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Dictamen nº 4/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 9 de enero de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 18 de mayo de 2016, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 140/16), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 9 de diciembre de 2015 x presenta en un registro auxiliar de la Universidad de Murcia una solicitud de indemnización fundamentada en la responsabilidad patrimonial que incumbe a la Administración de acuerdo con lo que se establecía en la -ya derogada- Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
En su escrito de reclamación expone que ese mismo día circulaba con su vehículo, un Opel Mocca con matrícula --, por el vial principal del campus universitario de Espinardo cuando cayó en un imbornal de evacuación de aguas pluviales cuya rejilla de protección estaba levantada.
También pone de manifiesto que se le causaron daños en la llanta y en la cubierta de la rueda delantera derecha del automóvil, que quedó destrozada, por lo que demanda el resarcimiento económico correspondiente.
Junto con la reclamación adjunta dos fotos del estado en el que quedó el neumático y en el que estaba el sumidero en el que se produjo el accidente, respectivamente; una copia de la factura expedida con esa misma fecha por un taller de neumáticos de Molina de Segura, por importe de 250 euros, y una copia del ticket de pago por medio de tarjeta de crédito.
SEGUNDO.- El Rector de la Universidad de Murcia dicta una resolución el 8 de enero de 2016 por la que admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada y designa instructor y secretaria del procedimiento, lo que es debidamente notificado al reclamante aunque no se le informa acerca de todos los extremos que se mencionan en el artículo 42.4 LPAC.
De igual modo, se le solicita que aporte los documentos y formule las alegaciones e informaciones que estime pertinentes.
TERCERO.- Con fecha 26 de enero de 2016 el instructor del procedimiento solicita al Jefe de Servicio de Infraestructuras y Desarrollos que informe acerca de las siguientes cuestiones:
a) Sobre a quién le corresponde el mantenimiento del vial y de las rejillas de pluviales.
b) Si la rejilla se encontraba en la fecha señalada en las condiciones debidas.
c) Si existía señalización de la situación de la rejilla, y
d) Si los daños alegados se corresponden con el tipo de incidente planteado por el interesado.
CUARTO.- El 29 de febrero siguiente se recibe un escrito del Jefe del Servicio mencionado en el que pone de manifiesto que "Las fotografías aportadas en el documento (...) son veraces y se corresponden con el imbornal deteriorado y con las consecuencias del accidente (un neumático roto). El imbornal se encontraba en un estado de cierto deterioro y ya se había cursado la orden de reparación, pero no se consideró una situación de riesgo porque el marco de las rejillas y el recibido de alrededor se mantenían estables y rígidos.
Sin embargo, cuando ocurre el accidente se presenta en el lugar el técnico especialista x, de la Sección de Vía Pública, que observa el marco suelto, la rejilla levantada y la rueda sobre el marco del imbornal. Por razones desconocidas, quizá debido al paso de un vehículo pesado, el marco se soltó del hormigón y con los golpes y vibraciones de posteriores pasos de vehículos la rejilla que se apoyaba sobre el tramo de marco suelto se levantó. En esta situación se encontraba cuando el turismo de x pasó sobre aquélla produciéndole un golpe seco que partió el neumático.
El mantenimiento preventivo del vial no se halla contratado y es este Servicio el responsable de su conservación mediante el contrato de mantenimiento de infraestructuras exteriores, de carácter correctivo".
QUINTO.- Por medio de un escrito fechado el 29 de febrero de 2016, el órgano instructor remite una copia del expediente administrativo a la correduría de seguros --, para que la haga llegar a la compañía aseguradora -.
SEXTO.- Asimismo, el instructor del procedimiento solicita el 1 de marzo de 2016 a la Asesoría Jurídica de la Universidad de Murcia que emita un informe acerca de la reclamación interpuesta.
El 7 de abril se recibe el informe suscrito ese mismo día por una letrada de dicha Asesoría en el que, entre otras consideraciones, concluye que la Administración universitaria no ha mantenido la vía pública en el debido estado de conservación y considera adecuada la cantidad reclamada por el interesado, puesto que ha sido debidamente justificada mediante la presentación de la correspondiente factura.
