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Dictamen 222/2016
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de agosto de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 31 de julio de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, y, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 311/15), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 11 de enero de 2011, x, y presentan reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Consejería consultante, por los daños sufridos como consecuencia de un accidente acaecido en una vía de titularidad regional.
Relatan las reclamantes que el 27 de febrero de 2004, x (en lo sucesivo, la lesionada), hija de x (en adelante, la propietaria), con la autorización de esta última por ser menor de edad en dicha fecha (16 años), cuando se encontraba circulando por la Avda. Juan XXIII de Cabezo de Torres (Murcia), con el ciclomotor propiedad de su madre, marca Suzuki, con matrícula --, sufrió un accidente de tráfico al introducir la rueda delantera de la motocicleta en un socavón existente en la calzada, ocasionándole la pérdida del control del vehículo lo que produjo su caída, sufriendo diversas contusiones y traumatismos.
Al lugar del accidente acudió la Policía Local de Murcia, siendo trasladada a continuación al Hospital General Universitario Morales Meseguer, en el que fue atendida de traumatismo craneoencefálico, erosiones en rodilla y tobillo, esguince cervical, esguince en tobillo y muñeca, lesiones que requirieron de un posterior tratamiento rehabilitador.
Indican, asimismo, que el 24 de febrero de 2005 presentaron reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Ayuntamiento de Murcia, que la desestimó mediante decreto del Teniente Alcalde de 4 de junio de 2008. Contra dicha desestimación se interpuso recurso contencioso-administrativo que fue desestimado mediante Sentencia de 12 de febrero de 2010, recaída en los Autos núm. 858/2007, al considerar el Juzgador que la conservación y mantenimiento de la vía correspondía a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y no al Ayuntamiento de Murcia.
Señalan las reclamantes que durante la sustanciación del recurso contencioso-administrativo, "una vez que se dio traslado del expediente administrativo por parte del Ayuntamiento de Murcia y debido a que del mismo se desprendía que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia podría tener interés directo en el procedimiento judicial, con carácter previo a la formalización del escrito de demanda, se solicitó que se pusiera en su conocimiento la existencia del mismo, no personándose, y haciendo caso omiso a los hechos acaecidos y al recurso interpuesto".
A efectos probatorios se acompaña un informe de la Policía Local del Ayuntamiento de Murcia, que verifica la forma de producción del siniestro, la existencia de un socavón de un metro de largo por medio de ancho y de unos 30 cms. de profundidad (que fue reparado de forma inmediata) y que la accidentada fue trasladada al Hospital General Universitario Morales Meseguer en una ambulancia debido a las lesiones. Además se destaca que las fotografías que se acompañan del socavón existente corroboran el informe de la Policía Local, así como las manifestaciones de un testigo que circulaba por la carretera detrás de la lesionada y que describió la forma en la que ocurrió el accidente, cuya declaración en las dependencias municipales figura en el expediente administrativo.
Asimismo manifiestan que el bache se reparó de forma inmediata tras la ocurrencia del siniestro con motivo de la llamada de la Policía Local tal y como consta en su informe.
Concluyen su escrito solicitando una indemnización para la propietaria de la motocicleta de 484,61 euros correspondiente a la reparación del vehículo, y para la accidentada de 19.146,70 euros por las lesiones sufridas, gastos médicos y de reposición del casco, según el desglose que aparece a los folios 3, 4 y 5 de la reclamación.
Acompañan a la reclamación la siguiente documentación:
a) Sentencia de 12 de febrero de 2010 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 6 de Murcia, anteriormente referida.
b) Informe médico emitido por el Servicio de Urgencias del Hospital General Universitario Morales Meseguer de Murcia en la fecha del accidente, 27 de febrero de 2004, en el que se diagnostica a la lesionada esguince leve de muñeca derecha, esguince moderado en tobillo derecho -se le inmoviliza durante 21 días- y leve en tobillo izquierdo, así como esguince cervical.
c) Informes médicos emitidos por el mismo Servicio de Urgencias en fechas 28 de febrero y 9 de marzo de 2004, el primero de ellos al día siguiente del accidente, con motivo de presentar parestesia e impotencia funcional en mano derecha y tumefacción de los dedos de la mencionada mano, y el segundo por dolor en herida debido al roce producido por escayola.
d) Parte de asistencia del Servicio de Urgencias (Gerencia de Atención Primaria de Murcia).
e) Informe médico asistencial de fecha 8 de julio de 2004, del centro en el que se le sometió a tratamiento rehabilitador, elaborado por el Dr. x, que le diagnostica síndrome postraumático cervical en estado crónico de evolución, gonalgia derecha y contusión ósea del tobillo derecho. En el mismo se informa que los días que ha precisado asistencia sanitaria han sido 132, de los que 62 estuvo impedida para sus ocupaciones habituales. Igualmente se valoran las secuelas derivadas del accidente.
f) Factura de honorarios médicos y de rehabilitación por importe de 1.508,02 euros, emitida por "--".
g) Factura de reparación de los daños ocasionados a la motocicleta emitida por "--", por importe de 484,61 euros.
h) Factura expedida por "--" por la compra de un casco nuevo de motocicleta, por importe de 45 euros.
i) Informe de la Policía Local del Ayuntamiento de Murcia de 27 de febrero de 2004 sobre el accidente.
j) Certificado de la Dirección General de Carreteras de 7 de septiembre de 2009, a petición del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 6 de Murcia, en el que se informa que la conservación de la Avenida Juan XXIII de Cabezo de Torres, en la que ocurrió el accidente, corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (RM-A3).
k) Escrito del letrado de las reclamantes de 30 de enero de 2009, solicitando al Juzgado Contencioso-Administrativo que se pusiese en conocimiento de la Comunidad Autónoma la existencia del recurso contencioso-administrativo que se estaba sustanciando, al haberse dado traslado del expediente administrativo del que se desprende su condición de parte interesada en el recurso.
l) Fotografías del lugar del accidente.
