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Dictamen nº 89/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 19 de abril de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Director Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades), mediante oficio registrado el día 9 de septiembre de 2016, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por el retraso en el reconocimiento del derecho a percibir las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (expte. 257/16), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 20 de noviembre de 2015 x presenta una solicitud de indemnización fundamentada en la responsabilidad patrimonial que incumbe a la Administración de acuerdo con lo que se establece en la -entonces vigente- Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
En la reclamación expone que el 21 de octubre de 2011 presentó una solicitud de revisión del grado de dependencia y de reconocimiento del derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD).
También añade la interesada que el órgano competente en materia de dependencia adoptó una resolución el 7 de febrero de 2012 por la que le reconoció en situación de dependencia severa y un grado II, nivel 2 de dependencia.
De igual modo, denuncia que, a pesar de que formuló la solicitud de reconocimiento del derecho a las prestaciones con fecha ya citada de 21 de octubre de 2011, la Administración no resolvió el expediente hasta el 30 de enero de 2015. Además, la resolución en la que se adoptó ese acuerdo se le notificó el 6 de mayo siguiente.
En consecuencia, el procedimiento para el reconocimiento de las prestaciones económicas se dilató más de tres años y medio en ser resuelto y notificado, aunque el plazo previsto en la norma a tal efecto es de 6 meses. Ello produjo como efecto que se le aplicara el Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, lo que le ocasionó un notable perjuicio porque se le denegaron las prestaciones de dependencia comprendidas entre la fecha de entrada en vigor de esa norma, el 15 de julio de 2012, y el 31 de enero de 2015, puesto que se le reconoció el derecho a recibir las prestaciones con efectos desde el 1 de febrero siguiente, primer día del mes siguiente a la resolución.
Por tanto, la reclamante considera que se ha producido un retraso culpable en la tramitación del procedimiento de reconocimiento de las citadas ayudas que ha provocado un daño antijurídico que no tiene el deber jurídico de soportar, puesto que el plazo de seis meses previsto normativamente para dictar la resolución fue rebasado con creces, sin que existiera causa alguna que impidiera su observancia.
Acerca de la valoración del daño, expone que la cantidad que dejó de percibir asciende a 8.536,11 euros, desglosada del siguiente modo, más los intereses legales que procedan:
Período Mensualidad Total período
15-07-12 a 31-07-12 337,25 168,62
01-08-12 a 31-12-12 286,66 1.433,30
01-01-13 a 31-12-13 286,66 3.439,92
01-01-14 a 31-12-14 268,79 3.225,48
01-01-15 a 31-01-15 268,79 268,79
TOTAL 8.536,11
Por otra parte, manifiesta que es evidente que en el presente caso la acción para reclamar no se encuentra prescrita en el momento en el que presenta la solicitud, pues con arreglo a un criterio jurisprudencial bien asentado, en virtud del principio de la actio nata, el cómputo para su ejercicio sólo puede comenzar si se conocen con plenitud los aspectos de índole fáctica y jurídica que constituyen los presupuestos para determinar su alcance. Eso se produce, por tanto, cuando se manifiestan al afectado en su precisa dimensión los dos elementos del concepto de lesión, que son el daño y la comprobación de su ilegitimidad, y entiende que sólo pudo conocer esos elementos cuando se le notificó el 6 de mayo de 2015 la resolución del día 30 de enero anterior.
Finalmente, y en relación con los medios de prueba de los que pretende valerse, propone la práctica de la documental consistente en el expediente administrativo 0170/2010-791.5 (GRV) y los que ella aporta con su escrito de reclamación, que consisten, entre otros, en la resolución de reconocimiento de la situación de dependencia, de 7 de febrero de 2012, y la citada resolución de 30 enero de 2015 por la que se aprueba el Programa Individual de Atención (PIA) y se reconoce el derecho a percibir las prestaciones del sistema.
SEGUNDO.- Por delegación de la Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades, el Director Gerente del Instituto Murciano de Acción Social dicta una Resolución el 17 de diciembre de 2015 por la que admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y designa instructora del procedimiento, que es debidamente notificada a la reclamante aunque no se le proporciona toda la información a la que se hace mención en el artículo 42.4 LPAC.
