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Dictamen nº 92/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 19 de abril de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Director Gerente del Servicio Murciano de Salud (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Sanidad), mediante oficio registrado el día 9 de noviembre de 2016, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por una caída en centro sanitario (expte. 306/16), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 30 de marzo de 2015, x presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional por los daños que dice haber sufrido como consecuencia de una caída en el Centro de Salud de Los Dolores (Cartagena), el 12 de febrero anterior.
Relata la reclamante que la caída se debió al agua que había en el suelo por la lluvia, lo que le hizo resbalar, dañándose la rodilla derecha, la cual tras varios tratamientos y consultas al especialista no mejora. Afirma que no acudió a Enfermería del propio centro de salud porque dada la hora que era (13.30-14.15) hubo de marcharse para atender sus obligaciones familiares.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación por resolución del Director Gerente del Servicio Murciano de Salud (SMS), de 5 de junio de 2015, se encomienda su instrucción al Servicio Jurídico del indicado ente público sanitario, que procede a realizar las siguientes actuaciones:
- Comunicar a la interesada la información prescrita por el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), y requerirla para que proceda a evaluar económicamente el daño padecido y proponga prueba.
- Recabar de la Gerencia del Área de Salud II copia compulsada de la historia clínica de la interesada, informe de los profesionales que le prestaron asistencia e informe del Servicio de Mantenimiento.
- Dar traslado de la reclamación a la Dirección General de Asistencia Sanitaria y a la compañía aseguradora del SMS.
TERCERO.- El 7 de julio la interesada presenta escrito en el que valora el daño padecido en 2.500 euros, dado que a consecuencia de la caída debe guardar reposo y no caminar, lo que le impide atender a su madre demente, a quien ha tenido que enviar fuera de su casa para su cuidado.
CUARTO.- El 8 de octubre evacua informe el Coordinador del Centro de Atención Primaria "Los Dolores", quien afirma que ningún empleado del centro fue testigo de la caída, no pudiendo precisar si fue dentro del hall del centro o fuera del mismo, que tiene una zona techada y otra al aire libre a nivel de la acera.
Señala el informante que "fuimos conscientes de la caída porque la auxiliar de enfermería pasó al lado de la señora y le llamó la atención que una usuaria estaba hablando un poco enfadada de algo que le había ocurrido y al llamar su atención le preguntó qué le ocurría a lo que la señora le explicó la caída. La auxiliar le sugirió acompañarla al médico o a enfermería incluso ofreciéndole la silla de ruedas a lo que ella contestó que no era necesario puesto que no le dolía nada y debía irse a atender a su madre, tal y como explica en su escrito. Pasados unos días se volvió a encontrar con ella y entonces fue cuando le dijo que se había hecho daño en la rodilla. En cuanto al informe de mantenimiento, sólo indicar que en ese horario no tenemos servicio de limpieza que hubiera podido recoger el agua si es que la hubiese habido, aunque en casos de fuerte lluvia se ponen cartones para evitar caídas".
QUINTO.- Solicitada la valoración técnica de la reclamación a la correduría de seguros del SMS, se aporta dictamen pericial que alcanza la siguiente conclusión: "estamos ante un caso en que se produce una caída en la que no podemos establecer la existencia de nexo causal, ya que no se cumple el criterio cronológico al haber requerido asistencia médica por primera vez 12 días después de producirse la misma y tampoco el criterio de exclusión ya que presenta una condromalacia femoro patelar que puede ser la causa de las molestias que presenta".
SEXTO.- Conferido trámite de audiencia a la interesada, no consta que hiciera uso del mismo presentando alegaciones o justificaciones adicionales a las contenidas en sus anteriores escritos.
SÉPTIMO.- Con fecha 18 de octubre de 2016 la unidad instructora formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al considerar que no concurren todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos se remite el expediente en solicitud de dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 9 de noviembre de 2016.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, legitimación, plazo y procedimiento.
I. La LPAC ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), Disposición derogatoria única, párrafo 2, letra a), la cual, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. No obstante, a tenor de lo que establece la Disposición transitoria tercera, letra a) LPACAP, a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. Por tanto, la nueva regulación será aplicable a los procedimientos de responsabilidad patrimonial iniciados a partir del día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP), no siendo el caso del sometido a Dictamen.
II. La reclamante, al sufrir los perjuicios imputados a la actuación administrativa consistente en la omisión de las medidas de seguridad exigibles en las instalaciones en que se presta el servicio público sanitario, ostenta la condición de interesada para ejercitar la acción de reclamación, a tenor de lo dispuesto por el artículo 139.1 LPAC, en relación con el 4.1 RRP.