SEGUNDO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras, se evacua el 11 de noviembre de 2011 por el Servicio de Conservación en el siguiente sentido:
"A. No teníamos constancia de la realidad y certeza del citado accidente acaecido presumiblemente el 24 de Febrero de 2005 (sic), hasta el momento de recibir la reclamación patrimonial.
B. No se advierte ninguna actuación inadecuada del perjudicado o causa de fuerza mayor referida al siniestro.
C. No se tiene constancia alguna de haberse producido otros accidentes en ese lugar en más de cinco años en que se tienen datos documentales sobre los mismos.
D. No existe relación alguna de causalidad entre el siniestro y el servicio público de carreteras.
E. No estimamos la existencia de imputabilidad alguna atribuible a esta Administración.
F. No se ha efectuado ninguna actuación con posterioridad al siniestro en ese tramo de carretera relacionado con la reclamación interpuesta salvo las habituales de mantenimiento.
G. La carretera se encuentra en buen estado y con la señalización reglamentaria.
H. No podemos valorar los daños materiales y personales por no ser competentes en esas materias.
I. El tramo de carretera en donde se produce el siniestro se encuentra en buen estado salvo las imperfecciones provocadas por las zanjas que efectúan los servicios comunitarios de agua, saneamiento y red de telecomunicaciones y que son igualmente competencia municipal.
J. La manifestación de Policía Local sobre la profundidad de la depresión de TREINTA CENTÍMETROS nos parece excesiva ya que en las fotografías no se advierte con claridad la misma y una depresión puntual de esas características siempre se comunica a través de los cauces habituales para proceder a su inmediata subsanación, cuestión que no se produjo en ningún momento de acuerdo con los archivos documentales de esta Dirección.
K. Si efectivamente se comprobara documentalmente la profundidad de la zanja, para lo cual reclamamos las fotos originales del expediente municipal, estaríamos ante la ejecución de una acometida domiciliaria que no tenía repuesto convenientemente el firme de la misma".
TERCERO.- Mediante escrito de fecha 23 de febrero de 2011 se comunica a las interesadas la información prescrita por el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), y se les requiere para que subsanen y mejoren la solicitud mediante la aportación de diversa documentación, lo que cumplimentan las reclamantes en su propio nombre el 18 de marzo de 2011. Entre dicha documentación se aporta copia compulsada del permiso de circulación del ciclomotor y de la licencia que autorizaba a conducir ciclomotores a x, así como de las condiciones de la póliza suscrita y vigente en el momento de la producción del accidente. También se designa el despacho de un letrado a efectos de notificaciones.
En otro escrito de la misma fecha, presentado por el letrado x en nombre de las reclamantes, propone la práctica de prueba documental y testifical, según detalle que se contiene a los folios 42 y 43 del expediente.
CUARTO.- Solicitado por el órgano instructor informe del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras, se emite por el Jefe de dicho Parque con fecha 14 de septiembre de 2011, mostrando su conformidad con el importe de las facturas presentadas por las reclamantes (484,61 euros, en concepto de reparación de la motocicleta y 45 euros por la reposición del casco).
QUINTO.- Mediante oficio de 16 de noviembre de 2011, el órgano instructor solicita al Ayuntamiento de Murcia la remisión de las fotografías originales del lugar del accidente que se encuentran incorporadas al expediente que se sustanció ante dicha Corporación. El requerimiento se cumplimenta por el responsable municipal mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General de la Consejería consultante el 20 de diciembre de 2011.
SEXTO.- Con fecha 25 de enero de 2012 se concede un primer trámite de audiencia a las reclamantes, compareciendo en las dependencias administrativas el letrado x, que retira una copia del informe de la Dirección General de Carreteras.
SÉPTIMO.- Con fecha 12 de septiembre de 2012 se practica la prueba testifical propuesta por las reclamantes con el resultado que aparece en las actas que figuran a los folios 103 a 107 del expediente.
Seguidamente se otorga un nuevo trámite de audiencia a las reclamantes, sin que conste que se formulase alegación alguna.
OCTAVO.- Por oficio de 14 de marzo de 2013, el órgano instructor requiere al letrado que dice actuar en nombre de las reclamantes que acredite la representación, aunque previamente dicho letrado había expuesto en su escrito de 15 de febrero de 2013 que hasta la fecha las actuaciones han sido realizadas por las reclamantes y que entiende que no es necesario acreditar dicha representación, si bien para el caso de que se considere lo contrario se solicitan los datos de la dependencia y del funcionario ante el que deben comparecer las interesadas para otorgar representación apud acta.
