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Dictamen nº 87/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 11 de abril de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 8 de febrero de 2017, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en nombre y representación de su hija, debida a accidente escolar (expte. 29/17), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 10 de junio de 2015, x presenta reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración regional por los daños que dice haber sufrido su hija menor de edad, x, a consecuencia de un accidente ocurrido en el centro escolar "Colegio Narval", de Cartagena, del que es alumna de 4º de Primaria.
Relata el reclamante que el 11 de mayo de 2015, en la clase de Educación Física y durante el desarrollo de un juego tradicional, chocó fortuitamente con otro compañero con el que participaba en el mismo con el resultado de sufrir daños en los dientes.
El interesado, padre de la menor, solicita una indemnización de 3.165 euros. Aporta junto a la reclamación factura proforma de clínica dental, de fecha anterior al evento lesivo, de cantidad igual a la reclamada. El concepto consignado en la factura es el de diversos tratamientos de ortodoncia de la niña.
Se adjunta a la reclamación, igualmente, informe de Odontóloga, según el cual la niña acude a consulta el 11 de mayo de 2015 tras caída en el colegio que le provoca una contusión en el labio, con desplazamiento y movilidad del incisivo superior izquierdo. Tras exploración radiológica que no revela nada anormal, se le inmoviliza el incisivo. Al acudir a revisión el 28 de mayo se advierte necrosis pulpar en el incisivo afectado, por lo que se remite al endodoncista para tratamiento. En el futuro la pieza afectada podría requerir tratamientos adicionales como blanqueamiento, ortodoncia, corona, etc.
Consta, asimismo, en el expediente copia del Libro de Familia, que acredita la relación paterno-filial que une al reclamante con la alumna accidentada.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación por Orden de 22 de junio de 2015, se designa instructor, quien procede a comunicar al reclamante los extremos prescritos en el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), al tiempo que recaba de la Dirección General de Centros Educativos información acerca del carácter del centro en el que cursa estudios la niña y en el que sufrió el percance, en particular si se trata de un centro concertado.
TERCERO.- El 26 de junio, el Servicio de Centros informa que el Colegio Narval es un centro concertado, con unidades concertadas en Educación Infantil, Primaria y Secundaria.
CUARTO.- El 6 de julio, el instructor recaba información de la Dirección General de Planificación Educativa y Recursos Humanos acerca de si la escolarización de la niña en el indicado colegio se debió a una decisión unilateral de la Administración o si, por el contrario, fue libremente adoptada por sus padres.
Contesta el Servicio de Planificación que, según información ofrecida por el propio centro educativo, los padres solicitaron plaza en dicho colegio en la fase ordinaria del curso escolar 2008/2009, realizando la matriculación que sigue activa a fecha 10 de julio de 2015, habiendo cursado 4º de Primaria en el curso 2014/2015.
QUINTO.- Conferido trámite de audiencia al interesado, no consta que hiciera uso del mismo, aportando alegaciones o justificaciones adicionales a las incorporadas a la reclamación inicial.
SEXTO.- Con fecha 9 de septiembre de 2015, se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por carecer la Administración regional de legitimación pasiva, ya que los daños reclamados se habrían producido en el seno de la prestación docente de un centro privado concertado libremente elegido por el padre de la menor.
SÉPTIMO.- Consta en el expediente diligencia del instructor, fechada el 6 de febrero de 2016, en el que se hace constar que una vez formulada la propuesta de resolución, por error, no se continuó el procedimiento, sino que la documentación contenida en el expediente se archivó como si aquél hubiera finalizado. Advertido el error más de un año después, se continúa el procedimiento con la solicitud de este Dictamen.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo jurídico el pasado 8 de febrero de 2016.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación. Imputabilidad.
I. Legitimación activa.
El reclamante está legitimado para ejercer la acción de responsabilidad que nos ocupa, ya que ostenta la patria potestad de la menor accidentada, en virtud de lo establecido en el artículo 162 del Código Civil.
II. Legitimación pasiva. Imputabilidad.
La acción de reclamación se ha presentado ante la Administración pública educativa, si bien del expediente se desprende que el centro al que se imputa el daño es un centro privado (Colegio Narval, de Cartagena), que tenía un concierto con la Consejería competente en materia de educación.
En los Dictámenes núm. 119/2004 y 215/2012, sobre supuestos asimilables al que es objeto de consulta, tuvimos ocasión de analizar la naturaleza jurídica de la actividad educativa, así como el papel de los centros concertados en la prestación de aquel servicio, realizando las siguientes consideraciones:
"Llegados a este punto debemos abordar ya qué papel juega el centro privado concertado en la prestación del servicio público educativo. Como ocurre con casi la totalidad de las cuestiones que se plantean sobre el tema educativo las opiniones no siempre son coincidentes; es más, lo normal es que sean diferentes e, incluso, contradictorias. El Tribunal Supremo en sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de fecha 24 de marzo de 1997, ha declarado que los centros concertados tienen un régimen jurídico más próximo al que es propio de los centros públicos que al que lo es de los centros privados. Sin embargo, el hecho de que la legislación aplicable a los centros concertados imponga a éstos unas concretas vinculaciones jurídico-públicas, no debe llevar aparejada una asimilación entre centro público y centro privado concertado, todo ello sin perjuicio de las facultades de supervisión e inspección que, en aras de garantizar los derechos de los interesados, incumben a la Administración sobre todos los centros (los de titularidad pública y los de titularidad privada, sean o no concertados)".
