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Dictamen nº 196/2016
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 11 de julio de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 2 de mayo de 2016, sobre Proyecto de Orden por el que se establece el currículo del Ciclo Formativo de Grado Medio correspondiente al Título de Técnico en Cultivos Acuícolas en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 116/16), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha indeterminada la Dirección General de Formación Profesional elabora un primer borrador de Orden de la Consejería de Educación, Cultura y Universidades, por la que se establece el currículo del ciclo formativo de grado medio correspondiente al título de Técnico en Cultivos Acuícolas en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Junto al texto consta en el expediente la siguiente documentación, fechada el 8 de abril de 2015:
- Propuesta que el Director General de Formación Profesional eleva al Consejero de adscripción para la aprobación del Proyecto normativo como Orden.
- Informe-memoria que analiza el escenario normativo en el que se inserta la futura disposición y justifica la regulación de los espacios necesarios y equipamientos mínimos para impartir las enseñanzas y la oportunidad de establecer un módulo formativo adicional de inglés técnico. Se indica, asimismo, que la futura disposición, una vez entre en vigor al día siguiente de su publicación, no derogará norma alguna.
En cuanto al procedimiento, se informa que se sometió el texto de la futura disposición a los órganos directivos de la Consejería, sin que llegaran a formular observaciones sobre su contenido.
- Memoria económica, según la cual de la futura regulación no se derivan obligaciones económicas de ningún tipo para la Comunidad Autónoma.
- Informe sobre impacto por razón de género, que alcanza la conclusión de que la futura disposición no sólo no contiene previsiones discriminatorias por razón de sexo, sino que incluye otras con la finalidad de "garantizar la igualdad entre hombres y mujeres en el desarrollo del ciclo formativo en la realidad de las aulas".
SEGUNDO.- El 20 de mayo de 2015 se eleva nueva propuesta de aprobación del Proyecto como Orden, formulada esta vez por la Directora General de Calidad Educativa, Innovación y Atención a la Diversidad, en suplencia del Director General de Formación Profesional.
Con esta misma fecha se elabora una Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) que, en sus diversos apartados, reproduce el contenido de los documentos indicados en el Antecedente Primero de este Dictamen, afirmando asimismo que la futura Orden no supone un incremento de las cargas administrativas de los ciudadanos y las empresas. Respecto del impacto económico en los destinatarios de la norma y en el sector afectado, señala que no conllevará un incremento de gastos o costes, al tiempo que la progresiva implantación de los nuevos currículos de Formación Profesional redundará en beneficio de la realidad social y económica por los efectos de dinamización del mercado de trabajo de dichas enseñanzas.
TERCERO.- Sometido el borrador al informe del Servicio Jurídico de la Consejería proponente, es evacuado el 12 de junio de 2015 en sentido favorable, si bien con diversas observaciones relativas al procedimiento de elaboración de la norma, singularmente al contenido de la MAIN. En cuanto al contenido del Proyecto, afirma que respeta lo establecido en el Real Decreto por el que se establece el título y se regulan sus enseñanzas mínimas, habiéndose trasladado sus contenidos a la futura disposición autonómica.
CUARTO.- El 9 de julio se elabora una nueva MAIN.
QUINTO.- El 13 de octubre la Inspección de Educación manifiesta su parecer favorable al texto remitido para informe, sin efectuar observación alguna.
SEXTO.- Recabado el preceptivo informe del Consejo Asesor Regional de Formación Profesional, lo emite en sentido favorable, según consta en el expediente por certificación de la Secretaria de dicho órgano participativo.
Del mismo modo, el Consejo Escolar de la Región de Murcia, evacua informe en sentido favorable al Proyecto, si bien se formulan diversas consideraciones y sugerencias que son asumidas e incorporadas al texto de la disposición, conforme se indica en informe del Servicio de Formación Profesional de 20 de abril de 2016.
En este último informe se señala, asimismo, que se ha incluido una disposición transitoria sobre el efecto retroactivo de la futura Orden.
Con esta misma fecha se elabora una nueva MAIN.
SÉPTIMO.- El 26 de abril la Vicesecretaría de la Consejería de Educación y Universidades emite su preceptivo informe, justificando la competencia con que cuenta la Comunidad Autónoma para dictar la futura disposición y el rango normativo de Orden que ha de adoptar.
