Dictamen nº 300/2024
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 14 de noviembre de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de San Javier, mediante oficio registrado el día 5 de junio de 2024 (REG número 202490000427480), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de D. Y y D.ª Z, por daños derivados de accidente en carretera (exp. 2024_218), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 5 de noviembre de 2021, un Letrado, que dice actuar en nombre y representación de D. Y y de D.ª Z, manifiesta que, el 22 de octubre de 2021, sus representados sufrieron un accidente de tráfico en la Avda. de El Mirador, cuando el vehículo que conducía el Sr. Y chocó contra una tapa de alcantarillado elevada, que se metió dentro del motor del automóvil, causando daños corporales a los dos ocupantes del mismo.
El escrito solicita los seguros de responsabilidad civil del Ayuntamiento de San Javier y de la empresa “Hidrogea”, así como el atestado de la Policía Local.
Se adjunta a dicho escrito una copia del DNI del Sr. Y y un documento de “designación de abogado particular” en favor del Letrado actuante, entre otros. Sólo consta una firma manuscrita ilegible.
SEGUNDO.- Por Providencia de la Alcaldía del Ayuntamiento de San Javier, de 12 de noviembre de 2021, y con fundamento en el escrito referenciado en el Antecedente primero de este Dictamen, se acuerda la incoación de procedimiento de responsabilidad patrimonial y se designa instructor, quien requiere al Sr. Y para que subsane su solicitud en los siguientes extremos:
- Hora y lugar exacto del siniestro.
- Acreditación adecuada de la representación del Letrado actuante.
- Evaluación económica del daño reclamado y documentación acreditativa.
- Proposición de la prueba de la que pretenda valerse en el procedimiento.
En relación con el atestado policial, se incorpora de oficio al expediente, y en él se contiene la siguiente apreciación acerca del modo de producción del siniestro: “…los agentes actuantes NO son testigos del accidente, pero por la situación del vehículo, pudo ocurrir de la siguiente manera: El vehículo --, circulaba por la avenida del Mirador sentido centro Comercial Dos Mares y al llegar al cruce con el camino de la Tejera, pasa por encima de una tapa de alcantarillado, la cual estaba elevada unos 50 cm, por la emanación de agua, debido a la lluvia, produciendo daños en el motor del vehículo y capó, quedando inmovilizado. Se activa el airbag de copiloto, quién es trasladada al Hospital de los Arcos para una exploración médica. Se llama a la grúa para que retire el vehículo del carril de circulación”.
Consta en el atestado, asimismo, que la titular del vehículo accidentado es D.ª P, que no hacía uso del mismo en el momento del siniestro.
TERCERO.- El 15 de diciembre de 2021 se cumplimenta por los interesados el requerimiento instructor, en los siguiente términos:
“Los hechos tuvieron lugar en la Avenida del Mirador (San Javier) dirección la Tejera (San Javier) sobre las 10:40 horas aproximadamente”.
Se adjunta copia de la orden de reparación encargada a la empresa “Hidrogea” en la que se indica la localización exacta de la tapa de alcantarillado, y fotografías del día del accidente.
Se acredita la representación del Letrado mediante la aportación de poder notarial.
Se manifiesta la imposibilidad de evaluar el daño corporal, dado que los reclamantes están en proceso de curación de sus lesiones. Se adjunta diversa documentación sanitaria acreditativa de la evolución del proceso clínico y de rehabilitación.
Del mismo modo, se aporta documentación acreditativa de los daños padecidos en el vehículo, que es declarado como “pérdida total” por la tasadora, dado que su valor venal es de 2.810 euros, y el coste de reparación ronda los 6.000 euros.
El 19 de mayo de 2022, los interesados aportan nueva documentación sobre la evolución de las lesiones y gastos derivados del accidente.
CUARTO.- Solicitado el preceptivo informe del servicio cuyo funcionamiento podría haber ocasionado la presunta lesión indemnizable (art. 81.1 LPAC) a la Sección de Servicios Múltiples del Ayuntamiento, se evacua el 30 de mayo de 2022.