TERCERO.- Con fecha 17 de diciembre de 2015 se solicita a la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión que emita un informe sobre el contenido de la reclamación formulada y que remita una copia compulsada del expediente que obra en ese órgano directivo.
CUARTO.- Se contiene en el expediente de responsabilidad patrimonial un informe realizado el 18 de enero de 2016 por un Asesor Jurídico, con el visto bueno de una Técnico Consultora, de la citada Dirección General en el que se pone de manifiesto "... que con fecha 30 de enero de 2015 se emitió resolución por la que se aprobaba el Programa Individual de Atención y se reconocía el derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia. Tal resolución reconoce el derecho con los efectos previstos en la legislación aplicable, desde el primer día del mes siguiente a la resolución, es decir, el 1 de febrero de 2015, incluyendo los atrasos desde el día siguiente a cumplirse 6 meses desde la solicitud que causa el derecho, por virtud de lo establecido en el Real Decreto-Ley 8/2010. Y que no consta que se haya recurrido en alzada dicha resolución.
No resultan de aplicación los atrasos correspondientes al período comprendido entre la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, y la fecha de la resolución que reconoce el derecho, por virtud de la suspensión de efectos retroactivos de las prestaciones económicas, establecida en el párrafo primero de la Disposición adicional séptima del Real Decreto-Ley citado:
Segunda.- Pese a ello, valora la reclamante la concurrencia de los requisitos necesarios para la apreciación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Regional por la demora en la tramitación del expediente, ya que de haberse resuelto en plazo, esto es, dentro de los seis meses siguientes a la presentación de la correspondiente solicitud, la persona dependiente hubiera podido disfrutar del derecho a la prestación económica de cuidados en el entorno del Sistema de la Dependencia, de modo que le hubiera permitido una atención adecuada a su situación desde el vencimiento del citado plazo. En su valoración fija en la cantidad de 8.536,11euros más intereses el daño producido.
Tercera.- Para el caso de que prospere la acción ejercitada debe tenerse en cuenta:
1.- En primer término, la normativa de copago vigente de conformidad con la renta y patrimonio declarados por la interesada y aplicable dada su capacidad económica según su grado reconocido, y que en este caso, según la resolución de 30 de enero de 2015 arriba citada, debe minorar la indemnización a que pudiera tener derecho caso de estimarse su pretensión, y que no ha sido tenida en cuenta en la valoración de la parte actora.
2.- En cuanto al período que podría resultar indemnizable por daños y perjuicios, debe tenerse en cuenta que, como se ha dicho más arriba, se han satisfecho gran parte de los atrasos devengados, y sólo restaría considerar los atrasos correspondientes al período comprendido entre la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, y la fecha de la resolución que reconoce el derecho conforme la siguiente tabla:".
Período Copago Mensualidad Total período
15-07-12 a 31-07-12 30,43 306,82 163,64
01-08-12 a 31-12-12 25,87 260,79 1.303,95
01-01-13 a 10-07-13 25,87 260,79 1.651,67
11-07-13 a 31-12-13 88,44 198,22 1.123,25
01-01-14 a 31-12-14 82,93 185,86 2.230,32
01-01-15 a 31-01-15 82,93 185,86 185,86
TOTAL 6.658,69
QUINTO.- Con fecha 18 de marzo de 2016 se confiere a la interesada el correspondiente trámite de audiencia a los efectos de que pueda formular las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que tenga por convenientes.
El 6 de abril de 2016 se recibe un escrito de la peticionaria en el que manifiesta que se afirma y ratifica en la reclamación formulada.
SEXTO.- El 1 de junio de 2016 se formula propuesta de resolución estimatoria, de carácter parcial, de la reclamación y se reconoce a la interesada el derecho a percibir una indemnización por importe de 6.658,69 euros. Se considera que ha quedado acreditado un incumplimiento del plazo que reviste las notas de esencial y significativo, que tiene por causa un funcionamiento anormal de la Administración incompatible con los estándares de razonabilidad, y que es determinante en relación de causa a efecto de que la interesada viera aplicada la derogación de los efectos retroactivos producidos por la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 20/2012. Por ese motivo, se entiende que se produjo un daño antijurídico que no tenía obligación de soportar y que se debe declarar su derecho indemnizatorio con reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración por el deficiente funcionamiento del servicio y procederse al abono de la indemnización.