NOVENO.- El día 11 de noviembre de 2013 se emite propuesta de resolución en la que se considera acreditado que el accidente ocurrió como consecuencia de una deficiente conservación de la vía de titularidad regional y que, por lo tanto, cabe declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional. En lo que se refiere al quantum indemnizatorio se propone indemnizar por los siguientes conceptos y cantidades: 484,61 euros por la reparación de la motocicleta, a favor de la propietaria; y 13.844,14 euros, en concepto de daños personales y reposición del casco, a favor de la lesionada. No se atiende la petición de indemnización por los gastos originados por el tratamiento rehabilitador porque, a juicio de la instructora, dicho tratamiento podía seguirse en la sanidad pública.
DÉCIMO.- Remitido el expediente a la Intervención General para su fiscalización previa, por el titular de dicho Órgano se emite el 27 de diciembre de 2013 informe favorable a la estimación de la reclamación (folios 120 a 130, ambos inclusive, del expediente) por haberse acreditado en el expediente la concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial.
UNDÉCIMO.- Recabado el 6 de febrero de 2014 el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, fue evacuado el 29 de septiembre de 2014, bajo el número 272/2014, en el sentido de que procedía completar la instrucción en los siguientes aspectos:
"a) Debe completarse el acta de la prueba testifical correspondiente a la declaración de x (folio 9), ya que sólo se ha incorporado al expediente remitido a este Consejo la primera hoja.
b) Los daños personales reclamados y, particularmente, las secuelas alegadas, cuya indemnización se solicita a la Administración regional, deben de ser contrastadas y valoradas por la Inspección Médica, con el traslado de la reclamación y la documentación adjunta, entre ella el informe pericial de daños aportado por las reclamantes, conforme a la posibilidad prevista en el artículo 14.6,b) del Decreto 15/2008, de 25 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación de la Inspección de Servicios Sanitarios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, dado que a dicha Inspección le corresponde, entre otras funciones, la de elaborar los informes técnico-sanitarios en los expedientes de reclamaciones de responsabilidad patrimonial que se instruyan por el Servicio Murciano de Salud u otros departamentos de la Administración regional que así lo soliciten.
En consecuencia, el Consejo Jurídico considera que para poder emitir Dictamen sobre las cuestiones planteadas en el expediente que nos ocupa, ha de ser completada la instrucción en el sentido indicado. Tras la realización de la instrucción referida, y otorgar un nuevo trámite de audiencia a las reclamantes, habrá de elevarse al Consejo Jurídico la nueva propuesta de resolución, acompañada de la documentación que se haya incorporado al expediente".
También se indicaba en dicho Dictamen que debía completarse la documentación con la solicitud de las actuaciones del procedimiento seguido por el Ayuntamiento a efectos de abordar con rigor si la acción ejercitada se ha interpuesto en plazo.
DUODÉCIMO.- En cumplimiento del Dictamen precitado, el órgano instructor recabó el informe de la Inspección Médica sobre los daños personales reclamados y particularmente de las secuelas, siendo evacuado el 10 de diciembre de 2014 con la siguiente conclusión:
Por indemnizaciones básicas por lesiones permanentes + perjuicio estético se valora en tres puntos por este último concepto, en contraste con los 12 puntos reclamados por la accidentada.
Por incapacidad laboral: 32 días impeditivos (frente a los 62 reclamados) y 91 días no impeditivos (70 días reclamados).
La elaboración del informe pericial y las pruebas realizadas para tal fin no deben ser incluidos en los gastos médicos y de tratamiento.
DECIMOTERCERO.- Constan en el expediente las actuaciones judiciales íntegras recabadas por el órgano instructor mediante oficio de 12 de noviembre de 2014 (folios 177 a 375), así como la petición al Ayuntamiento de una copia de la notificación en su día practicada de la resolución desestimatoria a las reclamantes (folios 399 a 403).
DECIMOCUARTO.- El 16 de enero de 2015 se otorga nuevamente un trámite de audiencia a las reclamantes, presentándose alegaciones por x, dirigidas en el encabezamiento al Consejo Jurídico (folios 391 a 395), en el que se expone las circunstancias en las que se produjo el accidente cuando se dirigía el 27 de febrero de 2004 al Instituto (Escuela de Artes y Oficios) donde cursaba primero de bachillerato, cuando de repente no pudo esquivar el gran agujero en la carretera, viéndose arrastrada en la caída hacia un coche que no podía evitar, estando su pierna bajo la moto. Señala que afortunadamente iba con su casco integral, bajándose dos personas de sus vehículos para ayudarla, llevándola a un sitio más seguro ya que estaban en un cambio de rasante. Señala que tardaron poquísimo en tapar el agujero. Seguidamente explica la evolución de su herida (no pudo ir al Instituto en un mes y medio), que tardó tiempo en cerrarse y que después del accidente nunca ha tenido estabilidad en el pie derecho, habiendo tenido muchos esguinces, siendo la última caída en el año 2012 en la que se dobló el pie y se rompió el codo. Añade que después de 11 años, le llama la Inspección Médica y le dicen que el informe pericial aportado está muy engordado, lo que produjo indignación debido a que tiene secuelas para toda la vida y se encuentra indefensa, cuestionando la valoración de las secuelas efectuadas por la Inspectora Médica. Se interroga por qué en su momento no le realizaron dicho examen, habiendo transcurrido 11 años desde aquel accidente. Señala que acudió a un médico privado porque la medicina pública no le ofrecía ningún tipo de ayuda para recuperarse (es decir, rehabilitación). Termina expresando su impotencia ante la situación, acompañando todos los informes que ha podido localizar en casa tras los 11 años, sin que la Administración le haya facilitado el historial anterior a 5 años y pidiendo un informe pericial imparcial en el que se concreten las secuelas y una valoración justa de su caso.
