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Dictamen nº 2/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 9 de enero de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Director Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades), mediante oficio registrado el día 18 de enero de 2016, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por el retraso en la tramitación de la prestación de asistencia a la dependencia (expte. 09/16), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 26 de febrero de 2015 x presenta en su condición de heredera universal de su madre, x, una solicitud de indemnización fundamentada en la responsabilidad patrimonial que incumbe a la Administración de acuerdo con lo que se establecía en la -ya derogada- Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
La interesada expone en la reclamación que su madre formuló el 21 de marzo de 2011 una solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema de atención a la dependencia. Además, demandó que se le prestara el servicio de tele-asistencia y que se le reconociera la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales. Añade que, después de que el equipo de valoración girara visita a la solicitante en su lugar de residencia habitual, el Director de la Oficina para la Dependencia dictó el 16 de septiembre de 2011 una Resolución de reconocimiento de la situación de dependencia con grado II, nivel 1, dado que obtuvo 56 puntos, de conformidad con el baremo legalmente establecido. En dicha disposición también se determinaban los servicios -como el de tele-asistencia- y las prestaciones -entre ellas, la económica para cuidados en el entorno familiar- que podrían corresponderle y se ponía de manifiesto que la validez de la resolución era definitiva.
De igual modo, explica que el 16 de marzo de 2012 venció el plazo máximo de 6 meses que se contempla en la norma reguladora del procedimiento para reconocer la situación de dependencia de la solicitante y aprobar y notificar el correspondiente servicio o prestación.
Sin embargo, añade que su madre falleció el día 5 de marzo de 2014 sin que hasta ese momento hubiese recaído ninguna resolución por la que se aprobara su Programa Individual de Atención (PIA).
La reclamante expone asimismo que el Director General del Instituto Murciano de Acción Social (IMAS) dictó el 11 de julio siguiente una resolución por la que acordó la terminación y el archivo del procedimiento de reconocimiento del derecho a las prestaciones citadas por causa sobrevenida, al haber fallecido la solicitante, de acuerdo con lo establecido en el artículo 87.2 LPAC.
En ese sentido, explica que el artículo 19.3 del Decreto n.º 74/2011, de 20 de mayo, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a los servicios y prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y se establece el régimen de infracciones y sanciones (en adelante, Decreto 74/2011) dispone que "No procederá el abono de cantidad alguna en el caso de que se produzca el fallecimiento de la persona dependiente, cuando transcurrido el plazo máximo de seis meses desde su solicitud no haya recaído resolución de reconocimiento de su derecho de acceso a los servicios y prestaciones económicas del SAAD", es decir, del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.
No obstante, añade que la redacción de ese apartado 3 del precepto fue introducida por lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 6/2012, de 29 de junio, de medidas tributarias, económicas, sociales y administrativas de la Región de Murcia, pero que en su redacción originaria decía que "En el caso de que se produzca el fallecimiento de la persona dependiente, sin que en el plazo máximo de seis meses desde su solicitud haya recaído resolución de reconocimiento de su derecho a los servicios y prestaciones económicas del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia, la comunidad hereditaria del causante podrá solicitar el abono de las prestaciones económicas causadas y no percibidas por su titular hasta la fecha de su fallecimiento".
Sostiene la reclamante que la terminación del procedimiento por la causa sobrevenida constituida por el fallecimiento de la solicitante y la aplicación del apartado 3 del artículo 19 del Decreto 74/2011, en la redacción dada por el artículo 11 de la Ley 6/2012, de 29 de junio, es contraria al ordenamiento jurídico y apunta, de igual forma, que la Administración ha incurrido en un retraso culpable en la tramitación del procedimiento que le ha provocado un daño antijurídico que no tiene la obligación jurídica de soportar. Esa situación ha provocado un funcionamiento anormal del servicio público y ha impedido que la solicitante pudiera disfrutar en vida de la ayuda a la que tenía derecho ni, con posterioridad, su comunidad hereditaria.
Por último, la interesada solicita que se realice el cálculo de la prestación que corresponda y la liquidación de lo devengado con efectos retroactivos desde la fecha del fallecimiento de la solicitante, con derecho a percibir los intereses legales que correspondan en su caso.
SEGUNDO.- Con fecha 30 de marzo de 2015 la Asesora Jurídica del Instituto consultante remite a la interesada una comunicación en la que le solicita que acredite su condición de heredera mediante la aportación de una serie de documentos que relaciona (entre los que pueden citarse el certificado de defunción de la causante y la copia del último testamento que pudiera haber otorgado) y que especifique el daño causado y la cuantificación de la reclamación.
TERCERO.- El día 17 de abril de 2015 se recibe un escrito de la peticionaria en el que valora el importe de la indemnización que solicita en tres mil nueve euros (3.009 euros), más los intereses correspondientes.
Junto con esa comunicación aporta una copia del certificado de defunción de su madre y del testamento que otorgó el 1 de junio de 1998, en el que la instituyó heredera universal de todos sus bienes, derechos y acciones.
CUARTO.- Por delegación de la Consejera de Sanidad y Política Social, el Director Gerente del Instituto Murciano de Acción Social dicta una Resolución el 22 de marzo de 2015 por la que admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y designa instructora del procedimiento, que es debidamente notificada a la reclamante aunque no se le informa acerca de todos los extremos mencionados en el artículo 42.4 LPAC.
QUINTO.- Con fecha 22 de abril de 2015 la instructora del procedimiento solicita a la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión que emita un informe sobre el contenido de la reclamación formulada.
Esta solicitud de información se reitera el 25 de mayo siguiente.
