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Dictamen nº 197/2016
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 21 de julio de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Albudeite, mediante oficio registrado el día 6 de junio de 2016, sobre consulta facultativa relativa a la existencia de la potestad sancionadora de los Ayuntamientos con base en el artículo 32.3 de la LOPSC de 2015 (expte. 163/16), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- La consulta se formula a través de un escrito del Alcalde en los siguientes términos:
"Se ha recibido en estas dependencias municipales escrito que se acompaña relativo a la competencia sancionadora de los Alcaldes con relación a lo dispuesto en el artículo 32.3 de la LOPSC de 2015. En dicho escrito se insta a este Ayuntamiento a tramitar el expediente sancionador que se adjunta, acompañando informe de la abogacía del Estado que pretende justificar que se trata de una competencia de índole municipal.
Pese a las afirmaciones de la Abogacía del Estado, esta Alcaldía entiende que no existe una norma específica que atribuya competencias a la Alcaldía para la tramitación de este tipo de expedientes, no siendo suficiente una mera referencia genérica al artículo 25 de la LBRL. Si bien el Abogado del Estado entiende que interpretar la norma así supone vaciar de contenido el artículo 32.3 de la LOPSC entendemos que si el legislador ha cambiado la tan clara redacción anterior por esta nueva habrá algún motivo y , en cualquier caso, el ejercicio de una potestad sancionadora en esta materia ha de venir amparado en la existencia de legislación específica que atribuya esta competencia a los Ayuntamientos, por lo que en este caso no nos encontramos ante un asunto de competencia municipal. Es más, interpretar ampliamente las competencias atribuidas por el artículo 25 de la LBRL para justificar una potestad sancionadora no nos parece lo más correcto jurídicamente, como parece pretender el Abogado del Estado.
De conformidad con lo establecido en la Ley 2/97 reguladora del Consejo Jurídico de la Región de Murcia se solicita informe facultativo (artículo 11) sobre la cuestión planteada en el que se manifieste el parecer jurídico del Consejo acerca de la existencia de la potestad sancionadora de los Ayuntamientos con base en el artículo 32.3 de la LOPSC de 2015 en el caso que nos ocupa así como otros similares".
SEGUNDO.- Al escrito une en copias simples un escrito del Jefe de Servicios de Asuntos Jurídicos de la Delegación del Gobierno en Murcia, con registro de entrada en el Ayuntamiento el 26 de mayo de 2016, mediante el que remite denuncias formuladas por los distintos Cuerpos y Fuerzas de Seguridad por presuntas infracciones a la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (LOPSC), cuya competencia sancionadora, según su artículo 32.3, correspondería al Ayuntamiento.
Adjunta también copia simple e incompleta de un informe emitido por la Abogacía General del Estado el 26 de diciembre de 2015 a solicitud de la Dirección General de Coordinación de la Administración Periférica del Estado, sobre interpretación del artículo 32.3 LOPSC en relación con las competencias sancionadoras de los alcaldes, en el que se concluye que, de conformidad con el mismo, para que los alcaldes tengan competencia sancionadora por la comisión de alguna de las infracciones previstas en la LOPSC, se precisa sólo que, sobre la concreta materia a la que se refiere la infracción tipificada, tenga competencias materiales el municipio, en virtud de lo establecido en las leyes estatales y autonómicas que las atribuyen, así como que la acción u omisión se haya producido en espacios públicos municipales o afecten a bienes de titularidad local.
Tal informe, según expone, tiene por finalidad trasladar a las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno un criterio común, ya que se han dirigido a ellas diversos Ayuntamientos manifestando sus dudas sobre la competencia municipal.