DECIMOQUINTO.- La nueva propuesta de resolución, de 25 de febrero de 2015, estima la reclamación de responsabilidad patrimonial por encontrarse la vía en mal estado y producirse una omisión de la debida vigilancia y del mantenimiento de la vía por la Administración regional, incumpliendo sus deberes de mantener la carretera en condiciones de seguridad para la circulación, por lo que procede abonar los siguientes conceptos:
-484,61 euros por los daños del ciclomotor a x.
-5.362,18 euros por los daños personales, en atención al informe de la Inspección Médica, y por la reposición del casco a x.
DECIMOSEXTO.- Recabada de nuevo la fiscalización previa de la Intervención General, que fue emitida con carácter favorable con anterioridad a la cuantía inicialmente propuesta, el Interventor General expone en su informe de 6 de julio de 2015 que no puede pronunciarse sobre el fondo del asunto, pero sí, por el contrario, sobre la existencia del Dictamen del Consejo Jurídico y su carácter favorable y coincidente con la propuesta formulada por la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio. En este sentido expone que a la vista de la nueva documentación aportada por el Ayuntamiento, a instancias de este Órgano Consultivo, se deduce que la reclamación formulada el 11 de enero de 2011 ante la Administración regional es claramente extemporánea, al no haberse presentado en el plazo de un año desde que fue notificada la resolución desestimatoria municipal (el 13 de junio de 2008), no coincidiendo con la propuesta de resolución sometida a fiscalización. Por consiguiente, no fiscaliza de conformidad el expediente remitido.
DECIMOSÉPTIMO.- Con fecha 31 de julio de 2015 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con lo dispuesto en el artículo 142.3 LPAC.
SEGUNDA.- Legitimación y procedimiento.
I. Como se expuso en el Dictamen 272/2014 recaído sobre este mismo asunto, las reclamantes ostentan legitimación activa para deducir la reclamación indemnizatoria objeto de Dictamen, en cuanto son las personas que sufrieron los daños materiales y personales cuyo resarcimiento solicitan.
La Administración regional está legitimada pasivamente para resolver por su actuación en materia de conservación y vigilancia de una vía pública de su titularidad.
II. En cuanto al procedimiento, se han cumplido los trámites preceptivos, por lo que no cabe realizar objeción al respecto salvo en lo que concierne a la tardanza en la tramitación del procedimiento que denota un funcionamiento anómalo del servicio público, en contra de los principios de eficacia y celeridad que han de inspirar las actuaciones administrativas.
TERCERA.- Sobre la prescripción de la acción.
Posturas sostenidas en el expediente.
La inicial propuesta de resolución sometida a Dictamen consideraba que la acción de responsabilidad patrimonial formulada por las reclamantes ante la Administración regional el 11 de enero de 2011 se había presentado en plazo, tras la reclamación formulada inicialmente ante el Ayuntamiento de Murcia y el recurso contencioso administrativo seguido ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 6, que finaliza con la Sentencia firme de 12 de febrero de 2010, tomando como dies a quo dicha fecha (sería la de la notificación).
En el primer Dictamen 272/2014 emitido sobre este asunto, este Consejo realizó la consideración de que aunque los hechos se produjeron el 8 de julio de 2004, sin embargo, el plazo de un año establecido en el artículo 142.5 LPAC quedó interrumpido debido a la reclamación que las interesadas formularon ante el Ayuntamiento de Murcia en una fecha (24 de febrero de 2005), en la que aún no había transcurrido un año desde la curación de las secuelas por las que se reclamaba (8 de julio de 2004), conforme a la doctrina expresada por este Consejo (por todos Dictamen 309/2013) en relación con los efectos interruptivos de la prescripción, cuando los interesados interponen reclamaciones de responsabilidad patrimonial frente a Administraciones que finalmente no son titulares de los servicios a cuyo funcionamiento se imputa el daño, claro está en aquellos casos en los que se suscita la razonable apariencia de que la Administración responsable de la conservación de la vía puede ser la municipal o estatal, pero no la autonómica. También se señalaba en el Dictamen 272/2014 que dicho plazo quedaría reanudado en el momento en el que las interesadas conocieran que la vía en la que se produjo el accidente es de titularidad autonómica, por lo que se recomendaba para su esclarecimiento que se recabaran las actuaciones del expediente municipal. También se han incorporado al expediente, tras la emisión de aquel Dictamen, el testimonio de las actuaciones judiciales, cuyo contenido también puede contribuir a discernir la cuestión suscitada. En todo caso, en aquel Dictamen se condicionaba el abordar con rigor el análisis de la temporaneidad del ejercicio de la acción a la disposición de toda la información.