SÉPTIMO.- Remitido el expediente administrativo para su fiscalización previa, el Interventor General de la Comunidad Autónoma fiscaliza de conformidad el 20 de julio de 2016 la propuesta remitida, al considerar que procede estimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada, por haber quedado acreditada la concurrencia de todos los requisitos que a tal efecto exige la LPAC.
De igual modo, estima correcta la propuesta del órgano instructor sobre la cuantía de la indemnización total que se debe reconocer y abonar a la reclamante, que ascendería a 6.658,69 euros, sin perjuicio de que deba ser actualizada en los términos previstos en la citada Ley de procedimiento administrativo.
Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el 9 de septiembre de 2016.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una reclamación que en concepto de responsabilidad patrimonial se ha formulado ante la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).
SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.
I. Por lo que se refiere al régimen jurídico que resulta de aplicación a este procedimiento, conviene recordar que la LPAC ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC 2015) y que este nuevo Cuerpo legal y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Sin embargo, la Disposición transitoria tercera, apartado a), de la LPAC 2015 dispone que no resulta de aplicación a los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor, sino que se regirán por la normativa anterior. De conformidad con ello, el régimen legal que resulta aplicable en este caso es el que se contenía en la LPAC.
II. Por lo que se refiere a la legitimación activa, la reclamante, en su condición de beneficiaria de los servicios y prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, está legitimada para solicitar una indemnización por el daño patrimonial que alega.
La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de atención a la dependencia de su competencia.
III. La reclamación ha de considerarse presentada dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar fija el artículo 142.5 LPAC puesto que, en virtud del principio de la actio nata, la interesada no estuvo en condiciones de poder determinar el alcance de la lesión que se le había provocado hasta que el 6 de mayo de 2015 se le notificó la resolución de aprobación del PIA de 30 de enero de ese mismo año.
En consecuencia, a partir de ese momento (dies a quo) comenzó a transcurrir el plazo de un año para interponer la acción de resarcimiento correspondiente, de modo que la presentación de la solicitud de indemnización el 20 de noviembre de 2015 fue temporánea, al no haber transcurrido el período de tiempo al que se ha hecho alusión.
IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que cuando se notificó a la reclamante la resolución del Director Gerente del Instituto Murciano de Acción Social, de 17 de diciembre de 2015, por la que se admitió a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial (Antecedente segundo de este Dictamen), no se le ofreció la información toda a la que se hace mención en el artículo 42.4 LPAC.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.
El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, que configura una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, en su Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:
a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otro lado, cabe también indicar que en el sistema de responsabilidad patrimonial vigente en nuestro Ordenamiento Jurídico rige el principio de alcance general, el virtud del cual se comprenden todo tipo de actuaciones extracontractuales de las Administraciones Públicas, ya sean actuaciones normativas o materiales o, incluso, aunque se trate de una inactividad de la Administración, ya sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la misma. Así, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que el funcionamiento anormal de los servicios públicos puede partir, no solamente de actos positivos que en su ejecución generan la existencia de un daño a terceros, sino también y a la inversa, por el incumplimiento de una obligación de hacer o la omisión de un deber de vigilancia, por mucho que los mismos no sean dolosos y siempre que pueda decirse que la Administración tenía el concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado (por todas, la Sentencia del ese Alto Tribunal, Sala Tercera, de 27 de marzo de 1998).
CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.
I. Como se ha puesto de manifiesto con anterioridad y se deduce del estudio del procedimiento de responsabilidad patrimonial y, particularmente, del procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema, la interesada presentó el 21 de enero de 2010 una solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y de reconocimiento del derecho a las prestaciones del Sistema Murciano de Atención a la Dependencia.
