Dictamen nº 304/2024

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 19 de noviembre de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de San Javier, mediante oficio registrado el día 17 de junio de 2024 (REG 202400224444), sobre revisión de oficio, por nulidad de pleno derecho, de licencia de obras en una escuela náutica en La Manga del Mar Menor (exp. 2024_231), aprobando el siguiente Dictamen, con la abstención del Sr. P.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- Mediante acuerdo del Pleno del Ayuntamiento consultante, de 20 de octubre de 2022, se aprueba definitivamente el Estudio de Detalle de la parcela 6 del polígono O de La Manga del Mar Menor (expediente núm. 315/2021), con el fin de permitir, en una zona de uso fundamental y exclusivamente residencial, una edificación de uso dotacional destinada a servicios de interés público y social (concretamente, una escuela náutica), de conformidad con lo dispuesto en el apartado V-3.11.1 de las Normas Subsidiarias (NNSS) de Planeamiento de San Javier.

 

SEGUNDO.- Con fecha 12 de enero de 2023, una vez aprobado definitivamente el Estudio de Detalle, la Junta de Gobierno Local concede licencia de obras a la mercantil -- para construir una escuela náutica de servicios en el dominio público marítimo terrestre, situada en la mencionada parcela 6 del polígono O de La Manga del Mar Menor (expediente núm. 7325/2022).

 

TERCERO.- El 22 de septiembre de 2023 D.ª X presenta un escrito en su condición de interesada, por ser propietaria de la vivienda situada en la parcela 8 del polígono O, ya que expone que ha tenido conocimiento de que se había concedido la referida licencia de obras.

 

En este escrito, solicita que se le faciliten los justificantes que sirvan para acreditar que se le emplazó a ella (y al resto de los propietarios de las parcelas circundantes a la O-6) en el procedimiento de concesión de licencia, a pesar de que son interesados y perfectamente conocidos. Sostiene que en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y en las NNSS se exige el sometimiento del inicio del Estudio de Detalle a información pública. Precisa que en dichas NNSS se exige que la apertura de ese trámite se anuncie en el Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM) y en uno de los periódicos de mayor tirada provincial y que se notifique personalmente a los propietarios y a otros posibles interesados que resulten afectados.

 

Recuerda que ello también debe cumplimentarse respecto de la aprobación definitiva del Estudio de Detalle.

 

Destaca, a continuación, que sólo se ha dado cumplimiento a la publicación en el BORM.

 

En segundo lugar, advierte que no se ha elaborado algún estudio de impacto ambiental, pese a que las NNSS disponen en el apartado II-4.2 que se denegará licencia a todo proyecto o actuación que tienda a la destrucción o deterioro del paisaje o su ambientación dentro de la naturaleza. Señala que la construcción de la escuela se realizará sobre una duna que ha costado varias décadas crear a la naturaleza.

 

Como tercera alegación, añade que tampoco se ha justificado el impacto ambiental que la futura edificación va a generar en la zona residencial en la que se va a emplazar. Y advierte que no hay estacionamientos para los vehículos de 66 alumnos, salvo la senda 17, que es peatonal y que ofrece servicio a los vecinos y visitantes de la playa.

 

A continuación, considera que el Ayuntamiento debe determinar los requisitos mínimos que se deben exigir a una escuela náutica, puesto que la parcela en cuestión no tiene salida directa al mar, salvo que se destruya la duna a la que se ha hecho alusión.

 

En quinto lugar, destaca que en el apartado V.3.11 de las NNSS se establece que las parcelas para equipamientos deben tener un mínimo de 1000 m². Sin embargo, señala que el solar en el que se ha autorizado la escuela de vela tiene 559,75 m², según se expone en la escritura correspondiente, por lo que no se cumple con esta exigencia.

 

Seguidamente, alude a que los estacionamientos a los que se refiere el Estudio de Detalle son los correspondientes a una vivienda unifamiliar, pero no los necesarios para permitir los movimientos circulatorios de 66 alumnos, como ha adelantado.

 

En séptimo lugar, recuerda que la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, emitió un informe en 2016 en el que advertía que no debían informarse favorablemente los usos dotacionales o equipamientos que pudieran situarse fuera de la servidumbre de protección. Y exigía que se justificase que los usos propuestos no podían prestarse en otra ubicación o que proporcionasen servicios necesarios o convenientes en el dominio público marítimo terrestre.

 

Por último, solicita acceder al expediente completo y obtener una copia para analizarlo con detenimiento.

 

CUARTO.- D.ª X y D. Y -que no firma debidamente el escrito-, propietarios de la vivienda situada en la parcela 8 del polígono O, presentan el 6 de octubre siguiente otro escrito en el que argumentan que es improcedente y no ajustada a derecho la aprobación del mencionado Estudio de Detalle y el otorgamiento de la licencia de obras citada, e interesan la revisión y revocación de la licencia de obras concedida.

 

En el escrito reproducen las alegaciones que ya había realizado la Sra. X en su escrito anterior y añaden las siguientes:

 

1) En la Alegación Tercera resaltan que el Estudio de Detalle no contempla la modificación del parámetro Retranqueo que se recoge en las NNSS, que lo fijan en 11 m desde la línea de la zona marítimo terrestre.

 

De forma contraria, advierten que en la licencia de obras sólo se han tenido en cuenta los 6 m correspondientes a la servidumbre de tránsito. Así pues, la aplicación de ese parámetro impide realizar alguna construcción que se destine a escuela náutica al servicio del dominio público marítimo, ni cualquier otra.

 

2) En la Alegación Cuarta añaden que la licencia de obras se otorgó sin que se contase con el preceptivo informe botánico o, en su caso, las medidas correctoras, tal como el Ayuntamiento viene reclamando para simples limpiezas de solares. Y agregan que “Los trabajos de movimientos de arenas se desarrollaban en servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, precisando, por tanto, autorización de la Comunidad Autónoma. Según ha podido confirmar ANSE, la autorización concedida estaba caducada”.

 

3) En la Alegación Sexta alegan que la autorización de la Demarcación de Costas, porque la edificación pretendida se sitúa en servidumbre de protección, estaba caducada.

 

4) En la Alegación Octava hacen hincapié en que en la escritura de propiedad se declaran 559,75 m² de parcela. En el Estudio de Detalle se admite esa extensión de la parcela, “una vez descontados los 170,25 metros cuadrados correspondientes al deslinde de la zona de dominio público, pero no hace referencia a los metros que pertenecen a la zona de servidumbre de tránsito, que también hay que descontar y ceder y que son 204,03 metros cuadrados, por lo que estamos ante una parcela de 356 metros cuadrados. A esta parcela además no se le ha exigido ningún retranqueo de la línea que marca el límite de la zona de tránsito para realizar la construcción tal y como exige la normativa de aplicación”.

 

5) En la Alegación Novena reiteran que no resulta posible edificar en ese solar la escuela náutica pretendida por lo que el promotor sólo puede perseguir, en realidad, construir una vivienda individual.

 

En consecuencia, solicitan:

 

1) Que se revise la licencia de obras concedida para la construcción de la supuesta escuela náutica, en una parcela de 356 m².

 

2) Que se realice un estudio de impacto en la zona residencial, sin estacionamientos en la calle y sin espacio dentro para los numerosos vehículos de los alumnos.

 

3) Que se exijan los retranqueos legales respecto de la zona de dominio público marítimo terrestre, tal como se indica en las NNSS mencionadas.

 

4) Que se exija el retranqueo, dentro de los límites de la parcela, según las exigencias reflejadas en las referidas NNSS. Y advierten que, en este caso concreto, se está permitiendo construir sobre el mismo lindero de la servidumbre de tránsito.

 

5) Que se deniegue la concesión de la licencia y que, en su caso, se deniegue, asimismo, la correspondiente licencia de actividad.

 

QUINTO.- Con fecha 17 de noviembre de 2023, el Arquitecto Municipal emite un informe técnico acerca de las Alegaciones Tercera y Octava que se recogen en ese último escrito de los interesados.

 

Por lo que se refiere a la primera de ellas, referente a los retranqueos, explica que sólo son exigibles a los efectos de usos residenciales, pero no dotacionales. En este caso, explica que debe estarse a lo previsto en el subapartado V-3.11.2 de las NNSS, de modo que la edificación debe retranquearse 5 m respecto a la vía pública y linderos y 11 m en relación con el deslinde de la zona marítimo terrestre. Por tanto, considera que debe estimarse la alegación formulada.

 

Acerca de la segunda alegación (recogida en la Octava del escrito de los interesados), señala que “Aunque el apartado V-3.11.1 de las normas de edificación suelo urbano R-I-1., R-I-2. y R-I-3. indica que, para permitirse usos dotacionales, se debe dedicar una parcela mínima de 1000 m², el apartado V-2.22 (…) indica que los predios existentes, edificados o no, que incumplan uno o más de uno de los parámetros geométricos de parcela mínima fijado por la norma particular de zona”, podrían ser eximidos, únicamente, a los efectos de la edificación. Por esta razón, argumenta que procede desestimar la alegación citada.

 

SEXTO.- El 22 de noviembre de 2023 se notifica a la mercantil -- un escrito del Jefe de la Sección de Urbanismo del Ayuntamiento en el que le informa de que se ha solicitado la revisión de la licencia que se le concedió el 12 de enero de 2023 por el incumplimiento del parámetro de retranqueo al dominio público marítimo terrestre, ya que el proyecto de obras (que atiende al Estudio de Detalle aprobado) previene un retranqueo de 6 m y las NNSS exigen que sea de 11 m.

 

De igual modo, explica que se ha comprobado por los Servicios Técnicos Municipales que, efectivamente, tanto el Estudio de Detalle como las obras contempladas en el proyecto objeto de licencia incumplen dicho parámetro, por lo que el Ayuntamiento tiene intención de incoar la revisión de los procedimientos núms. 315/2021, referido al Estudio de Detalle, y 7325/2022, relativo a la licencia de obras.