En relación a esta última precisión, se indica que deriva de la específica habilitación reglamentaria establecida por la Disposición final segunda de la Ley 13/2009, de 23 de diciembre, de medidas en materia de tributos cedidos, tributos propios y medidas administrativas para el año 2010, a favor del Consejero competente en materia de Formación Profesional en el sistema educativo, para regular mediante Orden los currículos de las enseñanzas de Formación Profesional.
OCTAVO.- Consta en el expediente el texto definitivo del Proyecto, diligenciado el 27 de abril de 2016 por el Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades.
Contiene el texto una parte expositiva innominada, once artículos, tres disposiciones adicionales, una final, una transitoria, así como cinco anexos (I, "Relación de los contenidos de los módulos profesionales del currículo de Técnico en Cultivos Acuícolas"; II, "Estructura de los módulos profesionales incorporados por la Región de Murcia"; III, "Organización académica y distribución horaria semanal"; IV "Especialidades y titulaciones del profesorado con atribución docente en los módulos profesionales incorporados al ciclo formativo por la Región de Murcia" y "Titulaciones requeridas para impartir los módulos profesionales incorporados al ciclo formativo por la Región de Murcia en los centros de titularidad privada"; y V "Espacios mínimos").
En tal estado de tramitación y una vez unidos el preceptivo índice de documentos y un escrito denominado "extracto de documentos" se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 2 de mayo de 2016.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen, competencia orgánica para la aprobación del currículo y procedimiento de elaboración.
Procede dar por reproducidas las consideraciones que sobre tales extremos se contienen en nuestro Dictamen 164/2016, sobre el Proyecto de Orden por el que se aprueba el currículo del ciclo formativo de grado medio correspondiente al Título de Técnico en Navegación y Pesca de Litoral en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Procede añadir, no obstante, que la MAIN en el apartado de "oportunidad y motivación técnica" justifica la incorporación del módulo profesional de inglés técnico, pero no se detiene en motivar por qué se incorporan otros dos módulos profesionales tampoco contemplados por el Real Decreto de establecimiento de título, como son los de "formación básica en seguridad" y "formación básica en primeros auxilios" (art. 4.2 y Anexo II, ambos del Proyecto).
En relación con la conformación del expediente, ha de advertirse que se ha remitido una copia desordenada, que no se rige por criterio cronológico o sistemático alguno, lo que dificulta su manejo.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.
Siendo ya decenas los pronunciamientos de este Órgano Consultivo acerca de tales extremos no se estima necesario reiterarlos aquí, por lo que nos remitimos a lo en ellos expresado (por todos el ya citado Dictamen 164/2016) en relación con el marco normativo en el que se insertará la futura Orden, el alcance de la competencia regional para la determinación de los currículos y su encaje con la del Estado en materia educativa y, en particular, para la determinación de los elementos básicos del currículo de cada título de Formación Profesional.
Además de las consideraciones generales que allí se efectúan, y como referencia específica al ciclo formativo a que se circunscribe el presente Dictamen, ha de señalarse que por Real Decreto 254/2011, de 28 de febrero, se establece el título de Técnico en Cultivos Acuícolas y se fijan sus enseñanzas mínimas -currículo básico, en la terminología de la LOE tras la modificación operada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE)-. Los elementos básicos del currículo así establecidos por el Estado han de ser respetados por las Administraciones educativas en su labor de desarrollo y definición de cada enseñanza. Exigencia ésta que el Consejo Jurídico viene interpretando de forma estricta (por todos, Dictamen 133/2008), evitando que con ocasión de trasladar la regulación básica a la regional para integrar los correspondientes currículos se introduzcan en aquélla alteraciones o matizaciones que pudieran afectar a su función de garantía esencial para la unidad del sistema educativo.
El Real Decreto de establecimiento del título prevé que las Administraciones educativas implantarían el nuevo currículo de estas enseñanzas en el curso escolar 2011-2012. No obstante, sucesivas normas han ido posibilitando a las Administraciones educativas competentes retrasar la aplicación de las disposiciones reguladoras de la Formación Profesional y la implantación de los ciclos formativos a años posteriores, con base en la difícil situación económica y en orden a la consecución de los objetivos prioritarios de consolidación fiscal y contención del gasto público. Así, el Real Decreto-Ley 14/2012, de 20 de abril, de Medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo -en su art. 5-, y la Disposición adicional sexta del Real Decreto 127/2014, de 28 de febrero, por el que se regulan aspectos específicos de la Formación Profesional Básica de las enseñanzas de formación profesional del sistema educativo, se aprueban catorce títulos profesionales básicos, se fijan sus currículos básicos y se modifica el Real Decreto 1850/2009, de 4 de diciembre, sobre expedición de títulos académicos y profesionales correspondientes a las enseñanzas establecidas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.