Después de que el Órgano Técnico de Valoración emitiese dictamen y de que se tuviesen en cuenta los preceptivos informes de salud y del entorno de la persona solicitante, el Director de la Oficina para la Dependencia dictó resolución el 24 de agosto de 2010 por la que se reconoció a la reclamante en situación de dependencia grado I, nivel 1, al haber obtenido 37 puntos, de conformidad con lo dispuesto en el baremo de valoración de dependencia aplicable al efecto.
En la propia resolución se le hacía saber a la interesada que la efectividad del derecho a las prestaciones reconocidas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, (LD) se podría ejercitar a partir de 2013, en virtud de lo que se disponía en su Disposición final primera que se refería a la "Aplicación progresiva de la Ley".
En el apartado 2 de dicha Disposición también se establecía que el plazo máximo, entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia, era de seis meses, independientemente de que la Administración competente hubiese establecido un procedimiento diferenciado para el reconocimiento de la situación de dependencia y el de prestaciones.
En este mismo sentido, se debe recordar que en el Decreto nº 74/2011, de 20 de mayo, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a los servicios y prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y se establece el régimen de infracciones y sanciones, se contenían dos previsiones específicas acerca de la duración de esos dos procedimientos.
Así, en el artículo 12.2 se disponía que "El plazo máximo para resolver y notificar la resolución de reconocimiento de la situación de dependencia será de seis meses, que se computará desde la fecha de la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación, demorándose la efectividad del derecho al acceso a los servicios y prestaciones económicas del SAAD determinados en dicha resolución hasta la fecha de aprobación del PIA".
Por su parte, en el artículo 15.10 se establecía que "El plazo máximo para resolver y notificar la resolución de reconocimiento del derecho a los servicios y prestaciones económicas del SAAD será de seis meses, que se computará desde la fecha de la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación".
En este mismo sentido, hay que recordar que la Ley 6/2012, de 29 de junio, de medidas tributarias, económicas, sociales y administrativas de la Región de Murcia, aclaró en su Disposición transitoria segunda que "Se entenderá que el plazo máximo para resolver y notificar la solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema de Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia es de 6 meses desde la presentación de dicha solicitud".
La reclamante interpuso recurso de alzada contra la resolución de reconocimiento de grado, que fue desestimado por resolución del Presidente del Instituto Murciano de Acción Social de 29 de diciembre de 2010.
Con posterioridad, el 14 de febrero de 2011, la reclamante presentó una solicitud de revisión de grado por agravamiento que no fue admitida a trámite por resolución del Director de la Oficina para la Dependencia de 12 de abril de 2011. Contra ese acuerdo interpuso recurso de alzada en el mes de mayo de 2011 que fue desestimado por orden de la Presidente del Instituto Murciano de Acción Social, de 5 de septiembre de 2011.
Como ya se ha expuesto, el 21 de octubre de 2011 presentó una nueva solicitud de revisión por agravamiento que en esta ocasión fue resuelta favorablemente, aunque con carácter provisional. Así, mediante resolución del Director de la citada Oficina para la Dependencia, de 7 de febrero de 2012, se le reconoció en situación de dependencia grado II, nivel 2, al haber obtenido 65 puntos de acuerdo con el baremo de aplicación.
También se determinaban en ese acuerdo los servicios que le correspondían y se precisaba que tenía derecho a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar.
De igual modo, se ponía de manifiesto que la efectividad del derecho a las prestaciones y servicios de dependencia se ejercitaría progresivamente, de modo gradual y conforme al calendario establecido en la Disposición final primera de la LD, y que se produciría "a partir de la fecha de la resolución en la que se reconozca la concreta prestación o prestaciones que corresponden a la persona beneficiaria".
La aprobación del PIA por el que se le reconoce el derecho a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales se aprobó por resolución del Director General del Instituto Murciano de Acción Social de 30 de enero de 2015, y se le notificó a la reclamante el 6 de mayo siguiente.