SEXTO.- El 2 de julio de 2015 se recibe una comunicación interior de la Asesora Facultativa de la Dirección General mencionada con la que adjunta una copia compulsada del expediente de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema de atención a la dependencia promovido en su día por la madre de la interesada.
Asimismo, aporta un informe elaborado por ella ese mismo día en el que pone de manifiesto lo siguiente:
"Primera.- El escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial se centra en exigir al resarcimiento de los daños ocasionados a la familia de la persona dependiente como consecuencia del retraso en la resolución del expediente de reconocimiento del derecho a percibir las prestaciones del sistema de la dependencia que, estando prevista su resolución en el plazo de 6 meses, conforme a la normativa que resulta de aplicación, desde la presentación de la correspondiente solicitud, se demoró en ser resuelto hasta la resolución de 11 de julio de 2014, cuando ya se había producido el fallecimiento de la persona dependiente, dando por finalizado el expediente por causas sobrevenidas.
Concretamente, la persona dependiente, presentó la señalada solicitud que dio lugar a un grado de dependencia protegible con fecha 21 de marzo de 2011, y cuya resolución se aprobó con fecha de 16 de septiembre de 2011 otorgándole un Grado II, Nivel 1.
Segunda.- La resolución definitiva del procedimiento que puso fin al mismo y que, en su virtud determinó el posible daño que, a juicio del hoy reclamante, estaba ocasionando el anormal funcionamiento de la Administración Regional ya que, de haberse resuelto en plazo, esto es dentro de los seis meses siguientes a la presentación de la correspondiente solicitud, la persona dependiente hubiera podido tener reconocido el derecho a la prestación económica de cuidados en el entorno del sistema de la dependencia de modo que le hubiera permitido una atención adecuada a su situación, puesto que, al tiempo de la obligada resolución, la persona interesada cumplía con todos los requisitos para el acceso a la prestación económica.
En base a estas circunstancias, valora la hoy reclamante la concurrencia de los requisitos necesarios para la apreciación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Regional.
Tercera.- Además de lo anterior, debe tenerse en cuenta que la situación de crisis acuciante a la que se ha visto abocado el actuar administrativo ha determinado la insuficiencia de recursos económicos necesarios para llevar a cabo el reconocimiento de nuevos derechos a la prestación económica de cuidados en el entorno provocando una acumulación de tareas que, a fecha actual, comienza a abordarse de modo progresivo, evitando así los posibles daños a que, de otro modo, hubiera lugar.
Cuarta.- No obstante y, para el caso de que prospere la acción ejercitada debe tenerse en cuenta que,
1.- En primer término, la normativa de copago vigente en la Región de conformidad con la renta y patrimonio declarados por la interesada y que merman las cantidades pretendidas (...).
2.- Sin perjuicio de la anterior, debe tenerse en cuenta que los efectos retroactivos de lo dejado de percibir se devengarían desde el 22 de septiembre de 2011, es decir a los seis meses y un día de la solicitud de grado por aplicación de lo dispuesto en el Decreto 74/2011, de 20 de mayo, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a los servicios y prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y se establece el régimen de infracciones y sanciones.
Así mismo, en cuanto a la fecha límite de los atrasos a reconocer es el 14 de julio de 2012, por aplicación de la Disposición adicional séptima del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad por el que se derogan los efectos retroactivos de la prestación económica de cuidados en el entorno.
A tal efecto, señala el apartado primero de la Disposición adicional séptima que,
"Desde la fecha de entrada en vigor de este real decreto-ley, las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales previstas en el artículo 18 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, dejarán de producir efectos retroactivos para aquellas personas que a dicha fecha no hayan comenzado a percibir todavía las prestaciones económicas reconocidas a su favor, quienes conservarán, en todo caso, el derecho a percibir las cuantías que, en concepto de efectos retroactivos, hayan sido ya devengadas hasta dicho momento".
En consecuencia procede el cálculo de los efectos retroactivos de la prestación desde el 22 de septiembre de 2011 hasta el 14 de julio de 2012, será teniendo en cuenta la siguiente tabla: (sigue una tabla que totaliza 2.244,49 euros para todo el período indicado).
No obstante si se estima que hubiera de comprenderse todo el período desde que procediera reconocer la prestación hasta el fallecimiento de la persona dependiente" habría que sujetarse a lo siguiente: (sigue una tabla que arroja un total de 5.261,60 euros por el período comprendido entre el 22 de septiembre de 2011 y el 31 de marzo de 2014).
SÉPTIMO.- Con fecha 7 de julio de 2015 se confiere a la interesada el correspondiente trámite de audiencia a los efectos de que pueda formular las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que tenga por convenientes, si bien no consta que haya hecho uso de ese derecho.
OCTAVO.- El 8 de octubre de 2015 se formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación y se reconoce a la interesada el derecho a percibir la indemnización solicitada por importe de 5.261,60 euros. Se considera que ha quedado acreditado un incumplimiento del plazo que reviste las notas de esencial y significativo, que tiene por causa un funcionamiento anormal de la Administración incompatible con los estándares de razonabilidad, y que es determinante en relación de causa a efecto de que la madre de la interesada no viera reconocida prestación alguna. Por ese motivo, se entiende que se produjo un daño antijurídico que se tenía obligación de soportar.
NOVENO.- La Jefa de Servicio Jurídico del IMAS remite el 13 de octubre de 2015 a la Intervención General de la Comunidad Autónoma el expediente de responsabilidad patrimonial para que sea objeto de fiscalización ya que puede originar obligaciones de carácter económico a la Administración regional.
