Dictamen nº 303/2016

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de noviembre de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 29 de julio de 2016, sobre Proyecto de Decreto por el que se establece la evaluación del sistema educativo no universitario de la Región de Murcia (expte. 235/16), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- En fecha indeterminada la Dirección General de Calidad Educativa, Innovación y Atención a la Diversidad redacta un primer Anteproyecto de Decreto por el que se establece la evaluación del sistema educativo no universitario de la Región de Murcia.

  El texto se acompaña de la siguiente documentación:

  - Propuesta que el 21 de noviembre de 2014 la Directora General de Calidad Educativa, Innovación y Atención a la Diversidad eleva al titular de la entonces Consejería de Educación, Cultura y Universidades para que se eleve al Consejo de Gobierno "propuesta para aprobar el Decreto por el que se establecen y regulan las normas de convivencia en los centros docentes no universitarios sostenidos con fondos públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia" (sic).

  - Informe-memoria de idéntica fecha, elaborado por el Servicio de Evaluación y Calidad Educativa, en el que se describen los antecedentes y objetivos de la futura norma -en términos coincidentes con la parte expositiva del Anteproyecto- y se esboza el marco jurídico en el que se insertará el texto. Señala el informe que dicha disposición persigue contribuir a mejorar la calidad y la equidad de la educación, reorientar las políticas educativas y aumentar la transparencia y eficacia del sistema educativo.

  Se describe en el informe la tramitación seguida para la elaboración del Anteproyecto, señalando que antes de la redacción del mismo se constituyó una comisión con integrantes de diversos órganos directivos de la Consejería que asume la iniciativa normativa más la Inspección de Educación. Además, se consultó al resto de centros directivos de la Consejería y a las Comisiones Regionales de Directores de Primaria y de Secundaria, sintetizando cuáles de las aportaciones realizadas se han incorporado al texto y cuáles no.

  Constan en el expediente las sugerencias y observaciones formuladas por dichos órganos al texto.

  - Informe sobre el impacto por razón de género que producirá la futura norma, que se considera neutro, pues no producirá o incrementará desigualdades por razón de género.

  - Memoria económica, según la cual no se establecen regímenes de retribución ni gasto concreto alguno, por lo que no se derivan obligaciones económicas de ningún tipo para la Comunidad Autónoma.  

  -Propuesta que eleva el titular de la Consejería al Consejo de Gobierno para la aprobación del "Decreto por el que se establece el currículo de la Educación Primaria en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia" (sic).

  SEGUNDO.- Sometido el texto al Servicio Jurídico de la Consejería impulsora del Proyecto, se evacua el 12 de diciembre de 2014 en sentido favorable al mismo, si bien se formulan diversas observaciones tanto al procedimiento de elaboración reglamentaria (debe acreditarse la audiencia a las organizaciones sindicales y el sometimiento del Proyecto a negociación) como al contenido del texto, estas últimas de técnica normativa unas y de lege ferenda otra, relativa a la extensión de la evaluación de la función docente al profesorado de los centros privados concertados.  

  TERCERO.- Con fecha 3 de febrero de 2015 el Proyecto se sometió a la Mesa Sectorial de Educación para su negociación. Según consta en certificación del Secretario del indicado órgano unida al expediente, "el borrador aportado, a pesar del grupo previo de trabajo convocado al efecto y de la oferta realizada por la Administración para recibir sus aportaciones, no obtuvo el respaldo de la parte social, por considerarlo inviable y demasiado centrado en detectar los incumplimientos, más que en premiar el desempeño correcto de los puestos".  

  CUARTO.- El 26 de febrero, el Subdirector General de Empleo Público, Relaciones Colectivas y Calidad de los Servicios formula, vía e-mail, sendas observaciones a dos preceptos del Proyecto, que serán asumidas e incorporadas al texto.  

  QUINTO.- También formula observaciones la Dirección General de Universidades, en relación con las normas específicas de evaluación de las enseñanzas artísticas superiores, proponiendo introducir alusiones expresas a dicha regulación en la parte expositiva del Proyecto y sugiriendo cambios concretos y puntuales en la redacción de algunos de los preceptos.

  De tales observaciones sólo se asumirán e incorporarán al texto las formuladas al artículo 4, en relación con la evaluación de las enseñanzas de master en dichas enseñanzas artísticas superiores.

  SEXTO.- Como resultado de la incorporación de todas las observaciones formuladas y aceptadas, se elabora un nuevo borrador del texto, el segundo, que se incorpora al expediente.

  SÉPTIMO.- Solicitado el preceptivo informe del Consejo Escolar de la Región de Murcia, se evacua en sentido favorable al texto, con el número 10/2015, de 13 de mayo. No obstante, se efectúan en él numerosas y variadas sugerencias de redacción, de sistemática y estructura de los preceptos, tendentes a una mayor claridad del texto, y de técnica normativa. También las hay que inciden en el ámbito de aplicación de la futura norma, como la que se refiere a la evaluación de la función inspectora.  

  Las indicadas observaciones será objeto de valoración por el Servicio de Evaluación y Calidad Educativa en informe de 28 de julio de 2015, que indica cuáles de aquéllas son objeto de asunción y, en consecuencia, se incorporan al texto, y cuáles se rechazan, motivando de forma sintética tal decisión.  

  OCTAVO.- Como consecuencia de la introducción de las  modificaciones sugeridas por el Consejo Escolar de la Región de Murcia y aceptadas por el Servicio de Evaluación y Calidad Educativa, se elabora un nuevo borrador del Proyecto, que se incorpora al expediente.  

  NOVENO.- El 30 de julio la Vicesecretaría de la Consejería de Educación y Universidades evacua su preceptivo informe, que se limita a constatar la existencia de competencia material y orgánica para su aprobación, la adecuación del rango  de la disposición así como del procedimiento seguido para su elaboración.    

  DÉCIMO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se evacua el 16 de septiembre de 2015 en sentido favorable al texto, sin perjuicio de  formular observaciones acerca del alcance y ámbito de la norma (si será aplicable o no a los centros de titularidad privada) y la técnica normativa.

  Tales observaciones son objeto de consideración por el Servicio de Evaluación y Calidad Educativa en informe de 22 de julio de 2016, que las asume e incorpora al texto, al tiempo que indica que, por razones de técnica normativa, el contenido de dos disposiciones adicionales pasa a integrarse en el articulado del Proyecto.  

  UNDÉCIMO.- Consta en el expediente un texto diligenciado por el Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades como el último del Proyecto de Decreto por el que se establece la evaluación del sistema educativo no universitario de la Región de Murcia.  

  Consta el texto de una parte expositiva innominada, once artículos una disposición derogatoria y una final.

  En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo índice de documentos y un extracto de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 29 de julio de 2016.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

I. El Dictamen se ha solicitado como preceptivo al amparo de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).

Si bien la consulta no se detiene en motivar la preceptividad de este Dictamen, lo cierto es que cabe considerar el Proyecto como reglamento de desarrollo de la legislación básica, como se argumenta in extenso en la Consideración Segunda de este Dictamen, en particular de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE).

II. La consulta solicita expresamente que el presente Dictamen se dicte en el plazo de urgencia que contempla el artículo 60.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril (RCJ).