 

Por último, le requiere para que no se inicien las obras cuyo comienzo se tenía previsto para el 28 de noviembre, con el propósito de que se no se causasen daños y perjuicios innecesarios si, como consecuencia de la tramitación del procedimiento de revisión señalado, se declaran nulos de pleno derecho el Estudio de Detalle o el título habilitante de las obras.

 

SÉPTIMO.- Un Técnico de Administración General del Ayuntamiento emite el 24 de noviembre de 2023 un informe acerca de las alegaciones formuladas por D.ª X y D. Y en los escritos, ya mencionados, de 22 de septiembre y 6 de octubre de 2023.

 

En él ofrece las siguientes respuestas:

 

1) Acerca de la alegación de que no se hubiese concedido la preceptiva audiencia a los propietarios de las parcelas colindantes en el procedimiento de concesión de la licencia de actividad, señala que la de escuela náutica está sujeta a declaración responsable. Y que en los artículos 69 y siguientes de la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de Protección Ambiental Integrada, no se contempla la obligación de dar audiencia a los vecinos colindantes.

 

2) En relación con la denuncia de que no se sometió a información pública la tramitación del Estudio de Detalle prevista en las NNSS, expone que la regulación de ese instrumento de planeamiento se contiene en la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia (LOTURM). Añade que en el artículo 166 se establece que, tras la aprobación inicial se someterá a información pública durante veinte días, para que se puedan presentar las alegaciones correspondientes, así como que el acuerdo se notificará de manera individual a los propietarios y titulares de derechos incluidos en su ámbito.

Precisa que la aprobación del Estudio de Detalle se sometió a información pública mediante anuncios publicados en el BORM el 31 de agosto de 2021. Así pues, sostiene que de esa forma se dio cumplimiento a la exigencia que se contiene en la LOTURM.

 

Respecto a la exigencia de notificación individual a los propietarios y titulares de derechos incluidos en su ámbito, resalta que en todos los procedimientos de planeamiento la Administración municipal entiende que son los titulares de bienes o derechos incluidos en el ámbito del Estudio de Detalle, que en este caso únicamente es la mercantil --.

 

3) Sobre el retranqueo a la zona marítimo terrestre de las obras, recuerda que el Arquitecto Municipal ha reconocido que las obras deberán hacerlo en 11 metros, y no en los 6 que están previstos en el proyecto de obras, y que se corresponden con la servidumbre de tránsito.

 

4) Acerca de la alegación de que no se ha elaborado un estudio de impacto ambiental, destaca que el artículo 166 LOTURM precisa que los Estudios de Detalle quedan excluidos, en todo caso, del procedimiento de evaluación ambiental porque no se pueden considerarse un plan a dichos efectos.

 

En relación con la imputación de que no se elaboró el informe botánico exigible, aclara que éste no reviste carácter preceptivo, pero que es cierto que se solicita a la Administración regional cuando se realizan intervenciones en las parcelas no construidas. Añade que, según se exponía en los informes recibidos de la Dirección General de Medio Natural, la parcela 6 del polígono O no tiene flora protegida.

 

Explica que, pese a ello, se solicitó a la empresa -- el citado informe botánico y que lo aportó el 6 de octubre de 2023. En este sentido, recuerda que en él se concluía “que se ha podido verificar que no existe arraigada ningún tipo de planta o vegetación protegida por la legislación vigente”, pero que se detectaron algunos fragmentos de un tallo seco de esparraguera del Mar Menor, que no estaba arraigado al sustrato ni disponía de su sistema rizomatoso (radicular). Puesto que se trata de una especie incluida en el catálogo Español de Especies Amenazadas, explica que se remitió dicho informe a la Dirección General de Patrimonio Natural y Acción Climática para su consideración y, en su caso, emprender las acciones oportunas.

 

5) Por lo que se refiere a los graves problemas de aparcamiento que genera el proyecto, precisa que se le exigen a la edificación pretendida 1 por cada 100 m², lo que resulta en 3 plazas, que estarán previstas en el proyecto.

 

En relación con la alegación de que la parcela no tiene salida al Mar Mediterráneo salvo por la senda peatonal nº 17, se reconoce que es lógico que se utilice la servidumbre de tránsito y la senda peatonal existente.

 

Añade que el análisis de la influencia sobre el entorno afectado contenido en el Estudio de Detalle fue informado favorablemente por los Servicios Técnicos Municipales.

 

6) Por lo que respecta al hecho de que la autorización de Costas para realizar obras en la servidumbre de protección estuviera caducada, recuerda que ésta podría solicitarse de nuevo y que, casi con total seguridad, se obtendría, ya que no ha variado el régimen de dichas autorizaciones. Eso supondría la subsanación de esa deficiencia, que no motivaría la nulidad de la licencia otorgada.

 

7) Acerca de la alegación de que no puede alterarse el uso de una parcela residencial mediante un simple Estudio de Detalle, manifiesta que el apartado V-3.11 de las NNSS permite en la parcela, no sólo los usos residenciales, sino también la relación de usos dotaciones contenidos en dicho apartado. Así pues, resulta posible, siempre que se apruebe el correspondiente Estudio de Detalle, que es lo que se llevó a cabo en este caso.

 

8) En relación con la exigencia, a la que aluden los interesados, de que las parcelas para equipamientos deban tener una extensión mínima de 1.000 m², resalta que el Arquitecto Municipal había explicado en su informe que se podían eximir de ella a las edificaciones destinadas a usos dotacionales.

 

9) Por último, se refiere a la alegación de que la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar emitió en 2016 un informe en el que imponía, con carácter general, que no se informaran favorablemente los usos dotacionales o equipamientos que pudieran localizarse fuera de la servidumbre de protección.

 

En este sentido, reconoce que en un primer momento ese centro directivo emitió un informe desfavorable porque consideraba que no se justificaba suficientemente la necesidad o conveniencia del servicio prestado por la escuela náutica para el uso del dominio público marítimo-terrestre, ni la imposibilidad de tener otra ubicación. Pero advierte de que después emitió un informe favorable considerando que “el presente Estudio de detalle, en su apartado "3.1. Ordenación-Composición" justifica la necesariedad o conveniencia del servicio prestado por la Escuela Náutica para el uso del dominio público marítimo-terrestre, siendo su ubicación la más idónea para este tipo de actividad”.

 

Por último, admite que el Ayuntamiento tiene intención de incoar la revisión de oficio de la aprobación del Estudio de Detalle y del acto de aprobación de la licencia de obras.

 

OCTAVO.- Ese mismo día 24 de noviembre de 2023 se comunica dicho informe a D.ª X.

 

NOVENO.- El Técnico de Administración General emite un informe, con fecha 1 de abril de 2024, que llama Complementario del informe emitido el día 7 de marzo de 2024.

 

En él se recuerda que se encuentra en tramitación el procedimiento núm. 5471/2024 en el que se pretende sustanciar si procede declarar nula la disposición de carácter general y el acto administrativo de otorgamiento de licencia que ya se han mencionado.

 

Se explica que los Servicios Jurídicos de Urbanismo han emitido en el procedimiento un informe, el 7 de marzo de 2024, en el que se propone el inicio de la revisión con fundamento en la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 47.1,f) LPAC, por derivarse facultades o derechos para la mercantil propietaria, cuando se ha demostrado que carece de los requisitos esenciales para ello, al no producirse la adaptación y ajuste al parámetro urbanístico relativo al retranqueo.

 

No obstante, recuerda que en el artículo 113 LOTURM se considera a los Estudios de Detalle como instrumentos de planeamiento urbanístico, que reviste carácter reglamentario. En consecuencia, se propone que se inicie el procedimiento indicado, respecto de la causa de nulidad del Estudio de Detalle, la prevista en el artículo 47.2 LPAC.

 

DÉCIMO.- Ante esa circunstancia, previa propuesta del Concejal de Urbanismo de 1 de abril y el Dictamen favorable de la Comisión Informativa de Urbanismo de 11 de abril de 2024, el Pleno de la Corporación adopta el acuerdo, el 18 de abril de 2024, de iniciar un procedimiento revisión de oficio por nulidad de pleno Derecho de la disposición general y del acto administrativo referidos, por concurrir las causas previstas en los apartados 2 y 1,f), respectivamente, del artículo 47 LPAC, que debe tramitarse conforme al procedimiento contemplado en el artículo 106.1 de la cita Ley.

 

De igual modo, se resuelve conceder audiencia a los interesados para que puedan formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que consideren procedentes.

 

Por último, se nombra instructor del procedimiento al Alcalde.

 

Este acuerdo se notifica por procedimiento electrónico a la empresa interesada, a D.ª X y a D. Y los días 22, 24 y 29 de abril de 2024, respectivamente.

 

UNDÉCIMO.- D.ª X presenta el 6 de mayo de 2024 un escrito en el que solicita que se le facilite copia de toda la documentación que obre en los expedientes ya mencionados.

 

Según se deduce de la información que se expone en otros documentos posteriores, pues no se contiene en el expediente remitido para Dictamen copia del correo electrónico correspondiente (documento nº 23), la información solicitada se le remitió a la interesada de esa forma el siguiente 13 de mayo.

 

DUODÉCIMO.- Con fecha 7 de mayo de 2024, D. Z, actuando en nombre y representación -según manifiesta- de la mercantil -- presenta un escrito en el que alega, con carácter previo, que su representada rechaza de plano la revisión de oficio iniciada pues le provocará graves y cuantiosos daños y perjuicios.

 

Por esta razón, advierte que no admitirá solución alguna que no conlleve la correspondiente indemnización y anuncia que se va a peritar por un profesional económico-contable toda la inversión realizada hasta el momento, para su eventual reclamación, junto con los daños y perjuicios y el lucro cesante que se pueda llegar a calcular, en su caso.