En cumplimiento de esa atribución, el Interventor General de la Comunidad Autónoma fiscaliza de conformidad el 29 de diciembre de 2015 la propuesta remitida, al considerar que procede estimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por haber quedado acreditada la concurrencia de todos los requisitos que a tal efecto exige la LPAC.
Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el 18 de enero de 2016.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una reclamación que en concepto de responsabilidad patrimonial se ha formulado ante la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).
SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable a los procedimientos de reconocimiento del grado de dependencia y de su correspondiente derecho a las prestaciones del sistema para la autonomía y atención a la dependencia.
Como ya se ha explicado en nuestro reciente Dictamen núm. 302/2016, según la jurisprudencia del Tribunal Supremo y reiterada doctrina del Consejo de Estado, las solicitudes de indemnización que se producen en el seno de una específica relación jurídica, se definen y se sustancian en el seno de esa relación y según el régimen jurídico propio de la misma (en este sentido, cabe citar la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1989 y los Dictámenes del Consejo de Estado núms. 1491/1994 y 928/2000). También este Consejo Jurídico, en su Dictamen núm. 198/2003, puso de manifiesto que las disposiciones relativas a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas no son procedentes para sustanciar las peticiones de indemnización que tengan un medio específico de resarcimiento, ya que lo contrario supondría una interpretación de la responsabilidad patrimonial como un medio de cobertura de cualquier pretensión indemnizatoria.
Lo anterior obliga, con carácter previo a cualquier otra consideración, a analizar el régimen jurídico de la concreta relación que vincula a la hoy reclamante con la Administración para determinar si su acción resarcitoria encuentra encaje en las normas que le resultan aplicables y sólo si tal circunstancia no concurriese cabría abordar si nos encontramos ante un supuesto de responsabilidad patrimonial.
El procedimiento para la solicitud y reconocimiento del grado de dependencia y del derecho a las prestaciones inherentes a tal situación, viene establecido, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, por el Decreto 74/2011 ya citado. A los efectos que aquí nos ocupa conviene centrarnos en lo que, respecto de los derechos de los herederos sobre las prestaciones que hubiesen podido corresponder a su causahabiente, ha venido estableciendo el artículo 19.3 de dicho Decreto a lo largo de toda su vigencia:
En su redacción original, vigente hasta el día 29 de junio de 2012, se establecía lo siguiente:
"3. En el caso de que se produzca el fallecimiento de la persona dependiente, sin que en el plazo máximo de seis meses desde su solicitud haya recaído resolución de reconocimiento de su derecho a los servicios y prestaciones económicas del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia, la comunidad hereditaria del causante podrá solicitar el abono de las prestaciones económicas causadas y no percibidas por su titular hasta la fecha de su fallecimiento".
El precepto fue modificado por el artículo 11 de la Ley 6/2012, de 29 de junio de 2012, de medidas tributarias, económicas, sociales y administrativas de la Región de Murcia, y quedó del siguiente tenor:
"3. No procederá el abono de cantidad alguna en el caso de que se produzca el fallecimiento de la persona dependiente, cuando transcurrido el plazo máximo de seis meses desde su solicitud no haya recaído resolución de reconocimiento de su derecho de acceso a los servicios y prestaciones económicas del SAAD".
En la Disposición transitoria primera de este texto legal se establece que "las disposiciones contenidas en el título II de esta ley serán de aplicación a todas las personas que tengan reconocido un grado y nivel protegible en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia", lo que significa que a aquellos dependientes cuya situación haya sido ya declarada pero a los que no se les haya aprobado el PIA les alcanzará la modificación antes señalada.
A partir del día 11 de octubre de 2015, fecha de la entrada en vigor del Decreto-Ley 3/2015, de 7 de octubre, por el que se modifican los requisitos de acceso a la prestación económica de Cuidados en el Entorno Familiar y Apoyo a Cuidadores no profesionales del Sistema de la Dependencia así como la intensidad en su prestación y se regula la acreditación de las Comunidades Hereditarias para reclamar los atrasos devengados y no percibidos por las personas dependientes fallecidas, el precepto que nos ocupa ha quedado redactado del siguiente modo:
"3. En el caso de que se produzca el fallecimiento de la persona dependiente, sin que en el plazo máximo de seis meses desde su solicitud haya recaído resolución de reconocimiento de su derecho a los servicios y prestaciones económicas del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia, la comunidad hereditaria del causante podrá solicitar el abono de las prestaciones económicas causadas y no percibidas por su titular hasta la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad -lo que se produjo el día 15 de julio de 2012-o la del fallecimiento de la persona dependiente si este se hubiera producido con anterioridad a dicha entrada en vigor.
A tal (sic) deberá resultar acreditado en el expediente la voluntad de la persona dependiente de solicitar la prestación económica de cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales así como que los cuidados hayan sido oportuna y adecuadamente prestados a aquella".
En este último caso, se señala como fecha límite para el reconocimiento de las prestaciones económicas causadas y no percibidas la de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012 porque esta norma introdujo una serie de modificaciones en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia (LD), relativas a la efectividad del derecho a las prestaciones del SAAD, que se concretan del siguiente modo:
1) Las introducidas por el artículo 22. Diecisiete, que afectan al apartado 3 de la Disposición final primera LD, que queda redactada de la siguiente forma:
"El derecho de acceso a las prestaciones derivadas del reconocimiento de la situación de dependencia se generará desde la fecha de la resolución de reconocimiento de las prestaciones o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación, salvo cuando se trate de las prestaciones económicas previstas en el artículo 18 -prestación económica para cuidados en el entorno familiar- que quedarán sujetas a un plazo suspensivo máximo de dos años a contar, según proceda, desde las fechas indicadas anteriormente, plazo que se interrumpirá en el momento en que el interesado empiece a percibir dicha prestación".
