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Dictamen nº 194/2016
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 11 de julio de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 4 de noviembre de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por una caída en la vía pública (expte. 411/15), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 10 de abril de 2015 x presenta en el registro de entrada de documentos de la Delegación del Gobierno en la Región de Murcia una solicitud de indemnización fundamentada en la responsabilidad que incumbe a la Administración de acuerdo con lo que se establece en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
La interesada expone en la reclamación que sobre las 10:30 horas del día 25 de septiembre de 2013 cruzaba la calle Mayor de la pedanía de El Raal (Murcia), a la altura del número --, cuando pisó un socavón que había en el paso de peatones que atravesaba, formado por adoquines, se torció el pie izquierdo y cayó sobre el pavimento, por lo que sufrió lesiones de consideración y se rompió asimismo las gafas que llevaba puestas.
Como consecuencia del accidente se personó en el lugar del siniestro la agente de la Policía Local con número de identificación -- que pudo constatar el mal estado de conservación de la calzada. La reclamante fue evacuada en ambulancia al Hospital Reina Sofía, de Murcia, donde fue diagnosticada de policontusiones en la mano, rodilla, costado izquierdo y nivel ciliar izquierdo. Añade que tuvo que regresar con posterioridad al centro hospitalario porque sufrió un agravamiento de la patología y que tuvo que sufragar de su parte el tratamiento farmacológico, la asistencia traumatológica y la rehabilitación.
Por otro lado, la reclamante explica que después de que sufriera el percance se personó en el lugar una dotación de la Guardia Civil de Santomera que se hizo cargo del servicio. Manifiesta, asimismo, que compareció en el cuartel de la Guardia Civil para prestar la declaración que quedó recogida en la diligencia de comparecencia que figura unida al atestado correspondiente.
En relación con el daño sufrido, expone en el escrito que una vez que se estabilizaron las lesiones que sufrió acudió a la consulta del Doctor x, especialista en Traumatología y experto en Valoración del Daño Corporal, que determinó que su estado era de curación con secuelas, que consistían en síndrome postraumático cervical y algias postraumáticas en parrilla costal valoradas con un punto cada una, y que había tardado en curar 56 días de los cuales 30 fueron impeditivos.
Por esa razón, reclama una indemnización de cinco mil trescientos treinta y seis euros con ocho céntimos (5.336,08 euros), que desglosa del siguiente modo:
a) Incapacidad temporal (30 días impeditivos x 58,24 euros/día), 1.747,20 euros.
b) Incapacidad temporal (16 días no impeditivos x 31,34 euros/día), 501,44 euros.
c) Secuelas (2 puntos x 666,23 euros/punto) (66 años), 1.332,44 euros.
d) Gastos de asistencia médica, 1.130,00 euros.
e) Reposición de lentes, 625,00 euros.
En otro orden de cosas, la peticionaria explica que formuló reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Ayuntamiento de Murcia en el mes de junio de 2014, que fue resuelta mediante resolución de fecha 23 de diciembre siguiente por la que se acordó desestimar la reclamación, porque la Corporación local reclamada no era competente de la conservación y mantenimiento de la carretera en la que sucedieron los hechos por los que solicita que se le indemnice, sino que esa labor corresponde a la Dirección General de Carreteras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Junto con la reclamación la interesada aporta los siguientes documentos:
a) Copia del parte de intervención suscrito el 21 de octubre de 2013 por el Subinspector Jefe accidental de la Policía Local de Murcia, en el que pone de manifiesto lo siguiente:
"... le informo que en nuestros archivos consta que el día 25-9-13, sobre las 10.30 h. la agente 30.887, por indicación de la Sala de Operaciones 092, se personó en c/Mayor, frente nº --, El Raal, siendo requeridas por Vd. quien manifestó que "cuando estaba cruzando por el paso de peatones en el que hay un resalto, este tiene varios adoquines hundidos y se había torcido el pie, cayendo al suelo, sufriendo una lesión leve en el brazo y rodilla izquierda".