Razona el informe que, a diferencia de la regulación anterior, la atribución de competencias sancionadoras a los acaldes que hace la LOPSC no es completa, pues el precepto de la misma ha de ponerse en relación con la atribución de competencias a la entidad local en la materia a la que se refiere la acción u omisión tipificada en la LOPSC, que se produce en la legislación específica. Ahora bien, sigue diciendo, ello no requiere que la legislación específica que atribuya la competencia material al municipio atribuya también expresamente a su Alcalde la competencia para sancionar por las infracciones previstas en la LOPSG. En efecto el artículo 32.3 de la LOPSC exige que los municipios "ostenten competencia sobre la materia" de acuerdo con la legislación específica, materia que se refiere a la conducta tipificada en la LOPSC, pero no que dicha legislación específica atribuya a los alcaldes la competencia sancionadora por la comisión de las infracciones previstas en dicha LOPSC. Así, deja a un lado el informe la interpretación que sostiene que, además de ello, es necesario que la legislación sobre la materia atribuya competencia sancionadora a los alcaldes, y aquella que sostiene la necesidad de que exista identidad de bienes jurídicos protegidos entre la LOPSC y la legislación sobre la materia, ambas por contrarias a la lógica-gramatical y teleológica. Y finaliza diciendo el informe que la legislación sobre la materia tanto puede ser estatal como autonómica, en función del reparto de competencias.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter de la consulta.
I. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 11 y 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), se solicita por la autoridad consultante que se emita un dictamen facultativo, a lo que atiende este Consejo Jurídico por considerar que tal es la calificación que procede al no estar prevista en el ordenamiento la consulta de una manera expresa y preceptiva.
II. En cuanto a su alcance, la amplitud y generalidad de la función consultiva tiene por finalidad velar por la observancia de la Constitución y del Ordenamiento Jurídico, orientándose al servicio del Estado de Derecho mediante la aplicación del filtro de la juridicidad a los asuntos que son consultados, convirtiéndose así en una instancia que introduce una legitimación adicional al ejercicio del poder público mediante su aproximación a la razón jurídica (Dictamen 312/2014).
Sobre las consultas facultativas en general tiene dicho el Consejo Jurídico de la Región de Murcia que el mencionado artículo 11 atribuye a las autoridades que cita, entre ellas los Alcaldes, la potestad de activar el proceso de la función consultiva con el fin de obtener una opinión sobre asuntos en los que no está prevista por el ordenamiento la consulta preceptiva, pero sin perder la perspectiva de que el Consejo Jurídico, en cuanto órgano consultivo que sustituye al Consejo de Estado, es una institución de la Comunidad Autónoma, siendo su posición la de "superior" órgano consultivo de ésta (art. 1.1 LCJ) (Dictamen 123/2016).
Por ello, para situar en términos más ajustados el ejercicio de la potestas de formular consultas facultativas y, por ende, la competencia del Consejo Jurídico para contestarlas, se debe partir de ese carácter de órgano consultivo superior que tiene su lógica consecuencia en el párrafo 4 de ese mismo artículo 1, al afirmar que "los asuntos sobre los que haya dictaminado el Consejo no podrán ser sometidos a dictamen ulterior de ningún otro órgano o institución de la Región de Murcia". Ello es así porque la LCJ presume que la consulta tiene por objeto alguno de los más trascendentes asuntos del gobierno y de la administración, que son los que corresponde examinar al superior órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, y no los asuntos ordinarios que corresponden, como en este caso, a los servicios municipales. Esta consecuencia, aun no estando explicitada de forma expresa en LCJ, sí es una consecuencia implícita, y hasta necesaria, de la definición de su naturaleza y posición institucional (Dictamen 312/2014).
III. Ahora bien, la potestas de preguntar, igual que cualquier otra en un Estado de Derecho, se ve condicionada por el conjunto de Ordenamiento Jurídico, que modula su ejercicio. La naturaleza, competencias y régimen jurídico de los entes y órganos que conforman el conjunto del sector público, según se concreta en las respectivas normas reguladoras, compone un sistema caracterizado por la distribución funcional y, cada órgano, en el ejercicio de sus competencias, tiene que ser consciente de los límites de las mismas, por no interferir el funcionamiento de los demás alterando el normal desenvolvimiento de sus funciones.
Dada la formalización legal de la actuación administrativa, lo ortodoxo es que se consulte en el seno de un procedimiento administrativo concreto y ya instruido, en el que se ha formulado una propuesta de resolución, praxis ésta ya consolidada y cuyos términos resultan de la redacción de los preceptos expuestos y, además, de los artículos 46 y siguientes del Reglamento de Organización y Funcionamiento de este Consejo Jurídico (Decreto 15/1998, de 2 de abril).