2) La previsión de la Disposición adicional séptima, titulada "Prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales previstas en el artículo 18 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, reconocidas y no percibidas", en la que se señala lo siguiente:
"1. Desde la fecha de entrada en vigor de este real decreto-ley, las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales previstas en el artículo 18 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, dejarán de producir efectos retroactivos para aquellas personas que a dicha fecha no hayan comenzado a percibir todavía las prestaciones económicas reconocidas a su favor, quienes conservarán, en todo caso, el derecho a percibir las cuantías que, en concepto de efectos retroactivos, hayan sido ya devengadas hasta dicho momento.
2. A partir de la fecha de entrada en vigor de este real decreto-ley, las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales previstas en el artículo 18 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, reconocidas a favor de las personas mencionadas en el apartado anterior quedarán sujetas a un plazo suspensivo máximo de dos años a contar desde la fecha de la resolución de reconocimiento de la prestación o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación, plazo que se interrumpirá en el momento en que el interesado empiece a percibir dicha prestación".
3) Las operadas por la Disposición transitoria novena, que afecta a las solicitudes de reconocimiento de la situación de dependencia pendientes de resolución a la entrada en vigor de dicho Decreto-Ley, que establece que:
"En el caso de aquellas personas que hayan presentado una solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto-ley que se encuentre pendiente de resolución a esa fecha, el derecho de acceso a las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales previstas en el artículo 18 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, derivadas del reconocimiento de dicha situación estarán sujetas a un plazo suspensivo máximo de dos años a contar desde la fecha de la resolución de reconocimiento de las prestaciones o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación, plazo que se interrumpirá en el momento en que el interesado empiece a percibir dicha prestación".
A la luz de lo expuesto, cabe afirmar que el Decreto 74/2011 estableció un medio específico de resarcimiento para que los herederos de las personas dependientes fallecidas pudieran solicitar el abono de las prestaciones económicas causadas y no percibidas por su titular cuando éste fallecía antes de que se resolviera la solicitud de reconocimiento del derecho a dichas prestaciones y transcurría el plazo máximo de resolución sin que se hubiera procedido por la Administración a dicho reconocimiento.
Dicha vía específica de resarcimiento, sin embargo, desaparece por virtud de la Ley 6/2012, de 29 de junio, de modo que a partir del día 30 de junio de ese año -fecha de entrada en vigor de esa norma-, carece la comunidad hereditaria de la persona dependiente de un medio específico de resarcimiento, hasta que el 11 de octubre de 2015 entra en vigor el Decreto Ley 3/2015, de 7 de octubre, que vuelve a implantar dicha vía peculiar de indemnización para los herederos, si bien ahora el período de cómputo de las prestaciones dejadas de abonar alcanza al primero de los acontecimientos que se produzca, bien el fallecimiento del causahabiente bien la entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012, el 15 de julio de dicho año.
Como consecuencia de ello, en el momento en que la reclamante ejercitó su pretensión resarcitoria ante la Administración regional, el 26 de febrero de 2015, carecía de una vía específica de resarcimiento, por lo que resulta adecuado acudir a la institución de la responsabilidad patrimonial para determinar la procedencia o no de atender tal pretensión indemnizatoria, lo que obliga a atender al régimen jurídico de la responsabilidad extracontractual de la Administración, de modo que una eventual estimación de la solicitud formulada necesariamente habrá de pasar por la constatación de la concurrencia de todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la obligación de la Administración de resarcir a los particulares por los daños que, causados por una acción u omisión administrativa, resultan antijurídicos al no venir aquéllos obligados a soportarlos.
TERCERA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento, procedimiento seguido y régimen legal aplicable.
I. Por lo que se refiere a la legitimación activa, la reclamante, en su condición de heredera universal de la solicitante de las prestaciones del sistema de atención a la dependencia, está legitimada para solicitar una indemnización por el daño patrimonial que alega, de acuerdo con la motivación que in extenso se recoge en nuestro Dictamen núm. 302/2016, del que ya se hizo mención.
La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de atención a la dependencia de su competencia.
II. La reclamación ha de considerarse presentada dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar fija el artículo 142.5 LPAC.
La concreción del denominado dies a quo, en materia de prescripción, viene determinada por el principio general de la actio nata, a cuyo respecto el Tribunal Supremo ha considerado que la acción "no puede ejercitarse sino desde el momento en que resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos. Esta doctrina tiene su origen en la aceptación por este Tribunal (sentencias de la Sala Tercera de 19 de septiembre de 1989, 4 de julio de 1990 y 21 de enero de 1991) del principio de 'actio nata' (nacimiento de la acción), según el cual el plazo de prescripción de la acción comienza en el momento en que ésta puede ejercitarse, y esta coyuntura sólo se perfecciona cuando concurren los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad" (Sentencia de 3 de mayo de 2000 que cita otras anteriores), y en el mismo sentido se ha pronunciado el Alto Tribunal en Sentencias más recientes como la de 21 de noviembre de 2012 y 25 de febrero de 2013, o la de 2 de febrero de 2015, esta última de la Sala Primera.
Para poder aplicar la anterior doctrina al supuesto que nos ocupa es necesario, en primer lugar, determinar cuál sea el daño por el que se reclama, y que, según se desprende del escrito de interposición de la acción, no es otro que las consecuencias económicas negativas originadas por la dilación en la que habría incurrido la Administración en resolver sobre el reconocimiento del derecho a los servicios y prestaciones económicas del SAAD mediante la elaboración y aprobación del PIA correspondiente.