El artículo reglamentario invocado es reproducción del artículo 10.5, párrafo primero, LCJ, como de forma explícita se expresa en el mismo. Por ello, tras la modificación operada en el precepto legal por el artículo 9 de la Ley 3/2012, de 24 de mayo, de medidas urgentes para el reequilibrio presupuestario, el plazo de diez días naturales a que se refiere el indicado artículo 10.5 LCJ y, por extensión, el 60.1 RCJ, únicamente será exigible respecto de los expedientes remitidos por el Consejo de Gobierno en los que se haga constar la urgencia del Dictamen, por lo que no sería aplicable al supuesto sometido a consulta.

En cualquier caso, no deja de resultar llamativo que la Consejería formule la solicitud de emisión urgente de este Dictamen cuando ya ha invertido más de 18 meses en la tramitación del procedimiento de elaboración reglamentaria. De hecho, durante 10 meses -entre la emisión del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos el 16 de septiembre de 2015 y el informe valorativo de las observaciones allí contenidas, que es de fecha 22 de julio de 2016- el procedimiento sufre una injustificada paralización, sin que lleguen a expresarse en el expediente qué circunstancias convierten ahora en urgente la aprobación del Proyecto normativo que constituye su objeto.

  SEGUNDA.- Competencia material y habilitación normativa.

  El artículo 16.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas que lo desarrollen, sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el artículo 149.1.30ª y de la alta inspección para su cumplimiento y garantía. Se trata, por tanto, de una competencia concurrente con el Estado, en tanto que se comparte con él la función normativa sobre la materia, aun cuando en el presente supuesto, no es de la misma cualidad.

  En la delimitación del alcance y contenido de dicho título competencial ha de considerarse, en particular, la normativa básica para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, dictada para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en la materia (art. 149.1.30.ª CE). Del mismo modo y en la medida en que está involucrado el derecho a la educación (art. 27 de la Constitución), derecho fundamental cuyo desarrollo exige Ley Orgánica (art. 81 de la Constitución y sección 1ª del capítulo II del Título I de la Constitución), deben considerarse también las leyes orgánicas relativas a tal derecho fundamental.

  La LOE dedica su Título VI a la evaluación del sistema educativo. Ya en su Preámbulo se afirma que la evaluación es un valioso instrumento de seguimiento y valoración de los resultados obtenidos y de mejora de los procesos, por lo que considera imprescindible establecer procedimientos de evaluación de los distintos ámbitos y agentes de la actividad educativa, alumnado, profesorado, centros, currículo y Administraciones. Se califica a la evaluación como un elemento fundamental para la mejora de la educación y el aumento de la transparencia del sistema educativo (así se refleja también en el artículo 140 LOE), por lo que debe aplicarse en los más diversos ámbitos, que abarcan los procesos de aprendizaje de los alumnos, la actividad del profesorado, los procesos educativos, la función directiva, el funcionamiento de los centros docentes, la inspección y las propias Administraciones educativas (art. 141 LOE).

  De forma coherente con la trascendencia que el Preámbulo otorga a la evaluación del sistema educativo como elemento de calidad y mejora del mismo, el artículo 1.1 LOE señala como uno de los principios en los que aquél se inspira el de su evaluación, tanto en su programación y organización, en los procesos de enseñanza y aprendizaje como en sus resultados. Asimismo, en su apartado 2 se insta a los poderes públicos a prestar una atención prioritaria al conjunto de factores que favorecen la calidad de la enseñanza y, en especial, entre otros, a la evaluación.

  La LOE atribuye la evaluación del sistema educativo al Instituto Nacional de Evaluación Educativa y a los organismos correspondientes de las Administraciones educativas que éstas determinen, sin perjuicio de garantizar la participación de dichas Administraciones en el referido Instituto Nacional. Además, ordena a los equipos directivos y al profesorado de los centros colaborar con las Administraciones educativas en las evaluaciones que se realicen en sus centros (art. 142).

  Para el desempeño de su labor, el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, en colaboración con las Administraciones educativas, elaborará planes plurianuales de evaluación, establecerá los estándares metodológicos y científicos que garanticen la calidad, validez y fiabilidad de las evaluaciones, coordinará la participación del Estado en las evaluaciones internacionales y elaborará el Sistema Estatal de Indicadores de la Educación (art. 143).

  Junto a la evaluación general del sistema educativo, la LOE regula también las evaluaciones individualizadas que se realizarán a todos los alumnos en las diferentes etapas educativas (tanto las intermedias en Primaria y Secundaria como las finales de cada etapa), previéndose que serán comunes para todo el Estado y que será el Instituto Nacional de Evaluación Educativa el encargado de diseñar las pruebas y los procedimientos de evaluación. La realización material de las pruebas corresponde a las Administraciones educativas, que podrán establecer otras evaluaciones con fines de diagnóstico (art. 144).

  Habilita la LOE a las Administraciones educativas para elaborar y realizar planes de evaluación de la función directiva y de los centros educativos, al tiempo que les ordena que apoyen y faciliten la autoevaluación de éstos (arts. 145 y 146, los cuales carecen de naturaleza básica, conforme a la Disposición final quinta LOE).

  Ordena, asimismo, la referida Ley Orgánica a las Administraciones educativas que procedan a difundir los resultados de las evaluaciones que aquéllas realicen. A tal fin, utilizarán indicadores comunes para todos los centros docentes (art. 147).

  El Título VI de la LOE no agota la legislación orgánica en esta materia. Así, al margen de las evaluaciones individualizadas de etapa a que se refieren los artículos 20.3, 21, 29 y 36 bis, el artículo 91 LOE enumera entre las funciones del profesorado la evaluación del proceso de aprendizaje de los alumnos y la de los procesos de enseñanza, debiendo participar en los planes de evaluación que determinen las Administraciones educativas o los propios centros.

  El artículo 106, por su parte, se dedica a regular la evaluación de la función pública docente, correspondiendo a las Administraciones educativas disponer los procedimientos para que los resultados de la valoración de la función docente sean tenidos en cuenta de modo preferente en los concursos de traslados en la carrera docente, junto con las actividades de formación, investigación e innovación.

  Los artículos 127 y 129 LOE atribuyen al Consejo Escolar de centro y al Claustro de Profesores, respectivamente, la función de analizar y valorar los resultados de las evaluaciones internas y externas en las que participe el centro. Función que el artículo 57 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación (LODE), define para al Consejo Escolar de los centros privados concertados como la de participar en la evaluación de la marcha general del centro en los aspectos administrativos y docentes. Esta misma Ley Orgánica, pero en su artículo 4,  reconoce el derecho de los padres o tutores a participar en la evaluación del centro educativo en los términos establecidos en las leyes.    

  Los artículos 136 y 139 LOE, por su parte, recogen normas relativas a la evaluación de la función directiva en orden a la renovación del mandato de los directores de los centros y al reconocimiento personal y profesional de los mismos, que incluye la consolidación de un específico complemento retributivo.

  La Disposición adicional sexta LOE, bajo el epígrafe "bases del régimen estatutario de la función pública docente", con ocasión de regular  los concursos de traslado de ámbito estatal, señala que en el baremo de méritos a utilizar en tales procedimientos se tendrá en cuenta la evaluación voluntaria de la función docente. La evaluación positiva de la actividad docente será asimismo considerada en los procedimientos de acceso a los cuerpos de Catedrático de las distintas enseñanzas y en la promoción interna. En el acceso al Cuerpo de Inspectores de Educación se tomará en consideración el desempeño de cargos directivos con evaluación positiva.