TERCERA.- Observaciones al texto.
Se observa, con carácter general, que el contenido del texto sometido a consulta se ha adaptado a las sugerencias e indicaciones que este Consejo Jurídico ha venido formulando en los ya muy numerosos dictámenes que han tenido por objeto proyectos de currículo de ciclos formativos de Formación Profesional. No obstante, han de efectuarse las siguientes observaciones:
- Artículo 5. Currículo.
En el apartado 4 debe revisarse la denominación de la Resolución de 18 de junio de 2013 que allí se cita, toda vez que su transcripción en el precepto contiene diversas erratas: "Marina Mercantes" (sobra la "s"), "los curso de formación" (la palaba curso debe consignarse en plural), "Marineros de Puente y de Maquinas" (falta una tilde en Máquinas).
- Disposición adicional Segunda. Solicitud de habilitación por la Dirección General de Marina Mercante.
En la medida en que esta disposición se refiere no a los aspectos académicos del título cuyo currículo se pretende desarrollar, sino a la necesidad de obtener una determinada habilitación de la Dirección General de Marina Mercante para que los centros en los que se impartan las enseñanzas conducentes a la obtención del título de Formación Profesional a que se refiere el Proyecto puedan también acceder a la realización de pruebas de idoneidad, a la admisión para períodos de prácticas y a la expedición de titulaciones profesionales y certificados de especialidad, extremos todos ellos ajenos a la Formación Profesional inicial del sistema educativo al que pertenece el currículo que es objeto de la futura Orden, debería excluirse de la misma.
- Disposición transitoria única. Efectos retroactivos.
Se pretende dotar de efecto retroactivo a la futura regulación, al inicio del curso académico 2014-2015.
Una vez más, el Consejo Jurídico debe manifestar su inquietud y rechazo ante una práctica como la expresada, según la cual, la Administración regional, en clara inversión del sistema diseñado por la normativa básica, comienza a impartir unas enseñanzas sin el obligado sustento del currículo -con los potenciales efectos negativos que tal actuación podría llegar a ocasionar sobre los alumnos que, confiados en la regularidad de las enseñanzas ofertadas por la Administración, acuden a cursarlas- y que procede a aprobarlo cuando ya está muy avanzado o, incluso como aquí ocurre, casi ha finalizado el ciclo formativo (por todos, Dictámenes 157/2010 y 99/2015).
Debe advertirse, en cualquier caso, que la formal retroactividad de la norma no puede cambiar la realidad de las enseñanzas efectivamente impartidas durante los dos cursos académicos que ha durado el ciclo formativo, lo que resulta de trascendental importancia respecto de los títulos a expedir por la Consejería de Educación con base en tales enseñanzas, que quedan condicionados a la adecuación de éstas al currículo que ahora se aprueba, pues es evidente que la superación del ciclo formativo (condición esencial para la obtención del título, de conformidad con el artículo 54 LOE) precisa de una equivalencia entre la formación recibida por el estudiante y la exigida por el programa formativo vigente durante su realización, el cual, a su vez, ha de cumplir con todos los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico. Observación ésta que ha de hacerse ante la carencia de información en el expediente acerca de qué currículo se ha utilizado como referente para la impartición de las enseñanzas del ciclo formativo que se ha venido realizando desde el inicio del curso 2014-2015.
- Al Anexo III. Organización académica y distribución horaria semanal.
Respecto al módulo "Formación en centros de trabajo" se indica que se desarrolla en el tercer trimestre del segundo curso, lo cual se corresponde con la norma general. Sin embargo, el artículo 6 del Proyecto señala diversas excepciones a dicha regla, por lo que debería efectuarse una indicación en el Anexo de la eventual excepción o bien una remisión a lo establecido en el citado artículo 6.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia cuenta con competencia material suficiente para aprobar el Proyecto sometido a consulta. El rango normativo de Orden es adecuado, dada la existencia de una específica habilitación legal.
SEGUNDA.- No se formulan objeciones de carácter esencial al contenido del Proyecto, que cabe entender ajustado al ordenamiento jurídico, sin perjuicio de las sugerencias y observaciones contenidas en la Consideración Tercera de este Dictamen que, de incorporarse al texto, redundarían en su mayor perfección técnica y en una mejor inserción de la futura norma en el ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
