contrato de seguro, según la documentación aportada.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación que se le dirige, por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su competencia.
II. La reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 4.2 RRP, vista la fecha del accidente que motiva la reclamación y la fecha de presentación de ésta.
III. En lo que se refiere al procedimiento, se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido legal y reglamentariamente al respecto.
TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.
- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescriben los artículos 15 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.
CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización. Inexistencia de dicha relación de causalidad.
I. En el presente caso, aun acreditada la realidad del accidente y los daños producidos por el mismo, procede la desestimación de la reclamación conforme a consideraciones reiteradamente expresadas por este Consejo Jurídico en casos similares al presente, en los que no se ha advertido la existencia de circunstancias generadoras de la pretendida responsabilidad patrimonial administrativa.
En materia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas a la Administración pública titular de la vía en que se produce un accidente por colisión del vehículo con un animal presente en la misma, este Consejo Jurídico y el Consejo de Estado se han pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el alcance que en estos casos ha de darse al instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa, tal y como viene configurado por los artículos 139 y siguientes LPAC y la jurisprudencia.
Así, este Consejo Jurídico ha asumido en numerosos Dictámenes lo expresado por el Consejo de Estado, entre otros, en su Dictamen de 30 de octubre de 2003:
"En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".
Con mayor motivo es aplicable tal doctrina en casos, como el presente, en que se trata de una carretera convencional, como destaca el informe reseñado en el Antecedente Cuarto, respecto de las que no está establecida legalmente la obligación de limitar los accesos a la carretera, por lo que debe rechazarse la alegación que realiza la reclamante sobre el vallado perimetral de la vía.
II. En cuanto a la alegada falta de la señalización prevista en la normativa de tráfico y circulación de vehículos a motor sobre presencia de animales en la calzada, este Consejo Jurídico se ha pronunciado asimismo reiteradamente, como lo demuestra el Dictamen nº 324/14, de 24 de noviembre:
"En lo que atañe específicamente a la cuestión de fondo planteada en el expediente, debe ratificarse lo expresado por este Consejo Jurídico en sus Dictámenes 173/2009, 101/10 y 305/13, recaídos en casos similares al presente.
En aquéllos, expresamos que el Consejo de Estado ha tenido la ocasión de pronunciarse en diversos dictámenes sobre cuestiones similares a la presente, concluyendo que la mera existencia de un coto de caza próximo a una carretera, como sucede en el presente caso, no era circunstancia suficiente para que, en todo caso, debiera colocarse la señal P-24, establecida en la reglamentación de tráfico para indicar la posible existencia de animales salvajes sueltos con peligro para la circulación.
Así, en el Dictamen 1619/08, de 13 de noviembre, dicho Órgano Consultivo expresaba que "tampoco concurre la circunstancia contemplada por la disposición adicional 9ª de la Ley de Seguridad Vial en la redacción dada por la Ley 17/2005, de 19 de julio, puesto que no se aprecia una posible responsabilidad de la Administración ni en el estado de conservación de la vía ni en su señalización. En efecto, aunque la propuesta de resolución entiende que es responsable la Administración del Estado por razón de la falta de señalización (la señal P-24, que debe advertir de la presencia de animales sueltos), ello no es así. No se trata de un tramo de vía donde habitualmente tenga lugar este tipo de sucesos ni por tanto quepa prever la presencia de animales sueltos. La existencia de un coto de caza en los alrededores no significa que necesariamente haya de presumirse la falta del debido cuidado para sus terrenos, de suerte que sea previsible la presencia de animales sueltos y deba señalizarse este hecho. Cuando en algún caso se ha apreciado la procedencia de indemnización no ha sido por la falta de la posible señalización, sino por otras circunstancias relacionadas con la conservación y vigilancia de la vía, que aquí no concurren". En el mismo sentido, sus dictámenes 837, 1865 y 2218/08, y 24 y 309/09.
Aunque en dichos dictámenes del citado órgano consultivo estatal no se expresaba la "ratio" última de lo allí razonado, en nuestros citados Dictámenes señalábamos que era lógico inferir que el fundamento de lo razonado residía en el hecho de que, ante el elevado número de cotos de caza existentes en el territorio, la colocación en todos los casos de estas señales podría producir un efecto contrario al pretendido, ya que su elevado número en las carreteras las convertiría en rutinarias para los conductores, en detrimento de los casos en que la advertencia del peligro de animales sueltos, por constatarse efectivamente esta última circunstancia, hubiera de ser más necesaria y relevante para la seguridad del tráfico.
En parecida línea, la SJCA nº 1 de Oviedo, de 21 de enero de 2008, resuelve un supuesto en el que la carretera en donde acaece el accidente transcurre por un coto de caza y zona boscosa; establece dicha sentencia que "la necesidad de existencia de señalización P-24, de paso frecuente de animales, conforme al art. 149.5 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, no se ve cumplida por el dato de que transcurra dicha carretera por zona boscosa (algo por lo demás predicable de muchas carreteras en nuestra región), sino por el dato específico de que exista un paso frecuente de animales, extremo éste cuya acreditación pasaría por ejemplo por la existencia de otros accidentes en ese mismo lugar o zona (o) por la irrupción de animales en la calzada, extremo éste (que) no consta acreditado o intentado acreditar en autos".
Por todo ello, decíamos en nuestros citados Dictámenes, debe considerarse que la referida señalización está indicada cuando conste un avistamiento o paso frecuente de animales en la calzada o la existencia de accidentes por esta causa, siendo así que, en el caso planteado, el informe de la Dirección General de Carreteras expresa que no consta tal circunstancia en el tramo de carretera de que se trata, ni el reclamante ha acreditado otra cosa".
En el caso que nos ocupa, no sólo no se ha acreditado la presencia frecuente de animales en la calzada, lo que bastaría para desestimar la alegación de la reclamante, sino que, además, la Dirección General de Carreteras expresa que en la zona en cuestión no constan accidentes similares, sin que la reclamante haya acreditado lo contrario.
III. Por último, y como hemos señalado en diversos Dictámenes siguiendo la doctrina jurisprudencial y del Consejo de Estado, debe añadirse que la doctrina anteriormente expuesta en relación con las obligaciones administrativas en materia de vigilancia y seguridad viaria se resume en el criterio, más general, asimismo reiterado por la jurisprudencia y doctrina, de que el deber de vigilancia viaria no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté en todo caso libre y expedito para la circulación, existiendo ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños, sin perjuicio de la posible responsabilidad de terceros que puedan ser identificados (vgr., del propietario del animal suelto que irrumpe en la calzada, o en los supuestos en que pudiera declararse la responsabilidad del titular del predio del que proviniera el animal, en su caso).
IV. Conforme con las precedentes consideraciones, en el presente caso no existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, por lo que debe desestimarse la reclamación de referencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización no existe la adecuada relación de causalidad exigible para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen. En consecuencia, la propuesta de resolución consultada, en cuanto es desestimatoria de la reclamación, se dictamina favorablemente.
No obstante, V.E. resolverá.