  Como es de observar en la exposición realizada, la evaluación como instrumento orientado a la calidad y mejora del sistema educativo no se traduce en la LOE como una mera declaración programática de principio, sino que se toma en consideración en los más diversos ámbitos materiales, afectando a los procesos de enseñanza y aprendizaje, a la actividad del profesorado, a la función directiva, a la inspección, a la función pública docente, incluso a los aspectos meramente administrativos de los centros.

  No encontramos, sin embargo, en la Ley, un llamamiento concreto a las Administraciones educativas para regular tan esencial aspecto del sistema educativo, optando la Ley cabecera del mismo por efectuar meras habilitaciones para que aquéllas complementen la acción estatal, a la que se reserva el diseño y la superestructura, si se quiere, de la evaluación del sistema educativo, quedando a las Comunidades Autónomas la labor ejecutora y organizadora de la evaluación, sin perjuicio de poder establecer evaluaciones propias, adicionales a las definidas por la norma básica, como ocurre con las evaluaciones individuales de diagnóstico.

  Lo anterior no debe interpretarse en el sentido de que a la Comunidad únicamente le corresponda una competencia de mera ejecución no normativa de la legislación educativa, pues dicha visión sería errónea. La Comunidad Autónoma goza de competencia normativa para regular la evaluación del sistema educativo, como manifestación de su competencia en materia de educación. No obstante, dicha competencia no es plena, pues vendrá limitada por la no contradicción de la normativa básica estatal, que opera aquí como límite infranqueable.

  En consecuencia, puede la Comunidad Autónoma regular todos aquellos aspectos que resultan necesarios para que la Administración regional actúe, en su calidad de Administración educativa, en colaboración con el Estado en las evaluaciones en las que la LOE llama a dicha colaboración. Del mismo modo, puede reglamentar todas aquellas evaluaciones complementarias o adicionales a las establecidas por la norma básica, así como todos aquellos aspectos relacionados con la evaluación del sistema educativo que no hayan sido objeto de atención por la regulación básica, siempre y cuando dicha regulación autonómica no sea un desarrollo directo del derecho fundamental a la educación (en la interpretación estricta que la doctrina constitucional tiene establecida y que rechaza que se dé cuando la norma de que se trate meramente tiene una afección o incidencia indirecta en el contenido del derecho), que se viera afectado por la reserva de Ley Orgánica del artículo 81.1 CE.      

  TERCERA.- Competencia orgánica, procedimiento de elaboración y conformación del expediente.

  I. El Consejo de Gobierno es el órgano competente para aprobar, en su caso, el presente Proyecto, en virtud de la genérica atribución de potestad reglamentaria efectuada por el artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía.

  II. En términos generales la tramitación del Proyecto se ha ajustado a las normas que rigen el ejercicio de la potestad reglamentaria, contenidas en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, habiéndose incorporado al expediente los documentos y trámites allí establecidos, si bien ha de advertirse acerca del cumplimiento meramente formal de alguno de ellos como el estudio económico de la norma, que se limita a informar acerca de la ausencia de gasto adicional para la Comunidad Autónoma, pero sin ilustrar acerca del coste que la realización efectiva de todas y cada una de las evaluaciones que se regulan en el Proyecto suponen tanto para la Administración educativa como para los centros de titularidad privada.

  Habrá de estarse, además, a la versión del indicado artículo 53 previa a la modificación operada en dicho precepto por la Disposición final primera de la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, toda vez que la exigencia de la memoria de análisis de impacto normativo y el estudio de cargas administrativas establecidos por dicha Ley, sólo es predicable respecto de aquellas disposiciones cuya tramitación se inicie con posterioridad a la aprobación por el Consejo de Gobierno de la Guía Metodológica para la elaboración de la memoria de análisis normativo (Disposición transitoria primera de la Ley 2/2014), lo que tuvo lugar el 6 de febrero de 2015. Comoquiera que la Dirección General de Calidad Educativa, Innovación y Atención a la Diversidad remitió la iniciativa normativa junto con toda la documentación asociada (momento que la citada disposición transitoria identifica como el de inicio de la tramitación a efectos de aplicación de la nueva versión del artículo 53 de la Ley 6/2004) a la Secretaría General de la Consejería de adscripción en el mes de noviembre de 2014, ha de estarse a las exigencias formales establecidas por el indicado artículo 53 en su redacción previa a la modificación operada por la Ley 2/2014.

  No obstante el general parecer favorable que merece la tramitación seguida, ha de advertirse que en el Proyecto se establecen reglas que inciden claramente en el ámbito material de la función pública, en la medida en que se abordan disposiciones sobre carrera profesional y provisión de puestos (arts. 6 e, indirectamente, 9), retribuciones (art. 6.6) y causas de exclusión de las listas de espera para el nombramiento de funcionarios interinos (art. 8.4).

  Por ello, si bien la norma proyectada no puede considerarse stricto sensu como una disposición general sobre la función pública -lo que determinaría la preceptividad del informe del Consejo Regional de la Función Pública, ex artículo 13.2, letra b) del Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero (TRLFP)-, sí que tiene una clara incidencia sobre dicho ámbito, por lo que habría sido conveniente el sometimiento del Proyecto al indicado órgano consultivo, máxime cuando se prevé que los resultados de la evaluación de la función pública docente podrá ser considerada en los concursos de traslados de acuerdo con la normativa básica del Estado, en la carrera docente y "en cuantas convocatorias y procedimientos determine", lo que dado la generalidad de los términos en los que se expresa la norma podría dar lugar a que los resultados de la evaluación indicada se tuvieran en cuenta como mérito en convocatorias de provisión de puestos de trabajo no estrictamente docentes, pues, en principio y ante la ausencia de restricciones al efecto en la disposición proyectada, podrían incluirse en dicha previsión aquellos que, adscritos a la Administración General de la Comunidad Autónoma, se abren a la provisión por funcionarios de los Cuerpos docentes, a los que éstos concurren junto a los integrantes de otros cuerpos funcionariales generales.

  Del mismo modo, habría sido oportuna la consulta a la Comisión de Coordinación de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en su condición de órgano de coordinación para la elaboración y ejecución de su política de función pública y en el que están representados, además de todas las Consejerías a través de sus Secretarios Generales, los principales empleadores públicos de la Comunidad en número de efectivos -Servicio Murciano de Salud y la Consejería de Educación-, así como los órganos que han de ejercer el control presupuestario y financiero de las políticas de función pública como la Intervención General y la Dirección General de Presupuestos. Es precisamente en proyectos como el sometido a consulta, en el que no es preceptiva la intervención del Consejo Regional de la Función Pública ex artículo 13.2.1,b) TRLFP -órgano consultivo en el que también están presentes los anteriores-, cuando la consulta a la referida Comisión de Coordinación es más conveniente si cabe, permitiéndole el ejercicio de la función de análisis de los proyectos normativos en materia de función pública que tiene atribuida por su norma de creación (apartado tercero del Acuerdo del Consejo de Gobierno, de 30 de marzo de 2012), máxime cuando no consta en el expediente que el Proyecto fuera sometido a lo largo de su tramitación a la previa consideración de los órganos y organismos que lo integran.