El agente no fue testigo directo de los hechos que refirió la señora requirente, comprobando que efectivamente existía esa deficiencia, siendo evacuada en ambulancia la accidentada a un centro sanitario para una valoración más profunda, al tiempo que se personaba en el lugar una dotación de Guardia Civil de Santomera, quienes se hacen cargo del servicio".
b) Copia de la diligencia de la comparecencia de la reclamante ante la Guardia civil de Santomera el día 1 de octubre de 2013. En ella consta que declaró que sufrió la caída "mientras cruzaba dicho paso de peatones, al pisar con el pie izquierdo en el filo de un bache hundido, el cual se encontraba en el centro del paso, ocasionándole lesiones en la cadera, brazo, rodilla, el ojo y la mano derecha, más rotura de sus gafas graduadas".
c) Copia de la declaración jurada firmada por x el 1 de octubre de 2013 en la que manifiesta "Que sobre las 10:30 horas del día 25 de septiembre de 2013 me encontraba conduciendo mi ciclomotor por la calle mayor de la localidad del Raal, Murcia, hasta llegar a la altura del número -- de la mentada vía, donde existe un paso de peatones pudiendo observar con claridad como x se encontraba cruzando el mismo y de repente cayó al suelo al pisar unos adoquines hundidos que había en el paso de peatones, ayudando a la señora a levantarse, quien se quejaba de dolor, recogiéndole las gafas que llevaba, las cuales se rompieron al caer al suelo junto con la señora, quedándome en el lugar hasta que llegó la ambulancia".
De igual modo, adjunta abundante documentación clínica; el informe de valoración del daño corporal al que se hizo anterior alusión; una relación de las revisiones y las sesiones de rehabilitación a las que se sometió la interesada en el centro -- y una factura emitida por dicho centro sanitario el 21 de noviembre de 2013, por esos conceptos, por importe de 1.130,00 euros; una factura expedida el 26 de septiembre de 2013 por una óptica de la localidad de Santomera por 625 euros en concepto de "montura y lentes de corrección oftalmológica multifocales", y una copia del Decreto aprobado por el Concejal Delegado de Contratación y Patrimonio del Ayuntamiento de Murcia el 11 de diciembre de 2014 en el que se resuelve desestimar la reclamación por no existir relación de causalidad entre la actividad administrativa municipal y el daño alegado, ya que no le corresponde a la Administración municipal la conservación y mantenimiento de la carretera en cuestión.
Por último, en relación con los medios de prueba de los que pretende valerse, propone la testifical de x; la pericial y la documental aportada con la reclamación y la nueva documental consistente en requerir a la Guardia Civil de Santomera para que remita una copia completa del atestado que pudo instruir sobre estos hechos.
Por último, designa a los letrados del Ilustre Colegio de Abogados de Murcia x, y para que asuman su representación y su defensa técnica en el procedimiento de responsabilidad, que firman el escrito en señal de aceptación.
SEGUNDO.- Con fecha 20 de abril de 2015, la Jefa de Sección de Responsabilidad Patrimonial de la Consejería consultante solicita de la Dirección General de Carreteras que emita un informe acerca de la titularidad de la carretera en la que se produjeron los hechos y, en su caso, sobre las circunstancias que pudieron concurrir en la producción del siniestro.
TERCERO.- El 24 de abril se notifica a la reclamante la incoación del procedimiento de responsabilidad patrimonial y se le ofrece la información a la que se hace referencia en el artículo 42.4 LPAC.
De igual modo, se le requiere para que, al amparo de lo que se establece en el artículo 71 LPAC, subsane la solicitud mediante la aportación de la copia compulsada de determinados documentos y se le comunica asimismo que puede proponer prueba y concretar los medios de los que pretendan valerse. También se le comunica que se va a solicitar a la Inspección Médica que emita un informe valorativo.
CUARTO.- El 30 de abril de 2015 se recibe un escrito firmado por el letrado x en nombre y representación de la reclamante con el que aporta la documentación que le fue solicitada.
QUINTO.- Obra en el expediente administrativo la comunicación interior del Director General de Carreteras, fechada el 18 de mayo de 2015, con la que remite el informe solicitado, elaborado ese mismo día por el Jefe de Sección de Conservación II con el visto bueno del Jefe de Servicio de Conservación.