Tras resumir los hechos que se desprenden de las manifestaciones del interesado y del atestado, da cuenta el informe de las actuaciones realizadas por la indicada Sección de Servicios Múltiples:
“Tras determinar que el incidente denunciado, se encuentra situado en una instalación municipal consistente en una tapa de red de aguas pluviales y en base al informe Policial recibido, el Ayuntamiento solicita al personal de servicios múltiples o el que corresponda de mantenimiento, una inspección en el punto señalado por el reclamante con el objeto de comprobar el estado en el que se encuentra.
(…)
1. Revisado el histórico de AEMET, se constata que el día del accidente las precipitaciones eran cuantiosas. La máxima precipitación en 24h fue de 44.4 l/m2 recogida en observatorio de San Javier.
2. La Av. de El Mirador es una zona de bajada de agua procedente de la bifurcación de la rambla de Cobatillas, es una zona de elevado flujo de agua en episodios de lluvias.
3. El tipo de tapa que se muestra en la imagen es modelo dotado de bisagra. Las tapas son un medio para acceder a la red. En situaciones de sobrecarga son un medio para desaguar el exceso de volumen de agua.
4. Este tipo de canalización no está gestionada por terceros y es de gestión y mantenimiento directo por parte del ayuntamiento.
(fotografía del registro de la red de pluviales abierto y por el que emana agua que inunda el firme con una capa de unos pocos centímetros de espesor, y en la que se puede ver el vehículo accidentado situado parcialmente sobre el registro abierto).
Por lo que, visto el emplazamiento del accidente, las características de la tapa de la red de pluviales y el resto de consideraciones expuestas anteriormente, se puede establecer el nexo de causalidad”.
QUINTO.- El 3 de junio de 2022, el instructor acuerda suspender el plazo máximo para resolver durante 15 días, para que por los reclamantes se aporte la evaluación económica del daño reclamado.
Por los actores se manifiesta que la Sra. Z sigue en proceso de curación o estabilización de las lesiones, por lo que no puede concretar la evaluación económica del daño. Respecto del Sr. Y, se determina el alcance de las secuelas, con fundamento en un informe pericial que se une al expediente, junto con diversa documentación clínica adicional, si bien el actor no concreta el valor económico de dichas lesiones.
SEXTO.- El 29 de junio de 2022 se solicita por los actores un aplazamiento de tres meses para dar tiempo a que se estabilicen las lesiones de la Sra. Z, que continúa en tratamiento rehabilitador.
Transcurrido el plazo solicitado y sin que por los actores se haya concretado el alcance de la responsabilidad reclamada respecto de la Sra. Z, el instructor acuerda, con fecha 4 de noviembre de 2022, advertirles de que, transcurrido un plazo de tres meses desde el 29 de septiembre de 2022 sin presentar la evaluación económica del daño, se producirá la caducidad del procedimiento.
Solicitado por parte de los actores, el mismo 4 de noviembre de 2022, una nueva prórroga del plazo de resolución, el órgano instructor acuerda suspender el plazo máximo de resolución al amparo de lo establecido en el artículo 22.1, a) LPAC.
SÉPTIMO.- Con fecha 19 de enero de 2023, los interesados comunican la estabilización de las lesiones de la Sra. Z y aportan informe de valoración económica de la indemnización reclamada por responsabilidad patrimonial, que asciende a 106.754,12 euros. Aporta, asimismo, diversa documentación clínica y acreditativa de gastos variados (fisioterapia, limpieza del hogar, colchón, etc.), por importe total de 5.821,86 euros.
OCTAVO.- El 25 de enero, el instructor requiere a los actores para que aporten determinada información adicional.
En contestación a dicho requerimiento, informan que la Sra. Z ha recibido oferta motivada de indemnización, por parte de la aseguradora del vehículo, por importe de 30.086,13 euros, por lo que quedan pendientes de abonar 76.667,99 euros hasta alcanzar la cantidad reclamada por la Sra. Z (106.754,12 euros).
Solicitan, asimismo, una ampliación del plazo otorgado para acreditar la incapacidad permanente absoluta de la lesionada para el desempeño de las tareas del hogar. Solicitud que es denegada por el instructor en acuerdo de 1 de marzo de 2023, en el que, asimismo, se abre un plazo de 10 días para que por los interesado se puedan proponer o aportar pruebas, y se cita al Sr. Y para que preste declaración sobre las circunstancias del accidente.