  III. El procedimiento de elaboración reglamentaria prevé dos propuestas de diferente alcance y contenido. De un lado, la que el órgano directivo que asume la iniciativa normativa ha de elevar al titular de la Consejería de adscripción para que se tramite el texto del Anteproyecto como disposición de carácter general. De otra parte, aquella otra propuesta  que debe poner fin a dicho procedimiento y que eleva el Consejero concernido por la iniciativa al Consejo de Gobierno para que apruebe el Proyecto como Decreto.  

  Ambas propuestas constan en el expediente a los folios 11 y 36. Sin embargo, como ya se puso de manifiesto en los antecedentes de este Dictamen, ambos documentos yerran en la identificación del Proyecto a que se refieren. Así, la propuesta inicial que la Dirección General de Calidad Educativa, Innovación y Atención a la Diversidad eleva al entonces Consejero de Educación, Cultura y Universidades le propone elevar al Consejo de Gobierno propuesta para aprobar el Decreto por el que se establecen y regulan las normas de convivencia en los centros docentes universitarios sostenidos con fondos públicos. Por su parte, la que el titular de la Consejería eleva al Consejo de Gobierno propone aprobar el Decreto por el que se establece el currículo de la Educación Primaria en la Comunidad Autónoma.

  Parece evidente el lapsus en que se ha incurrido. En cualquier caso, deberían corregirse tales propuestas, al menos la que ha de elevarse al Consejo de Gobierno.

  IV. El "extracto de documentos" que se ha unido a la consulta formulada a este Consejo Jurídico sólo de forma muy laxa puede llegar a considerarse como el extracto de secretaría que exige el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de este Órgano, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, y que persigue no tanto exponer los documentos obrantes en el expediente (finalidad a la que se dirige la exigencia del índice de documentos), sino indicar los principales hitos del procedimiento seguido en la elaboración de la futura norma.

  CUARTA.- Del ámbito de aplicación de la futura norma.

I. El Proyecto se denomina "Decreto por el que se establece la evaluación del sistema educativo no universitario de la Región de Murcia", título que denota la vocación de regulación completa y global de este concreto aspecto del sistema educativo, lo que se confirma con la lectura de la parte expositiva del futuro Decreto, que no restringe en absoluto el ámbito de la evaluación, sino que antes al contrario, reproduce como fundamento de la regulación ahora proyectada el artículo 141 de la LOE, que extiende la evaluación "a todos los ámbitos educativos" regulados en ella y que se aplicará sobre los procesos de aprendizaje y resultados de los alumnos, la actividad del profesorado, los procesos educativos, la función directiva, el funcionamiento de los centros docentes, la inspección y las propias Administraciones educativas.

El Proyecto, que es desarrollo directo de la LOE y que comparte con ella esa vocación globalizadora de la evaluación, debería regular, al menos,  la de todos aquellos concretos aspectos del sistema educativo que la norma básica obliga a evaluar. Sin embargo, de la lectura del artículo 1.2 del Proyecto y de su interpretación sistemática con los restantes preceptos del mismo, no cabe concluir que se contemple en él la reglamentación de todas las evaluaciones exigidas por la LOE.  

Así, a modo de ejemplo, si ésta dispone que se evaluarán los procesos de aprendizaje y resultados de los alumnos y los procesos educativos, el artículo 1.2 del Proyecto alude a las enseñanzas, planes y programas que desarrollen los centros educativos de la Región, incorporando en el artículo 4 los resultados de los alumnos como elemento de la evaluación de las enseñanzas.

Dado el uso de términos tan diferentes entre la norma básica y el futuro Decreto llamado a desarrollarlo, surge la duda de que unos y otros sean coincidentes en su significado, contenido y alcance, de forma que pudiera llegar a considerarse que los utilizados por la Ley estarían incluidos en los utilizados por el Proyecto.

En el ejemplo antes expuesto, se desconoce si técnicamente cabe considerar incluida en la evaluación de las enseñanzas la de los procesos de aprendizaje y procesos educativos, o si la de éstos puede entenderse incardinada en la de los planes y programas educativos.

Del mismo modo, mientras que la norma básica señala que la evaluación se aplicará sobre la actividad del profesorado y la función directiva, el artículo 1.2 del Proyecto señala que el futuro Decreto se aplicará en (sic) el personal recogido en el artículo 8 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril, que desempeña sus funciones en la Administración educativa (EBEP). Por su parte, el artículo 6 se dedica a la evaluación de la función pública docente, y el 7 y el 8 a la evaluación de los docentes en prácticas y los docentes interinos, respectivamente. Si de los artículos 6, 7 y 8 puede concluirse que la evaluación de la actividad del profesorado en el ejercicio de su función docente sí está contemplada en el Proyecto, no ocurre lo mismo con la evaluación de la función directiva, pues parecen insuficientes a tal efecto las únicas alusiones a este extremo que se contienen en el texto sometido a consulta, en los últimos incisos del artículo 6.5 y 6 del Proyecto, sobre la evaluación del último nombramiento como director y los efectos de los resultados de la evaluación en la renovación y conservación del complemento retributivo específico del cargo de director.

Para advertir la insuficiencia de la regulación que de la evaluación de la función directiva se pretende incorporar al Proyecto ahora sometido a consulta, basta con recordar que en el año 2011 se sometió al Consejo Jurídico un Proyecto de Orden por el que se regulaba la evaluación de directores de centros docentes públicos en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Dicho proyecto mereció un Dictamen desfavorable en atención  al rango normativo de la disposición proyectada, al estimar este Órgano Consultivo que la regulación de la materia que constituía su objeto excedía del ámbito de la potestad reglamentaria de los Consejeros, por lo que en ausencia de una habilitación específica por norma con rango de Ley, su reglamentación correspondía al Consejo de Gobierno mediante Decreto (Dictamen 181/2011). Salvo error u omisión, la regulación material contenida en aquel proyecto normativo no ha sido objeto de aprobación formal ni se ha incorporado a ninguna otra disposición regional, más allá de las previsiones que en materia de evaluación de la función directiva contienen la Orden de la Consejería de Educación, Cultura  y Universidades, de 19 de mayo de 2014, por la que se establecen las bases del procedimiento para la selección y el nombramiento de directores de centros docentes públicos en el ámbito de gestión de la Comunidad Autónoma de Murcia (Base 19ª y normas particulares sobre evaluación dispersas por otras bases, como la 18ª), la de 19 de julio de 2007, de la Consejería de Educación, Ciencia e Investigación, por la que se establecen medidas de reconocimiento y valoración de la función directiva (art. 10), o la de 15 de mayo de 2001, de la Consejería de Educación, Formación y Empleo, que regula el procedimiento de consolidación parcial del componente singular del complemento específico por el ejercicio del cargo de director de centros docentes públicos no universitarios en el ámbito de gestión de la Comunidad Autónoma. Como se puede advertir de esta última relación de disposiciones, la Comunidad Autónoma cuenta ya con una regulación de la evaluación de la función directiva que debería unificarse e incorporarse al futuro Decreto.  