En dicho documento se pone de manifiesto que la carretera RM-F2 es de titularidad autonómica y que no se tiene constancia de la existencia de que se produjeran otros accidentes en el mismo lugar y se añade que en la semana comprendida entre los días 4 y 8 de mayo de 2015 el vigilante de obras encargado de la comprobación de hechos realizó la inspección del paso de peatones y que comprobó "que en el paso de peatones no existe ningún adoquín en mal estado, donde pueda haberse producido el evento lesivo relatado.
Sin embargo, ante los documentos aportados acerca de las manifestaciones de policía local y testigo, cabe suponer que el evento lesivo pudiese transcurrir en las zonas de transición o rampas de acceso al paso de peatones sobreelevadas, donde sí que se aprecian algunos adoquines que se encuentran movidos.
Ante lo expuesto, cabe suponer que la perjudicada no transitaba por el paso de peatones sino por las rampas de acceso al paso de peatones o que, en caso de hacerlo por el paso de peatones, el accidente fue fortuito y no debido al mal estado de los mismos".
Junto con el informe se adjuntan 8 fotografías que muestran el estado en que se encontraba el paso de peatones y las rampas de acceso.
SEXTO.- También figura recogida en el expediente otra comunicación del Director General de Carreteras de 21 de mayo de 2015 con la que acompaña una copia de las diligencias (número 2014-2475-2270) instruidas en el Puesto de la Guardia Civil de Santomera como consecuencia de la comparecencia que realizó la reclamante el día 1 de octubre de 2013, a la que ya se hizo alusión. En ellas se contiene una "diligencia de inspección ocular" en las que se hace constar lo que seguidamente se transcribe:
"En Santomera (Murcia) a las 14,30 horas del día 04/10/2013, por la presente los Guardias Civiles adscritos al Puesto de Santomera (Seguridad Ciudadana), hacen constar:
Sobre las 10:40 horas del día 25/09/2013 cuando el instructor de las diligencias, se encontraba prestando servicio peculiar del Cuerpo por la demarcación del Puesto fueron requeridos por la Central Cos, (Centro Coordinador de Servicio), para trasladarnos a la C/Mayor del Raal (Murcia) frente al número, --, al objeto de realizar inspección ocular por motivo de una caída con lesiones de una señora, una vez en el lugar le es informado por una Policía Local de Alquerías (Murcia), que una señora se ha caído en el paso de cebra sito en la puerta de su casa tras ser identificada la misma resulta ser x (...), con domicilio en C/Mayor nº --.
Tras realizar la oportuna inspección ocular en el lugar de los hechos observa que hay varios adoquines movidos y varios huecos de falta de adoquines".
SÉPTIMO.- Solicitada la emisión del correspondiente informe valorativo, el día 17 de julio de 2015 se recibe la comunicación interior de la Subdirección General de Atención al Ciudadano e Inspección Sanitaria con la que se aporta el informe emitido por la Inspección Médica el día 7 del mismo mes, en el que se contienen las siguientes conclusiones:
"1. No procede la indemnización por las secuelas que alega.
Síndrome postraumático cervical. Se descarta el nexo causal entre el traumatismo y la cervicalgia, mareos y vértigos a partir del 5º día.
Algias postraumáticas parrilla costal. No existe tal secuela, ni hubo fracturas costales ni de esternón, no hay neuralgias intercostales, ni insuficiencia respiratoria.
2. Por las contusiones de mano y parrilla costal izquierdas menoscabo funcional que justifica 4 días impeditivos.
Días impeditivos..........................4 días
Días NO impeditivos...................25 días (en relación con las sesiones de fisioterapia realizadas por indicación médica).
3. Quedan acreditados (documentados) los gastos médicos que alega.
4. Está justificado el gasto por Reposición de Lentes Rotas en la caída".
OCTAVO.- Con fecha 25 de junio de 2015 se practica la prueba testifical propuesta por la reclamante, después de haber citado en debida forma a las personas que debían comparecer. En ella, el testigo x se ratifica en el contenido de la declaración jurada que suscribió el 1 de octubre de 2013 y a la repregunta sobre el estado en que se encontraba la vía contesta "Había seis o siete adoquines rotos, quebrados y hundidos. Y aún está roto. El resalto se rompió y sigue así".