SÉPTIMO.- Obra en el expediente administrativo una copia del permiso de circulación del vehículo del reclamante, con el que acredita que es de su propiedad.
OCTAVO.- Mediante un escrito de fecha 11 de abril de 2016 se confiere al interesado el correspondiente trámite de audiencia a los efectos de que pueda formular las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que tenga por convenientes.
Forma parte del expediente una copia del referido documento en el que figura escrito a mano el nombre del interesado y la fecha 12 de abril de 2016, en el que aparece estampada la firma del reclamante y en el que también se refleja la expresión "Leído y conforme".
NOVENO.- El 8 de octubre de 2015 se formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación formulada, por considerar acreditada la responsabilidad patrimonial de la Universidad de Murcia.
Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el 18 de mayo de 2016.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una reclamación que en concepto de responsabilidad patrimonial se ha formulado ante la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento, procedimiento seguido y régimen legal aplicable.
I. El procedimiento se ha iniciado por persona que ostenta la condición de interesado según el artículo 31.1 LPAC, puesto que es propietario del vehículo dañado y sufre por esa razón el menoscabo patrimonial por el que solicita el oportuno resarcimiento. Ello le confiere legitimación activa para reclamar de conformidad con lo dispuesto en los artículos 139.1 y 142.1 LPAC.
La legitimación pasiva de la Universidad de Murcia deriva de su condición de titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
II. La acción de reclamación se ha ejercitado dentro del plazo anual previsto en el artículo 142.5 LPAC, dado que se formuló el mismo día en el que se produjo el evento dañoso.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que cuando se notificó al reclamante la resolución del Rector de la Universidad de Murcia, de 8 de enero de 2016, por la que se admitió a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial (Antecedente segundo de este Dictamen), no se le ofreció la información a la que se hace mención en el artículo 42.4 LPAC ni se le recordó expresamente la posibilidad de proponer prueba y de concretar a tal efecto los medios de los que pretendía valerse. A pesar de ello, el examen detenido del expediente administrativo permite entender que no se ha colocado al interesado en situación alguna de indefensión que haya podido lesionar el ejercicio de su pretensión resarcitoria.
Por otra parte, de la lectura del expediente se deduce que la Universidad tiene concertado un contrato de seguro para cubrir este tipo de contingencias con la mercantil --, si bien no se ha traído al procedimiento la copia de la póliza del contrato de seguro que pueda estar en vigor. Por lo tanto, en el supuesto de que así fuese efectivamente y de que el procedimiento se resolviese en el sentido de estimar la reclamación formulada, antes de proceder al pago de la indemnización se deberá comprobar si el interesado ha percibido algún resarcimiento, por dicho concepto, de esa empresa aseguradora.
De otro lado, se advierte asimismo que no se confirió a esa mercantil el oportuno trámite de audiencia cuando, sin embargo, goza de la condición de interesada en el procedimiento. No obstante, ya se ha reseñado con anterioridad que a finales del mes de febrero de 2016 (Antecedente quinto) se le ofreció la posibilidad de que formulase las alegaciones que estimase oportunas, pero no consta que se personase en el procedimiento ni que hiciese uso de ese derecho.
Por esa razón, no cabe considerar que se le haya colocado en una situación de indefensión real y efectiva que haya podido lesionar el ejercicio de sus derechos en el presente procedimiento pero, pese a ello, se recuerda que resulta necesario que se le notifique la resolución que ponga fin a las presentes actuaciones.
IV. En cuanto al régimen jurídico que resulta de aplicación a este procedimiento, conviene recordar que la LPAC ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC 2015) y que este nuevo Cuerpo legal y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Sin embargo, la Disposición transitoria tercera, apartado a), de la LPAC 2015 dispone que no resulta de aplicación a los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor, sino que se regirán por la normativa anterior. De conformidad con ello, el régimen legal que resulta aplicable en este caso es el que se contenía en la LPAC.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 LPAC, para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.
- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
En el presente supuesto se imputa el daño a las instalaciones de la Universidad en donde se presta dicho servicio de educación superior, por lo que conviene recordar que cuando el elemento real presuntamente causante del daño está dedicado o afecto a un servicio público, no cabe considerar dicho elemento ajeno al servicio. Pues como recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de abril de 1998, entre otras muchas, "...lo que distingue la actividad administrativa en el sentido de los servicios públicos a los que se refiere la ley cuando disciplina la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, no es que sus elementos instrumentales sean diferentes o estén modificados en función de una actividad prestacional o de otra índole de la Administración, sino el fin a que en su conjunto la actividad administrativa se dirige (satisfacción de los intereses generales), el carácter con que lo hace (de modo continuo o regular), los límites a que está sujeta (los fijados por la atribución de potestades por el ordenamiento jurídico) y las prerrogativas inherentes a la específica regulación del ejercicio de las potestades en el marco del derecho público. Los elementos personales o reales que se integran en la actividad administrativa no deben ser diferentes de los necesarios para el desarrollo de cualquier actividad humana útil o productiva, pues su característica radica en la afección teleológica o instrumental al servicio...".
Desde este punto de vista no ofrece duda que el vial principal que existe en el campus universitario de Espinardo, donde ocurrió el accidente mencionado, es de titularidad de esa institución académica y que se integra instrumentalmente en el servicio público correspondiente. En ese sentido, se debe destacar que el Jefe de Servicio de Infraestructuras y Desarrollos de la Universidad manifestó en su informe (Antecedente cuarto) que ese servicio administrativo es el responsable de su conservación y que lo lleva a efecto por medio de un servicio de mantenimiento de infraestructuras exteriores, de carácter correctivo, que la Universidad tiene contratado.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, en su Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Acerca de la concurrencia de los requisitos de la responsabilidad patrimonial cabe apuntar que ha resultado acreditado que el día 9 de diciembre de 2015 se produjo el hecho lesivo reseñado ya que, como se pone de manifiesto en el informe del Jefe de Servicio de Infraestructuras y Desarrollos, cuando ocurrió el accidente se personó en el lugar un técnico especialista del servicio que pudo constatar que la rueda del vehículo del interesado estaba situada sobre el marco del imbornal, que se había soltado del hormigón, y que la rejilla que se apoyaba sobre el tramo de ese marco suelto se había levantado. Así pues, se coincide con la propuesta de resolución que se examina en la apreciación de que resulta acreditada la realidad y efectividad del daño causado.
Por lo que respecta a la relación de causalidad que pueda existir entre el perjuicio alegado y el funcionamiento del servicio público universitario, se debe poner de manifiesto que se deduce de la situación en la que se encontraba ese sumidero en la calzada, pues se explica en el informe reseñado que estaba "en un estado de cierto deterioro y ya se había cursado la orden de reparación, pero no se consideró una situación de riesgo porque el marco de las rejillas y el recibido de alrededor se mantenían estables y rígidos".
Lo cierto es que "Por razones desconocidas, quizá debido al paso de un vehículo pesado, el marco de soltó del hormigón y con los golpes y vibraciones de posteriores pasos de vehículos la rejilla que se apoyaba sobre el tramo de marco suelto se levantó".
Sin embargo, no aporta dicho Servicio, a quien corresponde (sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 3 de diciembre de 2002), ningún dato sobre el tiempo que pudo permanecer levantada la rejilla del imbornal de modo que se pueda valorar el estándar de rendimiento ofrecido por el servicio público para tratar de evitar situaciones de riesgo para la circulación de vehículos y para reparar los efectos dañosos, pues ha de recordarse la doctrina de este Órgano Consultivo sobre los obstáculos y desperfectos en las calzadas en la que se sostiene que habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.