Corolario de lo expuesto es que para lograr una mayor adecuación entre el Proyecto y la norma básica que se desarrolla, deberían incorporarse a la delimitación inicial del ámbito de aplicación de la futura norma, en el artículo 1.2, todos aquellos extremos o aspectos del sistema educativo a los que el artículo 141 LOE extiende su evaluación.

Del mismo modo, si la evaluación de los procesos de aprendizaje y de los procesos educativos es algo distinto de la de las enseñanzas y los resultados de los alumnos, debería incorporarse al Proyecto la regulación de tales elementos, que habría sido omitida en el texto sometido a consulta.

Omisión que también se advierte respecto de la regulación de la evaluación de la función directiva, sin que sea óbice para ello la configuración del artículo 146 LOE como norma no básica (DF Quinta LOE), pues este precepto se limita a posibilitar a la Administración la elaboración de planes para la valoración de la función directiva, de modo que, si bien tales planes no resultarían exigibles para las Administraciones educativas, que pueden elaborarlos o no, sí lo es proceder a la evaluación de la función directiva, en virtud de lo establecido en el artículo 141 LOE, por lo que debería abordarse su regulación en el Proyecto.

II. El artículo 9 del Proyecto extiende el ámbito de la evaluación del sistema educativo al personal de administración y servicios que presta servicios en la Consejería de Educación, limitándose a remitir dicha evaluación a lo que se establezca con carácter general para el resto del personal de la Administración regional y a establecer que la indicada Consejería tendrá en cuenta los resultados de dichas evaluaciones para la toma de decisiones conducentes a la mejora del sistema educativo.

La evaluación de este tipo de personal no está prevista en la norma básica, más allá de su posible incardinación en la de la propia Administración educativa. En cualquier caso, no se advierte obstáculo para que el Proyecto amplíe el ámbito de la evaluación respecto del fijado por la LOE, si bien cabe cuestionarse la necesidad del precepto objeto de comentario cuando se limita a efectuar una remisión al régimen de evaluación del resto de personal de la Administración regional. Tampoco parece necesaria la atribución expresa a la Consejería de una facultad (toma de decisiones para la mejora del sistema educativo) con la que ya cuenta, pues se encuentra incluida entre las de gestión y dirección de la Consejería y del sector material de actividad administrativa sobre el que ostenta competencia, conforme al artículo 16.1 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen    

Se sugiere en consecuencia la supresión del artículo 9 del Proyecto.

  QUINTA.- Observaciones al texto.

I. A la parte expositiva.

a) En el primer párrafo se enumeran los principios que, conforme al artículo 2 bis LOE rigen el funcionamiento del Sistema Educativo Español. Debe advertirse que llama la atención que, puestos a enumerar principios, se omita precisamente aquél sobre el que pivota el objeto del Proyecto: el de evaluación, expresamente recogido en el artículo 1.1, letra ñ) LOE.

Sería oportuna su inclusión entre el elenco de principios relacionados en el párrafo objeto de consideración, lo que podría dar pie también a introducir, ya al comienzo de la exposición de motivos, una mención a la Ley cabecera del sector educativo, la LOE, anticipando su cita a la de la LOMCE contenida en el párrafo segundo, pues ésta no deja de ser una modificación de la anterior que en materia de evaluación únicamente incide, de forma esencial pero meramente puntual, sobre un aspecto concreto de aquélla, las evaluaciones externas de fin de etapa (a las que el Proyecto dedica únicamente su artículo 5), dejando cuasi intacto el resto de la regulación que en la materia se contiene en la LOE desde antes de la reforma operada por la LOMCE.

b) En la fórmula promulgatoria, debería actualizarse el género de quien efectúa la propuesta al Consejo de Gobierno para la aprobación del Decreto, para aludir a "la Consejera de Educación y Universidades".

II. Al articulado.

- Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.

a) Sin perjuicio de la observación efectuada en la Consideración Cuarta acerca del apartado 2 de este precepto, debe revisarse su redacción para hacerlo gramaticalmente más adecuado. De modo que si el futuro Decreto será aplicable en los centros educativos, lo será también "a" -mejor que "en"- las enseñanzas, planes y programas, y al personal que allí se indica, así como "a" la Administración educativa regional. En relación con este último inciso, de mantenerse la redacción del texto sometido a consulta ("así como de la propia administración educativa regional"), la interpretación literal del precepto impediría considerar que la evaluación se extiende a la propia Administración educativa, como dispone el artículo 141 LOE, para venir constreñida a la del personal que preste servicios en ella.

b) La referencia al EBEP debe ser actualizada, toda vez que dicha norma fue derogada por el Texto Refundido de la misma, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre.

- Artículo 2. Evaluación de centros.

a) De conformidad con el artículo 5, la Inspección de Educación realizará la evaluación externa de los centros. En interpretación sistemática con el apartado 2 del mismo precepto, en cuya virtud la evaluación de  centros será de aplicación a todos los centros docentes no universitarios de la Región de Murcia, cabe concluir que la Inspección evaluará a todos los centros, sin consideración alguna a la naturaleza de éste, es decir, a su titularidad pública o privada ni a si está sostenido o no con fondos públicos.    

Esta previsión contrasta con el artículo 4.1,c) del Decreto 316/2015, de 29 de diciembre, por el que se ordena y regula la Inspección de Educación en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en cuya virtud aquélla "llevará a cabo la evaluación externa de los centros sostenidos con fondos públicos". De pretender mantener la vigencia de esta previsión que limita la acción inspectora en materia de evaluación de centros a los sostenidos con fondos públicos, debería establecerse dicha precisión en el artículo 5.

b) La atribución de la evaluación externa a la Inspección de Educación como organización a la que corresponderá su realización material, de una parte, y la asignación a la Consejería competente en materia de Educación tanto de la definición del modelo como de la fijación de indicadores, criterios y metodología de evaluación, debería complementarse con una salvaguardia de las funciones que la LOE reserva al Instituto Nacional de Evaluación Educativa en sus artículos 142 y 143.

Esta observación se hace extensiva a aquellas otras evaluaciones en las que se reproduce dicho reparto funcional.

c) En el apartado 6 se contempla la comunicación de los resultados de la evaluación a la comunidad educativa, previa consideración de los factores socioeconómicos y socioculturales u otras variables de contexto que pueda determinar la Consejería de Educación. Dicha previsión, que es acorde con lo establecido en el artículo 147.2 LOE, debería bien remitirse al precepto básico en cuanto a las condiciones en que se producirá dicha comunicación, bien recoger expresamente que ésta se hará sin identificación de datos de carácter personal y mediante indicadores comunes para todos los centros docentes españoles, tal y como establece el indicado precepto legal.

  - Artículo 4. Evaluación de las enseñanzas.

  De conformidad con sus apartados 1 y 2, tendrá como objeto la evaluación de la eficacia de las enseñanzas a través de los resultados del alumnado, será de aplicación a todas las enseñanzas no universitarias y se tendrán en consideración los factores socieoeconómicos y socioculturales u otras variables de contexto.

  El apartado 3, sin embargo, establece una norma específica sobre la evaluación de las enseñanzas de Master correspondientes a las enseñanzas artísticas superiores, que correrá a cargo de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA).