 

Por lo que se refiere al fondo del asunto, sostiene, en primer lugar, que Dª X y D. Y carecen de legitimación para solicitar la revisión de oficio de las disposiciones ya citadas.

 

Con la finalidad de fundamentar esta apreciación, reproduce el siguiente extracto de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía núm. 2095/2021, 27 de septiembre de 2021: “La cuestión de la falta de legitimidad para solicitar la revisión de oficio de una disposición general fue, a nivel normativo, clarificada por la Ley 4/1999, de 13 enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que en su Preámbulo sobre este tema mostraba la intención del legislador al señalar:

 

En materia de revisión de oficio, en el art. 102, se introduce un trámite de inadmisión de las solicitudes de los interesados, sin necesidad de recabar el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. Por otra parte, se introduce la revisión de oficio de las disposiciones generales nulas, que no opera, en ningún caso, como acción de nulidad.

 

Pues bien, trasladando lo anterior al supuesto que nos ocupa nos conduce inexorablemente, a la inadmisión del presente recurso contencioso, por la falta de legitimación para el ejercicio de la acción para la revisión de oficio pretendida por la parte recurrente respecto de las disposiciones generales referidas. Apreciada esta causa de inadmisibilidad nos exime de entrar a resolver otros motivos opuestos por las partes de este proceso”.

 

En segundo lugar, alude también a la citada resolución judicial para recordar que las Administraciones Públicas, cuando declaren la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer las indemnizaciones que corresponda reconocer a los interesados.

 

En consecuencia, solicita que se proceda al archivo del procedimiento de revisión de oficio y, subsidiariamente, en el supuesto de que no estime la anterior alegación, se indemnicen los daños y perjuicios que se causen.

 

DECIMOTERCERO.- D. Z, actuando en nombre y representación -según manifiesta de nuevo- de la mercantil --, interpone el 21 de mayo de 2014 recurso potestativo de reposición contra la Resolución del Pleno del Ayuntamiento por la que se acuerda iniciar el referido procedimiento de revisión de oficio.

 

A tal efecto, formula una alegación previa en la que reitera su rechazo a dicha revisión de oficio porque generará graves y cuantiosos daños y perjuicios a su representada.

 

Advierte que no admitirá ninguna solución que no contemple la correspondiente inmunización a su mandante y que se va a peritar por un profesional económico-contable toda la inversión realizada hasta el momento, en orden a su eventual reclamación, junto con los daños y perjuicios y el lucro cesante que se pueda llegar a calcular.

 

Pese a que no se han podido concluir los trabajos de valoración de los daños y perjuicios causados, adelanta que ascienden, como mínimo, a la cantidad de 166.408,91 €.

 

Además, insiste en el hecho de que D.ª X y D. Y carecen de legitimación para solicitar la revisión de oficio que pretenden.

 

Con el escrito adjunta diversas facturas acreditativas, al parecer, de los gastos en los que incurrió la mercantil para la ejecución de la escuela náutica ya mencionada.

 

DECIMOCUARTO.- D.ª X y D. Y -que no firma debidamente el escrito- presentan el 24 de mayo de 2024 alegaciones en el procedimiento de revisión de oficio, en sus condiciones de vecinos afectados e interesados.

 

En ese escrito sostienen, en primer lugar, que el Estudio de Detalle y la licencia de obras son nulos de pleno de derecho.

 

En este sentido, advierten que se tramitaron los procedimientos correspondientes de manera deficiente, que el Ayuntamiento no les comunicó nada -a pesar de que son vecinos colindantes e interesados- y que se incumplieron todos los retranqueos que se exigen ope legis (vía pública, linderos y zona marítimo terrestre).

 

Recuerdan que el uso pretendido, de acuerdo con el Estudio de Detalle, es dotacional deportivo y educativo, en concreto escuela náutica, que presta un servicio necesario y conveniente para el uso del dominio público marítimo-terrestre, y que su ubicación es la más idónea.

 

Resaltan, no obstante, que no hay ninguna escuela náutica autorizada por las Administraciones regional y municipal en una playa bañada por el Mediterráneo. E insisten que no puede predicarse que una escuela náutica constituya un servicio necesario o conveniente cuando a un kilómetro de distancia, en el puerto deportivo Tomás Maestre, coexisten 14 escuelas de ese carácter. A esto añaden que a 500 m hacia el norte está la Playa del Estacio, en cuyo acceso hay varios carteles en los que se informa de que se trata de una playa apta para la práctica deportiva. Por lo tanto, exponen su opinión de que esa podría ser una ubicación idónea para la instalación de la escuela náutica, en su caso, pero no la zona norte de la playa de las Gaviotas, como se menciona falsamente en el Estudio de Detalle.

 

Por otro lado, admiten que se sometió a información pública la aprobación inicial del Estudio de Detalle (en el BORM núm. 201, de 31 de agosto de 2021). Sin embargo, resaltan que no se anunció en uno de los periódicos de mayor tirada provincial, como pudieran ser La Verdad o La Opinión. Insisten en que las NNSS, apartado III- 2.5 Contenido de los Estudios de Detalle, obligaban a que se publicara dicho anuncio en uno de esos periódicos.

 

De igual modo, se quejan de que no se notificó la tramitación del Estudio de Detalle a los interesados directamente afectados, es decir, a los titulares de derechos incluidos en su ámbito y que consten en el Catastro o en el registro de la Propiedad. Recuerdan que esta exigencia se contiene en el artículo 166 LOTURM y en el apartado ya citado de las NNSS.

 

Los interesados sostienen que, para evitar dar a conocer la tramitación del Estudio de Detalle, se indicó que sólo resultaba afectada la parcela O-7 y que “al no existir edificación en la parcela O-7, no existe la posibilidad de dificultad de convivencia con los usos dotacionales privados previstos en el presente Estudio de Detalle”. Pese a ello, consideran que esta consideración no era cierta.

 

En otro sentido, destacan que el Estudio de Detalle dedica, en el apartado 5, apenas seis líneas a la Justificación medioambiental y apunta que no existen especies protegidas, si bien traslada su acreditación al procedimiento de la licencia de obras que se solicite, lo que les resulta un planteamiento extravagante.

 

Debido a esa escasa argumentación, entienden que resulta imposible asegurar que no se causará perjuicio a la especie amenazada Asparagus macrorrhizus (llamada comúnmente esparraguera del Mar Menor) y a la tortuga boba (caretta caretta) a la hora de desovar. De igual modo, consideran que se ha olvidado que la parcela colinda con una Zona de Especial Conservación (ZEC), que se inserta en el Área de Planificación Integrada API002 Mar Menor y franja litoral de la Región de Murcia y, a su vez, en la Red Natura 2000. Por estas razones, sostienen que la justificación del impacto ambiental resulta muy escasa.

 

De igual modo, advierten que sobre la parcela 6 del polígono O descansa una duna litoral de extrema protección medioambiental. Así pues, argumentan que instalar sobre la duna una escuela náutica, con el tránsito de personas, útiles y materiales que ello conlleva, afecta a su existencia y a las especies vegetales y animales ya mencionadas. Sostienen que no es comprensible que en el Estudio de Detalle se admita que supone la ubicación más idónea para este tipo de actividad. Y enfatizan que está prohibido desarrollar este tipo de actividades en zonas de servidumbre de protección que conllevan la destrucción de una duna.

 

Por último, se refieren a la influencia que la escuela pueda ejercer sobre el entorno. Y señalan que el punto 6 del Estudio de Detalle se ocupa del Análisis de la influencia sobre el entorno afectado y se concluye en él que la actividad “no genera tráfico a las otras parcelas residenciales… [ni] molestias a los vecinos” y que el entorno no se ve afectado.

 

No obstante, aluden a que en las parcelas colindantes hay 5 viviendas cuya única zona de aparcamiento se sitúa en la calle que constituye el lindero oeste del Estudio de Detalle. Resulta evidente que esa vía pública se llenará de vehículos.

 

DECIMOQUINTO.- Con fecha 30 de mayo de 2024, el Técnico de Administración General elabora un informe en el que expone, en primer lugar, que el responsable del Registro Municipal ha emitido otro informe en el que señala que en el Registro General del Ayuntamiento tuvieron entrada, en el período comprendido entre el 22 de abril y el 14 de mayo de 2024, dos escritos suscritos por interesados en el procedimiento.

 

El primero de ellos es el presentado el 6 de mayo por D.ª X, que consiste en una instancia general (expediente 5471/2024) en relación con la parcela 6, polígono O de la Manga del Mar Menor.

 

El segundo de ellos es un escrito presentado el 7 de mayo de 2024 por un representante de la mercantil -- con el que aporta determinados documentos.

 

A la vista de ese informe, expone que D.ª X no formulaba, en el citado escrito fechado el 6 de mayo, alegaciones ni planteaba ningún recurso en el escrito mencionado. Tan sólo solicitaba que se le enviara copia de la documentación que obraba en los expedientes 315/2021 (Estudio de detalle) y 7325/2022 (Licencia de obras), lo que se llevó a efecto -como se ha adelantado- el 13 de mayo de 2024.

 

Por otro lado, destaca que en el escrito de la mercantil interesada sí que se exponían varias alegaciones, que son las siguientes:

 

1) Falta de legitimación de los interesados. Frente a lo argumentado por el representante de la empresa, explica que los interesados pusieron de manifiesto el incumplimiento, tanto en el Estudio de Detalle como en la licencia de obras, de un parámetro establecido en las NNSS. Una vez que se comprobó esa circunstancia, el Ayuntamiento, de oficio, decidió la incoación del procedimiento de revisión. Sostiene que esto es conforme con lo que se previene en el artículo 106 LPAC, apartados 1 y 2.