Por otro lado, la agente de la Policía Local de Murcia con número de identificación profesional -- ratifica el parte de intervención que se acompaña con la reclamación; el médico que emitió el informe pericial se ratifica asimismo en lo que expresa en él, y el legal representante del centro -- ratifica el documento en el que se reflejan las intervenciones y las sesiones de rehabilitación a las que acudió la peticionaria y confirma que satisfizo en metálico el importe de la factura por la prestación de esos servicios.
NOVENO.- Con fecha 10 de septiembre de 2015 se confiere a la reclamante el correspondiente trámite de audiencia a los efectos de que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que tengan por convenientes.
El 25 de septiembre de 2015 se recibe el escrito del representante de la reclamante en el que manifiesta que la prueba practicada en el procedimiento permite acreditar la existencia de los daños alegados, la relación de causalidad que a su juicio existe entre ellos y el funcionamiento del servicio público de carreteras y la evaluación económica del perjuicio causado.
Por otra parte, incorpora las alegaciones realizadas por el Dr. x a la vista del informe valorativo de la Inspección Médica, de acuerdo con las cuales expone su disconformidad parcial con lo que se apunta en él y se ratica en la valoración que expresó en su informe de fecha 19 de noviembre de 2013.
DÉCIMO.- El 15 de octubre de 2015 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por considerar que no concurren los requisitos exigidos en el artículo 139 y siguientes LPAC, concretamente el mal estado del paso de peatones situado en la carretera RM-F2 ni, por tanto, la relación de causalidad entre el hecho acaecido, con su efecto lesivo, y el funcionamiento del servicio público de carreteras.
Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el pasado 4 de noviembre de 2015.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una reclamación que en concepto de responsabilidad patrimonial se ha formulado ante la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. Por lo que se refiere a la legitimación activa, la reclamante está legitimada para solicitar indemnización por los daños físicos alegados, en tanto que es quien los sufre en su persona.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación, por dirigirse contra ella e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su titularidad (carretera RM-F2), como se ha acreditado en el procedimiento.
II. En relación con el requisito del plazo, el artículo 142.5 LPAC establece que, en todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de carácter físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.
En el supuesto que nos ocupa, la interesada fue atendida después de sufrir la caída el 25 de septiembre de 2013 y recibió el alta del Servicio de Urgencias del Hospital Reina Sofía en ese mismo momento, si bien tuvo que acudir de nuevo a ese servicio médico tres días más tarde porque experimentó dolor en los miembros superiores. Eso supone que la determinación del alcance de las secuelas se produjo el mismo día que tuvo lugar el accidente y que, por tanto, el plazo para interponer la acción de resarcimiento concluyó el mismo día del año 2014.
Sin embargo, como ya se ha adelantado, la peticionaria presentó la reclamación el día 10 de abril de 2015 porque la había formulado previamente ante el Ayuntamiento de Murcia el 12 de junio de 2014 y le fue desestimada, por falta de legitimación pasiva de esa Corporación, en diciembre siguiente, si bien se deduce de la documentación aportada que esa resolución se registró con fecha de salida el 15 de enero de 2015, aunque no consta cuando le fue efectivamente notificada a la reclamante.
Como consecuencia de lo expuesto, se debe analizar -según se apunta acertadamente en la propuesta de resolución- la virtualidad que la reclamación ante el Ayuntamiento de Murcia haya podido tener para provocar la interrupción del plazo mencionado durante los seis meses que tardó la Corporación en dictar resolución. Para ello, se traen a colación las consideraciones que se recogen en el Dictamen de este Consejo Jurídico núm. 309/2013 en el que se señala que no cabe pedir al reclamante, en todo caso, acierto en la determinación de la Administración responsable y que se debe reconocer eficacia interruptora a la formulación de reclamaciones no competentes si concurre alguna circunstancia excepcional que así lo justifique, con fundamento en lo que se señala en la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de noviembre de 2002
En esta ocasión, cabe considerar que el hecho de que el paso de peatones se encuentre emplazado en el núcleo urbano de la pedanía murciana de El Raal suscitó la razonable apariencia de que la Administración responsable de su conservación era la municipal y no la autonómica. Ello determina -como allí se dice- que la interposición de la reclamación ante el Ayuntamiento de Murcia produjo el efecto de interrumpir el plazo para plantearla ante la Administración regional.