En relación con la prueba, se reitera la ya aportada al procedimiento y se incorpora nuevo informe médico acreditativo de la incapacidad de la interesada para realizar las tareas del hogar.
NOVENO.- El 15 de marzo de 2023 comparece el Sr. Y ante el instructor y responde a las preguntas de éste tendentes a aclarar los hechos y circunstancias concurrentes en el siniestro.
Manifiesta el interesado que “iban circulando por la avenida del Mirador dirección centro comercial Dos Mares cuando a la altura del cruce con el camino de la Tejera, el coche se detuvo bruscamente sin saber inicialmente el motivo de dicha causa, y con posterioridad al impacto, al bajarse del vehículo, pudo observar que se trataba de una tapa de alcantarillado que se encontraba en el interior del motor del coche. El interesado, duda si la tapa de alcantarillado se encontraba abierta en sentido a la dirección del tráfico, o bien, contra el mismo, ya que no pudo verificarlo hasta que retiraron el vehículo de la calzada, momento en el que no se encontraba en el lugar del siniestro por haber sido evacuado al Hospital de los Arcos, junto a su esposa. Que Dña. Q (hija que asiste a la declaración) que se personó en el lugar de los hechos pudo observar junto a la policía local cuando se retiró el vehículo de la calzada que la tapa de una alcantarilla se encontraba en la calzada, desplazada de su ubicación, es decir, que había sido arrancada de su lugar por el impacto con el vehículo”.
Se declara, asimismo, que se activaron los airbags del coche, que los usuarios portaban cinturón de seguridad, que en el momento del impacto circulaba a una velocidad de entre 40 y 50 km/h, que la visibilidad era buena y que en el momento del accidente no llovía; que el conductor no vio la tapa abierta antes del golpe y que, en el momento del accidente, no circulaban otros coches por la misma vía y sentido.
DÉCIMO.- El 31 de marzo de 2023 se solicita a la Sección de Asuntos Generales del Ayuntamiento que se informe acerca de las características de la tapa de alcantarillado, del sentido en que abre con respecto a la circulación del tráfico, cuando existe una gran recogida de pluviales; ubicación del cierre y las bisagras de la tapa de alcantarillado con respecto a la circulación del tráfico; y posible concurrencia de responsabilidad de “Hidrogea”, empresa contratista del Ayuntamiento.
Por la unidad requerida se remite el contrato de concesión del servicio de abastecimiento de agua potable a domicilio, del servicio de alcantarillado y el de tratamiento de aguas residuales.
El 6 de junio de 2023 se evacua el informe solicitado, en el que la Arquitecta Técnica Municipal de Servicios Múltiples se expresa en los siguientes términos:
“A la consulta sobre las características de la tapa de registro causante del siniestro y por las fotografías de las que se dispone, se puede informar que se trata de una tapa de fundición que se encuentra grafiada en la zona más próxima al cono de balizamiento (sigue una fotografía). Los textos sobre normativa y marcas se colocan lo más próximos a la bisagra de abatimiento por lo que, esta tapa tenía su apertura de la zona del Centro Comercial "Dos Mares" hacia de la Ciudad del Aire, en sentido contrario de la marcha de los vehículos. Es decir que si se encuentra abierta la tapa el vehículo que va circulando, con su empuje fuerza el cierre de la misma. (Sigue un croquis sobre el abatimiento de la tapa de registro y fotografía de situación de ésta).
En cuanto a la consulta sobre la concurrencia de responsabilidad de la concesionaria (...) el inspector de obras municipal revisó el pozo de registro en el que se produjo el accidente verificando que se trata del registro de una red separativa de aguas pluviales. Esta red no puede entenderse incluida en el párrafo anterior como objeto de explotación ya que no se trata de ninguno de los apartados reflejados "concesión del servicio de agua potable a domicilio, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales del municipio"”.
UNDÉCIMO.- Con fecha 15 de junio de 2023, se requiere al interesado para que aporte la póliza de seguros del coche accidentado y diversa información acerca de las coberturas y eventuales indemnizaciones que, con amparo en dicha póliza, podrían corresponder a los dos ocupantes del vehículo siniestrado.
