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Dictamen nº 361/2016
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 16 de diciembre de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 11 de abril de 2016, sobre responsabilidad patrimonial instada por --, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo asegurado (expte. 94/16), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 19 de junio de 2015 x, abogada, actuando en nombre y representación de la mercantil -- (en adelante, --) presenta en el registro general de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia una solicitud de indemnización fundamentada en la responsabilidad patrimonial que incumbe a la Administración de acuerdo con lo que se establece en la -ya derogada- Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
La letrada expone en la reclamación que el día 17 de enero de 2015, sobre las 19:30 horas, se produjo un accidente de tráfico en la carretera RM-711, sentido La Paca-Caravaca de la Cruz, cuando varios jabalíes irrumpieron en la calzada, desde el lado derecho, y su asegurado, x, no pudo realizar maniobra alguna para evitar el impacto de su automóvil contra esos animales. Como consecuencia de ello se produjeron diversos daños en la zona anterior izquierda del vehículo, marca Volkswagen y modelo Golf, matrícula --.
De igual modo, pone de manifiesto que el día siguiente presentó una denuncia en el Destacamento de la Guardia Civil de Tráfico de Lorca, que comprobó la realidad de los hechos denunciados y que instruyó el atestado núm. 27/20015, que se adjunta con la reclamación.
En dicho documento se precisa que el siniestro tuvo lugar en el kilómetro 39 de la citada carretera y que, como consecuencia del impacto contra la zona anterior izquierda del vehículo, quedaron afectados el paragolpes y el juego óptico izquierdo.
Se explica, asimismo, que el conductor continuó su marcha tras el accidente, hasta encontrar un lugar seguro y que hacia las 20:00 horas aproximadamente realizó una llamada al Puesto de la Guardia Civil de Zarcilla de Ramos y que le dijeron que debía contactar con el Destacamento de Tráfico de Lorca. Después de efectuar varias llamadas consiguió finalmente comunicar el hecho a las 23:00 horas. El agente que contestó la llamada le dijo que debía personarse al día siguiente (18 de enero) para confeccionar ese documento.
También se expresa que agentes del Destacamento recorrieron la carretera en el tramo comprendido entre los puntos kilométricos 38 y 41 y que, a la altura del kilómetro 39, en sentido hacia Lorca, encontraron dos animales muertos en la cuneta vierteaguas.
El atestado incorpora como anexo dos fotografías que acreditan los daños producidos en el vehículo y otras dos instantáneas que muestran los cuerpos muertos de dos jabalíes en el lateral de la vía citada.
La representante de la aseguradora manifiesta que los daños producidos en el vehículo ascendieron a la cantidad de trescientos ochenta y siete euros con veintiún céntimos (387,21 euros), que es la cantidad que reclama, y lo demuestra con una copia del informe de daños elaborado por la propia compañía de seguros y con la copia de la factura emitida por un taller de reparación de vehículos de la localidad de Lorca el 4 de febrero de 2015.
En la fecha del accidente el vehículo se encontraba asegurado por la reclamante por una póliza de seguro que comprendía, entre otras garantías, el abono de los daños que se pudieran ocasionar en el turismo debido a una colisión con animales. Por ese motivo, la compañía aseguradora abonó directamente al taller el importe de la reparación del vehículo, lo que acredita por medio de un reporte de la orden de transferencia realizada el 9 de febrero de 2015.
De igual forma, aporta junto con la reclamación un duplicado de la póliza de seguros suscrita y una copia de la escritura de apoderamiento otorgada, entre otros, a favor de la letrada interviniente.
Finalmente, la letrada recuerda que corresponde a la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio el mantenimiento adecuado de la red de carreteras de titularidad autonómica como preceptúa el artículo 57 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. De acuerdo con ello, apunta que la Administración regional asume la responsabilidad del mantenimiento de las vías en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación y la instalación y conservación en ella de las adecuadas señales y marcas viales.
Añade que es evidente que existía una deficiencia en la señalización de la carretera puesto que, a pesar de la existencia de cotos de caza cercanos a la vía sin que se encontrasen vallados -pues no es obligatorio porque no se trataba ni de una autovía ni de una autopista-, no se había instalado la señal vertical adecuada que advierte del peligro, como es la P-24 ("Paso de animales en libertad. Peligro por la proximidad de un lugar donde frecuentemente la vía puede ser atravesada por animales en libertad"). Por tanto, considera que existe la necesaria relación de causalidad entre el mal funcionamiento del servicio público viario y los daños ocasionados en el vehículo.
SEGUNDO.- Mediante una comunicación interior de 2 de julio de 2015 se solicita a la Dirección General de Carreteras que emita un informe acerca de la titularidad de la carretera en la que se produjeron los hechos y, en su caso, sobre las circunstancias que pudieron concurrir en la producción del siniestro.