La nueva propuesta de resolución sometida a Dictamen, de 25 de febrero de 2015, reitera que la acción de responsabilidad patrimonial se ha formulado dentro del plazo de un año frente a la Administración regional por las mismas razones que en la propuesta inicial, ya expresadas. Sin embargo, en el trámite de fiscalización de la Intervención General a esta nueva propuesta, de fecha 6 de julio de 2015, dicha Intervención muestra su disconformidad con la misma por considerar que la acción ha prescrito a la vista de las consideraciones de nuestro Dictamen y de las nuevas actuaciones incorporadas al expediente, de las que se desprende que la resolución municipal desestimando la reclamación por parte del Ayuntamiento en el sentido de considerar que no era el órgano competente para la conservación e indicando que correspondía a la Administración regional data de 4 de junio de 2008, siendo notificada a las reclamantes el 13 siguiente, por lo que la acción presentada el 11 de enero de 2011 sería claramente extemporánea. Dicho informe difiere del anteriormente emitido en el trámite de fiscalización previa relativo a la propuesta inicial, que fue favorable a la estimación de la reclamación en la cuestión de fondo, y que consideró que la acción ejercitada lo había sido en plazo, tomando como dies quo la fecha de la sentencia recaída sobre la citada resolución municipal de fecha 12 de febrero de 2010.
II. Sobre la aplicación de la doctrina del Consejo Jurídico a este supuesto.
La LPAC ha configurado el requisito temporal para ejercitar el derecho a reclamar la responsabilidad patrimonial como un plazo de prescripción (artículo 142.5 LPAC), lo que supone que ciertas actuaciones pueden interrumpirlo y en este sentido cabe traer a colación el artículo 1.973 del Código Civil, de aplicación supletoria, que dispone que "la prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor".
La prescripción de la acción constituye un obstáculo al ejercicio tardío de los derechos que se impone en beneficio de la certidumbre y de la seguridad jurídica y no en beneficio o con fundamento en la justicia intrínseca, razón por la que debe merecer un tratamiento restrictivo, acogido en la doctrina de este Consejo Jurídico sobre la base del principio pro actione (Dictámenes 21/2008, 142/2010 y 251/2013), que obligaría a ser flexible en cuanto al rigor en la estimación de los defectos procesales o formales, reflejo también del artículo 24 CE y de la necesidad de evitar que se produzcan situaciones de desamparo.
Con carácter general, la jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 9 mayo 2007) considera que la prescripción se interrumpe en virtud de cualquier reclamación que manifiestamente no aparezca como inidónea o improcedente encaminada a lograr el resarcimiento del daño o perjuicio frente a la Administración responsable, siempre que comporte una manifestación de voluntad de hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la Administración por las vías posibles para ello. En virtud de ello, en aquella Sentencia se considera que procede considerar que el ejercicio de la acción judicial en el ámbito contencioso, mediante demanda, en la que además se solicita expresamente el reconocimiento de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento, produjo interrupción del plazo, que comienza de nuevo a contarse desde la notificación de la Sentencia del Tribunal Superior correspondiente.
La eficacia interruptiva del plazo de un año por causa de la presentación de reclamaciones de responsabilidad ante Administraciones Públicas distintas de la que resulta responsable del servicio al que se imputa el daño, ha sido abordada por este Consejo Jurídico en numerosos Dictámenes, muchos de ellos a instancias de la Consejería consultante, lo que excusa su plasmación in extenso en el presente. Basta con recordar que en nuestros Dictámenes 309/2013 y 272/2014 y 15/2015, por citar algunos recientes, hemos mantenido el efecto interruptivo de la prescripción asociado a la presentación de reclamaciones de responsabilidad patrimonial ante la Administración municipal cuando las vías en las que se producen los accidentes determinantes de la reclamación constituyen travesías y se insertan en núcleos urbanos, en la medida en que tal circunstancia suscita en el ciudadano la razonable apariencia de que la Administración responsable de su conservación podía ser la municipal y no la autonómica.
Esta circunstancia resulta plenamente aplicable al caso que nos ocupa, como sostuvo el Dictamen anterior 272/2014, al advertir la interrupción de la prescripción con ocasión de la reclamación presentada ante el Ayuntamiento de Murcia, teniendo en cuenta que el accidente se produjo en la Avenida Juan XXIII, de Cabezo de Torres, por lo que existían elementos que razonablemente podían inducir a que la Administración responsable de la vía pudiera ser la municipal, teniendo en cuenta, además, que acudieron al lugar los agentes de la Policía Local del Ayuntamiento de Murcia, que tampoco reflejaron en su informe que se tratara de una vía de titularidad autonómica (hacen referencia a la Avda. Juan XXIII de Cabezo de Torres), aunque finalmente resultara que dicho tramo de vía es parte de la carretera de tercer nivel RM-A3 (Zaraiche-Cabezo de Torres), de titularidad regional, según certifica el Director General de Carreteras el 7 de septiembre de 2009 en el seno del procedimiento judicial.
Por lo tanto, la reclamación formulada ante el Ayuntamiento de Murcia el 24 de febrero de 2005 interrumpió el plazo de prescripción, al no haber transcurrido un año desde la curación de las secuelas, como se indicaba en el precitado Dictamen recaído anteriormente sobre este asunto.