En ese acuerdo se concretaba, para cada período, la capacidad económica personal de la interesada a los efectos de fijar la participación en las prestaciones del sistema de dependencia. De igual modo, se especificaba que, de acuerdo con los antecedentes que obraban en ese centro directivo, las cantidades que procedía reconocer en los períodos devengados, una vez aplicadas las deducciones correspondientes, eran las siguientes:
08-02-12 a 29-06-12 30,43 306,82 1.452,28
30-06-12 a 14-07-12 30,43 306,82 153,41
01-02-2015 en adelante 82,93 185,86 185,86
De conformidad con lo expuesto, se determinaba que la cantidad a la que ascendía la cuantía económica reconocida como consecuencia de los efectos retroactivos de la prestación era de 1.605,69 euros.
Finalmente, por resolución de 22 de septiembre de 2014 se reconoció a la interesada en situación de dependencia grado II, al haber obtenido 69 puntos, y se declaró que la validez del propio acuerdo era definitiva.
Como ya se ha apuntado con anterioridad, el retraso que se produjo entre la solicitud de revisión de grado por agravamiento (21 de octubre de 2011) y la aprobación del PIA por el que se le reconoció el derecho una prestación económica (30 de enero de 2015) motivó que le resultara de aplicación a la interesada la Disposición adicional séptima del Real Decreto-Ley 20/2012 que estableció que, desde la fecha de su entrada en vigor, el 15 de julio de ese año, las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales dejaran de producir efectos retroactivos para aquellas personas que a dicha fecha no hubieran comenzado a percibir todavía las prestaciones económicas reconocidas a su favor.
Según entiende la reclamante, el retraso en el que se incurrió, de más de tres años y medio, ocasionó que se le aplicara dicha Disposición adicional y que se le denegara el derecho a las prestaciones económicas de cuidados en el entorno comprendidas entre el 15 de julio de 2012 y el 31 de enero de 2015.
II. Ahora bien, tal y como ya ha manifestado este Órgano consultivo en supuestos análogos al presente, la constatación de las anteriores circunstancias no permite sin más afirmar la concurrencia del necesario nexo de causalidad entre la actuación administrativa y el daño alegado. En efecto, no todo incumplimiento de plazos fijados legal o reglamentariamente determina el reconocimiento de la existencia de responsabilidad patrimonial.
Como señalamos en nuestro Dictamen 195/2015, que también versaba sobre una reclamación de responsabilidad patrimonial por retraso en la aprobación del PIA, el artículo 103.1 de la Constitución Española exige a las Administraciones Públicas que actúen de acuerdo con el principio de eficacia, por lo que los plazos para tramitar y resolver los procedimientos deben reducirse al mínimo; principio que reitera el artículo 3.2 LPAC al señalar que la Administración ha de regirse en sus actuaciones por los criterios de eficacia y servicio a los ciudadanos.
Desde otra perspectiva, la falta de cumplimiento de los plazos para resolver los procedimientos administrativos conlleva la inobservancia de la normativa aplicable al respecto. Así, con carácter general, se vulnera lo dispuesto en el artículo 42.2 LPAC, que determina que el plazo máximo en el que debe notificarse por la Administración la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. A su vez el artículo 47 del mismo texto legal establece que la observancia de los plazos es obligatoria y su artículo 41, igualmente, obliga a la adopción de las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de los procedimientos.
En este orden de cosas conviene traer a colación la doctrina sentada por el Consejo de Estado en lo que se refiere a la trascendencia, a efectos del instituto de la responsabilidad patrimonial, de la falta de observancia de los plazos por parte de la Administración. Así, el Alto Órgano Consultivo manifiesta en su Dictamen núm. 449/2012 que "Como ha señalado este Consejo de Estado en anteriores dictámenes (entre ellos, el 928/2002, de 16 de mayo; el 1.579/2007, de 6 de septiembre; el 1.592/2008, de 6 de noviembre; el 1.389/2009, de 10 de septiembre; o el 259/2010, de 25 de marzo), para que sean imputables a la Administración los daños producidos en la tramitación de un procedimiento, es preciso que éste exceda de un periodo de tiempo razonable, en atención a criterios como la complejidad del asunto, la duración normal de procedimientos similares, la actuación del órgano instructor, etc. Sólo cuando, tras la evaluación de dichas circunstancias, se deduzca que la dilación del procedimiento puede calificarse como irregular o anormal, habrá lugar a concluir que los daños derivados de la misma son imputables a la Administración".