El requerimiento se cumplimenta el 26 de junio y se aporta declaración jurada del Sr. Y, de no seguir por los mismos hechos otros procedimientos de reclamación ni haber recibido indemnización alguna derivada de aquéllos.
Se aporta, asimismo, la siguiente documentación: a) la póliza de seguros del vehículo accidentado, que incorpora la cobertura de “accidente de ocupantes”, con un máximo de 60.000 euros por muerte y de la misma cantidad por invalidez; b) informe médico de valoración del daño personal sufrido por la Sra. Z, de fecha 14 de diciembre de 2022; y c) oferta motivada de indemnización dirigida a la Sra. Z por parte de la aseguradora del vehículo accidentado.
Se reitera por los actores que tras la indemnización recibida por la Sra. Z de la aseguradora del vehículo, resta la cantidad de 76.667,99 euros, hasta completar la valoración económica de las lesiones sufridas por la accidentada.
DUODÉCIMO.- Conferido, el 11 de julio de 2023, trámite de audiencia a la aseguradora del Ayuntamiento, dicha mercantil solicita el 14 de noviembre de 2023 la suspensión del plazo de alegaciones otorgado para poder aportar informe de valoración del daño personal, a lo que se accede por el Ayuntamiento el 5 de diciembre de 2023, suspendiendo el procedimiento por un máximo de tres meses.
Expirado el plazo de suspensión y requerida de nuevo la aseguradora para presentar alegaciones, lo hace mediante escrito presentado el 16 de abril de 2024, para oponerse a la declaración de responsabilidad patrimonial pretendida por los actores. Alega, en síntesis, que el conductor del vehículo no adecuó su circulación a las circunstancias de la vía inundada, y que tal actuación poco diligente fue determinante de la producción del daño, sin que se haya acreditado un mal funcionamiento del servicio público al que se imputa el daño, ni en el mantenimiento de la tapa de registro con la que impactó el vehículo ni en el restablecimiento de las condiciones de seguridad para la circulación ante la inundación de la vía.
En cualquier caso, se opone a la valoración del daño aportada por los reclamantes y adjunta un nuevo informe médico pericial de valoración, que cuantifica el daño padecido por el Sr. Y en 11.680,42 euros y 58.349,95 el de la Sra. Z, con descuento para esta última de la cantidad recibida de la aseguradora del vehículo, para una indemnización resultante de 28.263,82 euros.
DECIMOTERCERO.- Conferido nuevo trámite de audiencia a los actores, el 9 de mayo de 2024 presentan alegaciones para oponerse a las efectuadas por la aseguradora del Ayuntamiento, tanto acerca de la incidencia de la actuación el conductor en la producción del accidente como en cuanto a la valoración del daño, ratificándose en las manifestaciones y valoraciones económicas realizadas en su día.
Se indica, asimismo, que en la indemnización habrán de computarse los gastos médicos y asistenciales que se han ido justificando en el expediente.
DECIMOCUARTO.- Con fecha 3 de junio de 2024, se formula propuesta de resolución estimatoria parcial de la reclamación, en la medida en que se consideran concurrentes los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración, si bien, la cuantía de la indemnización que se propone es inferior a la solicitada por los actores, ajustándose a la valoración efectuada por el perito de la aseguradora del Ayuntamiento.
DECIMOQUINTO.- El 4 de junio de 2024, mediante Decreto de la Alcaldía núm. 2024-3828, se acuerda solicitar el presente Dictamen, recibiéndose la consulta en el Consejo Jurídico el pasado 5 de junio de 2024.
DECIMOSEXTO.- Advertida la omisión, en el expediente remitido junto a la consulta, de diversa documentación que, según el índice, había de acompañar a aquélla, el Pleno del Consejo Jurídico, mediante Acuerdo 17/2024, de 12 de junio, acuerda requerir a la autoridad consultante para que complete el expediente con la documentación omitida, lo que se lleva a efecto el 2 de julio de 2024.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El dictamen se solicita con carácter preceptivo a la luz de lo establecido en el artículo 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en concordancia con el artículo 81.2 LPAC, toda vez que la cuantía de la reclamación dirigida frente al Ayuntamiento es superior a 50.000 euros.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
I. Cuando de daños físicos o psíquicos a las personas se trata, la legitimación para reclamar por ellos corresponde, de forma primaria, a quien los sufre en su persona, lo que determina que los legitimados en el supuesto sometido a consulta sean los propios actores respecto de las lesiones por las que reclaman.