Pero si la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada ante el Ayuntamiento interrumpió el plazo de prescripción, la cuestión a dilucidar ahora es la determinación del dies a quo para el inicio del cómputo del plazo del año, si se adopta la fecha en la que se notificó la desestimación de la reclamación por parte del Ayuntamiento de Murcia a las interesadas o cuando dicha resolución fue firme, al resolverse el recurso contencioso administrativo interpuesto por aquellas frente a la citada resolución municipal (la fecha de notificación de la Sentencia recaída).
Este Órgano Consultivo considera que puede sostenerse la interpretación de que la acción de responsabilidad patrimonial presentada el 11 de enero de 2011 frente a la Administración regional se ha ejercitado en plazo, teniendo en cuenta como dies a quo la fecha de notificación a las reclamantes de la Sentencia firme de 12 de febrero de 2010, como sostiene la propuesta de resolución y el primer informe de la Intervención General sobre el trámite de fiscalización previa por los siguientes motivos:
1º) Con carácter general, y así se expresaba en el Dictamen 272/2014, el dies a quo ha de entenderse reanudado en el momento en el que las interesadas tuvieron conocimiento de que la vía en la que ocurrió el accidente era de titularidad autonómica, circunstancia que puede producirse con la notificación de la resolución de la Corporación Municipal que desestima la reclamación por falta de legitimación pasiva, pudiendo haber inducido a error a la Intervención General nuestro Dictamen cuando reproducía la citada consideración en relación al caso que nos ocupa, como seguidamente se explicita.
Sin embargo, en el presente supuesto se advierte una excepción a dicho criterio general, consistente en que la decisión municipal fue recurrida en el orden contencioso administrativo, recurso que no ha sido considerado infundado o temerario por la resolución judicial, teniendo en cuenta, además, que con independencia de quien resultara finalmente titular del tramo, la propia Dirección General de Carreteras expone en su informe en relación con el estado actual (no al momento del accidente respecto al que señala que no dispone de datos) que "el tramo de carretera en donde se produce el siniestro se encuentra en buen estado salvo las imperfecciones provocadas por las zanjas que efectúan los servicios comunitarios de agua, saneamiento y red de telecomunicaciones y que son igualmente competencia municipal" (folio 76), por lo que en el mantenimiento de la vía, según el Centro Directivo de carreteras, podían haber incidido servicios de competencia municipal y, por ende, en la producción del accidente en su momento, como parece concluir dicho Centro Directivo cuando expresa (Antecedente Segundo) que si efectivamente se comprobara documentalmente la profundidad de la zanja estaríamos ante la ejecución de una acometida domiciliaria que no habría repuesto convenientemente el firme de la misma, sin perjuicio de que tal circunstancia no permitiría exonerar de responsabilidad al titular de la vía, aunque sí establecer una concurrencia de culpas, en su caso. Durante la sustanciación del recurso contencioso administrativo se practicó la prueba consistente en que se dirigiera oficio a la Dirección General de Carreteras para que informase sobre si dicho tramo de vial es de titularidad de la Comunidad Autónoma, remitiéndose la certificación obrante en el expediente (folio 1), en la que se señala afirmativamente que el tramo en el que se produjo el accidente corresponde su conservación a la Consejería correspondiente de la Administración regional.
2º) Además, la incorporación de las actuaciones judiciales al expediente ha permitido conocer, de una parte, que el representante de las reclamantes -una vez examinado el expediente municipal remitido al Juzgado- solicitó en el recurso contencioso administrativo mediante escrito de 30 de enero de 2009 (folio 21) que se emplazara a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, concretamente la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (Dirección General de Carreteras): "una vez que se ha dado traslado del expediente administrativo por el Ayuntamiento de Murcia y del mismo se desprende que puede estar interesado en él y en el presente recurso", contestando la representante del Ayuntamiento de Murcia que ya consta en el expediente administrativo el emplazamiento a la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (folio 292). Dicha actuación por parte de las reclamantes comporta una manifestación de voluntad de hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la Administración responsable de la conservación de la vía.
3º) Pero si cupieran dudas sobre su ejercicio en plazo, las mismas son despejadas por la resolución judicial firme (Fundamento de Derecho Segundo de la Sentencia de 12 de febrero de 2010 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 6 de Murcia), que considera en este caso interrumpido el plazo para formular la acción de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional en los siguientes términos:
"(...)
Es decir, corresponde a la Comunidad Autónoma y no al Ayuntamiento de Murcia la conservación y el mantenimiento del lugar en el que sucedió el accidente.
Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso entablado sin poder entrar en el análisis de la concurrencia o no de los presupuestos legales y jurisprudenciales precisos para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial ni en la cuantificación de los daños que se afirma que se sufrieron; quedando en todo caso a salvo del derecho de la parte recurrente para proceder en vía administrativa contra el órgano competente de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia al no haber transcurrido el plazo de prescripción la acción para ello por quedar interrumpido con la reclamación previa formulada ante el Ayuntamiento".