 

De forma concreta, señala que la revisión de oficio del Estudio de Detalle se acordó ante la concurrencia del motivo contemplado en el artículo 47.2 LPAC, ya que vulnera lo dispuesto en las NNSS, disposición administrativa de rango superior. Por otro lado, respecto de la licencia de obras, debido a la causa establecida en el artículo 47.1,f) LPAC, por tratarse de un acto expreso contrario al ordenamiento jurídico por el que se adquieren facultades y derechos por la titular de la licencia, cuando carece de los requisitos esenciales para ello.

 

2) Acerca de la indemnización solicitada, el Técnico recuerda que el artículo 106 LPAC permite que las Administraciones Públicas, cuando declaren la nulidad de una disposición o acto, puedan establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados.

 

No obstante, considera que se trata de una posibilidad que se contempla en la Ley, pero que no es “imperativo que la resolución de declaración de nulidad deba manifestarse sobre las indemnizaciones que pudieran proceder. El estudio de la indemnización a que pudiera tener derecho la interesada podrá realizarse en un expediente de responsabilidad patrimonial una vez resuelto el presente expediente de revisión de oficio sobre el estudio de detalle y la licencia de obras”.

 

En consecuencia, propone la desestimación de las alegaciones formuladas por la mercantil --.

 

A continuación, sostiene que el recurso interpuesto el 22 de mayo de 2024 por esa misma mercantil contra el acuerdo de inicio del procedimiento de revisión de oficio, adoptado por el Pleno de la Corporación el 18 de abril de 2024, es inadmisible por dirigirse contra un acto de trámite.

 

En otro sentido, advierte que D.ª X y D. Y presentaron el 24 de mayo de 2024 alegaciones en el presente procedimiento de revisión de oficio y, por tanto, fuera del plazo de 10 días que se les concedió para formularlas.

 

En consecuencia, propone al instructor del procedimiento que eleve al Pleno de la Corporación una serie de acuerdos que se exponen más adelante.

 

DECIMOSEXTO.- El Técnico de Administración General elabora asimismo el 30 de mayo de 2024 un segundo informe en el que, acerca del procedimiento que debe seguirse, considera que procede que el Pleno de la Corporación adopte también los siguientes acuerdos:

 

a) Solicitar dictamen al Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

 

b) Suspender el plazo máximo legal para resolver el procedimiento por el tiempo que medie entre la petición del Dictamen al Consejo Jurídico de la Región de Murcia y la recepción de dicho dictamen.

 

c) Notificar este acuerdo a todas las personas interesadas, a los efectos oportunos.

 

DECIMOSÉPTIMO.- Con fecha 3 de junio de 2024 el Alcalde elabora, para su elevación al Pleno de la Corporación, la siguiente propuesta de resolución:

 

1.- Desestimar las alegaciones formuladas por la mercantil --. en el procedimiento de revisión de oficio (expediente núm. 5471/2024).

 

2.- Inadmitir a trámite el recurso de reposición interpuesto por esa misma mercantil contra el acuerdo del Pleno de la Corporación, de 18 de abril de 2024, por el que se inició el procedimiento de revisión de oficio, por improcedente, al ser un acto de mero trámite no cualificado que no es susceptible de recurso ni en vía administrativa ni judicial.

 

3.- Inadmitir las alegaciones formuladas por D.ª X el día 24 de mayo de 2024, por haberse presentado de forma extemporánea.

 

4.- Declarar nulo el acuerdo adoptado por el Pleno de la Corporación en sesión celebrada el día 20 de octubre de 2022 por el que se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle de la parcela 6 del Polígono O de La Manga del Mar Menor (expediente 315/2021), con fundamento en la causa de nulidad de pleno derecho contemplada en el artículo 47.2 LPAC, por tratarse de una disposición administrativa que vulnera otra disposición administrativa de rango superior, como son las NNSS.

 

Asimismo, declarar nulo el acuerdo adoptado por la Junta de Gobierno Local en sesión celebrada el día 12 de enero de 2023, por el que se otorgó licencia de obras para la construcción de una escuela náutica de servicios al dominio público marítimo terrestre, situada en la parcela 6 del polígono O de La Manga del Mar Menor, con fundamento en la causa de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1,f) LPAC, por derivarse facultades o derechos para la mercantil propietaria cuando se ha demostrado que carece de los requisitos esenciales para ello, al no producirse la adaptación y ajuste al parámetro urbanístico relativo al retranqueo.

 

DECIMOCTAVO.- Asimismo, con fecha 3 de junio de 2024, el Alcalde formula otra propuesta de resolución en la que se proponer solicitar el Dictamen de este Consejo Jurídico, suspender el plazo máximo legal para resolver el procedimiento y notificar este acuerdo a los interesados en el procedimiento.

 

DECIMONOVENO.- Previo dictamen favorable de la Comisión Informativa de Urbanismo, de 6 de junio de 2024, el Pleno del Ayuntamiento resuelve, el día 13 de ese mes, solicitar el citado parecer preceptivo de este Órgano consultivo, suspender el plazo máximo legalmente establecido para resolver el procedimiento por el tiempo que medie entre dicha petición y la recepción del Dictamen y notificar el acuerdo a los interesados.

 

VIGÉSIMO.- Consta en el expediente que el 14 de junio de 2024 se les comunicó ese último acuerdo a D.ª X y a la empresa -- pero sólo consta que recibió la notificación, ese mismo día, la mercantil citada.

 

Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente (núm. 5471/2024) en solicitud de Dictamen, mediante un escrito recibido en este Consejo Jurídico el 17 de junio de 2024. También se aportan las copias de los expedientes núms. 315/2021 y 7325/2022 que se refieren, respectivamente, a las aprobaciones del Estudio de Detalla y de la licencia de obras señalados.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo establecido en los artículos 106 LPAC, apartados 1 y 2, y 12.6 y 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, dado que versa sobre una propuesta de revisión de oficio de una disposición administrativa de carácter general y de un acto administrativo por posible nulidad de pleno Derecho en los dos supuestos.

 

Asimismo, conviene resaltar que la revisión de los actos administrativos de las Corporaciones Locales está prevista en los artículos 4.1,g) y 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL). De acuerdo con este último precepto, “las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común”. Y también se contempla en el artículo 218.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.

 

En materia de urbanismo, el artículo 60 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, permite que las entidades locales puedan revisar de oficio sus actos y acuerdos de esa naturaleza con arreglo a lo dispuesto en la legislación de régimen jurídico de las Administraciones Públicas. Asimismo, hay que citar el artículo 44 del Reglamento de Disciplina Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio.

 

Por último, en el ámbito urbanístico, el artículo 280 LOTURM permite la revisión de actuaciones que constituyan infracción urbanística, en los términos que se establezcan en la legislación estatal sobre procedimiento administrativo. De manera concreta, en el apartado 1 de dicho precepto se dispone que “Cuando los actos de edificación o uso del suelo estuvieren amparados en licencia u orden de ejecución que de forma grave o muy grave infrinjan la normativa urbanística en vigor, en el momento de su concesión o adopción, se dispondrá su revisión por el ayuntamiento, de oficio o a instancia de parte. De igual manera se actuará frente a los planes urbanísticos o instrumentos de ejecución ilegales”.

 

SEGUNDA.- Disposición y acto objetos de revisión, órgano competente para resolverla y procedimiento seguido.

 

I. Ya se ha expuesto que se someten a revisión en este procedimiento el Estudio de Detalle aprobado el 20 de octubre de 2022 (expediente 315/2021) y, como consecuencia de ello, la licencia de obras que se le concedió a su amparo a la mercantil --., el 12 de enero de 2023, (expediente 7325/2022) para construir una escuela náutica.

 

En relación con el acto administrativo citado, no cabe duda de que se trata de una licencia que devino firme por falta de impugnación y que esa circunstancia es la que permite que sea objeto del procedimiento excepcional que supone la revisión de oficio, conforme a lo establecido en el artículo 106.1 LPAC. En virtud de lo dispuesto en este precepto, las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen del órgano consultivo competente, “declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1”.

 

II. Sobre el órgano competente para declarar la nulidad de pleno derecho de la disposición de carácter general y del acto citados, se debe recordar que la iniciación del procedimiento le corresponde al mismo órgano municipal que sea competente para su declaración. Acerca de esta cuestión, interesa señalar que, al tratarse de un Ayuntamiento al que no le es de aplicación el régimen de organización de los grandes municipios (Título X de la LBRL), le corresponde al Pleno la declaración de nulidad de pleno derecho, conforme a una interpretación sistemática de los artículos 21.1,l), 22.2,j) y k) y 110.1 LBRL, según se ha señalado por este Órgano Consultivo, entre otros, en los Dictámenes núms. 98 y 168 de 2006.

 

Conviene destacar que, en igual sentido se han pronunciado el Consejo de Estado (Dictamen núm. 613/2010), los Consejos Consultivos de Andalucía (Dictamen núm. 722/2014) y de Canarias (Dictamen núm. 102/2014), así como la Comisión Jurídica Asesora del País Vasco (Dictamen núm. 196/2010) y el entonces Consejo Consultivo de Madrid (Dictamen núm. 25/2012).

 

Finalmente, hay que recordar que la resolución que se adopte por el Pleno municipal deberá estar debidamente motivada, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, conforme a lo que se prevé en el artículo 35.1,b) LPAC.

 

III. En relación con el procedimiento de revisión seguido cabe afirmar que se han cumplimentado los trámites esenciales que se contemplan en el Título IV LPAC, denominado “De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común”, puesto que, en materia de revisión de los actos en vía administrativa (Título V LPAC) el artículo 106 LPAC no regula un procedimiento específico que se deba seguir en estos casos.