TERCERO.- El 6 de julio de 2015 se notifica a la mercantil reclamante la incoación del procedimiento de responsabilidad patrimonial y se le ofrece la información a la que se hace referencia en el artículo 42.4 LPAC.
De igual modo, se le requiere para que, al amparo de lo que se establece en el artículo 71 LPAC, subsane la solicitud mediante la aportación de la copia compulsada de determinados documentos y se le comunica asimismo que puede proponer prueba y concretar los medios de los que pretenda valerse.
CUARTO.- Con esa misma fecha de 6 de julio el órgano instructor solicita al Destacamento de la Guardia Civil de Tráfico de Lorca que remita copia autenticada de las diligencias instruidas como consecuencia del referido accidente de tráfico.
QUINTO.- El día 29 de julio de 2015 tiene entrada en el registro de la Consejería un escrito de la representante compareciente con el que adjunta los documentos solicitados y en el que manifiesta que por los hechos descritos no se sigue ninguna reclamación civil, penal ni administrativa.
De otra parte y como medio de prueba del que pretende valerse, propone que se remita oficio al taller de vehículos para que su responsable confirme que reparó el vehículo accidentado y que el importe del arreglo coincide con el que se refleja en la factura aportada, y para que informe sobre quién la abonó.
SEXTO.- El órgano instructor remite un oficio al taller de reparación el 18 de septiembre de 2015 en que le solicita que informe acerca de las cuestiones planteadas por la interesada en su escrito de proposición de prueba.
El 29 de septiembre de 2015 se recibe un escrito en el que se informa de que se reparó el vehículo accidentado y que la mercantil -- abonó los gastos de reparación el día 10 de febrero anterior. De igual forma, se aporta una copia de la factura citada cuyo importe coincide con el que se reclama.
SÉPTIMO.- El 27 de octubre de 2015 se recibe la comunicación del titular de la Dirección General de Carreteras con la que adjunta el informe suscrito el día 20 del mismo mes por el Jefe de Sección de Conservación III con el visto bueno del Jefe de Servicio de Conservación.
En dicho documento se pone de manifiesto que la carretera RM-711 es de titularidad autonómica; que no se tiene constancia del accidente sino por las manifestaciones de la reclamante y que no se guarda registro de que se produjeran accidentes similares en el mismo lugar.
De igual modo, se expone que "En caso de haberse producido tal hecho sería accidental y fortuito. La carretera RM-711 es una carretera convencional, y aunque no hay obligación alguna de vallar ningún tipo de carretera, ya que no existe norma técnica o legal que lo imponga, no es tampoco uso el vallado de este tipo de carreteras. Por consiguiente, la irrupción de un animal salvaje en la calzada es un caso absolutamente accidental y fortuito. En conclusión: este siniestro nada tiene que ver con el funcionamiento del servicio público de carreteras, ni se puede establecer relación de causalidad entre el siniestro y el citado servicio".
También se añade que "El tramo de carretera, no tiene ninguna señalización que merezca significar en relación con el evento lesivo, dado que no han existido accidentes similares en este tramo de carretera ni solicitud de que se instalen" y se reitera que la carretera en la que ocurrió el supuesto accidente es convencional, "por lo que no es preceptivo el control regulado de accesos ni vallas metálicas de cerramiento".
OCTAVO.- Por medio de una comunicación interior fechada el 12 de noviembre de 2015, el órgano instructor solicita del Parque de Maquinaria, dependiente de la Dirección General de Carreteras, que, entre otros extremos, realice una valoración de los daños producidos en el vehículo siniestrado y determine el ajuste con la realidad de esos daños reclamados, tomados en consideración los arreglos del vehículo que se detallan en los distintos documentos presentados por la interesada.
El 21 de enero de 2016 se recibe una comunicación interior del Jefe del Parque de Maquinaria con la que acompaña el informe técnico solicitado. En él se manifiesta que el valor venal del vehículo a la fecha en la que se produjo el accidente era de 1.390 euros y que, de acuerdo con el modo en el que se debió producir el accidente, los daños resultan compatibles y ajustados a ellos el importe de la factura presentada.
NOVENO.- El 26 de enero de 2016 se confiere a la reclamante el correspondiente trámite de audiencia a los efectos de que pueda formular las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que tenga por convenientes.
Con fecha 5 de febrero de 2016 presenta la letrada representante un escrito en que manifiesta que ha quedado acreditada la realidad de los hechos que expuso y el alcance económico de la indemnización que solicita, y reitera el contenido de su pretensión resarcitoria.
En ese sentido, destaca que la obligación de señalización a la que se refiere viene amparada por el hecho de que en la vía citada se han producido accidentes de las mismas características que el que sufrió el asegurado, lo que muestra la necesidad de colocar la señal de advertencia adecuada.