También cabe citar, como precedente, la Sentencia 166/2007, de 28 de febrero de la Sala de lo Contencioso Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, que entiende interrumpido el plazo de prescripción por la presentación de la reclamación ante otro Ayuntamiento. Igualmente la STS, Sala 3ª, de 27 de diciembre de 1.989 estima que el plazo de prescripción para el ejercicio de la acción de responsabilidad contra una Comunidad Autónoma se había interrumpido por la primitiva reclamación ante el Ayuntamiento, debiendo tomarse como fecha inicial del cómputo del año el día en que la Sentencia, que denegó la reclamación dirigida contra el Ayuntamiento, adquirió firmeza ya que, añade dicha Sentencia que produce efectos interruptores de acuerdo con lo prevenido en el artículo 1.973 del Código Civil "como ha venido sosteniendo con reiteración el Tribunal Supremo, que al declarar que el principio general de la responsabilidad objetiva y patrimonial de la Administración Pública, que tiene su inicio en la Ley de Régimen Local y se eleva a principio de una máxima jerarquía en el artículo 106, párrafo 2, de la Constitución, constituye una pieza fundamental de nuestro Estado de derecho, añade que ello impide en su aplicación toda interpretación que obstaculice su plena realización material, debiendo seguirse el criterio hermenéutico más favorable al administrado, dando preferencia a aquel que conduzca al examen de la acción".
A mayor abundamiento, en nuestros Dictámenes 93 y 206 del año 2012 señalamos que sin perjuicio de lo que debe considerarse el criterio general sobre la cuestión, existen pronunciamientos que permiten particularizar el análisis en atención a las especiales circunstancias del caso concreto con cita a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 15 de noviembre de 2002, que acepta la eficacia interruptiva del plazo prescriptivo de que se trata, por la formulación de reclamaciones a Administraciones no competentes si concurriera alguna circunstancia excepcional que así lo justificase, como en el caso allí planteado, en que la actuación de la Administración responsable del servicio al que se imputan los daños llevó a confusión sobre la titularidad del mismo; y ello en aplicación del principio general que postula una interpretación del instituto de la prescripción de acciones en sentido favorable al ejercicio de éstas, por estar fundado en razones de seguridad jurídica y no de justicia intrínseca, como se ha indicado, lo que se entiende especialmente aplicable en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración.
En suma, se dictamina favorablemente la propuesta de resolución sometida a Dictamen en cuanto al cumplimiento del requisito temporal en la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada frente a la Administración regional el 11 de enero de 2011, dado que la Sentencia firme del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 6 de Murcia data de 12 de febrero de 2010, aun sin tener en cuenta la fecha de notificación de la referida resolución a las reclamantes.
CUARTA.- Relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público regional de vigilancia de carreteras y los daños por los que se reclama.
I. De los artículos 139.1 y 141.1 LPAC se desprende que la Administración debe responder por los daños y perjuicios causados a los particulares con ocasión del funcionamiento de los servicios públicos, siempre que se trate de daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar (en cuyo caso se habla de "lesión", en sentido estricto) y que, por ello, son indemnizables.
A pesar de que el tenor literal del citado artículo 139.1 se refiere exclusivamente al "funcionamiento" de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el "no funcionamiento" de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración actuase positivamente para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.
A partir de este planteamiento, la reclamación se fundamenta en una omisión de la Administración regional, a la que corresponde el deber de conservación y vigilancia del tramo de la carretera en la que se produjo el accidente, al encontrarse el firme en un deficiente estado por la existencia de un socavón.
En el caso que nos ocupa, ha de considerarse acreditada la concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, como propone la propuesta elevada e informaba favorablemente la Intervención General en el primer trámite de fiscalización previa (informe de 23 de diciembre de 2013), a través del informe de la Policía Local del Ayuntamiento de Murcia que acudió al lugar de los hechos el 27 de febrero de 2004, las fotografías que se acompañan al escrito de reclamación sobre el estado de la vía en aquel momento, así como por los dos testigos referidos por la Policía Local en su informe, cuya declaración se propone como prueba testifical por las reclamantes y que comparecieron en las dependencias del órgano que instruye para su práctica.
Así pues, en el informe del agente de la Policía Local del Ayuntamiento de Murcia que acudió al lugar del accidente, se señala lo siguiente (folio 10):
"Una vez en el lugar se comprueba que hay una chica en el suelo doliéndose bastante de un brazo y una pierna (...) Dicha persona resulta ser x, de 16 años, con domicilio en calle -- de Cabezo de Torres y que conducía el ciclomotor marca Suzuki --, esta persona nos manifiesta que cuando circulaba por dicha Avenida y pasados los semáforos de la Senda de Granada en dirección a Zarandona, ha metido la rueda delantera en un socavón que hay en la calzada y ha perdido el control cayéndose de la misma. Esta persona es trasladada por una ambulancia que se había solicitado previamente al Hospital Morales Meseguer (...).
Por parte de esta unidad se comprueba que unos metros antes de donde se encontraba tendida la accidentada hay un socavón de un metro de largo por medio de ancho y de unos treinta centímetros de profundidad, por lo que se da aviso a -- para que con la mayor rapidez posible sea reparado, dejando provisionalmente unos conos advirtiendo del mismo.
Testigos de dicho accidente han sido (...)".
Además, las fotografías obrantes en los folios 2 a 9 del expediente denotan el mal estado de la calzada en el momento de producirse los hechos.
Por último, las declaraciones de los testigos del accidente coinciden en la forma en la que se produjo el accidente, en el mal estado en el que se encontraba la calzada y en que la lesionada conducía despacio (folios 104 y 105).