 

En este sentido, se advierte que se ha adoptado el correspondiente acuerdo de iniciación, que se ha concedido audiencia a los solicitantes de la revisión de oficio y a la mercantil interesada -cuyo representante ha formulado alegaciones y presentado diversos instrumentos de prueba documental-, que se han recabado los informes pertinentes, que se han aportado copias de los expedientes de elaboración y aprobación del Estudio de Detalle y del de concesión de la licencia de obras mencionada y que se ha elaborado la correspondiente propuesta de resolución, que aquí se analiza.

 

De igual modo, interesa añadir dos consideraciones acerca de la tramitación de la presente revisión de oficio.

 

A) La primera de ellas se refiere a la posibilidad o no de que la revisión de disposiciones administrativas de carácter general se pueda iniciar a instancia de parte. Acerca de esta cuestión, hay que recordar varios dictámenes de órganos consultivos en los que se aborda esta cuestión con relación a las previsiones que entonces se contenían en la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC).

 

Así, en el Dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía núm. 501/2009 se advierte que “el procedimiento de revisión de oficio no se puede iniciar a instancia de los interesados, como resulta claramente del apartado 2 del artículo 102 en oposición al apartado 1 de ese precepto. Eso no significa que, recibida una petición al efecto por parte de la Administración, ésta no pueda valorar su contenido y, considerando que concurren elemento de juicio suficientes para sostener la nulidad de pleno derecho, iniciar de oficio el procedimiento para la declaración de nulidad del reglamento. Por tanto, el que no pueda iniciarse a instancia de parte interesada supone tan sólo que la Administración no está obligada a tramitar el procedimiento de revisión de oficio, pero, evidentemente puede hacerlo, entendiéndose entonces que el procedimiento se ha iniciado de oficio”.

 

Y el entonces Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid explicó en su Dictamen núm. 497/2009 que “sentado el carácter reglamentario del Estudio de Detalle, el vehículo procedimental para instar su revisión es el contemplado en el apartado 2 del artículo 102 de la LRJPAC, introducido tras la mencionada reforma de 1999, procedimiento que, a diferencia del previsto en el apartado 1 para la revisión de los actos administrativos incursos en causa de nulidad radical o de pleno derecho, sólo podrá iniciarse de oficio y nunca a instancia de parte, como ya sostuvo este Consejo Consultivo en su Dictamen 130/08, de 26 de noviembre de 2008. Es decir, en relación a los actos administrativos la Administración puede revisarlos si incurren en causa de nulidad radical o de pleno derecho "por iniciativa propia o a solicitud de interesado" (artículo 102.1), en tanto que si se trata de disposiciones administrativas la revisión únicamente puede realizarse de oficio (apartado 2 de l artículo 102).

 

La interpretación sistemática que acaba de realizarse tiene como consecuencia, en el caso que nos ocupa, que ni la Junta de Compensación -ni ningún otro interesado- se encuentra legitimado para solicitar la revisión del Estudio de Detalle, por lo que respecto del acuerdo de la Junta de Gobierno Local de inicio del expediente de revisión, en lo que se refiere al Estudio de Detalle, la única interpretación posible es entender que el Ayuntamiento de Guadarrama está procediendo de oficio, esto es, que el inicio del expediente de revisión ha sido por iniciativa propia y no a solicitud de la Junta de Compensación”.

 

Por último, en el Dictamen del Consejo Consultivo de Canarias núm. 24/2008 se expone, asimismo, que “los Estudios de Detalle son instrumentos de ordenación urbanística y como tales integran el planeamiento urbanístico del cual constituyen su último escalón; por ello, tienen la naturaleza jurídica de normas reglamentarias. De ahí que su nulidad será la consecuencia de que en su elaboración se hayan infringido las normas que la regulaban; o que su contenido contradiga normas de rango superior; o lo cual no es el caso aquí, establezca normas sancionadoras no favorables retroactivas o restrinja derechos individuales (art. 62 LRJPAC). Basta que se dé esa contradicción formal o material con normas de rango superior para que incurra en nulidad de pleno Derecho (…).

 

Ahora bien, en tal hipótesis resultaría de aplicación igualmente el art. 102.2 LRJPAC [«asimismo, en cualquier momento, las Administraciones públicas de oficio…»] que, a diferencia de lo previsto por el art. 102.1 LRJPAC [«Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de los interesados»], que en principio no contempla que la nulidad de las disposiciones administrativas pueda promoverse directamente por los particulares interesados”.

 

B) La segunda cuestión trata sobre la manera acumulada con la que se ha tramitado el presente procedimiento de revisión de oficio de una disposición de carácter general y de una licencia de obras. Así, se debe advertir, con carácter inicial, que es cierto que se le puede aplicar la previsión que se contiene en el artículo 57 LPAC, referente a dicha acumulación de procedimientos.

 

De acuerdo con ella, el órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento.

 

Sin embargo, hay que destacar que en el acuerdo de iniciación del procedimiento, adoptado por el Pleno de la Corporación el 18 de abril de 2024, no se contiene ninguna explicación acerca de las razones que puedan justificar la tramitación de la revisión de oficio, de dichas disposiciones (una de ellas de carácter general) en un único procedimiento. Por tanto, no se ha adoptado un acuerdo formal de acumulación, ni en el de inicio del procedimiento de revisión se han expuesto las razones de economía procesal o de íntima conexión que puedan existir entre ellas.

 

Sin embargo, no cabe duda de que se parte de la idea implícita que se expone en la Conclusión primera de dicho acuerdo, perfectamente razonable en términos lógicos, de que la declaración de nulidad parcial del Estudio de Detalle supondrá, consecuentemente, la de la licencia de obras referida, porque la mercantil interesada carecerá entonces de los requisitos esenciales para adquirir un derecho edificatorio, porque el proyecto que presentó no se ajustaría al parámetro urbanístico referente al retranqueo que debe respetarse respecto del dominio público marítimo [art. 47.1,f) LPAC].

 

Se trata del supuesto que al que se refiere la Sentencia de 2 de septiembre de 2015, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 5ª) del Tribunal Supremo en la que se trataba un caso de afectación de la servidumbre de tránsito del dominio público marítimo terrestre.

 

“En efecto, en el citado fundamento segundo de la sentencia, se examina la naturaleza jurídica del Estudio de Detalle, reconociéndole, de acuerdo con la jurisprudencia que cita, naturaleza asimilada a las disposiciones de carácter general. A igual conclusión llega tras el examen de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y especialmente de su artículo 62.2 , lo que la lleva a sostener no sólo que "no cabe duda que el estudio de detalle de continua referencia incurre en causa de nulidad de pleno Derecho, por vulnerar una norma imperativa de la Ley de Costas y así procederá declararlo" sino que "una vez declarada tal nulidad del estudio de detalle, parece evidente que su consecución será la declaración de nulidad  de las licencias concedidas a su amparo".

 

No ofrece, pues, duda que el criterio de la Sala, en relación con la revisión de oficio instada es amparar la acción de nulidad interesada contra una disposición de carácter general, -el Estudio de Detalle- y como consecuencia la declaración de nulidad de las licencias concedidas a su amparo”.

 

Por otro lado, se debe reconocer que ninguno de los interesados en el procedimiento ha planteado reparo ni presentado alegaciones acera de esta circunstancia, por lo que cabe entender ajustada a Derecho la tramitación conjunta de la revisión de la disposición general y la del acto mencionados.

 

Se estaría entonces ante un supuesto similar, aunque no idéntico, al que se trata en el Dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía núm. 284/2007, en el que se señala que “En el supuesto que nos ocupa el único procedimiento iniciado de oficio pretende la revisión de varios actos administrativos (…) sustancialmente similares, sin que formalmente se haya producido acuerdo de acumulación ni se haya argumentado en el acuerdo de inicio o en la propuesta de resolución razones de economía procesal o íntima conexión entre ellos. No obstante lo anterior, este Consejo, considerando que lo interesados no han formulado reparo ni alegación sobre esta circunstancia y en atención a lo establecido en el artículo 73 de la Ley 30/1992, considera que la acumulación producida es acorde a la normativa legal de aplicación”.

 

Pese a ello, este Órgano consultivo hubiera entendido más adecuado que las revisiones se hubiesen tramitado en procedimientos distintos por dos razones, a su vez, diferentes.

 

La primera, porque como se señala en el 106.4 LPAC, la anulación de una disposición general no conlleva per se la anulación correlativa de los actos firmes que se dictaron en su aplicación. De hecho, en dicho precepto se parte de la consideración contraria, esto es, que se puede declarar la nulidad de una disposición de carácter general sin perjuicio de que subsistan los actos firmes que se adoptaron con fundamento en ella. O, dicho de otra forma, que los efectos de la declaración de nulidad de una disposición administrativa pueden no alcanzar necesariamente a los actos firmes que se dictaron. En este caso, hay que recordar que hay debe demostrar que el título habilitante cuya declaración de nulidad se pretende sea contrario al ordenamiento jurídico y le hubiera permitido a la mercantil interesada, además, adquirir facultades y derechos cuando carecía de los requisitos esenciales para ello.

 

Así pues, la tramitación conjunta de las dos revisiones puede dar a entender que la anulación de la licencia de obras sea consecuencia indefectible y necesaria de la anulación parcial del Estudio de Detalle. Sin embargo, como se señala en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 7ª) del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2015, a cualquier acto firme “no se le puede privar de efectos sin seguir contra él un específico procedimiento de revisión de oficio o haber instado la declaración de su lesividad para el interés público y, después, impugnarlo jurídicamente”. Así pues, a la revisión de la disposición general por posible nulidad de pleno derecho debe seguir la revisión particular y específica del acto administrativo que se dictó en su aplicación, que puede declararse o no según concurra alguno de los motivos que se detallan en el artículo 47.1 LPAC.