Una vez que se ha reconocido esa eficacia interruptora se debe examinar si, en todo caso, se ha respetado el plazo para la formulación de la solicitud de indemnización al que se viene haciendo alusión. De la documentación que obra en el expediente se deduce que entre el momento en que se produjo el hecho dañoso y aquél en que la interesada formuló la reclamación inicial no habían transcurrido nueve meses y que entre la fecha en que se debió notificar la resolución desestimatoria del Ayuntamiento (enero de 2015) y la de presentación de la solicitud de indemnización ante la Consejería consultante, en abril del mismo año, habían pasado unos dos meses y medio, por lo que no había transcurrido el plazo de un año antes citado. Así pues, cabe concluir que la reclamación se presentó de manera temporánea, dentro del plazo legalmente previsto para ello.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en sus aspectos más generales, se han cumplido los trámites que integran esta clase de procedimientos, si bien cabe recordar que para formular solicitudes el artículo 32.3 LPAC exige que se acredite la representación por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. Como consecuencia de ello, no se debió considerar conferida de modo adecuado la representación de la reclamante a favor de los letrados comparecientes que se llevó a efecto mediante la simple firma, junto con la de la propia interesada, del escrito de reclamación.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en los artículos 139 y siguientes de la LPAC, desarrollados por el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial.
Precisamente, de acuerdo con lo que se establece en el citado artículo 139 LPAC, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:
1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.
2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.
4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.
Son variadas las notas que ayudan a caracterizar dicho sistema de responsabilidad patrimonial, entre las que se pueden destacar la de tratarse de un mecanismo de compensación de carácter unitario o común (que rige para todas las Administraciones públicas en virtud de lo que establece el artículo 149.1.18ª de la Constitución); general, en cuanto contempla la totalidad de la actuación administrativa, ya revista carácter jurídico o meramente fáctico, y se produzca tanto por acción como omisión; de responsabilidad directa, de manera que la Administración cubre de esa forma la actividad dañosa provocada por sus autoridades y funcionarios; que persigue la reparación integral, y no meramente aproximada, del daño, y de carácter objetivo, en virtud de la cual no resulta necesario demostrar la existencia de culpa o negligencia en el agente causante del daño, sino la realidad de una lesión imputable a la Administración.
En relación con el servicio de mantenimiento de carreteras conviene recordar que corresponde a la Administración regional, en su condición de titular de la vía, mantenerla en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación, de acuerdo con lo que se determinaba en el artículo 57 del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, vigente en el momento en el que se produjeron los hechos.
De igual modo, el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia establece que "La explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso".
Y de manera particular, acerca de las exigencias de atención por parte de la Administración al estado de las calzadas en las zonas destinadas al paso de transeúntes, se debe resaltar que ya dejó apuntado este Órgano consultivo en su Dictamen núm. 186/14, de 23 de junio, que "el grado de adecuación, conservación y mantenimiento del pavimento en esos casos debe ser más elevado que el que pudiera exigirse, si cabe, en relación con otros espacios de las vías públicas porque cuando los peatones atraviesan esas zonas de paso deben prestar atención no sólo al estado del suelo sino, de manera prioritaria, a las circunstancias del tráfico y tratar de evitar además, según las situaciones, posibles colisiones con otros viandantes". Y añadió que ello acentúa, sin lugar a dudas, los rasgos objetivos del sistema de responsabilidad patrimonial cuando ello no ocurre.
Ahora bien, al igual que ha sucedido con ocasión de la emisión de Dictámenes emitidos con anterioridad en supuestos similares al que aquí se trata, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).