No obstante, aunque extrañas, pueden no ser inadecuadas las consultas realizadas fuera de un procedimiento o, incluso, antes de iniciarlo, cuando surjan cuestiones de especial relevancia o posibilidades diversas que lo demanden, y así puede entenderse que el artículo 61.2 del ya citado Reglamento de Organización y de Funcionamiento faculte al Consejo Jurídico para proponer al órgano consultante nuevas formas posibles de actuación administrativa (Dictamen 346/2014).
Pero no estando prevista en el ordenamiento la consulta de una manera expresa y preceptiva, para que sea posible la facultativa habría de darse alguna circunstancia que así lo habilitase, tal como tratarse, como ha quedado dicho, de actuaciones especialmente relevantes, según apreciación de la autoridad consultante -el Consejo Jurídico no es el asesor de los asuntos ordinarios de las Administraciones Públicas-, que no exista otro órgano con competencia para responder, y que no se trastorne el sentido de la consulta por, entre otras causas, la falta de comunicación de hechos o antecedentes de relevancia.
IV. También ha expresado este Consejo Jurídico en otras ocasiones que existiendo un órgano con competencia especial o particular para responder a la consulta, ésta debe formularse a él en primer lugar, para así respetar las previsiones del ordenamiento, y sólo si por alguna razón tal respuesta no fuera satisfactoria, habría de formularse la consulta facultativa al Consejo Jurídico, justificando las razones de la discrepancia o de la insuficiencia de la respuesta. Es el caso de las competencias que el artículo 40.3,e), del Decreto regional 53/2001, de 15 de junio, por el que se aprueba la estructura orgánica de la Consejería de Presidencia, atribuye a la Dirección General de Administración Local para asesoramiento a las Entidades Locales sobre diversos aspectos legales (Dictámenes 216 y 346/2014). Se volverá sobre este dato en la siguiente Consideración.
V. Además, en las consultas facultativas es el órgano que la formula el que debe precisar la cuestión a resolver y sobre la que aquélla versa, condicionando así la actuación del Consejo Jurídico y, finalmente, las consultas facultativas han de estar seria y profundamente preparadas y, tratándose de Ayuntamientos, se han de fundamentar en el informe del Secretario en el que se realice una concreción argumentada y suficiente de las razones que originan la duda sobre la interpretación y aplicación de las normas.
SEGUNDA.- Sobre la cuestión planteada.
I. A pesar de las carencias de la consulta que se formula, ciñendo la cuestión a los términos planteados en el último párrafo del escrito del Sr. Alcalde, es decir, acerca de la existencia de la potestad sancionadora de los Ayuntamientos con base en el artículo 32.3 LOPSC, la pregunta formulada por el Ayuntamiento ha sido tratada, además de en el informe de la Abogacía General del Estado de 26 de diciembre de 2015, en el Dictamen del Consejo de Estado 557/2014, de 26 de junio, referido al Anteproyecto de Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana, en el que se dijo lo siguiente:
"En el artículo 32.2 sería oportuno prescindir de la enumeración de los preceptos concretos y señalar que los alcaldes podrán imponer las sanciones y adoptar las medidas previstas en la ley, siempre que ostenten competencias sobre la materia en razón de la legislación específica, cuando las infracciones se cometieran en espacios públicos municipales o que afectaran a bienes de titularidad local. Téngase en cuenta que las Comunidades Autónomas son competentes en algunas de las materias sectoriales a las que se refiere el anteproyecto, como es el caso del consumo público de alcohol. La redacción actual del proyecto consultado puede dar lugar a graves conflictos de competencias entre autoridades locales y autonómicas y a enojosas duplicidades y así se ha hecho constar ya en el expediente. Esta observación sin calificarse de esencial el Consejo la considera fundamental para la eficaz y pacifica gestión de la seguridad ciudadana".
El artículo 32.2 citado es el que con la redacción resultante de introducir la corrección reclamada por el Consejo de Estado, terminó siendo el 32.3 objeto de consulta.