 

En consecuencia, cabe que la anulación de una disposición de carácter general por ser contraria al ordenamiento jurídico pueda privar a un interesado de los requisitos esenciales necesarios para adquirir facultades o derechos edificatorios [art. 47.1,f) LPAC] y se deba declarar, asimismo, la anulación del acto firme que se dictó en su aplicación. Pero se trata de una circunstancia que se debe valorar a la luz de las circunstancias y del caso concreto y que no cabe entender, de manera general, como consecuencia necesaria de la anulación de la disposición general.

 

La segunda razón se contrae a los diferentes efectos que hay que atribuir al transcurso del plazo de duración del procedimiento (de 6 meses) en los supuestos de que el procedimiento se hubiese iniciado de oficio o a instancia de parte. En este caso, la revisión de la disposición general se acordó de oficio, previa intimación de los particulares afectados. La revisión de la licencia, sí que se acordó a instancia de ellos.

 

En consecuencia, los efectos del transcurso del tiempo sin que se haya dictado resolución expresa son diferentes. En el primer caso, la caducidad del procedimiento (106.4 LPAC). Sin embargo, en el segundo (por aplicación de lo señalado en los artículos 24.1 y 106.4 LPAC) le permite al interesado entender su solicitud de revisión desestimada por silencio administrativo e interponer el recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.

 

Como expuso con notable claridad el entonces Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid en su Dictamen núm. 497/2009, “hubiera sido más ortodoxo desde el punto de vista estrictamente jurídico -por ser diferente el objeto de la revisión (actos y disposiciones), el cauce procedimental por el que se articula (artículo 102.1 ó 102.2 de la LRJPAC) y la concreta causa de nulidad en que puede incurrir (las del artículo 62.1 ó las del 62.2 de la LRJPAC)-, la tramitación de dos expedientes distintos, uno, en su caso, por iniciativa del propio Ayuntamiento y con objeto de la revisión del Estudio de Detalle y otro, a solicitud de la Junta de Compensación, que tuviera por objeto los actos administrativos cuya revisión propone la meritada Junta.

 

Si se considera que en lo referente al Estudio de Detalle, el procedimiento se ha iniciado de oficio -única opción posible, como acabamos de ver, si tiene por objeto disposiciones de carácter general- "el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo" (artículo 102.5 de la LRJ-PAC)”.

 

TERCERA.- Sobre los plazos para promover la revisión de oficio de la disposición general y del acto referidos y para sustanciarla.

 

I. Por lo que se refiere al requisito temporal para promover las revisiones de oficio, se debe recordar que no existe un plazo predeterminado en la Ley para la incoación del procedimiento. Los apartados 1 y 2 del artículo 106 LPAC determinan que las nulidades de la disposición general y del acto administrativo pueden declararse “en cualquier momento”, como ya se ha apuntado.

 

La acción de nulidad es imprescriptible, ya que su ejercicio no está sujeto a plazo alguno, si bien conviene tener presente que, en orden a la revisión, siempre operan con carácter general los límites previstos en el artículo 110 LPAC.

 

II. No hay que insistir en el hecho de que, por lo que se refiere al requisito temporal para el ejercicio de la acción de revisión, de manera general no existen restricciones temporales a la incoación del procedimiento, salvo cuando, por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes (art. 110 LPAC, ya mencionado).

 

Pese a ello, resulta necesario destacar que esa regla general, según la cual la acción de revisión por nulidad de pleno derecho está abierta siempre que no se transgredan los principios que se han señalado, se limita y excepciona expresamente en el ámbito de las licencias urbanísticas. En estos casos, la revisión de estos actos se encuadra en la protección de la legalidad urbanística, para cuyo ejercicio es preciso que no haya transcurrido aún el plazo señalado en la norma urbanística de aplicación. Si ese plazo existe y ha vencido no resulta posible revisar el acto favorable que es la licencia.

 

De este modo, cobra virtualidad la primera de las exigencias temporales que se han mencionado, de manera que la facultad de revisión no puede ejercitarse cuando hayan prescrito las acciones correspondientes.

 

En este caso, el artículo 294 LOTURM, referente a la prescripción de las infracciones y sanciones, determina que las infracciones urbanísticas muy graves y graves prescriben a los cuatro años. Por su parte, el plazo de prescripción es de ocho años cuando las infracciones afecten a sistemas generales, zonas verdes, espacios libres, viales, equipamientos y espacios naturales especialmente protegidos.

 

En consecuencia, se debe reconocer que, en el presente supuesto, la Administración municipal puede ejercitar su facultad revisora puesto que la licencia de obra cuya revisión se solicita se concedió el 12 de enero de 2023 y la solicitud de nulidad se planteó inicialmente el 22 de septiembre siguiente y, de manera aún más clara, el 6 de octubre de 2023.

 

Con respecto a la revisión de la disposición administrativa referida, no cabe duda de que con su solicitud de revisión no se transgrede ninguno de los límites ya mencionados.

 

III. En relación con el plazo de duración del propio procedimiento de revisión, el artículo 106.5 LPAC lo concreta en 6 meses si bien, como se ha adelantado, los efectos de la no resolución en plazo operan de manera distinta en los supuestos de que se hubiese iniciado de oficio o a instancia de parte.

 

En este caso, cobra una gran importancia la previsión que se contiene en dicho precepto respecto de los iniciados de oficio, como el que afecta a la solicitud de revisión de la disposición general, porque en esa circunstancia “el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo”.

 

Así pues, interesa destacar que el acuerdo de incoación del procedimiento se adoptó el 18 de abril de 2024 (Antecedente octavo de este Dictamen) por lo que el plazo de tramitación venció el pasado 18 de octubre de 2024.

 

No obstante, el Pleno del Ayuntamiento acordó suspender el plazo de tramitación del procedimiento, al amparo de lo previsto en el artículo 22.1,d) LPAC, el 13 de junio de 2024. También se sabe que dicho acuerdo de suspensión se puso a disposición de todos los interesados el siguiente día 14 de junio de 2024 y que, de hecho, a la mercantil --. se notificó con esa misma fecha.

 

Sin embargo, como se ha destacado de forma reiterada, para que esta decisión cobre virtualidad y produzca sus efectos, es requisito indispensable que tanto el hecho de la solicitud como el de la recepción se comuniquen, de manera obligada, a los interesados en el procedimiento. No se conoce la fecha en que el acuerdo de suspensión se le pudo notificar a los otros dos interesados. Así pues, corresponde al órgano instructor verificar si esa notificación se llevó realmente a efecto y si, por tanto, cobró virtualidad el efecto suspensivo referido.

 

En cualquier caso, este Órgano consultivo ha sostenido de manera reiterada, acerca de la fijación del día en el que debe entenderse suspendido el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento y notificar la resolución (dies a quo), que el precepto citado [art. 22.1,d) LPAC] lo vincula con la petición del informe -en este caso, dictamen- correspondiente. Por ello, junto con el Consejo de Estado y otros órganos consultivos autonómicos, ha entendido que es la concreta petición de dictamen, y no el acuerdo de suspensión, la que determina la suspensión del procedimiento, que en este caso se fija en el referido 17 de junio de 2024. No obstante, el transcurso de dicho plazo de tres meses (computado de fecha a fecha, ex articulo 30.4 LPAC) venció el pasado 17 de septiembre, momento en el que se reanudó el plazo de seis meses establecido para la resolución del procedimiento que se ha mencionado.

 

Así pues, a partir de la fecha de 19 de octubre de 2024 hay que sumar los 93 días que transcurrieron durante los tres meses en los que estuvo suspendido el procedimiento, por lo que no cabe duda de que se respeta en este caso el requisito temporal exigible.

 

CUARTA.- Acerca de la revisión del Estudio de Detalle: nulidad de pleno derecho por concurrencia de la causa prevista en el artículo 47.2 LPAC.

 

I. Procede analizar ahora si el Estudio de Detalle tantas veces citado es nulo de pleno derecho porque concurra una de las causas previstas en el artículo 47.2 LPAC, en este caso, vulnerar otras disposiciones administrativas de rango superior.

 

De manera inicial, se debe destacar una reiterada jurisprudencia (por todas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 1980), así como una abundante doctrina del Consejo de Estado (Dictamen núm. 1.494/2007) y la de este Consejo Jurídico plasmada en diversos Dictámenes emitidos como consecuencia de expedientes que le han sido sometidos, considera la revisión de oficio como una potestad excepcional de la Administración para dejar sin efecto sus propias disposiciones administrativas y actos al margen de cualquier intervención jurisdiccional, razón por la cual ha de ser objeto de interpretación restrictiva y sólo aplicable a aquellos supuestos en los que las disposiciones a revisar adolezcan de un defecto de la máxima gravedad.

 

Por esa razón, las situaciones excepcionales en las que tal potestad haya de ser aplicada deben analizarse con suma cautela, procurando cohonestar los principios básicos de legalidad, en virtud del que se establece la posibilidad de revisar las disposiciones administrativas generales y los actos administrativos cuando se constata su ilegalidad, y el de seguridad jurídica, que postula la conservación de los actos ya dictados y su irrevocabilidad administrativa.

 

En segundo lugar, conviene resaltar también que no existe duda alguna de que el Estudio de Detalle sea un instrumento de planeamiento y revista, en consecuencia, la condición de disposición administrativa de carácter general.

 

De hecho, respecto del ámbito urbanístico regional, el artículo 113.1 LOTURM determina que la ordenación urbanística se establecerá a través de Planes Generales Municipales de Ordenación, que se desarrollarán, según los casos, mediante Planes Parciales y Planes Especiales. Y en el apartado 4 añade que la ordenación urbanística se complementa con otro instrumento que son los Estudios de Detalle, que podrán elaborarse, aunque no estén previstos en el planeamiento jerárquicamente superior.

 

Asimismo, en el artículo 139 LOTURM se señala que “1. Los Estudios de Detalle podrán formularse cuando fuere preciso completar o, en su caso, adaptar determinaciones establecidas en los Planes Generales para el suelo urbano y urbanizable ordenado directamente y en los Planes Parciales y Especiales.