DÉCIMO.- El día 14 de marzo de 2016 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por considerar que no consta acreditada la concurrencia de los requisitos exigidos en el artículo 139 y siguientes LPAC, concretamente la relación de causalidad entre el hecho acaecido, con su efecto lesivo, y el funcionamiento del servicio público de carreteras.
Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el pasado 11 de abril de 2016.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una reclamación que en concepto de responsabilidad patrimonial se ha formulado ante la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo, procedimiento y régimen jurídico aplicable.
I. Por lo que respecta a la legitimación activa, se le reconoce a la compañía aseguradora reclamante puesto que ha quedado debidamente acreditado que ha satisfecho al taller el precio de la reparación del vehículo accidentado y que puede, en consecuencia, ejercitar los derechos y las acciones que por razón del siniestro correspondieran al asegurado frente a las personas responsables del mismo, como establece el artículo 43 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, del Contrato de Seguro.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación, por dirigirse contra ella e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su titularidad (carretera RM-711), como se ha acreditado en el procedimiento.
II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 142.5 LPAC como se deduce de la lectura del expediente administrativo. Así, el hecho dañoso se produjo el 17 de enero de 2015 y la reclamación se interpuso el 19 de junio siguiente, de forma temporánea.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en sus aspectos más generales, se han cumplido los trámites que integran esta clase de procedimientos, si bien resulta necesario reiterar las observaciones que ya se han puesto de manifiesto en anteriores Dictámenes de este Órgano consultivo acerca de la indebida aplicación que la Consejería consultante realiza de los trámites de mejora y subsanación de la solicitud de resarcimiento.
Además, en el Fundamento de Derecho cuarto de la propuesta de resolución se dice que después de que se le confiriera el oportuno trámite de audiencia la interesada no presentó ninguna alegación. Sin embargo, eso debe corregirse puesto que no es cierto, como se deduce de la lectura del expediente administrativo y se apunta asimismo en el Antecedente de Hecho undécimo de la propia propuesta de resolución.
IV. En cuanto al régimen jurídico que resulta de aplicación a este procedimiento, conviene recordar que la LPAC ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC 2015) y que este nuevo Cuerpo legal y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Sin embargo, la Disposición transitoria tercera, apartado a), de la LPAC 2015 dispone que no resulta de aplicación a los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor, sino que se regirán por la normativa anterior. De conformidad con ello, el régimen legal que resulta aplicable en este caso es el que se contenía en la LPAC.
TERCERA.- Responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de accidentes de tráfico provocados por la irrupción en las carreteras de animales correspondientes a especies cinegéticas. Requisitos.
El establecimiento y mantenimiento del dominio público viario constituye un servicio público a los efectos previstos en el artículo 139 y siguientes de la LPAC. De esa caracterización se desprende la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la de procurar su mantenimiento y conservación. Así pues, el artículo 15 de la entonces vigente Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras establecía que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, cuya redacción resulta coincidente con la que se recoge en el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de ese último precepto añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.
Esta regulación ofrece, por tanto, una acusada incidencia en materia de responsabilidad patrimonial en aquellos supuestos en los que la presencia de un animal en la calzada llega a provocar un accidente de tráfico. En estos casos resulta necesario que se determine con total precisión la especie del animal que irrumpe en la vía, pues ello condiciona la legislación que debe ser objeto de aplicación, como se dejó ya establecido en el Dictamen de este Órgano consultivo núm. 236/2014, entre otros.
Así, de conformidad con lo que allí se dijo, debe distinguirse con carácter inicial si se trata de animales de especies cinegéticas o cazables o de otro tipo de especies que no revistan ese carácter. Más adelante, y si el animal que ocasionó el accidente de tráfico fuese de una especie cinegética, resulta necesario que se determine si pudo proceder de un coto de caza colindante o cercano a la carretera en la que se produjo la colisión.
En consecuencia, si el animal que ocasiona el accidente es de una especie cinegética y además se constata que pudo proceder de un coto colindante o próximo a la carretera, resulta entonces de aplicación la normativa sobre responsabilidad en materia de caza, complementada por la regulación correspondiente de la ley de tráfico, ya que la normativa de ese primer carácter no se refería, de manera específica, a las responsabilidades en las que se pudiera incurrir como consecuencia de la producción de accidentes de ese tipo.
Por otro lado, en el supuesto de que no se tratara de animales de caza o de que no se acreditase la existencia de cotos colindantes o cercanos se debe aplicar el régimen general en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, aunque en este último caso el animal causante de los daños fuese de una especie cinegética. En este supuesto, por tanto, resulta necesario verificar el cumplimiento por parte de la Administración pública del deber de conservación y de señalización de la vía pública que le corresponde.
CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.