Los plazos para resolver los procedimientos de reconocimiento de la situación de dependencia y de las prestaciones inherentes a tal condición, vienen contemplados en los artículos 12.2 y 15.10 del Decreto 74/2011. La confusa redacción de estos preceptos fue aclarada por la Disposición transitoria segunda de la Ley 6/2012, de 29 de junio, que indicaba que "Se entenderá que el plazo máximo para resolver y notificar la solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema de Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia es de 6 meses desde la presentación de dicha solicitud".
El contenido de este Decreto resulta de aplicación al supuesto sometido a consulta, en atención a su Disposición transitoria única que preveía que "Las solicitudes de reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a los servicios y prestaciones económicas del SAAD presentadas con anterioridad a la entrada en vigor de este decreto, se tramitarán siguiendo las disposiciones contenidas en el mismo, resultando válidos, en su caso, todos los trámites realizados". Después de que la referida norma entrase en vigor -el 15 de junio de 2011-, se dictó el 16 de septiembre siguiente la resolución de reconocimiento del grado de dependencia, pero no la de aprobación del PIA, con asignación de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales.
Para el reclamante, la dilación en la actuación administrativa sobre la que basa su acción se habría producido en esta segunda fase del procedimiento, puesto que la solicitante falleció el día 5 de marzo de 2014 sin que hasta ese momento hubiese recaído resolución de aprobación de su programa individual.
Para la aprobación del PIA, con reconocimiento del derecho a los servicios y prestaciones económicas del SAAD, el plazo máximo establecido era de seis meses, computado desde la fecha de la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación (art. 15.10 del Decreto 74/2011 y Disposición final primera, 2 LD).
Este plazo se vio ampliamente rebasado pues el procedimiento no finalizó hasta que el 11 de julio de 2014 se acordó la terminación del procedimiento de reconocimiento del derecho a las prestaciones del SAAD como consecuencia del fallecimiento de la dependiente el 5 de marzo de 2014.
De ese modo, interpuesta la reclamación el 26 de febrero de 2015, ha de considerarse temporánea, pues ya se entienda como dies a quo del plazo de prescripción del derecho a reclamar la fecha del óbito de la dependiente (momento en que finaliza el devengo de las prestaciones a que aquélla originariamente, y de forma derivativa la comunidad hereditaria, tenía derecho y que acoge la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, núm. 423/2014, de 22 octubre) o la de notificación del acto finalizador del procedimiento que no reconoce prestación alguna, en el momento de la reclamación aún no habría transcurrido el plazo de un año establecido por el artículo 142.5 LPAC para el ejercicio de la acción resarcitoria.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que cuando se notificó a la reclamante la resolución del Director Gerente del Instituto Murciano de Acción Social, de 22 de marzo de 2015, por la que se admitió a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial (Antecedente cuarto de este Dictamen), no se le ofreció la información a la que se hace mención en el artículo 42.4 LPAC ni se le recordó la posibilidad de proponer prueba y de concretar a tal efecto los medios de los que pretendía valerse. A pesar de ello, el examen detenido del expediente administrativo permite entender que no se ha colocado a la interesada en situación alguna de indefensión que haya podido lesionar su acción de resarcimiento.
IV. En cuanto al régimen jurídico que resulta de aplicación a este procedimiento, conviene recordar que la LPAC ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC 2015) y que este nuevo Cuerpo legal y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Sin embargo, la Disposición transitoria tercera, apartado a), de la LPAC 2015 dispone que no resulta de aplicación a los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor, sino que se regirán por la normativa anterior. De conformidad con ello, el régimen legal que resulta aplicable en este caso es el que se contenía en la LPAC.
CUARTA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.
El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, en su Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:
a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otro lado, cabe también indicar que en el sistema de responsabilidad patrimonial vigente en nuestro Ordenamiento Jurídico rige el principio de alcance general, el virtud del cual se comprenden todo tipo de actuaciones extracontractuales de las Administraciones Públicas, ya sean actuaciones normativas o materiales o, incluso, aunque se trate de una inactividad de la Administración, ya sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la misma. Así, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que el funcionamiento anormal de los servicios públicos puede partir, no solamente de actos positivos que en su ejecución generan la existencia de un daño a terceros, sino también y a la inversa, por el incumplimiento de una obligación de hacer o la omisión de un deber de vigilancia, por mucho que los mismos no sean dolosos y siempre que pueda decirse que la Administración tenía el concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado (por todas, la Sentencia del ese Alto Tribunal, Sala Tercera, de 27 de marzo de 1998).
QUINTA.- Sobre la acreditación de los hechos en el presente caso y de los elementos determinantes de la responsabilidad en relación con la imputación formulada.
En el presente caso se observa la existencia de un daño real y efectivo, concretado en la persona de x y, por derivación, en la de su heredera aquí reclamante, ya que el retraso en la aprobación del PIA le impidió, durante el período de tiempo que se indica en la reclamación, disfrutar de las prestaciones a las que aquélla tenía derecho, con la merma patrimonial que ello supuso para la persona dependiente.
Ahora bien, la constatación de las anteriores circunstancias no permite sin más afirmar la concurrencia del necesario nexo de causalidad entre la actuación administrativa y el daño alegado. En efecto, no todo incumplimiento de plazos fijados legal o reglamentariamente determina el reconocimiento de la existencia de responsabilidad patrimonial.