La legitimación pasiva corresponde al Ayuntamiento de San Javier, en su condición de titular del servicio público de conservación y mantenimiento de las vías urbanas y de la red de pluviales, a cuyo defectuoso funcionamiento se imputa el daño reclamado. Ha de señalarse que, aun cuando no se ha acreditado en el expediente que la vía pública en la que ocurrieron los hechos es de titularidad municipal, en ningún momento se ha negado tal extremo por parte de la Administración reclamada y, de hecho, es afirmada en la propuesta de resolución sometida a consulta.
II. La reclamación se ha presentado dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP, toda vez que se ha ejercitado el 5 de noviembre de 2021, antes del transcurso de un año desde la fecha del accidente (22 de octubre de 2021) a consecuencia del cual se produjeron los daños por los que se reclama, y ello sin necesidad de entrar a considerar la fecha, muy posterior, de estabilización o curación de las lesiones alegadas, a la que el indicado precepto legal vincula el dies a quo del plazo prescriptivo de los daños físicos.
III. Se ha seguido el procedimiento previsto en la LPAC para la tramitación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, sin que se observen carencias esenciales, obrando en el expediente el informe del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño y el trámite de audiencia a los interesados, que junto con la solicitud de este Dictamen constituyen los trámites preceptivos de este tipo de procedimientos.
TERCERA.- Responsabilidad patrimonial de la Administración por daños sufridos en accidentes de tráfico: caracterización general.
I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
De acuerdo con lo establecido en este último precepto, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por tanto, de conformidad con lo dispuesto en este bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:
1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.
2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
3º. Que sea imputable a una Administración Pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.
4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.
Ahora bien, al igual que ha sucedido con ocasión de Dictámenes emitidos con anterioridad en supuestos similares al que aquí se trata, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).
No resulta necesario hacer especial hincapié en la idea de que, pese al tenor literal del citado artículo 32 LRJSP, que alude exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a este supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el no funcionamiento de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración hubiese actuado de manera positiva para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.
II. En el ámbito de las Administraciones locales, el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), dispone que “Las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa”, texto que se reitera en el artículo 223 del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.
Por otra parte, el artículo 3.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, establece que “son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la entidad local”.
Y es incuestionable que los Municipios ostentan competencia en materia de pavimentación y, por extensión, de conservación y mantenimiento de las vías urbanas (artículos 25.2,d) y 26.1,a) LBRL), tanto de calzadas como de aceras, al objeto de garantizar unas objetivas condiciones de seguridad para el tránsito de vehículos y personas.
En orden a determinar la concurrencia de los requisitos que establece el ordenamiento jurídico para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, será relevante el eventual mal funcionamiento del servicio público que se derive de una inactividad, por parte de la Administración titular de la vía, en el cumplimiento de los deberes de conservación de los elementos de las carreteras, que tienden a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia.
Pero también cuando se advierta una ineficiencia administrativa en la restauración de las condiciones de seguridad alteradas mediante la eliminación de la fuente de riesgo o, en su caso, mediante la instalación y conservación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
En relación con las vías urbanas, las consideraciones anteriores han de ponerse en relación con el presupuesto de que, como regla general, la conducción por dichas vías se desenvuelve en el ámbito y dentro de los límites que impone el principio de confianza legítima, de acuerdo con el cual el conductor circula con la tranquilidad de que las mismas se encuentran en las condiciones que hacen posible que el tránsito de vehículos por ellas se realice de forma segura y sin incidentes.
De modo que corresponde a los servicios públicos municipales realizar todas aquellas labores de vigilancia del buen estado y funcionamiento de las calles y carreteras de su titularidad y de realización de las obras de reparación y de mantenimiento del pavimento y del resto de elementos accesorios de las vías (señalizaciones, semáforos, etc.), que permitan garantizar la seguridad de la circulación de vehículos y de las personas que los ocupan. En relación con esta obligación que pesa sobre las Administraciones públicas se puede señalar que ésta comprende, además, el cuidado de las vías para tratar de eliminar aquellos obstáculos que de forma impredecible e inesperada puedan constituir un peligro o suponer un riesgo para la circulación como, por ejemplo, pudieran serlo tapas de alcantarillas abiertas o rotas, zanjas no señalizadas, vallas o señales de tráfico caídas sobre la calzada, ramas desgajadas de árboles, etc.