Asimismo, la Dirección General de Administración Local de la Consejería de Presidencia, a virtud de lo establecido por el artículo 40.3,e), del Decreto regional 53/2001, de 15 de junio, y de acuerdo con lo señalado en el 5 del Decreto 104/2015, de 10 de julio, en función de los cuales le corresponde "el asesoramiento a las Entidades Locales sobre normativa vigente de Régimen Local, administración y gestión de las finanzas municipales, fiscalidad local, contabilidad (...)", emitió el Informe de 14 de octubre de 2015 en el que estudia con detalle la competencia municipal en la LOPSC partiendo de que la nueva fórmula utilizada en la atribución de competencias no deja claro, de forma exacta e inconfundible, cuáles son las competencias atribuidas al Alcalde para imponer sanciones, obligando al análisis de cada una de las infracciones tipificadas, con el fin de verificar si se trata de competencias que ostenta el municipio según la legislación específica, cuestión ésta que variará según la Comunidad Autónoma en que se sitúe el municipio.
Desde tal punto de partida el Informe considera que, dada la redacción del artículo 32 de la LOPSC, la primera premisa que se ha de cumplir para entender como competente al municipio será que la infracción se cometa en espacios públicos municipales, o afecten a bienes de titularidad local, siempre que se trate de materias sobre las que el municipio ostente competencias y, a continuación, analiza con esa perspectiva cada una de las infracciones tipificadas en la LOPSC concluyendo que para determinar la competencia sancionadora se deberán determinar, a su vez, las competencias municipales analizando cada una de las infracciones tipificadas en la norma, en relación con la LRBRL y las diferentes normas sectoriales estatales y autonómicas, amén de las ordenanzas municipales.
Por tanto, el Consejo de Estado, la Abogacía General del Estado y la Dirección General de Administración Local de la Consejería de Presidencia coinciden en la apreciación de que, a pesar de la complejidad que presenta el nuevo régimen jurídico, para que los alcaldes tengan competencia sancionadora por la comisión de alguna de las infracciones previstas en la LOPSC, se precisa, primero, que sobre la concreta materia a la que se refiere la infracción tipificada tenga competencias materiales el municipio, sin que sea necesario que esta atribución competencial incluya expresamente potestad sancionadora (que ya atribuye la LOPSC), atribución competencial que puede provenir de leyes estatales o autonómicas y, finalmente, que la acción u omisión se haya producido en espacios públicos municipales o afecten a bienes de titularidad local. Ocurre, pues, que la redacción del artículo 32.3 LOPSC es bastante más extensa en cuanto al ámbito de actuación de los Alcaldes en los procedimientos sancionadores que el antecedente artículo 29.2 de la Ley Orgánica 1/1992, aunque limitada a que se trate de competencias locales, en congruencia con la doctrina constitucional relativa a la potestad sancionadora, que toma como punto de partida su carácter instrumental respecto del ejercicio de las competencias sustantivas, como ha declarado el TC en diversas resoluciones (SSTC 48/1988, de 22 de marzo, FJ 25; 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 29; 96/1996, de 30 de mayo, FJ 7; 218/2013, FJ 5). De ahí que la determinación legal permita que los Ayuntamientos puedan imponer sanciones administrativas cuando tengan competencia sobre la materia sustantiva de que se trate.
II. Quiere ello decir, pues, que si había una cuestión jurídica extraordinaria y general en lo referente al criterio a seguir con el artículo 32.3 LOPSC quedó aclarada en los informes y dictámenes citados, restando como cuestión ordinaria que deben examinar los servicios municipales en cada expediente (con el apoyo, de ser necesario, de la Dirección General de Administración Local) si, además de cumplirse los demás requisitos legales, ostenta competencias el ayuntamiento sobre la materia a que se refiere la denuncia, cuestión en la que no entra la Abogacía General del Estado, porque no le corresponde ni era el objeto de su informe, pero sí la citada Dirección General de Administración Local.