Por último, no resulta necesario hacer especial hincapié en la idea de que, pese a que el tenor literal del citado artículo 139.1 LPAC se refiere exclusivamente al "funcionamiento" de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el "no funcionamiento" de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración hubiese actuado de manera positiva para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.
II. Pues bien, en el caso que nos ocupa ha quedado debidamente acreditada la realidad y efectividad del evento lesivo alegado por la reclamante, que sufrió una caída sobre las 10.30 horas del 25 de septiembre de 2013 en el paso de peatones que existe en la carretera RM-F2, en el punto kilométrico que se corresponde con el número -- de la calle Mayor de El Raal (Murcia).
Así se desprende del testimonio ofrecido por x por medio de una declaración jurada aportada junto con la solicitud de indemnización (Antecedente primero de este Dictamen y folio 16 del expediente), que ratificó con ocasión de la prueba testifical que se practicó (Antecedente octavo y folio 99). En ellas manifestó que había adoquines hundidos y hasta 6 ó 7 adoquines rotos, quebrados y hundidos.
Ha resultado constatado asimismo que, como consecuencia de la caída, la interesada sufrió contusiones en la mano, rodilla y costado izquierdo y a nivel ciliar izquierdo. Ello se desprende de la documentación clínica que acompañó junto con la reclamación y, de modo particular, del informe pericial que también aportó la interesada, y del informe técnico que emitió la Inspección Médica.
A pesar de ello, conviene advertir que, por el mero hecho de que la caída se produjera en un paso de peatones situado en una vía de titularidad regional, no cabe colegir automáticamente que la lesión traiga causa directa de un funcionamiento, normal o anormal, imputable a la Administración regional. No puede olvidarse que para que el instituto de la responsabilidad patrimonial despliegue sus efectos, resulta imprescindible la existencia de un nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso producido, ya que, tal como ha señalado el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, entre otras en su sentencia de 5 de junio de 1998, "la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales, no permite extender dicha responsabilidad hasta cubrir cualquier evento", de modo que la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos y de cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
Aunque no deje de causar extrañeza que no se aporte con la reclamación ningún documento gráfico que permita atestiguar la veracidad de las imputaciones, el análisis de los elementos de prueba que se someten a la consideración de este Consejo Jurídico permite apreciar en el presente supuesto, no obstante, la concurrencia de una causa de imputación adecuada y suficiente para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, por haber omitido su obligación de mantener el paso de peatones referido en las debidas condiciones de conservación y mantenimiento.
Así, en el informe de la Dirección General de Carreteras se reconoce que no hay ningún adoquín en mal estado en el paso de peatones pero que cabe suponer que el evento lesivo se produjo en las zonas de transición o rampas de acceso al paso de peatones sobreelevadas, donde sí que se aprecian algunos adoquines que se encuentran movidos (Antecedente quinto y folio 63).
Y de igual modo, se puede deducir el mal estado del paso de peatones de los testimonios ofrecidos, respectivamente, por la agente de la Policía Local de Murcia y por el Guardia Civil adscrito al puesto de Santomera con número de identificación profesional --. Así, en el primer caso se expresa en el parte de intervención de 21 de octubre de 2013 que pudo comprobar que había adoquines hundidos en el paso de cebra (Antecedente primero y folio 19 del expediente). En el segundo caso, hizo constar en la diligencia de inspección ocular fechada el 4 de octubre de 2013 que observó que había varios adoquines movidos y varios huecos de falta de adoquines (Antecedente sexto y folio 67).
Como se ha advertido, la ausencia de un documento gráfico acreditativo del estado en el que se encontraba el pavimento del paso de peatones en el momento en que se produjo el accidente impide que este Órgano consultivo se pueda formar por sí mismo un juicio acerca de esa cuestión, pero el análisis de las fotografías que se adjuntan con el informe de la Dirección General de Carreteras (folios 58 a 61 del expediente) le permite apreciar que se encuentra dentro de los parámetros de tolerancia o de rendimiento medio del servicio que se deben exigir para garantizar la seguridad de los viandantes cuando transitan o deambulan por las calles.