  La especificidad de la previsión, tanto por las enseñanzas a las que se refiere, respecto de las que el artículo 46.2 LOE dispone que la definición de su contenido y de su evaluación se hará en el contexto de la ordenación de la educación superior española en el marco europeo, con la participación del Consejo Superior de Enseñanzas Artísticas y, en su caso, del Consejo de Universidades, como por la finalidad a que se dirige la evaluación que ha de realizar la ANECA, que es la de posibilitar la homologación de los títulos de Master (art. 13 del Real Decreto 1614/2009, de 26 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas artísticas superiores reguladas por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación), desaconsejan su inclusión en el Proyecto, por lo que se sugiere la supresión de este apartado 3.

  No obstante, el indicado RD 1614/2009, sí contiene normas específicas sobre evaluación de las enseñanzas artísticas superiores que resultarían más acordes con la evaluación a la que se refiere el Proyecto. Así, el artículo 19 del reglamento estatal dispone que las Administraciones educativas impulsarán sistemas y procedimientos de evaluación interna y evaluación externa periódicas de la calidad de estas enseñanzas, para lo cual los órganos de evaluación que las Administraciones educativas determinen diseñarán y ejecutarán en colaboración con los centros de enseñanzas artísticas superiores los planes de evaluación interna y evaluación externa correspondientes. La evaluación de la calidad de estas enseñanzas tendrá como objetivo mejorar la actividad docente, investigadora y de gestión de los centros, así como fomentar la excelencia y movilidad de estudiantes y profesorado.

  Si se quisiera introducir una mención a la evaluación de las enseñanzas artísticas superiores en el Proyecto, por coherencia con el resto del contenido de éste, la referencia normativa a tomar en consideración sería este artículo 19 RD 1614/2009 y no el 13 del mismo reglamento. En cualquier caso, salvo que en el futuro Decreto se establecieran pautas normativas adicionales sobre la elaboración de los indicados planes en el ámbito de la Comunidad Autónoma, no parece necesario incorporar al Proyecto previsiones que resultarán aplicables en virtud de la fuerza de obligar propia de la reglamentación básica (DF primera RD 1614/2009) que ya las establece.  

  No obstante, si pretendiera efectuarse en el Proyecto un desarrollo normativo de lo establecido en el artículo 19 RD 1614/2009, su ubicación más adecuada sería una disposición adicional, dada su especificidad respecto al ámbito general de aplicación del Proyecto.

  - Artículo 5. Evaluación individualizada del alumnado.

  De conformidad con el artículo 144 LOE, existen varios tipos de evaluaciones individualizadas de los alumnos:

  a) Las que prevén sus artículos 20.3 y 21, que persiguen determinar el nivel de adquisición de conocimientos de los alumnos que cursan Educación Primaria, y que se realizan a la mitad y al final de la etapa.

  En la evaluación intermedia (art. 20.3 LOE), el diseño, la organización y la realización material de la misma corresponde a cada Administración educativa. En la de final de etapa (art. 21 LOE), sin embargo, mientras la organización y el desarrollo de la prueba sigue correspondiendo a cada Administración, al Estado le corresponde fijar los criterios de evaluación y las características generales de la prueba.

  b) Las establecidas en los artículos 29 y 36 bis de la misma Ley orgánica, que se califican como finales de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato. Tienen efectos académicos, toda vez que, además de compartir la finalidad de las dos anteriores, es necesario haberlas superado para obtener el título de Graduado en Educación Secundaria y el de Bachillerato.

  En estas evaluaciones, dada su trascendencia académica, la propia LOE establece ya algunas de sus características (materias sobre las que versarán y requisitos para presentarse a las pruebas), al tiempo que reserva al Ministerio de Educación la función de establecer para todo el Sistema Educativo Español los criterios de evaluación y las características de las pruebas, siendo aquél el encargado de su diseño y de establecer su contenido para cada convocatoria. En relación con la prueba final de Bachillerato se prevé expresamente que lo hará previa consulta a las Comunidades Autónomas.

  c) Las "otras evaluaciones con fines de diagnóstico" que puedan establecer las Administraciones educativas (art. 144.2 LOE).

  A la luz de este marco normativo y competencial, no se alcanza a entender el primer inciso del apartado 5, según el cual "la colaboración en las evaluaciones estatales se realizará en la medida que establezca la normativa vigente, con las excepciones establecidas por la LOE para las evaluaciones individualizadas recogidas en los artículos 20.3, 21, 29 y 36 bis". Quizás sería más clara la redacción si se suprime la confusa alusión a las excepciones, pues surge la duda de a qué se pretende referir el texto con dicha expresión, aunque quizás persiga salvaguardar las reservas expresas que la norma efectúa a la competencia estatal. En cualquier caso, si se suprime la alusión a las excepciones, la regla material continuaría siendo la misma, pero con una redacción más simple y clara, pues la colaboración de la Administración regional en las evaluaciones individualizadas previstas en la normativa básica se realizaría en los términos en ella establecidos y ya se consideren aquéllos en positivo, como atribución expresa de funciones a las Administraciones educativas, o en negativo ("excepciones"), en atención a la reserva que la LOE efectúa a favor del Estado.    

  Del mismo modo y en íntima relación con lo que se acaba de expresar, debería precisarse que la función asignada al órgano responsable en materia de evaluación "del diseño, coordinación y organización de las evaluaciones individualizadas del alumnado" lo es sin perjuicio de las atribuciones que en dicha materia ostentan otros órganos, singularmente el Ministerio de Educación en relación con el diseño de algunas de dichas pruebas (arts. 29 y 36 bis LOE).

  - Artículo 6. Evaluación de la función pública docente.

  a) De conformidad con el artículo 106.1 LOE, las Administraciones educativas "elaborarán planes para la evaluación de la función docente, con la participación del profesorado", a fin de mejorar la calidad de la enseñanza y el trabajo de los profesores.

  El indicado precepto básico configura los planes de evaluación de la función pública docente como el instrumento principal de dicha labor evaluadora, lo que se refleja en los términos imperativos en que se expresa el artículo, que más allá de limitarse a habilitar a las Administraciones educativas para su elaboración, les impone la exigencia de formular estos planes, cuyo contenido mínimo y carácter público establece con carácter básico en su apartado 2. Por ello, cuando el apartado 3 del artículo 6 del Proyecto establece que la Consejería podrá establecer planes plurianuales de evaluación de la función pública docente, la naturaleza meramente potestativa de dicha previsión sólo podría entenderse referida al carácter plurianual de los planes, pero no a su elaboración, pues aquéllos, plurianuales o no, habrán de formularse obligatoriamente por la Administración regional.

  En consecuencia, el apartado 3 del precepto tendría una redacción más ajustada a la normativa básica si señalara que la Consejería establecerá planes de evaluación de la función pública docente, que podrán tener carácter plurianual.

  Asimismo, debería aprovecharse la elaboración del Proyecto para efectuar un desarrollo reglamentario de los referidos planes, más allá de las escuetas previsiones que se recogen en el apartado 4 y que, en realidad, no son sino traslación de las contenidas en el artículo 106 LOE.

    b) De conformidad con el artículo 106.4 LOE, corresponde a las Administraciones educativas disponer los procedimientos para que los resultados de la valoración de la función docente sean tenidos en cuenta de modo preferente en los concursos de traslados y en la carrera docente, junto a otros méritos como las actividades de formación, investigación e innovación.