En lo que respecta a la legitimación pasiva, corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, al tratarse de unos presuntos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional sanitario en el que se integra el centro de salud en que se produjo el accidente.
III. La acción indemnizatoria ha sido ejercitada dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 142.5 LPAC, a contar desde el momento de la curación de las lesiones o la determinación del alcance de las secuelas.
IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial: las circunstancias del evento dañoso e inexistencia de relación de causalidad.
Los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública son, como reiteradamente ha expuesto la jurisprudencia (por todas, la STS, Sala 3ª, de 21 de abril de 1998):
a) Que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos real, concreta y susceptible de evaluación económica.
b) Que la lesión sea antijurídica, en el sentido de que el perjudicado no tenga obligación de soportarla.
c) Que la lesión sea imputable a la administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
d) Que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, y no sea ésta consecuencia de un caso de fuerza mayor.
En el presente supuesto no se imputa el daño a la actuación médica de los servicios sanitarios, sino a sus elementos materiales (Centro de Salud de Los Dolores de Cartagena), en donde se presta dicho servicio, por lo que conviene recordar que cuando el elemento real presuntamente causante del daño está dedicado o afecto a un servicio público, no cabe considerar dicho elemento ajeno al servicio. Pues como recuerda la Sentencia anteriormente citada: "...lo que distingue la actividad administrativa en el sentido de los servicios públicos a los que se refiere la ley cuando disciplina la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, no es que sus elementos instrumentales sean diferentes o estén modificados en función de una actividad prestacional o de otra índole de la Administración, sino el fin a que en su conjunto la actividad administrativa se dirige (satisfacción de los intereses generales), el carácter con que lo hace (de modo continuo o regular), los límites a que está sujeta (los fijados por la atribución de potestades por el ordenamiento jurídico) y las prerrogativas inherentes a la específica regulación del ejercicio de las potestades en el marco del derecho público. Los elementos personales o reales que se integran en la actividad administrativa no deben ser diferentes de los necesarios para el desarrollo de cualquier actividad humana útil o productiva, pues su característica radica en la afección teleológica o instrumental al servicio...". Desde este punto de vista no ofrece duda que las instalaciones del Centro de Salud donde ocurrió el accidente, se integra instrumentalmente en el servicio público, puesto que su fin es el de permitir el discurrir de los ciudadanos que acuden en demanda de la asistencia sanitaria.
Ahora bien, el carácter objetivo de la responsabilidad administrativa no supone que se responda de forma automática, por el mero hecho de constatar la realidad de la lesión. La Sentencia del TS de 13 de septiembre de 2002 unifica criterios en torno al alcance de la responsabilidad objetiva de la Administración respecto al funcionamiento de sus servicios públicos, recordando: "reiterados pronunciamientos de este Tribunal Supremo que tiene declarado, en Sentencia de 5 junio de 1998 (recurso 1662/94), que la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, como pretende el recurrente, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. Y en la sentencia de 13 de noviembre de 1997 (recurso 4451/1993) también afirmamos que aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la jurisprudencia de esta Sala como un supuesto de responsabilidad objetiva, no lo es menos que ello no convierte a la Administración en un responsable de todos los resultados lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas, sino que, como antes señalamos, es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla".
De los datos obrantes en el expediente se deducen muy pocas certezas acerca de las circunstancias que rodearon el percance que motiva la reclamación, pues no se han aportado testigos o partes de incidencias que recogieran lo sucedido. De las indagaciones efectuadas por el Coordinador del Centro de Salud que emite el informe obrante al folio 21 del expediente, podría llegar a tenerse por cierto que x sufrió una caída en el recinto del Centro de Salud, aun cuando la única prueba de tal hecho sería muy indirecta, pues no es otra que la declaración de una auxiliar de enfermería que, si bien no fue testigo del percance, sí que observó cómo la interesada relataba enfadada lo ocurrido. Al preguntarle, le explicó que se había caído.
Sin embargo, ése es el único dato que se puede tener por cierto de la documentación obrante en el expediente, pues no consta el lugar exacto de la caída, si dentro del edificio que alberga el centro de salud o en el recinto exterior, que tiene una zona techada y otra al aire libre, pues ni la interesada ofrece ese dato ni el Coordinador del Centro ha conseguido averiguarlo de las indagaciones efectuadas ante el personal del centro. De hecho, las propias manifestaciones de la interesada parecen apuntar que se produjo fuera del edificio, pues señala en su escrito inicial que el percance se produjo "al salir" del centro. Sin embargo, en la historia clínica de la interesada existe una anotación correspondiente al 6 de marzo de 2015, del siguiente tenor: "...la paciente refiere estar muy molesta con continuos dolores a pesar de diversos tratamientos desde el día 12 de febrero a raíz de una caída en este centro de salud debido a estar el suelo bastante mojado por la lluvia a la altura del mostrador donde está la máquina de los números de las citas a las 14 horas aproximadamente".