 

2. Su contenido tendrá por finalidad:

 

a) Adaptar y reajustar las alineaciones y rasantes señaladas en el planeamiento.

 

b) La ordenación de los volúmenes de acuerdo con las especificaciones del planeamiento, pudiendo crearse vías interiores de carácter privado para el acceso a la edificación desde el viario público.

 

3. Los Estudios de Detalle respetarán las determinaciones del planeamiento que desarrollan, sin sobrepasar la edificabilidad que corresponde a los terrenos comprendidos en su ámbito, ni las alturas máximas establecidas, ni alterar el uso exclusivo o predominante asignado por aquel, ni reducir la superficie de uso y dominio público. Podrán redistribuir edificabilidad entre diferentes parcelas edificables, siempre que esté previsto y acotado el porcentaje en el planeamiento superior”.

 

Por último, el artículo 175 LOTURM trata sobre la Obligatoriedad y ejecutividad del planeamiento, y dispone, en su apartado 1, que “Los particulares, igual que la Administración, quedarán obligados al cumplimiento de lo dispuesto en la legislación urbanística y en los planes que la desarrollan”.

 

II. Por su parte, la jurisprudencia ha reconocido plenamente el carácter reglamentario de estos instrumentos complementarios de planeamiento.

 

En este sentido, el Tribunal Supremo, en sentencia de su Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 5ª) de 3 de octubre de 2013, con cita de resoluciones anteriores, reconoce que “…siendo la actuación impugnada un estudio de detalle, su naturaleza jurídica como instrumento de planeamiento, y por tanto como disposición general -que ha señalado reiteradamente esa Sala (entre otras, en las STS de 20 de marzo 2003, Rec. Cas. nº 1386/2000; 13 de diciembre de 2002, Rec. Cas. nº 3557/1999, 26de diciembre de 2007, Rec. Cas. nº 106/2004 y 8 de noviembre de 2012, Rec. Cas. nº 3023/2010)-…”. En este mismo sentido pueden citarse las Sentencias de ese mismo Alto Tribunal de 8 de enero de 2014 y de 2 de septiembre de 2015.

 

Recientemente, se señala en la Sentencia 3077/2023, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª), de 23 de noviembre, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en Málaga que “tanto doctrinal como jurisprudencialmente los estudios de detalle son considerados instrumentos de planeamiento de desarrollo, que ostentan un rango inferior a un plan general por lo que precisan de la habilitación del planeamiento jerárquicamente superior, siendo su función esencial definir de forma concreta los volúmenes edificables de acuerdo con las especificaciones del planeamiento y el señalamiento de alineaciones y rasantes”.

 

También es significativa la Sentencia de la Sala del citado orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 1 de octubre de 2010 (recurso núm. 1428/09), cuando analiza la naturaleza y funciones del Estudio de Detalle y precisa que “El Estudio de Detalle es un instrumento de ordenación urbanística que completa o adapta determinaciones establecidas en los Planes Generales y Parciales. Su objeto consiste en prever o reajustar el señalamiento de alineaciones y rasantes y en la ordenación de los volúmenes de acuerdo con las especificaciones del Plan del que traiga causa el Estudio de Detalle. Estamos ante una figura complementaria o derivada del planeamiento cuya finalidad primordial consiste en dotar de flexibilidad al planeamiento al poder adaptarlo a la realidad urbanística mediante una tramitación rápida.

 

Los Estudios de Detalle participan de la naturaleza jurídica de los Planes de Ordenación Urbana, aunque "sean una especie de apéndice del planeamiento, son planeamiento y en cuanto tal son norma" (STS de 26 de junio de 1989).

 

La jurisprudencia del Tribunal Supremo, con base en la legislación estatal pero aplicable con la legislación autonómica de Madrid, ha descrito al Estudio de Detalle como "el último escalón con relación a los Planes de Ordenación" (S. de 26 y 29 de abril de 1985), o como "el último eslabón o nivel de planeamiento" (S. de 9 de julio de 1985). Se le ha considerado como "una pieza intermedia entre los Planes de Ordenación y las licencias" (en la mencionada S. de 9 de julio de 1985); se ha dicho que la suya "es una función subordinada a la de los distintos Planes" (S. de 29 de abril de 1985, Ar. 3529) y que tiene "una misión humilde de adaptación y complemento" (S. de 30 de septiembre de 1980)”.

 

III. En este caso, no cabe cuestionar que existe una contradicción manifiesta entre las previsiones que, en materia de parámetros urbanísticos, se recogen en las NNSS y en el Estudio de Detalle citado.

 

En este sentido, se sabe que las NNSS se publicaron en el BORM núm. 180, de 5 de agosto de 2004, y que en ellas se contiene un apartado V-3.11, relativo a las Normas de edificación suelo urbano R-I1., R-I-2. y R-I-3, que se desarrolla, en lo que aquí interesa, en el siguiente subapartado V-3.11.2 sobre Parámetros Urbanísticos. Ordenanzas específicas de zonas.

 

A su vez, en este último apartado se contempla una previsión específica relativa a los Retranqueos en la que se previene que “A vía pública o linderos será de 5,00 metros en general y 11,00 metros al deslinde de la Zona MarítimoTerrestre (Z.M.T.)”.

 

Por otro lado, también es conocido que la aprobación definitiva del Estudio de Detalle de la parcela 6 del Polígono O en La Manga del Mar Menor se produjo el 20 de octubre de 2022 y que esto se anunció en el BORM núm. 273 de 25 de noviembre de 2022.

 

En distintos documentos que obran en el expediente de aprobación del Estudio de Detalle se justifica el cumplimiento del subapartado V-3.11.1, titulado Definición y Calificación, de las NNSS y se explica que, con la finalidad de reducir la influencia “que la instalación dotacional crea sobre el entorno, tanto sobre los viales circundantes como sobre la parcela O-7, se amplía desde 5m a 6m el retranqueo obligatorio a la senda nº 17 lateral y a parcela O-6, de forma que esos 6 m posibiliten la apertura de un nuevo vial si en el futuro fuera necesario”.

 

Así pues, en relación con el parámetro relativo al retranqueo, se previene que “Si bien las Normas Subsidiarias fijan un retranqueo de 5 m a

linderos con calle y otras parcelas, en el presente Estudio de Detalle ese retranqueo se amplía desde 5 a 6 metros a linderos laterales; con senda nº 17 y con parcela O-7.

 

Se mantiene el retranqueo de 5 m a lindero frontal con calle de acceso, conforme a las determinaciones de las NN.SS.”.

 

Por tanto, en el Estudio de Detalle se amplía el parámetro que se contempla en las NNSS respecto de los retranqueos, que pasan de los 5 m previstos a 6 m en relación con los linderos laterales, es decir, con la senda nº 17 y con la parcela O-7. Hay que entender que se mantiene el retranqueo a 5 m respecto de los lindes de fondo.

 

Sin embargo, se dice que se mantiene el retranqueo con respecto a la calle de acceso frontal, que en las NNSS ya estaba fijado en 5 m.

 

No obstante, esa afirmación carece de respaldo en las NNSS en las que, como se ha señalado, se establece un retranqueo de 11 m con respecto a la línea del deslinde de la zona marítimo terrestre, esto es, en relación con la calle de acceso frontal.

 

En consecuencia, no cabe duda de que el Estudio de Detalle contraviene las normas que, acerca del parámetro urbanístico relativo a los retranqueos, se contienen en las NNSS, que es una norma administrativa de carácter superior, y que ello vulnera las previsiones que, acerca de su finalidad, se contiene en el artículo 139 LOTURM.

 

Así se ha reconocido también en numerosas resoluciones judiciales de las que cabe citar, a título de ejemplo, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 5ª) del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 1998, en la que ya se decía que “Los Estudios de Detalle, constituyen uno de los instrumentos del planeamiento urbanístico, si bien ocupan el último lugar de ese escalafón, por lo que en virtud del principio de jerarquía normativa no pueden infringir o contradecir las determinaciones de los demás Planes de rango superior, y por ende las Normas Subsidiarais de Planeamiento.

 

(…)

 

Es incuestionable, a juicio de la Sala, que la alineación por el Estudio de Detalle de un retranqueo nada menos que de 5 metros respecto a la alineación de la calle no constituye en modo alguno ni un simple reajuste de la alineación ni de una adaptación de la misma consecuente a las concretas circunstancias determinantes de esa variación, que no han sido siquiera enunciadas. Al estar determinado ese retranqueo de las edificaciones, por las Normas Subsidiarias del Planeamiento resulta obvio que la supresión del mismo constituye una infracción manifiesta y palmaria de ese instrumento urbanístico de planeamiento superior en jerarquía, al que en todo caso ha de subordinarse el tan repetido Estudio de Detalle”.

 

Por último, se puede citar el Dictamen núm. 1565/2003 del Consejo de Estado, de 17 de julio, en el que se concluye que procede la revisión de oficio que se había promovido por infracción manifiesta y grave del instrumento superior de planeamiento, en ese caso, las Normas Subsidiarias del municipio.

 

QUINTA.- De la causa de nulidad de pleno derecho del título habilitante al que se alude en la propuesta de resolución y sobre su valoración como supuesto de nulidad absoluta.

 

I. Ya se ha expuesto también que el Ayuntamiento consultante pretende ejercitar su facultad revisora respecto de la licencia de obras que se concedió en su momento por considerar que estaría viciada de nulidad de pleno derecho por incurrir en la causa que se menciona en el artículo 47.1,f) LPAC, esto es, por consistir en un acto expreso, contrario al ordenamiento jurídico, por el que el promotor de la obra citada adquirió el derecho edificatorio correspondiente cuando, sin embargo, carecía de los requisitos esenciales para ello.