De acuerdo con lo que se ha señalado, resulta necesario comprobar en primer lugar si el jabalí constituye una especie cinegética o no, y en este sentido interesa recordar que la Ley 7/1995, de 21 de abril, de la Fauna Silvestre de la Región de Murcia, modificada en este aspecto por la Ley 10/2002, de 12 de noviembre, confiere a este animal (sus scrofa) la consideración de especie cazable, dado que lo incluye en el Anexo IV relativo a las "Especies de la fauna silvestre susceptibles de comercialización, en vivo o en muerto, en la Región de Murcia". De igual modo, se debe apuntar que el anexo de la Ley 7/2003, de 12 noviembre de Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia, incluye al jabalí entre las especies de la fauna silvestre susceptibles de aprovechamiento en la Región de Murcia y le atribuye ese carácter de especie cazable. De lo que acaba de exponerse se desprende que en la Región de Murcia el jabalí es una especie susceptible de aprovechamiento cinegético, lo que condiciona -como se viene apuntando- el régimen jurídico aplicable en aquellos supuestos en los que el accidente se produce como consecuencia de la irrupción en la calzada de ese tipo de animales.
En el presente supuesto se ha acreditado la realidad de la muerte de los jabalíes por medio del atestado instruido por la Guardia Civil de Tráfico, que no puede considerarse que sea una mera constatación por escrito de lo declarado por la reclamante, como se expone en el Fundamento de Derecho Tercero, apartado 4. Dichas diligencias se abrieron a instancias (o, mejor dicho, por la insistencia) del conductor del vehículo y las actuaciones que en él se reflejan se llevaron a efecto el día siguiente a aquél en el que se produjeron los hechos, dado que por razones del servicio no se pudo tomar conocimiento del siniestro hasta bien entrada la noche. No obstante, todavía se encontraban los cuerpos de los jabalíes muertos, el día siguiente, en el lugar descrito por el conductor, lo que hace que lo expresado en el atestado acerca de ese extremo -aunque no acerca de que el accidente se hubiera producido como consecuencia del impacto contra el vehículo citado- deba cobrar virtualidad a los efectos probatorios oportunos.
Sin embargo, a pesar de que de conformidad con lo que se ha expuesto los animales que provocaron el hecho dañoso eran de una especie cinegética, se debe resaltar que no ha quedado acreditado, de ninguna forma, que provinieran de ningún coto de caza, por lo que se debe aplicar entonces el régimen general propio de la responsabilidad patrimonial administrativa. En este sentido, cabe señalar que no ha quedado acreditado en ningún momento que los animales pudieran provenir de algún acotado ni esa circunstancia se ha puesto de manifiesto con ocasión de la tramitación del procedimiento.
Por lo tanto, en este caso se debe dar respuesta a la imputación concreta de la interesada de que el accidente se debió al incumplimiento por parte de la Administración de su deber de señalizar adecuadamente la vía y, de manera singular, al hecho de no haber instalado la señal vertical procedente (P-24) que advirtiera del peligro a los conductores, de modo que pudieran adecuar su conducción a esa circunstancia.
En ese sentido, en el informe emitido el 20 de octubre de 2015 por la Dirección General de Carreteras se precisa que la carretera RM-711 es de carácter convencional y que "El tramo de carretera, no tiene ninguna señalización que merezca significar en relación con el evento lesivo, dado que no han existido accidentes similares en este tramo de carretera ni solicitud de que se instalen".
Por ello, no se advierte que la Administración haya incumplido hasta el momento ninguna obligación de señalizar adecuadamente el tramo de la carretera en la que se produjo el accidente mediante la colocación de la señal P-24, establecida en la reglamentación de tráfico para indicar la posible existencia de animales sueltos con peligro para la circulación. En el informe que se ha transcrito más arriba se pone de manifiesto que la carretera no dispone de señalización diferente de la habitual porque no es necesaria, puesto que no se han producido accidentes similares en este tramo de carretera. De ello se deduce que esa medida no se justificaba debido a que no se ha constatado que se hayan producido varios accidentes de tráfico en ese determinado punto de la carretera ni se ha advertido que exista un trasiego de animales en libertad que exceda de unos márgenes que se pueden considerar razonables.
De conformidad con lo que se ha expuesto cabe deducir que no se ha producido ningún mal funcionamiento del servicio público de mantenimiento de la carretera o de sus aledaños, por lo que no cabe declarar que la Administración haya incurrido en ningún supuesto de responsabilidad patrimonial que deba ser objeto de resarcimiento.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no concurrir la relación de causalidad que debe mediar entre el funcionamiento del servicio público regional viario y los daños alegados.
SEGUNDA.- Debe suprimirse el último inciso del Fundamento de Derecho Cuarto de la propuesta de resolución, por los motivos que se han explicado en el apartado III de la Consideración Segunda de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