Se trata, pues, de dilucidar si el retraso que se produjo en la aprobación del PIA de la interesada constituye un supuesto de tramitación procedimental prolongada, defectuosa y morosa, capaz de generar un derecho a indemnización en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración. A este respecto considera el Consejo Jurídico adecuado transcribir lo que, en un supuesto similar al que nos ocupa, afirma el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en su Sentencia 53/2014, de 13 de febrero:
"Es cierto que los efectos del incumplimiento de plazos son, en principio, prácticamente irrelevantes según nuestro Ordenamiento Jurídico, pues dicho incumplimiento es irregularidad no invalidante (art. 63.3 de la L. 30/92). De otro lado, el Ordenamiento prevé, así mismo, mecanismos "paliativos" atribuyendo en ocasiones efectos positivos a la falta de resolución temporánea (que abren la vía de la ejecución del acto presunto) o negativos (facultando para acceder a la vía jurisdiccional).
Pero en los casos -cual el que aquí analizamos-, en que la resolución en plazo o al menos, dentro de unos márgenes de demora razonable, deviene esencial por la naturaleza de la situación de base (hechos determinantes), la demora constituye un funcionamiento anormal de la Administración, que da derecho al resarcimiento de daños y perjuicios, en los términos también previstos por el Ordenamiento.
No en vano la normativa sobre dependencia y promoción de la autonomía personal y atención de las personas en situación de dependencia destaca como objetivos fundamentales los de promoción de la autonomía personal de las personas cuyas deficiencias y/o padecimientos físicos y/o psicológicos -de envergadura, a lo que se une muchas veces la elevada edad del interesado- les hacen acreedoras de "ayuda" institucional, en orden al desarrollo de una vida digna, de ahí que el "tiempo" que la Administración ha de emplear para determinar las medidas necesarias en orden a atender las necesidades de dichas personas, con dificultades para la realización de las actividades básicas de la vida diaria, ha de ser el indispensable y necesario (...)".
Esta noción de esencialidad de los plazos en materia de reconocimiento de las prestaciones del sistema de dependencia es la que también maneja la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, núm. 6/2014, de 13 enero, cuando afirma que "no podemos olvidar que los interesados en obtener la declaración de dependencia y en conseguir el reconocimiento de una ayuda pública para sostener la necesaria asistencia de un tercero, familiar o extraño, se trata de aquejados de dolencias físicas y/o psíquicas que les provocan el ineludible auxilio de otros individuos para realizar sus labores cotidianas. En muchos supuestos nos encontramos con ancianos de elevada edad, o con enfermos terminales o con pronóstico de curación rayano en la imposibilidad. Por ello, la rapidez en obtener una respuesta por parte de los organismos públicos resulta trascendental para la virtualidad práctica de este sistema de protección recogido en la Ley, ya que una decisión estimatoria tardía puede constituir mero "papel mojado". Los plazos recogidos en la normativa sobre dependencia son esenciales, en atención a que las situaciones personales que contempla son normalmente urgentes y de ineludible ayuda".
O lo que, en otro caso también de retraso en la aprobación del PIA, destaca el Tribunal Superior de Justicia de Galicia en Sentencia 506/2013, de 5 de junio, en el sentido de que la tramitación diligente y temporánea del procedimiento "era esencial para dar realidad práctica al derecho subjetivo de promoción a la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, haciendo posible el acceso de tal colectivo al sistema de ayudas públicas, como uno de los principales retos de la política social que, en el caso de autos se vio frustrado a causa de un funcionamiento anormal de la Administración autonómica".