También señalamos en aquellos dictámenes que el concierto educativo se presenta como un medio para hacer efectivo el derecho a la libertad de enseñanza que, en los términos que hemos visto anteriormente, implica el derecho a elección de un centro educativo fuera de la red pública de centros. Esta conexión entre ayuda financiera pública y libertad de enseñanza ha sido establecida por el Tribunal Supremo en varias sentencias (por todas, la de la Sección 3ª de la Sala de Contencioso-Administrativo, de 12 de mayo de 1994), en las que afirma que a través de los conciertos educativos la Ley garantiza financieramente la creación/funcionamiento de centros privados de enseñanza. Pero es el centro privado el que, cuando reúna los requisitos establecidos para ello en la normativa educativa, decide -en ejercicio del derecho reconocido constitucionalmente (artículo 27.9)- recibir ayuda pública y acogerse al régimen de concierto, incorporándose así como un tertius genus (junto con los centros públicos y privados) al sistema educativo.
A las anteriores consideraciones se añadían en aquellos dictámenes otras tendentes a despejar la duda planteada sobre la legitimación pasiva de la Administración educativa en la reclamación objeto del presente Dictamen:
- La primera de ellas la constituye el hecho de que los padres pueden elegir el centro educativo concreto en el que desean escolarizar a sus hijos. La libre opción a favor de un centro de titularidad privada -aunque esté concertado-, lleva implícita la aceptación del régimen jurídico específico de estos centros, que, en lo que a responsabilidad se refiere, viene constituido por el artículo 1.903 del Código Civil. A una conclusión diferente se llegaría si la escolarización en un centro concertado se llevase a cabo por decisión de la Administración educativa (piénsese en un déficit de plazas en los centros públicos solicitados por los interesados), presupuesto éste en el que la Administración tendría que responder, pues, en otro caso, se estaría colocando a los alumnos remitidos al centro concertado, por decisión administrativa, en una peor situación que el resto de educandos que permanecen en los centros docentes públicos.
- La principal especificidad la constituye el hecho de que el concierto educativo se presente como una técnica necesaria y permanente (como modo de satisfacer los mandatos constitucionales en los términos que se han reflejado anteriormente), a diferencia de lo que sucede con el concierto de gestión de servicios públicos en la legislación general, que aparece como una técnica transitoria y extraordinaria, cuyo uso supone siempre la carencia por parte de la Administración de medios propios para atender los servicios públicos que le son propios.
Lo anterior no implica que el concierto no despliegue una serie de obligaciones y derechos ínter partes, entre los cuales figura como más significativo el que asiste a la Administración para exigir responsabilidades al centro por incumplimiento del concierto, con la imposición de las sanciones que correspondan, o su revocación cuando el incumplimiento se refiera a las condiciones mínimas del concierto.
Finalmente, tras advertir que el problema planteado era muy complejo, y su respuesta no podía obviar el conglomerado de cuestiones jurídicas, políticas, sociales y económicas que conlleva y que fueron objeto de análisis, el Consejo Jurídico extrae las siguientes conclusiones en los precitados dictámenes, aquí extrapolables:
1ª) La actividad docente constituye un servicio de interés público que hunde sus raíces en el derecho fundamental a la educación recogido en el artículo 27 de la Constitución.
2ª) Sólo admitiendo tal calificación puede justificarse la potestad de supervisión que la Administración despliega sobre las actuaciones de los colegios privados, con independencia de que sean o no perceptores de ayudas económicas de carácter público.
3ª) La oferta educativa no constituye un monopolio de la Administración; es más, constitucionalmente los poderes públicos vienen obligados a financiar centros privados con el fin de garantizar la libertad de enseñanza, en las que se incardina la libertad de elección de centro.
4ª) La financiación pública prestada a través del concierto no altera la titularidad del centro concertado que sigue siendo privada y, por tanto, sometido en su régimen de responsabilidad a las previsiones del artículo 1.903 del Código Civil. Cabe aquí mencionar que el Consejo de Estado en Dictamen 1.103/2002, emitido con ocasión de una reclamación por responsabilidad patrimonial formulada a causa de unos daños sufridos por una menor en un colegio concertado, afirmaba que "en el presente supuesto, el daño alegado por la reclamante tuvo lugar en un Colegio concertado, centro de titularidad privada, que no depende orgánicamente de la Administración educativa autonómica, por lo que no puede imputarse a ésta responsabilidad alguna por los hechos que han servido de base a la presente reclamación".
5ª) Sólo cabría plantearse la responsabilidad de la Administración por daños acaecidos en centros educativos concertados cuando la escolarización en ellos se hubiese producido como consecuencia de una decisión unilateral de la Administración, o el daño fuese consecuencia directa de un mandato o instrucción de la Administración, o, finalmente, la Administración no hubiese cumplido con la obligación que le incumbe de inspección y control de la actividad desplegada por los centros. Circunstancias que no concurren en el supuesto que se dictamina, ya que del contenido del expediente se deduce que la decisión de escolarizar a la alumna en el Colegio Narval fue adoptada libremente por sus padres, sin que tampoco las actuaciones que se imputan al centro privado se deban a orden alguna de la Administración educativa.
De aceptar esta responsabilidad se estaría convirtiendo a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de los servicios educativos de un centro privado concertado, con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el sistema de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplando en nuestro ordenamiento jurídico, como ha reiterado este Consejo Jurídico en múltiples Dictámenes.
Así pues cabe concluir, conforme señala el instructor, que existe una actuación concreta de exclusiva responsabilidad de una entidad privada que no depende orgánicamente de la Administración Educativa, sin que sea en modo alguno imputable a ésta, que carece de legitimación pasiva.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- La Administración educativa de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia carece de legitimación pasiva en la reclamación objeto de este Dictamen, ya que los daños que se aducen por el reclamante se habrían producido en el seno de la prestación docente de un Colegio concertado de titularidad privada, libremente elegido por los padres de la niña, por lo que la propuesta consultada se dictamina favorablemente.
No obstante, V.E. resolverá.