 

Interesa destacar que el vicio al que se alude sólo puede afectar a los actos administrativos favorables y, de manera particular, a los que atribuyen facultades o derechos, esto es, fundamentalmente a las autorizaciones, las licencias, las concesiones o el otorgamiento de subvenciones.

 

Como ha explicado el Consejo de Estado, la apreciación de esta causa requiere, entre otras circunstancias, “que falten los presupuestos esenciales para su adquisición, es decir, los presupuestos inherentes a la estructura definitoria del acto” y advierte que “una interpretación amplia del supuesto del artículo 62.1.f) [LRJPAC] podría provocar, dada su potencial "vis" expansiva, una desnaturalización del régimen mismo de la invalidez de los actos administrativos” (Dictámenes números 53523/1999, 3305/2000, 3336/2000, 76/2003 y 1483/2007, entre otros muchos) con merma, además, del principio de seguridad jurídica. De hecho, en ese caso, la carencia de cualquier requisito podría conllevar automáticamente la nulidad de pleno derecho, y la regla general dejaría de ser entonces la mera anulabilidad y pasaría a ser la nulidad de pleno derecho.

 

Para que pudiera prosperar una declaración de este tipo, es decir, de nulidad de pleno derecho de un acto firme, sería necesario que se careciese para ello de los requisitos que son esenciales para que se pudiesen adquirir esos derechos o facultades (así se explica en los Dictámenes del Consejo de Estado núms. 741/2004 y 528/2005 y en el Dictamen del Consejo Consultivo de Galicia núm. 15/2008).

 

Por ese motivo, los distintos órganos jurisdiccionales y consultivos suelen distinguir entre requisitos esenciales (inherentes) y necesarios, y asocian tan sólo con los primeros el efecto propio de las nulidades de pleno derecho. Así pues, no todos los requisitos necesarios para la adquisición de un derecho o el ejercicio de una facultad merecen el calificativo de esenciales. Esta distinción no se puede “establecer a priori y para todos los supuestos, sino de manera individual para cada uno de ellos” (Dictamen núm. 35/2009 del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha), a través de un juicio de razonabilidad sobre la situación concreta, ponderando a la hora de decidir o no la revisión la intensidad del interés público restaurado con ésta, y el perjuicio al administrado en su situación adquirida (Dictamen núm. 199/2008 del Consejo Consultivo de Andalucía).

 

Ya señaló este Consejo Jurídico en su Dictamen núm. 350/2009, citando el anterior 53/1998, que “esta causa de nulidad tiene su centro de gravedad en la determinación de cuáles son los requisitos esenciales del acto, cuestión ésta que sólo puede resolverse caso por caso”.

 

Por su parte, el Consejo Consultivo de Andalucía explica en su Dictamen núm. 531/2007 que la causa de nulidad de pleno derecho que se recoge en el artículo 47.1,f) LPAC “tiene su origen precisamente, dato no ocioso (…), en la legislación urbanística” y precisa que la distinción entre requisitos esenciales y necesarios “sólo puede ser resuelta con un juicio de razonabilidad sobre la situación concreta, ponderando a la hora de decidir o no la revisión la intensidad del interés público restaurado con ésta, y el perjuicio al administrado en su situación adquirida. En la práctica, este juicio de razonabilidad ha de partir, aunque no sea su único elemento, de la finalidad perseguida por la norma o normas infringidas, y su relevancia para la protección de los intereses públicos siempre preferentes”.

 

En consecuencia, el carácter esencial de un acto administrativo es un concepto jurídico indeterminado, pero determinable teniendo en cuenta las circunstancias de cada supuesto, referido a las condiciones relevantes e inexcusables, cuya falta impide la generación de la facultad o derecho; se refiere a una infracción cualificada, cuando el acto se funda en hechos o requisitos inexistentes o gravemente inadecuados para la adquisición de las facultades o derechos, es decir, cuando faltan los requisitos determinantes o sustanciales para el nacimiento de la situación o derecho. Así pues, la falta de los requisitos esenciales sólo puede apreciarse en los casos extremos de ausencia de un presupuesto inherente a la estructura misma del acto sin el cual éste carecería absolutamente de base (Dictamen núm. 8/2010 del Consejo de Navarra).

 

Esta explicación permite entender con claridad, además, que no resulta subsumible en esta posible causa de nulidad radical el hecho de que tan sólo se sostenga que el acto de aprobación de una licencia se dictó con infracción objetiva del ordenamiento jurídico, pues en este caso se estaría en presencia de un simple motivo de anulabilidad.

 

Como se apunta en el Dictamen núm. 149/2005 de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña, “la mera ilegalidad por falta de un requisito no constituye por sí sola el supuesto de nulidad previsto en el apartado f), sino que resulta imprescindible que el requisito sea esencial y determinante, de tal manera que la Administración pública, si se hubiera dado cuenta de la falta de este requisito, habría resuelto en el sentido contrario del que ahora es objeto de revisión”. O como también se expone en el Dictamen núm. 30/2005 del Consejo Consultivo de Canarias, sólo se podría reconocer la concurrencia de esta causa de nulidad absoluta cuando falten requisitos del acto “que le son realmente inherentes y le otorgan su configuración propia, con lo que su ausencia afecta a la finalidad perseguida por la norma infringida; de modo que el acto en cuestión tiene efectos radicalmente contrarios a los queridos por dicha norma”.

 

Por último, el Consejo de Estado explica en su Dictamen núm. 1070/2013 que, en materia de licencias de obras de edificación, el acto por el que se adquieren facultades o derechos es la propia licencia objeto de revisión, las facultades o derechos adquiridos consisten en llevar a cabo la construcción, y el supuesto de nulidad se refiere a la carencia de los requisitos esenciales para ejecutar la obra proyectada o realizada (Dictamen).

 

II. De conformidad con la exposición que se ha hecho, no cabe duda de que la licencia de obras consentía la materialización de un proyecto básico y de ejecución (fechado en agosto de 2018) que incumple en 5 m el retranqueo que debe respetar la futura edificación a partir del deslinde de la zona marítimo terrestre (y de la vía pública y de otros posibles linderos). Y ello, porque no basta con tener en consideración la franja de 6 m que conforma la servidumbre legal de tránsito, establecida en el artículo 27 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC).

 

A partir de la línea exterior de dicha franja de terreno deben respetarse, además, como limitaciones urbanísticas que se imponen a los propietarios de estos terrenos edificables, los retranqueos que se hayan previsto. En este caso, en el subapartado V-3.11.2 de las NNSS, se contempla un retranqueo general de 5 m respecto a la vía pública y los linderos y de 11 m con relación a la línea del deslinde marítimo terrestre. En este caso, pues, se impone un retranqueo particular de esa última longitud para garantizar el respeto a la servidumbre legal de tránsito impuesta en la legislación de Costas (6 m) y al retranqueo general de 5 m impuesto a todas las edificaciones en todos los sentidos.

 

No cabe duda de que la edificación sobre terrenos ubicados en estas zonas costeras, muy próximas a la ribera del mar, está sometida a una serie de limitaciones a la propiedad particularmente intensas, que se deben respetar de manera escrupulosa.

 

Conviene recordar, asimismo, que las servidumbres de protección e influencia previstas en la LC, aunque con alguna diferencia de extensión, se aplican a toda clase de suelo, ya esté clasificado como no urbanizable, urbanizable programado y urbano, en virtud de lo previsto en la disposición transitoria tercera. Y precisamente, en el artículo 30.1,b) LC, referido a la citada zona de influencia, se impone que se respeten las exigencias de protección del dominio público marítimo-terrestre mediante el requisito ineludible de que las construcciones se adapten (por completo y de forma rigurosa, se entiende) a lo establecido en la legislación urbanística. Con este requerimiento se trata de evitar “la formación de pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes”.

 

No cabe duda, por tanto, de que la mejor manera de evitar la elevación indeseable de esas murallas arquitectónicas en las zonas de influencia marítimo-terrestre es que las edificaciones que se realicen sobre los terrenos que se ubiquen en ellas respeten las previsiones que se contemplen en la legislación urbanística. Como se ha adelantado, la forma más adecuada de impedir la formación de dichas pantallas arquitectónicas comienza con el respeto escrupuloso a las disposiciones y exigencias sobre retranqueos.

 

Por ello, no se puede cuestionar que la adecuación de la edificación a las previsiones urbanísticas sobre esos retranqueos es un requisito que debe calificarse en estos casos como esencial, ya que es evidente que con ellas se persigue salvaguardar el expresado interés general en evitar la formación de pantallas arquitectónicas o la acumulación indebida de volúmenes, que siempre debe ser predominante. Y de manera consecuente, se advierte que su falta de cumplimiento le impide al titular del terreno que nazca el derecho edificatorio en la forma adecuada.

 

En consecuencia, procede declarar la nulidad de pleno derecho de la licencia de obras concedida el 12 de enero de 2023 por estar incursa en el supuesto de nulidad de pleno derecho que se establece en el artículo 47.1,f) LPAC.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

 

CONCLUSIONES

 

PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de revisión de oficio parcial del Estudio de Detalle en la parcela 6 del Polígono O en La Manga del Mar Menor, aprobado definitivamente por el Pleno del Ayuntamiento consultante el 20 de octubre de 2022, por incurrir en nulidad de pleno de derecho, ex articulo 47.2 LPAC, al infringir las NNSS, esto es, una disposición administrativa de rango superior, a las que aquél se encuentra subordinado en virtud del principio de jerarquía normativa.

 

SEGUNDA.- Se dictamina en igual sentido favorable la propuesta de declarar la nulidad de pleno derecho del acto administrativo de concesión de la licencia de obras a la que se ha hecho referencia en el cuerpo de este Dictamen, fechado el 12 de enero de 2023, por estar incursa en el supuesto que se contempla en el artículo 47.1,f) LPAC.

 

No obstante, V.S. resolverá.