A pesar del marcado carácter objetivo que ofrece nuestro sistema de responsabilidad administrativa en estos supuestos, no puede dejar de apuntarse que la Administración puede resultar exonerada en aquellos casos concretos en los que la conducta de un tercero o el propio comportamiento del perjudicado ofrezcan tanta relevancia o se muestren con tanta intensidad que constituyan las causas directas, determinantes y necesarias de producción de los daños por los que se reclama, de modo que el accidente no se hubiera producido de otro modo. Asimismo, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a la Administración en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.
CUARTA.- Sobre el fondo del asunto. Nexo causal y antijuridicidad: inexistencia.
Del expediente se desprende que los actores sufrieron importantes daños físicos a resultas del accidente de circulación del que se deriva la reclamación, así como la realidad del evento lesivo, toda vez que así se recoge en el atestado policial y no ha sido puesto en duda por la Administración reclamada.
De conformidad con la prueba practicada, el accidente se produjo sobre las 10:40 horas del 22 de octubre de 2021, en un momento en que, si bien no llovía, sí que había estado lloviendo de forma intensa con anterioridad. El siniestro se produjo al chocar el vehículo en que circulaban los reclamantes contra una tapa de registro del sistema municipal de evacuación de aguas pluviales, que se encontraba levantada.
La cuestión se centra, pues, en determinar si el daño ha sido o no imputable al funcionamiento normal o anormal del servicio público, presupuesto imprescindible para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, conforme al artículo 32 LRJSP.
En relación con el funcionamiento de los servicios públicos y su nexo causal con el daño producido, los actores no efectúan imputación alguna acerca de una eventual falta de mantenimiento o conservación de la vía ni de los elementos instalados en ella, como la tapa de registro contra la que chocaron, sino que basan su reclamación única y exclusivamente en el hecho de que el accidente se produjo en una vía pública, y contra un elemento integrante de un servicio público, invocando el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración y la existencia de responsabilidad aun en el supuesto de funcionamiento normal del referido servicio.
Para la propuesta de resolución, la Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen quede normalmente garantizada. Este deber de la Administración establece el nexo causal entre la actuación u omisión administrativa y las consecuencias dañosas de los eventos puramente fortuitos que signifiquen una quiebra de las condiciones mínimas de seguridad que aquélla esté obligada a garantizar.
Ahora bien, como ya se advirtió supra, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras). De ahí que, en orden a determinar la concurrencia de los requisitos que establece el ordenamiento jurídico para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, sea relevante el eventual mal funcionamiento del servicio público que se derive de una inactividad, por parte de la Administración titular de la vía, en el cumplimiento de sus deberes, y ya lo sean de conservación de los elementos de las carreteras, que tienden a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, ya de aquellos que le incumben para la restauración de dichas condiciones cuando se han visto previamente comprometidas o alteradas.
Ya se ha indicado que los actores no han llegado a alegar, como fundamento de su reclamación, ningún mal funcionamiento del servicio público concernido, ni éste se desprende del expediente. En efecto, que la tapa de registro se encontrara levantada no puede considerarse como anormal en la situación en que se produjo. Según consta, el día de los hechos se dieron abundantes precipitaciones de lluvia en San Javier (44,4 litros por metro cuadrado), que llevaron a una situación de sobrecarga puntual del sistema de evacuación de pluviales, el cual, debido a la presión resultante sobre las conducciones, determinó la apertura de la tapa de registro contra la que impactó el vehículo de los reclamantes. El primer informe de la Sección de Servicios Múltiples (doc. 8 del expediente), señala, al respecto, que el lugar del accidente es una zona de bajada de agua procedente de la bifurcación de la rambla de Cobatillas y constituye una zona de elevado flujo de agua en episodios de lluvias. La tapa de registro que se encuentra en dicha avenida es un modelo dotado de bisagra, de modo que, en situaciones de sobrecarga, son un medio para desaguar el exceso de volumen de agua. Cabe añadir ahora que, al estar dotado de bisagra, el registro puede abrirse sin que la tapa se desplace de su lugar, de modo que, cuando la presión del agua en la conducción desciende, la tapa vuelve a su posición y cierra el registro.