La omisión de ese dato en este caso, del que la Administración universitaria puede disponer y que le correspondía haber aportado a este procedimiento en virtud del principio de facilidad probatoria (art. 217.7 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), permite entender a este Órgano consultivo que ese Servicio administrativo no llevó a cabo ninguna labor de comprobación o de vigilancia del estado en que pudiera encontrarse el imbornal deteriorado en un momento anterior muy próximo con aquél en el que se produjo el accidente.
Así pues, la situación potencial de riesgo que se generó por el hecho de que la Universidad mantuviera en la calzada un elemento de infraestructura en estado de deterioro se materializó cuando por razones desconocidas, quizás por el paso de un vehículo pesado, se levantó la rejilla de protección del imbornal. A ello se añade la falta in vigilando en la que incurrió esa Institución académica por no verificar el estado en el que se encontraba el sumidero e incumplir de ese modo la obligación de mantener las vías de circulación libres de cualesquiera obstáculos que corresponde, no sólo a la Administración de tráfico, sino a la que resulte competente para el mantenimiento de la vía en cuestión (como se declara en las sentencias del Tribunal Supremo de 12 de febrero de 1987 y 4 de mayo de 1999, entre otras).
En este mismo sentido, se recuerda que la función administrativa de conservación de carreteras no comprende sólo la eliminación de baches, socavones y de otras irregularidades que puedan existir en el firme de las vías de circulación sino que también integra la de señalizar adecuadamente la existencia de esas circunstancias, de manera que no se coloque a los usuarios en situaciones indeseables de riesgo. Por ese motivo, si se diese la circunstancia, debidamente justificada, de que no se pudiera llevar a cabo la reparación de forma inmediata se exige que se señalice convenientemente la presencia de esos desperfectos (sentencia del Tribunal de Justicia de Andalucía (Sevilla) de 31 de mayo de 2006) para que los conductores puedan atemperar entonces la conducción y adecuarla a la situación de la vía.
Se ha constatado, pues, que la Administración omitió las exigencias de diligencia y de prevención administrativa que resultan consustanciales con la obligación de mantenimiento de la vía y que tampoco señalizó debidamente la existencia del desperfecto en cuestión, lo que constituye un anómalo funcionamiento de un servicio público cuyo perjuicio no viene obligado a soportar el reclamante, que en nada contribuyó a la producción del siniestro.
Como consecuencia de lo expuesto, se puede afirmar la conformidad de este Consejo con la propuesta de resolución que concluye las actuaciones practicadas, y afirmar que en el supuesto sometido a Dictamen concurren los requisitos que la LPAC exige para que se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Por todo ello, al no existir prueba alguna de que el accidente pudiera ser imputable al interesado no puede considerarse que tenía el deber jurídico de soportar los daños producidos, los cuales, en aplicación de lo establecido en los artículos 139.1 y 141.1 LPAC, han de ser considerados como lesión indemnizable.
CUARTA.- Sobre el quantum indemnizatorio.
Declarada la responsabilidad patrimonial, solamente resta por determinar su alcance mediante la fijación de la cuantía indemnizatoria. Por la Administración no sólo no se ha discutido la cantidad reclamada sino que se ha considerado adecuada. Además, ha sido suficientemente acreditada mediante la aportación de la factura de adquisición y colocación de un nuevo neumático. Por ello, la indemnización deberá ser coincidente con la cantidad reclamada (250,00 euros), convenientemente actualizada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 141 LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que estima la reclamación, al haber resultado acreditada la concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad patrimonial de la Universidad de Murcia.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización a abonar al reclamante debería ajustarse a lo indicado en la Consideración cuarta de este Dictamen.
TERCERA.- En el supuesto de que finalmente se dictara resolución en el presente procedimiento por la que se estimase la reclamación formulada, se recuerda la conveniencia de que se le notifique a la compañía aseguradora de la Universidad y de que se compruebe que el reclamante no haya recibido ya de ella algún resarcimiento, como se advierte en la Consideración segunda, apartado III, de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