En cualquier caso, no queda acreditada la presencia de agua en el interior del hall de entrada al edificio (el informe del Coordinador lo pone en duda), aunque tampoco sería descartable, dado que a la hora del percance el centro de salud carecía de equipo de limpieza y la única medida preventiva que parece adoptar el centro en los días de lluvia se limita a colocar "cartones para evitar caídas".
En atención a las reglas del reparto de la carga de la prueba que se derivan de lo establecido en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, corresponde a la parte actora probar el substrato fáctico que fundamenta la afirmación sobre la antijuridicidad del resultado dañoso. En el supuesto sometido a consulta, la actividad probatoria de la reclamante es muy parca o nula, lo que lleva al órgano instructor a dudar de la veracidad de los hechos denunciados. Atendiendo a la doctrina de este Consejo sobre el deber que incumbe a la Administración de colaboración activa en el esclarecimiento de los hechos, así como sobre la modulación del referido principio general sobre la carga de la prueba, por aplicación del también principio de facilidad probatoria, en función de la mayor disponibilidad de medios probatorios al alcance de cada parte, criterio recogido por la nueva Ley de Enjuiciamiento Civil, cuyo artículo 217.6 señala: "(...) el Tribunal deberá tener presente la disponibilidad y facilidad probatoria que corresponde a cada una de las partes en litigio" (Dictamen 196/2009, entre otros), entiende este órgano que habría sido necesario realizar algunas actuaciones instructoras adicionales.
Y es que una instrucción complementaria podría haber arrojado algo de luz sobre las circunstancias del accidente, como requerir a la interesada para que ubicara el lugar exacto de la caída y, en atención a sus indicaciones, recabar el correspondiente informe técnico sobre el estado del firme o de sus características de rugosidad o resistencia al deslizamiento en condiciones de humedad y su adecuación a las normas técnicas aplicables en el caso de haberse producido la caída en el exterior del edificio, o de haberse producido en el interior, acerca de las medidas de seguridad que deben adoptarse para evitar las caídas por agua en los centros sanitarios. Este informe ilustraría acerca de la incidencia causal de las instalaciones en la caída o podría permitir descartarla plenamente.
En ausencia de tales elementos de cognición, de la valoración conjunta de la prueba existente en el procedimiento puede considerarse acreditado que x sufrió una caída al disponerse a salir del Centro de Salud de Los Dolores de Cartagena, si bien no alcanzan ese grado de certeza las restantes circunstancias del percance ni, singularmente, su causa, es decir, que se debiera a la presencia de agua sobre el suelo.
Por otra parte, tampoco ha quedado plenamente acreditada la relación causal entre el daño físico alegado y la caída en el centro sanitario, toda vez que la auxiliar de enfermería que habló con la interesada en los instantes inmediatamente posteriores a la caída afirma que le ofreció acompañarla al médico o a enfermería ofreciéndole la silla de ruedas "a lo que ella contestó que no era necesario puesto que no le dolía nada y debía irse a atender a su madre". De hecho, el informe médico pericial aportado por la correduría de seguros del SMS afirma que no requirió asistencia sanitaria por el dolor hasta el 24 de febrero, es decir, 12 días después de la caída. Del mismo modo dicho informe apunta a que el dolor en la rodilla derecha de la interesada puede deberse a una causa alternativa diferente a la caída, como es la condromalacia femoro patelar que le fue diagnosticada el 20 de marzo de 2015.
El informe no se detiene en señalar qué razonamientos le llevan a descartar que dicha condropatía pudiera tener su origen en el traumatismo que motiva la reclamación, ni la relación que con una y otro pudiera tener el esguince de rodilla que se le diagnosticara a la paciente dos semanas después por medios ecográficos; pero lo cierto es que el informe médico entiende que la confluencia de los dos factores expuestos, es decir, la tardanza en recabar asistencia médica y la existencia de una patología de la rodilla no necesariamente derivada del traumatismo sufrido, impide considerar que el daño por el que se reclama pueda tener su origen en la caída. Este informe no ha sido combatido por la interesada.
En cualquier caso, las incertidumbres sobre los presupuestos fácticos de la reclamación antes puestas de manifiesto, la carga de cuya prueba correspondía a la reclamante, impiden considerar acreditada la relación causal entre el daño y el funcionamiento del servicio público sanitario, procediendo en consecuencia su desestimación.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no advertir la concurrencia de los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público sanitario y el daño alegado.
No obstante, V.E. resolverá.