Por lo tanto, la existencia de los desperfectos a los que se viene haciendo alusión sólo de deduce de las manifestaciones citadas, pero el análisis conjunto de los distintos medios de prueba mencionados da a entender que las deficiencias que presentaban varios adoquines debían encontrarse, como apunta la propia Dirección General de Carreteras, en las zonas de transición o rampas de acceso al paso de peatones. Y también induce a pensar que esos desperfectos o irregularidades eran difíciles de ver a simple vista para los transeúntes que deambularan por él, por lo que la reclamante se pudo ver sorprendida por esa circunstancia cuando cruzaba la calzada a pesar de tener su vivienda enfrente del paso y se entiende con facilidad que esa pudo ser, sin duda, la causa del percance que sufrió.
En este mismo sentido, resulta necesario añadir que el hecho de que las deficiencias no se encontrasen situadas en la parte central del paso de peatones sino en las rampas de acceso al mismo no modifica en nada la convicción de que se incumplieron las obligaciones de conservación de ese tramo de la vía, pues esos elementos, por mucho que se encuentren situados en los laterales del espacio de cruce y lo separen del resto de la carretera, forman parte intrínseca del mismo y tratan de facilitar la deambulación de los transeúntes en igual medida que el resto de elementos que lo componen. Por lo tanto, de esa circunstancia no cabe inferir que la reclamante cruzara por una zona de paso no habilitada a tal efecto o incluso prohibida y que eso permita atribuirle, en exclusiva, la responsabilidad o la culpa por el accidente que sufrió. Como se ha dicho, todos los elementos que integran la estructura sobreelevada del paso de peatones forman parte del mismo por igual y deben encontrarse, por tanto, en las mismas condiciones de buena conservación y mantenimiento que los hagan aptos para caminar por ellos.
Como consecuencia de lo señalado, este Órgano Consultivo considera que ha quedado debidamente acreditado que la Administración regional incumplió su deber de asegurar el mantenimiento y conservación del pavimento en la zona del paso de peatones aludido y que infringió por esa razón, a pesar del especial cuidado y vigilancia que se debe demandar en esos tramos de la vías públicas, la obligación que le incumbe de garantizar la seguridad del tránsito de peatones y de la circulación de vehículos.
Ello permite concluir que existe el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado y que, por tanto, procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional en este supuesto concreto.
CUARTA.- Sobre el quantum indemnizatorio.
Admitida la efectividad de la lesión y su conexión causal con el servicio público de conservación de carreteras, procede, como señala el artículo 12.2 RRP, analizar la valoración del daño producido y la cuantía y el modo de la indemnización. Para ello es preciso examinar cada uno de los conceptos en los que la reclamante desglosa la indemnización solicitada.
Como cuestión previa debemos abordar la procedencia de aplicar en la cuantificación de las lesiones corporales las reglas de baremación contenidas en el sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en los accidentes de circulación, establecido por el Real Decreto legislativo 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor (TRRC), cuestión sobre la que este Consejo Jurídico considera que no existe obstáculo que impida aceptar los patrones de evaluación mencionados, siempre que se empleen con el carácter orientativo que en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración ha establecido la jurisprudencia (por todas, la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de abril de 2000).
Sentada la anterior premisa, corresponde al Consejo Jurídico determinar los criterios que se detallan a continuación para proceder a la valoración del daño producido, con respeto al principio de indemnidad que debe presidir esta labor de cuantificación del daño, de forma que la compensación que se ofrezca a la damnificada consiga la reparación del daño causado en sus propios términos, de manera integral, sin que se produzcan excesos ni defectos.
Dado que el hecho lesivo se produjo en 2013, se debe aplicar la Resolución de 21 de enero de 2013, de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, por la que se publican las cuantías de las indemnizaciones por muerte, lesiones permanentes e incapacidad temporal que resultarán de aplicar durante 2013 el sistema para valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación, en los siguientes términos:
1.- Indemnizaciones básicas por lesiones permanentes.