De conformidad con el segundo informe de la indicada unidad (doc. 27 del expediente), la colocación de la tapa sobre la calzada estaba realizada de forma que la apertura se producía en sentido contrario a la marcha de los vehículos, de modo que, si se encuentra abierta la tapa, el vehículo que pasa por encima, con su empuje, fuerza el cierre de la misma.
Ahora bien, del expediente se deduce que la tapa de registro con la que chocaron los reclamantes constituyó un obstáculo sólido que, lejos de ceder ante el empuje del coche, lo detuvo de forma brusca y casi instantánea. En efecto, la activación de los airbags, las fracturas vertebrales sufridas por la Sra. Z y la posición resultante del automóvil tras el impacto, que permanecía sobre el registro, así parecen indicarlo. Sin embargo, de ello no cabe deducir que la tapa de alcantarilla no funcionara como debía, pues si se había levantado como consecuencia de la sobrecarga de la red y la presión del agua que salía por el registro seguía siendo elevada, ésta actuaría como un freno al movimiento normal de la tapa.
Tras el choque con el vehículo, la tapa resultó dañada, pues se aprecia en las fotografías del atestado que perdió una fracción importante de material en la parte opuesta a la bisagra, y que fue arrancada y desplazada de su ubicación, desprendiendo la tapa de su anclaje. Ello muestra la violencia del impacto.
El accidente se produjo a las 10:40 horas de la mañana y con buena visibilidad, según manifestó el propio conductor del vehículo, a pesar de lo cual éste no advirtió la presencia de la tapa levantada hasta que impactó con ella. Que el conductor, de 77 años de edad en la fecha del accidente, no viera la tapa de registro levantada pudo deberse a que estuviera sumergida bajo el agua o que, aun sobresaliendo de ella, no se apercibiera de su existencia. En el atestado policial obran dos fotografías, tomadas a las 10:50 horas (según consta en el registro horario del dispositivo fotográfico que está impreso en las mismas), es decir, diez minutos después del siniestro, en las que se aprecia una gran cantidad de agua que cubre todo el ancho de la calzada y que desagua hacia el camino de La Tejera.
La presencia de una importante cantidad de agua sobre la calzada constituye un evidente riesgo para la circulación, que obliga al conductor a adecuar su velocidad a las circunstancias de la vía. Así lo impone el artículo 3.1 del Reglamento General de Circulación, aprobado por Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación (RGC) para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo: “Se deberá conducir con la diligencia y precaución necesarias para evitar todo daño, propio o ajeno, cuidando de no poner en peligro, tanto al mismo conductor como a los demás ocupantes del vehículo y al resto de los usuarios de la vía. Queda terminantemente prohibido conducir de modo negligente o temerario (artículo 9.2 del texto articulado)”.
Del mismo modo, el artículo 45 RGC dispone que “Todo conductor está obligado a respetar los límites de velocidad establecidos y a tener en cuenta, además, sus propias condiciones físicas y psíquicas, las características y el estado de la vía, del vehículo y de su carga, las condiciones meteorológicas, ambientales y de circulación, y, en general, cuantas circunstancias concurran en cada momento, a fin de adecuar la velocidad de su vehículo a ellas, de manera que siempre pueda detenerlo dentro de los límites de su campo de visión y ante cualquier obstáculo que pueda presentarse (artículo 19.1 del texto articulado)”.
Es evidente que circular a 40-50 km/h, según las propias manifestaciones del conductor, es decir, por encima de la velocidad máxima permitida, que en ausencia de señalización que la modifique es la genérica de 30 km/h en una vía urbana de doble sentido con un solo carril de circulación por sentido, ex artículo 50.1, letra b, RGC, no puede considerarse como una conducción adecuada a las circunstancias de riesgo que presentaba la calzada por la acumulación de agua.