Como señalamos en nuestro Dictamen 195/2015, que también versaba sobre una reclamación de responsabilidad patrimonial por retraso en la aprobación del PIA, el artículo 103.1 de la Constitución Española exige a las Administraciones Públicas que actúen de acuerdo con el principio de eficacia, por lo que los plazos para tramitar y resolver los procedimientos deben reducirse al mínimo; principio que reitera el artículo 3.2 LPAC al señalar que la Administración ha de regirse en sus actuaciones por los criterios de eficacia y servicio a los ciudadanos.
Desde otra perspectiva, la falta de cumplimiento de los plazos para resolver los procedimientos administrativos conlleva la inobservancia de la normativa aplicable al respecto. Así, con carácter general, se vulnera lo dispuesto en el artículo 42.2 LPAC, que determina que el plazo máximo en el que debe notificarse por la Administración la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. A su vez el artículo 47 del mismo texto legal establece que la observancia de los plazos es obligatoria y su artículo 41, igualmente, obliga a la adopción de las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de los procedimientos.
En este orden de cosas conviene traer a colación la doctrina sentada por el Consejo de Estado en lo que se refiere a la trascendencia, a efectos del instituto de la responsabilidad patrimonial, de la falta de observancia de los plazos por parte de la Administración. Así el Alto Órgano Consultivo señala en su Dictamen núm. 449/2012 lo siguiente: "Como ha señalado este Consejo de Estado en anteriores dictámenes (entre ellos, el 928/2002, de 16 de mayo; el 1.579/2007, de 6 de septiembre; el 1.592/2008, de 6 de noviembre; el 1.389/2009, de 10 de septiembre; o el 259/2010, de 25 de marzo), para que sean imputables a la Administración los daños producidos en la tramitación de un procedimiento, es preciso que éste exceda de un periodo de tiempo razonable, en atención a criterios como la complejidad del asunto, la duración normal de procedimientos similares, la actuación del órgano instructor, etc. Sólo cuando, tras la evaluación de dichas circunstancias, se deduzca que la dilación del procedimiento puede calificarse como irregular o anormal, habrá lugar a concluir que los daños derivados de la misma son imputables a la Administración".
Se trata, pues, de dilucidar en primer lugar si el retraso, primero, y la omisión, después, que se produjo en el establecimiento del PIA correspondiente a la madre de la interesada, constituye un supuesto de tramitación procedimental prolongada, defectuosa y morosa, capaz de generar un derecho a indemnización en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración. A este respecto considera el Consejo Jurídico adecuado transcribir lo que, en un supuesto similar al que nos ocupa, afirma el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en su Sentencia 53/2014, de 13 de febrero:
"Es cierto que los efectos del incumplimiento de plazos son, en principio, prácticamente irrelevantes según nuestro Ordenamiento Jurídico, pues dicho incumplimiento es irregularidad no invalidante (art. 63.3 de la L. 30/92). De otro lado, el Ordenamiento prevé, así mismo, mecanismos 'paliativos' atribuyendo en ocasiones efectos positivos a la falta de resolución temporánea (que abren la vía de la ejecución del acto presunto) o negativos (facultando para acceder a la vía jurisdiccional).
Pero en los casos -cual el que aquí analizamos-, en que la resolución en plazo o al menos, dentro de unos márgenes de demora razonable, deviene esencial por la naturaleza de la situación de base (hechos determinantes), la demora constituye un funcionamiento anormal de la Administración, que da derecho al resarcimiento de daños y perjuicios, en los términos también previstos por el Ordenamiento.
No en vano la normativa sobre dependencia y promoción de la autonomía personal y atención de las personas en situación de dependencia destaca como objetivos fundamentales los de promoción de la autonomía personal de las personas cuyas deficiencias y/o padecimientos físicos y/o psicológicos -de envergadura, a lo que se une muchas veces la elevada edad del interesado- les hacen acreedoras de 'ayuda' institucional, en orden al desarrollo de una vida digna, de ahí que el 'tiempo' que la Administración ha de emplear para determinar las medidas necesarias en orden a atender las necesidades de dichas personas, con dificultades para la realización de las actividades básicas de la vida diaria, ha de ser el indispensable y necesario (...)".
Esta noción la de esencialidad de los plazos en materia de reconocimiento de las prestaciones del sistema de dependencia es la que también maneja la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, núm. 6/2014, de 13 enero, cuando afirma que "no podemos olvidar que los interesados en obtener la declaración de dependencia y en conseguir el reconocimiento de una ayuda pública para sostener la necesaria asistencia de un tercero, familiar o extraño, se trata de aquejados de dolencias físicas y/o psíquicas que les provocan el ineludible auxilio de otros individuos para realizar sus labores cotidianas. En muchos supuestos nos encontramos con ancianos de elevada edad, o con enfermos terminales o con pronóstico de curación rayano en la imposibilidad. Por ello, la rapidez en obtener una respuesta por parte de los organismos públicos resulta trascendental para la virtualidad práctica de este sistema de protección recogido en la Ley, ya que una decisión estimatoria tardía puede constituir mero "papel mojado". Los plazos recogidos en la normativa sobre dependencia son esenciales, en atención a que las situaciones personales que contempla son normalmente urgentes y de ineludible ayuda".
O lo que, en otro caso también de retraso en la aprobación del PIA, destaca el Tribunal Superior de Justicia de Galicia en Sentencia 506/2013, de 5 de junio, en el sentido de que la tramitación diligente y temporánea del procedimiento "era esencial para dar realidad práctica al derecho subjetivo de promoción a la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, haciendo posible el acceso de tal colectivo al sistema de ayudas públicas, como uno de los principales retos de la política social que, en el caso de autos se vio frustrado a causa de un funcionamiento anormal de la Administración autonómica".