Asimismo, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, núm. 671/2015, de 14 julio, analiza un supuesto en el que, al igual que sucede aquí, se discute acerca de la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración por no llegar a dictar el acto aprobatorio del PIA al haber fallecido la persona que ya tenía reconocida la condición de dependiente, tras haber sobrepasado ampliamente los plazos establecidos al efecto en la normativa reguladora de tal actuación. La Sala declara la responsabilidad de la Administración con base en el siguiente razonamiento: "...la falta de aprobación de un Programa Individual de Atención (acuerdo administrativo al que se dota de punto inicial para la consolidación del derecho de que se trata), puede venir vinculada a un deficiente funcionamiento de un servicio público. Si la Administración titular de la competencia para aprobar ese Programa Individual de Atención actuó de modo incorrecto [infracción del plazo máximo de resolución del procedimiento], en contradicción con lo dispuesto por el ordenamiento legal aplicable, parece indudable que la persona en situación de dependencia no ha de quedar sin derecho alguno, a expensas de la voluntad omnímoda del órgano administrativo al que corresponde emitir el acuerdo de aprobación del PIA".
En el supuesto sometido a consulta, se constata que se superó con creces el plazo de seis meses establecido para resolver y notificar la solicitud de reconocimiento del derecho a percibir las prestaciones del Sistema de Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, sin que se haya justificado en el procedimiento ninguna causa o razón que hubiera podido impedir su observancia. De ello se deduce que se ha producido un retraso en la tramitación del procedimiento de tal relevancia que cobra el carácter de antijurídico, pues la interesada no estaba jurídicamente obligada a soportarlo, y que existe una relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento, en este caso anómalo, del servicio público y el daño alegado por la reclamante.
Ha de considerarse, además, que obra en el expediente un informe social favorable a la concesión de la prestación económica por cuidados en el entorno familiar fechado el 8 de junio de 2011 (folios 96 a 100). Aunque dicho informe no resultaba vinculante para el órgano decisor, que debía resolver lo que considerara más adecuado, no cabe duda de que existía una elevadísima probabilidad de que de resolver expresamente sobre el reconocimiento de la prestación lo habría hecho concediendo esa prestación que proponía el trabajador social sobre la base de su valoración técnica de las circunstancias concurrentes, y que de haberlo hecho en el plazo normativamente exigible, la peticionaria habría consolidado sus derechos y no habría sufrido el perjuicio por el que ahora solicita una indemnización.
Al no haber actuado así la Administración, sin que hayan quedado acreditados en el expediente los motivos del retraso en la resolución del procedimiento, puede afirmarse que se incurrió en un funcionamiento anormal, incompatible con los estándares de razonabilidad que convierten al daño alegado por el reclamante en antijurídico, ya que tal como señala la Audiencia Nacional (Sentencias de su Sala de lo Contencioso-Administrativo de 26 de marzo y de 14 de mayo de 1998, y de 12 de febrero de 1999), un relevante retraso, en absoluto justificado, en la resolución de los expedientes administrativos, vulnera los principios de eficacia y celeridad que han de presidir la actuación administrativa, causando perjuicios que han de ser reparados por la Administración. En el mismo sentido se pronuncian los Dictámenes de este Órgano consultivo núms. 95/2015 y 272017, entre otros.
QUINTA.- Sobre el quantum indemnizatorio.
Admitida la realidad y efectividad de las lesiones y establecida su relación causal con el funcionamiento del servicio público regional, procede, como señala el artículo 12.2 RRP, analizar la valoración de los daños producidos y las cuantías y el modo de la indemnización.
En este sentido, cabe advertir, como se hace en el informe emitido por la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión del Instituto Murciano de Acción Social, que en la valoración de la responsabilidad patrimonial que reclama la interesada no tuvo en cuenta la normativa de copago vigente en cada momento, de conformidad con la renta y patrimonio declarados por ella y aplicable dada su capacidad económica según su grado reconocido.
En consecuencia, considera este Consejo Jurídico que procede reconocer a la interesada una indemnización de 6.658,69 euros, de acuerdo con lo que se detalla en el informe de la citada Dirección General (Antecedente cuarto de este Dictamen), dado asimismo que esa cantidad no ha sido cuestionada tampoco por la peticionaria con ocasión del trámite de audiencia.
Por último, conviene recordar que dicha cuantía deberá actualizarse según lo previsto en el artículo 141.3 LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria, en parte, de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada, al considerar que concurren en ella todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico vincula el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración y, singularmente, el nexo causal que debe existir entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño alegado, que ha de reputarse antijurídico.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización debería ajustarse a lo que se indica en la Consideración quinta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