En consecuencia, se tratan de daños que las reclamantes no están obligadas a soportar (artículo 141.1 LPAC) en la cuantía que seguidamente se determina.
QUINTA.- La cuantía de la indemnización.
Este Consejo Jurídico muestra su conformidad con los criterios de valoración contenidos en la última propuesta de resolución sometida a Dictamen, de fecha 25 de febrero de 2015, adecuándose al informe de la Inspección Médica sobre el alcance de los días impeditivos y no impeditivos para la actividad de la accidentada (en el momento del accidente estaba estudiando) y el alcance de sus secuelas tras su exploración en relación con el hecho que motiva la reclamación, puesto que la Inspección Médica, aunque su valoración sea discutida por la reclamante por no tener en cuenta la evolución de sus patologías tras el accidente y realizarse 11 años después, está obligada a informar con criterios de profesionalidad, objetividad, e imparcialidad respecto del caso y de las partes, correspondiéndole las funciones de elaborar los informes técnico sanitarios en los expedientes de reclamaciones de responsabilidad patrimonial en materia sanitaria, debiendo atenerse este Consejo Jurídico a lo informado por la misma por su carácter cualificado.
Veamos el desglose de las cantidades propuestas:
1. En cuanto a los daños materiales, se dictamina favorablemente el reconocimiento a la propietaria del ciclomotor en el momento del accidente, x, de una indemnización de 484,61 euros, considerada ajustada por el informe del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras de 14 de septiembre de 2011, cantidad que habrá de ser actualizada a la fecha en la que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad patrimonial en los términos previstos en el artículo 141.3 LPAC.
También se dictamina favorablemente la cuantía de 45 euros en concepto de daños por la reposición del casco, que se reconoce a x conforme a la factura aportada.
2. En cuanto a los daños personales, se propone por el órgano instructor, tras el informe de la Inspección Médica, indemnizar a la lesionada, x, en la cuantía de 5.317.18 euros por los conceptos de perjuicio estético ligero (3 puntos x 708,12 euros), días impeditivos (32 x 45,81 euros) y días no impeditivos (91x24,67 euros), aplicando el baremo del sistema de valoración de daños por accidentes de tráfico del año 2004 (Resolución de 9 de marzo de 2004 de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones), correspondiente a la fecha en la que se produjeron los hechos, conforme a lo dispuesto en el artículo 141.3 LPAC.
En la cantidad propuesta se advierte un error en el cálculo, pues el resultado de la multiplicación de 91 días no impeditivos por 24,67 euros diarios no es el indicado en la propuesta (1.726,90 euros) sino 2.244,97 euros, cantidad que habrá de ser corregida, sumando, por tanto, los conceptos por daños personales resulta la cantidad de 5.835,25 euros (no 5.317.18 euros, como se propone), todo ello sin perjuicio de la actualización a la fecha en la que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad patrimonial en los términos ya expresados.
Por último, se encuentra motivada la desestimación de los gastos médicos en un centro privado, pues no resulta acreditado que la sanidad pública rechazara el tratamiento rehabilitador.
SEXTA.- Sobre la discrepancia con el reparo de la Intervención.
De acuerdo con lo que dispone el artículo 17 del Decreto n.º 161/1999, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cuando el órgano gestor no acepte el reparo formulado, planteará a la Intervención discrepancia, en el plazo de quince días, de conformidad con el procedimiento previsto en este artículo. Cuando el órgano al que se dirige el reparo no lo acepte y dicho reparo haya sido formulado por la Intervención General, o ésta haya confirmado el de una Intervención Delegada subsistiendo la discrepancia, corresponderá al Consejo de Gobierno adoptar resolución definitiva, previo el informe preceptivo del Consejo Jurídico de la Región de Murcia. A tal fin, el artículo 12.13 LCJ prevé el Dictamen preceptivo respecto a propuestas de resolución de reparos formulados o confirmados por la Intervención General de la Comunidad Autónoma, y que deban ser decididos por el Consejo de Gobierno.
Al remitir la Consejería el expediente al Consejo solicitando la emisión de Dictamen al amparo del artículo 12.9 LCJ, es decir, para el caso de reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración regional, debe entenderse implícitamente formulada su discrepancia frente al reparo, dado que la propuesta de resolución es estimatoria, discrepancia que con este Dictamen cumple también lo establecido en el artículo 12.13 LCJ, y cuya resolución final compete al Consejo de Gobierno, como prevé el artículo 17 del Decreto n.º 161/1999, antes citado.
Por ello, no podrá resolverse esta responsabilidad patrimonial hasta que haya recaído acuerdo del Consejo de Gobierno en el que, de acuerdo con el Consejo Jurídico, estime la discrepancia formulada al reparo de la Intervención General contenido en el informe de 6 de julio de 2015.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, al considerar que concurren en el supuesto sometido a consulta todos los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para el nacimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración regional.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización debe atenerse a lo expresado en la Consideración Cuarta de este Dictamen.
TERCERA.- No podrá resolverse esta responsabilidad patrimonial hasta que haya recaído acuerdo del Consejo de Gobierno en el que, de acuerdo con el Consejo Jurídico, estime la discrepancia formulada al reparo de la Intervención General contenido en el informe de 6 de julio de 2015, según se expresa en la Consideración Quinta.
No obstante, V.E. resolverá.