Asimismo, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, núm. 671/2015, de 14 julio, analiza un supuesto que guarda evidentes similitudes con el que constituye el objeto de la consulta elevada a este Órgano Consultivo, toda vez que, al igual que aquí, se discute acerca de la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración por no llegar a dictar el acto aprobatorio del PIA al haber fallecido la persona que ya tenía reconocida la condición de dependiente, tras haber sobrepasado ampliamente los plazos establecidos al efecto en la normativa reguladora de tal actuación. La Sala declara la responsabilidad de la Administración con base en el siguiente razonamiento: "...la falta de aprobación de un Programa Individual de Atención (acuerdo administrativo al que se dota de punto inicial para la consolidación del derecho de que se trata), puede venir vinculada a un deficiente funcionamiento de un servicio público. Si la Administración titular de la competencia para aprobar ese Programa Individual de Atención actuó de modo incorrecto [infracción del plazo máximo de resolución del procedimiento], en contradicción con lo dispuesto por el ordenamiento legal aplicable, parece indudable que la persona en situación de dependencia no ha de quedar sin derecho alguno, a expensas de la voluntad omnímoda del órgano administrativo al que corresponde emitir el acuerdo de aprobación del PIA".
En el supuesto sometido a consulta, se constata que en el momento del fallecimiento de x, el 5 de marzo de 2014, la Administración todavía no había aprobado su PIA, a pesar de haberse superado en muchos meses el plazo de 6 meses que el Decreto 74/2011 establece para resolver desde la solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema de atención a la dependencia (que tuvo entrada en el correspondiente registro administrativo el día 21 de marzo de 2011). Es decir, tres años después de la entrada de la citada solicitud no se había dictado aún la resolución de aprobación del PIA, que determinaba el efectivo acceso a la prestación del SAAD a la que la interesada tenía derecho.
Ha de considerarse, además, que obra en el expediente un informe social favorable a la concesión de la prestación económica por cuidados en el entorno familiar aportado el 17 de octubre de 2011 (valoración técnica obrante a los folios 50 a 54). Aunque dicho informe no resultaba vinculante para el órgano decisor, que debía resolver lo que considerara más adecuado, no cabe duda de que existía una elevadísima probabilidad de que, de resolver expresamente sobre el reconocimiento de la prestación lo habría hecho concediendo esa prestación que proponía el trabajador social sobre la base de su valoración técnica de las circunstancias concurrentes, y que, de haberlo hecho en el plazo normativamente exigible, la dependiente habría consolidado sus derechos y no habría sufrido el perjuicio por el que ahora reclama su hija.
Al no haber actuado así la Administración, sin que hayan quedado acreditados en el expediente los motivos del retraso en la resolución del procedimiento, puede afirmarse que se incurrió en un funcionamiento anormal, incompatible con los estándares de razonabilidad que convierten al daño alegado por el reclamante en antijurídico, ya que tal como señala la Audiencia Nacional (Sentencias de su Sala de lo Contencioso-Administrativo de 26 de marzo y de 14 de mayo de 1998, y de 12 de febrero de 1999), un relevante retraso, en absoluto justificado, en la resolución de los expedientes administrativos, vulnera los principios de eficacia y celeridad que han de presidir la actuación administrativa, causando perjuicios que han de ser reparados por la Administración. En el mismo sentido se pronuncia nuestro Dictamen 195/2015.
SEXTA.- Sobre el quantum indemnizatorio.
Admitida la concurrencia de un supuesto generador y desencadenante del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración consultante, resta abordar la cuestión de la cuantificación del importe indemnizatorio.
En relación con esta cuestión interesa recordar que la peticionaria no cuantificó su pretensión resarcitoria con carácter inicial, sino que se limitó a solicitar que se procediese al cálculo de la prestación correspondiente y de la liquidación de lo devengado con efectos retroactivos hasta la fecha del fallecimiento de la solicitante, con aplicación de los intereses legales que procedieran (folio 7 del expediente). Sólo con posterioridad, en su escrito de subsanación fechado el 17 de abril de 2015 (folio 12), manifestó que, según cálculo establecido por tablas para la fecha en la que le hubiese correspondido la prestación, el importe a percibir era de 300,90 euros mensuales. Multiplicada esa cantidad por el número de meses (10) que le hubiera correspondido la ayuda, arrojaría un resultado total de 3.009 euros, más los intereses correspondientes.
Analizados tanto los Dictámenes emitidos por órganos consultivos (en concreto, del Consejo Consultivo de Canarias en sus Dictámenes 450/2012, 449/2014 y 52/2015, entre otros muchos) y diversas Sentencias de órganos judiciales de lo Contencioso-Administrativo (sobre todo de Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de la Región de Murcia -Sentencias de 10 de abril de 2014, del Juzgado núm. 8; y de 21 de octubre de 2014, del Juzgado núm. 3, entre otras- y del Tribunal Superior de Justicia en la Comunidad Valenciana -Sentencias números 53/2014, de 13 de febrero; 276/2014, de 25 de junio, y 423/2014, 22 de octubre, entre otras-), se observa que cuando se estima la concurrencia de responsabilidad patrimonial de la Administración con competencias en materia de dependencia generada por el retraso en la fijación del PIA, se reconoce el derecho a una indemnización que coincidiría con la cuantía resultante de aplicar los criterios normativos para determinar las prestaciones económicas correspondientes al grado y nivel de dependencia reconocidos.