  La previsión básica que configura los resultados de la evaluación docente como uno de los méritos preferentes a considerar en la provisión de puestos de trabajo y en la promoción profesional (como de hecho confirma la DA sexta LOE, al incorporar tales evaluaciones entre los méritos a valorar en los concursos de traslados, en los concursos de acceso a los cuerpos de catedráticos y en la promoción interna vertical entre cuerpos docentes), no parece adecuadamente recogida en el Proyecto, cuando se limita a establecer que la evaluación de la función pública docente "podrá ser considerada" en los concursos de traslados y en la carrera docente. Sería más correcto señalar que, de conformidad con el artículo 106.4 LOE, los resultados de dicha evaluación serán tenidos en cuenta de modo preferente en los concursos de traslados y en la carrera docente.

  Así mismo, debe corregirse el inciso "y en cuantas convocatorias y procedimientos determine", pues en la redacción actual no se establece quién habrá de decidir la incorporación de los resultados de evaluación a los baremos a utilizar en las correspondientes convocatorias y procedimientos,  ni con qué criterios y bajo qué circunstancias se procederá a hacerlo. Parece que es este Decreto la norma adecuada para efectuar tales determinaciones, atendiendo así el mandato normativo que la LOE efectúa a las Administraciones educativas de establecer los procedimientos para que los resultados de la evaluación de la función pública docente sean tenidos en cuenta en los concursos y en la carrera docente.

  c) Sin perjuicio de lo indicado ut supra acerca de la insuficiencia de la regulación de la evaluación de la función directiva incorporada al Proyecto, se hace ahora una observación de naturaleza sistemática. Y es que el escuetísimo tratamiento que de esta cuestión incorpora aquél, se integra con la evaluación de la función docente, estableciendo los apartados 5 y 6 del precepto objeto de consideración dos normas específicas relativas a la evaluación del cargo de director.

  Dadas las peculiaridades que el ejercicio de cargos directivos en los centros docentes tiene respecto de la función docente en general, sería más adecuado extraer estas normas del artículo 6 y agruparlas en un nuevo artículo bajo el epígrafe "Evaluación de la función directiva", como ya sugirió el Consejo Escolar de la Región de Murcia. Se resaltaría así, además, la especificidad del fin perseguido con la evaluación en el desempeño de estos cargos, tanto para la renovación de los directores (art. 136.2 LOE) como para el reconocimiento de la función directiva (art. 139 LOE), incluso mediante la consolidación de un específico complemento retributivo (art. 139.4 LOE), extremos éstos que caracterizan a la evaluación de la función directiva como algo diferente, en tanto que singular o peculiar, de la evaluación de la función docente. Diferenciación que también tiene su reflejo en la propia LOE, cuando destina artículos diferentes a la evaluación de una  (art. 146) y de otra (art. 106).    

  - Artículo 7. Evaluación de funcionarios docentes en prácticas.

  a) La evaluación de la fase de prácticas en los procesos selectivos de ingreso a los cuerpos docentes se regula en el artículo 31 del Real Decreto 276/2007, de 23 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades en los cuerpos docentes a que se refiere la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y se regula el régimen transitorio de ingreso a que se refiere la disposición transitoria decimoséptima de la citada ley.

  Por ello, el precepto del Proyecto objeto de consideración habría de contener al menos una alusión a lo allí indicado, toda vez que la norma básica regula el resultado de la evaluación como apto o no apto y las consecuencias de ello respecto del ingreso del aspirante en la función pública docente, singularmente en relación con la no superación de la fase de prácticas con evaluación positiva, aspecto éste sobre el que el Proyecto guarda silencio.

  b) El apartado 2 atribuye a la Consejería de Educación la regulación de los criterios, el procedimiento y el órgano responsable de la evaluación de los funcionarios docentes en prácticas.

  Esta habilitación encuentra el obstáculo de los estrechos límites con que los artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004 constriñen el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de los Consejeros.

  La doctrina del Consejo Jurídico en relación con la potestad normativa de los titulares de los Departamentos en que se organiza la Administración regional es suficientemente conocida por la Consejería consultante (por todos, Dictámenes 65/2005 ó 233/2015) y no parece necesario reproducirla aquí con amplitud.

  Baste ahora recordar que el artículo 52.1 de la Ley 6/2004 refiere la potestad reglamentaria de los Consejeros a las materias de ámbito organizativo interno de la Consejería, mientras que su artículo 38 reitera dicho ámbito material aunque omitiendo el término "organizativo".

  La ley regional, por tanto, restringe ampliamente la potestad reglamentaria de los Consejeros, refiriéndola en exclusiva a la esfera organizativa interna. Por ello, la primera consecuencia será que las órdenes emanadas de los Consejeros no podrán tener efectos "ad extra", para reglar las relaciones de los ciudadanos en general, regulando el ejercicio de sus derechos o imponiéndoles obligaciones.

  La potestad reglamentaria propia, no derivada, de los Consejeros alcanza, pues, únicamente a la regulación de las cuestiones puramente organizativas de su Departamento, a las que se suma la regulación de las relaciones de especial sujeción. Es el ámbito de los llamados reglamentos independientes de ámbito organizativo, en los que, por contraposición a los denominados como reglamentos ejecutivos, no se procede a desarrollar las previsiones de otra norma superior.

  Así pues, los Consejeros únicamente pueden dictar reglamentos ejecutivos o de desarrollo de otra norma, previa habilitación. A diferencia de lo que ocurría bajo la vigencia de la hoy derogada Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia, tal habilitación sólo puede producirse por disposición de rango legal (artículo 52.1 de la Ley 6/2004). En la actualidad, en el ámbito material a que se refiere el Proyecto de Decreto sometido a consulta, dicha habilitación no existe.

  Consecuencia de lo expuesto es que la llamada que se hace en el precepto objeto de análisis a la actividad reglamentaria de la Consejería de Educación resulta ineficaz, pues la legitimidad del ejercicio de dicha potestad no depende de su habilitación expresa en una norma reglamentaria como la sometida a consulta, sino de su atribución por norma legal y conforme a los estrechos límites ya señalados. Procede, por ello, eliminarla del texto.

  Ello no impedirá que la Administración educativa regional pueda dictar normas de rango inferior al Decreto para regular diversos aspectos precisados de una mayor concreción, pero únicamente podrá hacerlo en los supuestos en que la Ley le habilita para ello, esto es, para la regulación de los aspectos meramente organizativos o domésticos o de ese ámbito específico que constituyen las relaciones de especial sujeción. Sobre el ejercicio de potestades reglamentarias en este último ámbito, nos remitimos al ya citado Dictamen 181/2011.

  - Artículo 8. Evaluación del primer ejercicio de la docencia en centros públicos.

  a) De conformidad con su apartado 1, persigue valorar la aptitud para la docencia de "los funcionarios interinos que desarrollan por primera vez su labor profesional en un centro público con ocasión de vacantes de plantilla o con una relación contractual prolongada con la Administración educativa".

  Si el personal sometido a evaluación es, como expresamente se indica en el apartado transcrito, el funcionario interino docente, no es correcto aludir a una relación contractual, toda vez que el título en virtud del cual el funcionario interino presta sus servicios es un nombramiento administrativo, no un contrato de trabajo. Por ello podría sustituirse la expresión "relación contractual" por la de "relación de servicio" o "prestación de servicios".