La interesada aporta junto con su escrito de reclamación un informe de valoración del daño corporal en el que las secuelas se valoran con arreglo al sistema de puntos, al que se somete expresamente para la cuantificación de la indemnización. De conformidad con lo que se establece en el referido informe de parte, las secuelas serían las siguientes:
Síndrome postraumático cervical............ 1 punto.
Algias postraumáticas parrilla costal....... 1 punto.
A pesar de ello, en el apartado titulado "Consideraciones" del informe valorativo de la Inspección Médica se apunta que no existe un claro nexo causal entre el traumatismo sufrido el día de la caída y la sintomatología referida de cervicalgia, mareos y vértigo a los 5 días del accidente. Por otro lado, y con relación a la segunda secuela, se expone que en las normas que resultan de aplicación no se prevé la indemnización de esa secuela, y se añade que no hubo fracturas costales ni de esternón y que no hay neuralgias intercostales ni insuficiencia respiratoria, por lo que no procede conceder ninguna indemnización por esos conceptos.
2.- Indemnizaciones por incapacidad temporal.
Se expone en el informe pericial aportado con la reclamación que la peticionaria tardó 56 días en conseguir la estabilización de las secuelas, de los cuales 30 serían de carácter impeditivo y el resto no impeditivos.
Por el contrario, en el informe de la Inspección Médica se reconoce que el menoscabo funcional que sufrió la peticionaria como consecuencia de la contusión de la mano y la parrilla costal izquierda justificaría tan sólo 4 días impeditivos y 25 días no impeditivos. Así pues, la cuantificación económica del período de incapacidad temporal sería la siguiente:
4 días de baja impeditivos, a razón de 58,24 euros diarios: 232,96 euros.
25 días de baja no impeditivos, a razón de 31,34 euros diarios: 783,5 euros.
3.- Gastos médicos.
Considera la Inspección Médica que están acreditados (documentados) los gastos médicos que alega la interesada por consultas y tratamiento fisioterapéutico, en la cantidad de 1.130 euros (folio 6).
Sin embargo, conviene reseñar que, de acuerdo con la documentación clínica que figura contenida en el expediente y de lo que se ha expuesto en este Dictamen, la interesada fue asistida en un centro médico público el día en que sufrió la caída, es decir, el 25 de septiembre de 2013. Tres días después, el 28 de septiembre, acudió de nuevo porque sufría dolor en el miembro superior izquierdo. Tras la exploración se le diagnosticó que padecía una "Contusión mano izquierda", se le ajustó el tratamiento y se le remitió al médico de atención primaria correspondiente.
A pesar de ello, dos días más tarde, esto es, el 30 de septiembre de 2013 acudió a un centro médico privado donde se le prescribió tratamiento de rehabilitación funcional cervical y de parrilla costal izquierda, sin que hubiera acudido previamente al médico de atención primaria para solicitar que se le dispensara ese tratamiento. Por esa razón, se debe desestimar el abono de estos gastos en los que incurrió en la sanidad privada pues no resulta acreditado que la pública tuviera ocasión de pronunciarse sobre ello y rechazara el tratamiento rehabilitador.
4.- Otros gastos.
De otro lado, aparece justificada la reposición de las gafas que se le rompieron a la reclamante como consecuencia de la caída, de acuerdo con lo manifestado por el testigo de los hechos en su declaración. Por esa razón, hay que añadir a la indemnización la cantidad de 625 euros.
5.- Importe total indemnizatorio y actualización.
En consecuencia, el importe total de la indemnización ascendería a la cantidad de 1.641,46 euros, una vez que se han sumado la indemnización por incapacidad temporal (232,96 + 783,5 = 1.106,46) y los gastos de reposición de las lentes (625 euros). Por último, debe tenerse en consideración que el importe de la indemnización que se ha dejado apuntado debe ser actualizado de acuerdo con lo que se establece en el artículo 141.3 LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al considerar el Consejo Jurídico que sí concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, concretamente la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público viario y los daños alegados por la interesada.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización a abonar a la reclamante debería ajustarse a lo indicado en la Consideración Cuarta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