Se aparta de este criterio el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en su Sentencia 506/2013 antes mencionada, al considerar que al desenvolverse la pretensión resarcitoria en el marco de la acción de responsabilidad patrimonial, rige el principio de que la carga probatoria pesa sobre la parte reclamante, de acuerdo con los viejos aforismos necessitas probandi incumbit ei qui agit y onus probandi incumbit actori y con el artículo 217 de la LEC, lo que comporta que la interesada deba probar el alcance del daño antijurídico que afirma haber padecido, sin que éste deba necesariamente coincidir con el montante de las prestaciones económicas regladas y, en conclusión, falla reconociendo el derecho de la demandante a percibir, en concepto de indemnización, una cantidad a tanto alzado que fija en 4.500 euros. Cabe, no obstante, resaltar que en el supuesto de hecho analizado en esta resolución judicial la inactividad administrativa alcanzaba no sólo al establecimiento del PIA, sino también al propio reconocimiento del grado de dependencia, de tal forma que, como afirma el Tribunal sentenciador, aunque existía una altísima probabilidad de que al actor se le reconociese el grado y nivel de dependencia propuesto por el informe de la asistenta social, no podía concluirse que el mismo fuese totalmente coincidente con el propuesto.
Para abordar convenientemente esta cuestión resulta clarificador lo que al respecto indica el Consejo Consultivo de Canarias en su Dictamen 449/2014, en relación con los criterios mantenidos por el Tribunal Supremo:
"Así, la Sentencia de 3 de febrero de 1989, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, del Alto Tribunal sostiene que se ha declarado reiteradamente que la imposibilidad de evaluar, cuantitativamente y con exactitud, el daño material y moral sufrido por el administrado implica que la fijación de la cuantía de la indemnización se efectúe generalmente, de un modo global; esto es, atemperándose al efecto los módulos valorativos convencionales utilizados por las jurisdicciones civil, penal o laboral, sin que además haya de reputarse necesario en ningún caso que la cantidad globalmente fijada sea la suma de las parciales con las que se cuantifique cada uno de los factores o conceptos tomados en consideración.
En este contexto, ha de considerarse la aplicación del principio de reparación integral del daño, propio de la responsabilidad patrimonial. En este sentido, la Sentencia de 11 de noviembre de 2011, también de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª, recuerda que múltiples Sentencias del propio TS han proclamado, insistentemente, que la indemnización debe cubrir todos los daños o perjuicios sufridos, hasta conseguir la reparación integral de los mismos y, con ello, la indemnidad del derecho subjetivo o interés lesionado".
En el supuesto que nos ocupa cabe forjarse la convicción de la realidad de un daño antijurídico y merecedor de indemnización, cual es que la madre de la reclamante se vio privada del importe de la prestación a la que tenía derecho durante el tiempo en el que la Administración demoró la resolución del procedimiento, lo que lleva a este Órgano Consultivo a alinearse con la posición mayoritaria antes descrita y reconocer el derecho de la heredera a percibir una indemnización coincidente con el montante de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar que procedería si el PIA se hubiese aprobado en plazo y hasta el fallecimiento de la beneficiaria, una vez consideradas las circunstancias concurrentes en el caso y, en particular, la aplicación de las reglas sobre participación de los beneficiarios del sistema en la financiación de los servicios y prestaciones del mismo (copago), conforme se indica en el informe de la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión, obrante al folio 94 vuelto del expediente.
En cuanto al dies ad quem del periodo a considerar para el cálculo de la indemnización, considera el Consejo Jurídico que no procede atender a la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, que es una posibilidad que se apunta en el meritado informe. En efecto, como bien indica, la Disposición adicional séptima de dicho texto prevé que las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar dejen de producir efectos retroactivos para aquellas personas que a dicha fecha no hayan comenzado a percibir todavía las prestaciones económicas reconocidas a su favor, quienes conservarán, en todo caso, el derecho a percibir las cuantías que, en concepto de efectos retroactivos hayan sido ya devengadas hasta el momento.
Del mismo modo, ya dijimos que el artículo 19.3 del Decreto 74/2011 fue modificado -una segunda vez- por la Ley 6/2012, de 29 de junio, de modo que pasó de reconocer el derecho de la comunidad hereditaria a solicitar el abono de las prestaciones económicas causadas y no percibidas por su titular hasta la fecha de su fallecimiento, a disponer que no procedía el abono de cantidad alguna en el caso de que se produjera el fallecimiento de la persona dependiente sin que hubiera recaído resolución expresa de reconocimiento de la prestación una vez transcurrido el plazo máximo establecido al efecto.
No obstante, no puede obviarse que, de haber cumplido la Administración con su deber de resolver en plazo -lo que debería haberse llevado a cabo en el mes de septiembre de 2011, mucho antes, por tanto, de que se produjera la entrada en vigor de las referidas disposiciones- la dependiente debería haber percibido la prestación económica solicitada meses antes de que las indicadas normas surtieran efectos, por lo que no le habrían sido de aplicación.
En consecuencia, considera el Consejo Jurídico que de los dos cálculos contenidos en el informe de la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión del IMAS procede estar a aquél que toma como dies ad quem del período computable la fecha del óbito de la persona dependiente (momento en que finaliza el devengo de la prestación), en cuya virtud el importe de lo debida a x sería de 5.261,60 euros, cantidad que no ha sido puesta en tela de juicio por la interesada con ocasión del trámite de audiencia.
Por último, conviene recordar que dicha cuantía deberá actualizarse según lo previsto en el artículo 141.3 LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial, al considerar que concurren en ella todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico vincula el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño alegado, que ha de reputarse antijurídico.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización habrá de ajustarse a lo indicado en la Consideración sexta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