Por otra parte, la inexistencia de señalización en la carretera acerca del peligro que la tapa podría representar no puede considerarse como anormal, dado el carácter puntual y repentino de la sobrecarga de la red de pluviales que determinó la apertura del registro. Aun cuando se desconoce cuánto tiempo antes de la producción del siniestro pudo estar la tapa de registro levantada o con qué antelación se produjo una descarga de precipitación de una intensidad suficiente como para desbordar la red, lo cierto es que no consta en el expediente que se produjeran otros accidentes en la zona por este motivo, ni siquiera otros avisos a la Policía Local alertando de la presencia de agua en la carretera, por lo que el desbordamiento del registro debió de producirse en un corto espacio de tiempo y de forma inmediatamente anterior al siniestro, como también fue efímera esta situación, dado que si el accidente se produjo a las 10:40 horas, en las fotografías obrantes en el exped iente se advierte como, en las tomadas 10 minutos después (atestado policial), salía agua con una cierta intensidad, a los 20 minutos (a las 11:01 según el registro horario automático del dispositivo fotográfico impreso en las fotografías aportadas por los interesados), ya casi no salía agua por el registro y que, cinco minutos después (a las 11:06), ya no salía agua en absoluto.
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo 2 de Barcelona, en sentencia 82/2017, de 28 de marzo, al decidir sobre un supuesto similar al que es objeto del presente Dictamen, acude para desestimar la demanda a la conocida doctrina jurisprudencial, según la cual, “al servicio público de mantenimiento no le es exigible la prevención y eliminación instantánea de cualquier perturbación sobrevenida en la vía, pues el servicio no puede responder de un vertido de tercero producido en la vía pública y del que no ha llegado a tener conocimiento o que, aún teniéndolo, no ha dado tiempo materialmente a reaccionar, pues en este caso el daño no es imputable al servicio público (en funcionamiento normal o anormal) de mantenimiento que como tal no exige una actuación permanente y constante, por lo demás inviable, sino a la conducta de un tercero (Sentencia del TSJC, Sección 4, del 6 de junio del 2011, recurso 38/2009, entre otras muchas). (…)
No hay duda de que el lugar en el que dice la actora que se produjo su accidente -una vía pública- depende del Ayuntamiento, sin embargo, no por ello el Ayuntamiento es responsable de todos los accidentes que se produzcan en las vías públicas. Así, consta en el expediente que en esos días hubo lluvias importantes, por lo que si la tapa de registro estaba levantada, fue como consecuencia de la fuerza del agua. De otra parte, la colisión se produjo de noche y con lluvia -o, al menos, después de que hubiera llovido de forma copiosa-, por lo que el conductor debió de haber circulado a escasa velocidad y haberse percatado de la existencia del obstáculo, lo que hubiera evitado la colisión”.
Como ha sostenido este Consejo Jurídico en numerosos dictámenes (por todos, el 108/2023), no es exigible a la Administración un funcionamiento del servicio de vigilancia de carreteras tan intenso que evite en todo caso que las vías públicas estén siempre libres y expeditas de obstáculos, o que los servicios competentes deban acudir con absoluta inmediatez a cualquier tramo de estas vías para corregir esas situaciones o señalizar la existencia de tales obstáculos o peligros para la circulación, por evidentes razones de limitación de medios y porque se desvirtuaría la naturaleza del instituto de la responsabilidad patrimonial, que no puede convertir a la Administración en una aseguradora universal de los riesgos inherentes a la utilización de los bienes públicos, que en ciertos casos sus usuarios tienen el deber jurídico de soportar, sin perjuicio de la responsabilidad de terceros, en su caso.
Lo que se ha señalado determina que no se pueda tener por acreditada la existencia de una relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento normal del servicio de mantenimiento de las infraestructuras públicas y el daño sufrido por el interesado, cuya antijuridicidad tampoco se ha demostrado convenientemente. Ello debe conducir a la desestimación de la reclamación formulada.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina en sentido desfavorable la propuesta de resolución que estima parcialmente la reclamación, toda vez que este Órgano Consultivo no aprecia la concurrencia de todos los elementos a los que se asocia el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, en particular el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño reclamado ni su antijuridicidad.
No obstante, V.S. resolverá.