La copia de la denuncia que acompaña al escrito de consulta refiere una infracción del artículo 36.16 LOPSC, que tipifica como tal el consumo o la tenencia ilícitos de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, aunque no estuvieran destinadas al tráfico, en lugares, vías, establecimientos públicos o transportes colectivos, así como el abandono de los instrumentos u otros efectos, siendo el hecho denunciado la tenencia de drogas, en concreto cannabis, en la vía pública (en la descripción de los hechos que motivan la denuncia se habla, más en concreto, de olor a marihuana que salía del interior del vehículo). La materia es, por tanto, drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, cuya atribución a los Ayuntamientos ha de examinarse en el marco de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que sufrió una importante reforma con la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, que introduce el nuevo artículo 7 clasificando las competencias de las Entidades Locales en tres tipos: las competencias propias, las competencias delegadas y las competencias que no son propias ni delegadas, y que sólo pueden ejercerse por las Entidades Locales cuando concurran los requisitos dispuestos en el artículo 7.4 LRBRL.
Tal como dice el Informe de la Dirección General de Administración Local, la legislación sectorial que se debe tener en cuenta en esa materia (al margen de que pueda tener relación con otras, como se desprende de la STC 54/1990) para determinar las competencias propias de los ayuntamientos es la Ley autonómica 6/1997, de 22 de octubre, sobre drogas, para la prevención, asistencia e integración social, cuyo artículo 42 no atribuye a los ayuntamientos competencias directas sobre la materia, sino accesorias de las principales, como la "colaboración" con los sistemas educativos y sanitarios en la prevención de drogodependencias (párrafo 1, letras, d) y sólo los de más de 20.000 habitantes -entre los que no se encuentra Albudeite- deben elaborar un plan municipal sobre drogas de acuerdo con las directrices del Plan Regional (apartado 2, letra ).
La CE dentro de los principios de política social establece en el artículo 43.2 que compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. En ese marco, la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, atribuye en el artículo 42 a los Ayuntamientos unas competencias en cuanto a las normas y planes sanitarios que no alcanzan a las drogas, lo que corrobora la Ley 4/1994, de 26 de julio, de Salud de la Región de Murcia, en su artículo 7. La Ley 7/1985, en su artículo 25.j) recoge como competencia propia de los ayuntamientos la "salubridad pública", en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, lo que conduce de nuevo a la legislación sobre la materia, que es la citada y, en consecuencia, con la misma conclusión negativa.
III. Por tanto, cabe afirmar, a virtud de lo expuesto, que el criterio interpretativo del artículo 32.2 LOPSC en cuanto a la atribución de competencias sancionadoras a los alcaldes ya estaba recogido en los informes referidos en este Dictamen, sin que el Ayuntamiento haya expresado motivos jurídicamente fundamentados para no tenerlos en cuenta; igualmente cabe afirmar, tal como apunta el informe de la Dirección General de Administración Local, que el Ayuntamiento de Albudeite carece de competencia propia sobre la materia a que se refiere la denuncia y, en consecuencia, no se cumple el requisito que impone el artículo 32.2 LOPSC para que el Alcalde pueda ejercer la potestad sancionadora.
Finalmente, se ha de volver a recordar que las autoridades consultantes deben hacer un uso adecuado de la potestad de formular consultas facultativas a este Consejo Jurídico ciñéndose a asuntos de especial trascendencia o extraordinarios, en los términos expuestos en este y en otros Dictámenes, correspondiendo la asesoría de los asuntos ordinarios a los servicios propios municipales con el apoyo de la mencionada Dirección General de Administración Local.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
PRIMERA.- Conforme al artículo 32.2 LOPSC la atribución de competencias sancionadoras a los alcaldes requiere que la infracción se cometa en espacios públicos municipales, o afecte a bienes de titularidad local, siempre que se trate de materias sobre las que el municipio ostente competencias.
SEGUNDA.- El Ayuntamiento de Albudeite carece de competencia propia sobre la materia a que se refiere la denuncia cuya copia ha sido remitida y, en consecuencia, no se cumple el requisito que impone el artículo 32.2 LOPSC para que el Alcalde pueda ejercer la potestad sancionadora.
No obstante, V.S. resolverá.