  Asimismo, debería precisarse algo más el término "prolongada". Entiende el Consejo Jurídico que lo que se persigue es evitar una evaluación de la docencia cuando el primer nombramiento del interino lo es para un período de tiempo tan corto (por ejemplo para sustituir a un docente de carrera durante unos pocos días) que impide realizar una valoración de las aptitudes docentes con ciertas garantías. Sería más adecuado establecer en la norma el período mínimo a partir del cual esa evaluación puede ser fiable y configurarlo como tiempo de prestación de servicios a partir del cual la evaluación habrá de efectuarse.

  b) Debe garantizarse la participación del personal evaluado, máxime cuando el apartado 4 anuda graves consecuencias a un eventual resultado negativo de la valoración de la aptitud docente del interino (exclusión de la lista de interinos), por lo que bien de forma previa a finalizar el procedimiento evaluador bien con posterioridad y antes de declarar la exclusión de la lista, debe dársele la posibilidad de formular alegaciones.

  c) Como se ha anticipado, el apartado 4 prevé que un resultado negativo en la evaluación regulada en el precepto "podrá comportar la exclusión de la lista de interinos de la correspondiente especialidad, según lo dispuesto en la normativa en vigor".

  Dicha normativa, por lo que respecta a los funcionarios docentes interinos de la Administración regional viene constituida por el Acuerdo sobre personal docente interino, publicado por Resolución de 11 de marzo de 2016, el cual no recoge previsión alguna acerca de la eventual exclusión de las listas de interinos como consecuencia de una evaluación negativa, y por la Orden de la Consejería de Educación y Universidades, de 14 de julio de 2016, por la que se establecen procedimientos en materia de recursos humanos.  

  Esta última contempla en su artículo 6.6 la evaluación del profesorado con efectos similares a los del precepto proyectado, es decir que una evaluación favorable permitirá la contratación o nombramiento en años sucesivos, mientras que un resultado negativo puede determinar la prohibición de ser contratado durante un período de tres cursos académicos o, incluso, la exclusión de la lista. Ahora bien, a diferencia de lo establecido en el Proyecto, la Orden sujeta a este sistema de evaluación únicamente a un tipo concreto de docentes, los profesores especialistas a que se refieren los artículos 95.2 (para determinados módulos de  formación profesional)  y 96.3 (para enseñanzas artísticas) LOE, a los que, además, se  somete a evaluación al final de cada curso académico y no sólo al finalizar el primero de docencia como establece el artículo del Proyecto objeto de consideración.

  Sin embargo, respecto del personal docente interino en general, su exclusión de las listas de espera por falta de capacidad únicamente se prevé previa extinción de su nombramiento en curso por una falta de capacidad para su desempeño (art. 5.10 de la Orden), manifestado por rendimiento insuficiente y que impida realizar con eficacia las funciones atribuidas al puesto, conforme a lo establecido en el artículo 7.3, letra d) del Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero. De hecho, en algún borrador inicial del texto, se aludía expresamente a este precepto legal como amparo de la exclusión de las listas (folio 34 del expediente).

  Parece, sin embargo, que la intención del precepto es ampliar los supuestos actualmente contemplados en la normativa específica sobre personal docente interino en los que es posible decidir la exclusión de las listas de espera por falta de capacidades pedagógicas.

  En principio, nada obsta a que la Administración regional establezca tales supuestos de exclusión, pues como señala el TSJ Cantabria, en Sentencia 616/2013, de 29 de noviembre,  "cuando se accede a un determinado puesto de funcionario sin superar unas pruebas de acceso que acrediten el cumplimiento de los principios de mérito y capacidad recogidos en el artículo 23 del texto constitucional, no puede afirmarse con plenitud la capacidad, idoneidad y aptitud del nombrado. Ello es lógico atendido que el proceso de selección, aunque objetivo, debe compatibilizarse con la propia naturaleza de la función a desempeñar, de carácter temporal. Por este motivo, es lógico que se contemple la falta de capacidad en sentido amplio como causa de cese referida al ejercicio de la función. Es durante ejercicio de su función profesional cuando puede observarse una falta de capacidad, idoneidad o rendimiento, que, justifica la previsión reglamentaria de cese".

  Por su parte, el TSJ de Castilla-La Mancha, en sentencia 10175/2013, de 10 junio, entiende que "la razón de ser de las bolsas es la de que sus integrantes estén disponibles para una serie de puestos para los que pueden ser designados, y si se demuestra que carecen de capacidad para prestarlos no se comprende que puedan seguir en la lista destinada a cubrirlos". La misma sentencia, asimismo, concluye que "no es necesario exigir que una norma con rango de Ley regule las causas de exclusión e inclusión en las bolsas de trabajo, sin perjuicio de que las normas que regulen dichas bolsas deban ser respetuosas con los principios de mérito y capacidad, interdicción de la arbitrariedad, etc., que rigen este sector de la actividad administrativa". En idéntico sentido, la sentencia del mismo órgano jurisdiccional, número 10209/2016, de 21 diciembre de 2015.

  Ahora bien, aceptado que pueden establecerse causas de exclusión de las listas de espera de interinos en normas de rango inferior a Ley y que entre tales causas son admisibles aquellas que atienden a la falta de capacidad pedagógica del empleado público para el adecuado desarrollo de la actividad docente, tales determinaciones, por razones sistemáticas, deberían establecerse en las normas que de forma específica tienen por objeto la regulación del régimen del personal docente interino, para evitar una siempre indeseable dispersión normativa, que dificulta el conocimiento del régimen específico de dicha clase de empleados públicos y el propio manejo del ordenamiento jurídico, cuando obliga a acudir a normas diversas para integrar el corpus jurídico aplicable.

  - Artículo 10. Evaluación de la función inspectora.

  Reitera el precepto lo ya establecido en el artículo 22 del Decreto 316/2015, de 29 de diciembre, por lo que resultaría innecesario, aconsejando bien su supresión en aras del principio de economía normativa, bien efectuar una mera remisión a lo allí dispuesto.

  - Artículo 11. Evaluación de la Administración educativa.

  De conformidad con el apartado 3, si bien la evaluación externa de las unidades de la Consejería y de sus procesos y resultados será cíclica, la interna, que es la que han de realizar las propias unidades administrativas sobre su propio funcionamiento y resultados, se deja a la discreción de éstas, lo que en hipótesis podría derivar en que no se realizara evaluación interna alguna, cuando en realidad el control interno de los procesos y resultados de cada unidad para la toma de decisiones y la adopción de planes de mejora habría de ser constante en orden a incrementar la calidad del servicio que aquélla presta, como también para corregir disfunciones o ineficiencias en el funcionamiento de la unidad. Funciones éstas que integradas en las de planificación, dirección y control de la unidad corresponden a su titular.

  Se sugiere, en consecuencia, sustituir la discrecionalidad de la evaluación interna por su calificación como continuada.  

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la norma, que habrá de adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.

  SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado, en términos generales, a las normas que lo rigen, sin perjuicio de las observaciones formuladas en la Consideración Tercera de este Dictamen.

  TERCERA.- Las observaciones contenidas en las Consideraciones Cuarta y Quinta, de incorporarse al texto, contribuirían a su mejora técnica y a una más adecuada inserción en el ordenamiento.

  No obstante, V.E. resolverá.