Buscador de dictámenes del Consejo Jurídico de la Región de Murcia
Dictamen nº 306/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 30 de octubre de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 20 de abril de 2017, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en nombre y representación de su hijo x, debida a accidente escolar (expte. 114/17), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 21 de junio de 2016 x, actuando en nombre y representación de su hijo x, presenta en la Consejería consultante una solicitud de indemnización fundamentada en la responsabilidad patrimonial que incumbe a la Administración de acuerdo con lo que se establece en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), entonces vigente.
Expone en la reclamación que su hijo es alumno del Instituto (IES) Vicente Medina, de Archena, y añade que el 13 de enero de ese año 2016 "Al hacer un ejercicio en la clase de gimnasia a mi hijo se le rompieron las gafas, con lo cual tuvimos que comprar otra montura porque esta no tenía arreglo".
Junto con el escrito aporta una copia del Libro de Familia, acreditativa de su relación de maternidad, y una factura expedida el 26 de enero de 2016 por una óptica de la localidad de Archena, por importe de treinta y cinco euros (35 euros), por la adquisición de una montura de gafas.
SEGUNDO.- El Servicio de Promoción Educativa de la Consejería remite el 23 de junio de 2016 una comunicación interior al Servicio Jurídico de la Secretaría General con la que adjunta la reclamación presentada, con los documentos citados, y el informe de accidente escolar realizado el 17 de junio de 2016 por el Director del centro escolar. En dicho documento se precisa que el menor cursa 2º curso de Bachillerato y que el accidente se produjo a las 11:45 horas del 26 de febrero de 2016 -y no el 13 de enero, como se exponía en la reclamación- en el gimnasio del instituto, durante el transcurso de la actividad de Educación Física.
También se detalla que se encontraban presentes en ese momento el profesor de la asignatura y los compañeros de clase del hijo de la reclamante, y se precisa que "Los alumnos realizan ejercicios de lucha por parejas, y en un momento de la actividad al alumno mencionado se le caen las gafas al suelo produciéndose la rotura".
TERCERO.- El Secretario General de la Consejería consultante, por delegación de la Consejera, dicta una resolución el 27 de junio de 2016 por la que acuerda admitir a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y designar al instructor del procedimiento. Dicho acuerdo se le notifica a la interesada junto con un escrito del instructor en el que le facilita la información que se menciona en el artículo 42.4 LPAC.
CUARTO.- El órgano instructor solicita el 1 de julio de 2016 al Director del instituto que emita un informe complementario del que ya realizó el 17 de junio de 2016.
Esta solicitud de información se reitera los días 2 y 30 de noviembre siguiente.
QUINTO.- El 15 de diciembre de 2016 se recibe una comunicación interior del Director del instituto con la que adjunta el informe que él realizó el día 12 del mismo mes, en el que pone de manifiesto que "Los hechos acaecidos se producen el miércoles 13 de enero de 2016 a 4ª hora del horario escolar (de 11:30 a 12:15), durante la clase de Educación Física con el profesor x.
Según testimonio de dicho profesor y de algunos compañeros de curso presentes, este los invitó a realizar una actividad de lucha por parejas en el gimnasio. En un determinado momento, el alumno x es golpeado cayéndose las gafas al suelo y rompiéndose como resultado de dicho golpe. No se aprecian ni heridas ni otros daños personales. Un hecho totalmente fortuito.
Las instalaciones del Centro donde se realiza Educación Física, es decir, el patio interior del mismo y el gimnasio, están perfectamente adecuadas para dicho cometido".
SEXTO.- El 21 de diciembre de 2016 se confiere a la reclamante el oportuno trámite de audiencia a los efectos de que pueda examinar el expediente administrativo, formular alegaciones y presentar cuantos documentos y justificaciones estime pertinentes, si bien no consta que haya hecho uso de ese derecho.
SÉPTIMO.- El 6 de abril de 2017 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por considerar que no ha resultado acreditada la existencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público sanitario y el daño alegado.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 20 de abril de 2017.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, legitimación, procedimiento seguido y plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento.
I. Por lo que se refiere al régimen jurídico que resulta de aplicación a este procedimiento, conviene recordar que la LPAC ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC 2015) y que este nuevo Cuerpo legal y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Sin embargo, la Disposición transitoria tercera, apartado a), de la LPAC 2015 dispone que no resulta de aplicación a los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor, el 2 de octubre de 2016, sino que se regirán por la normativa anterior. De conformidad con ello, el régimen legal que resulta aplicable en este caso es el que se contenía en la LPAC.
II. La reclamación se ha presentado por persona legitimada para ello, la madre del alumno perjudicado -lo que acredita mediante la presentación de una copia del Libro de Familia-, que ejerce la representación legal del menor de acuerdo con lo que se establece en el artículo 162 del Código Civil y que es quien sufre los daños patrimoniales provocados por la necesidad de comprar una nueva montura de gafas.
La legitimación pasiva corresponde a la Consejería consultante en tanto que es titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
III. En relación con el requisito del plazo hay que recordar que la acción resarcitoria se interpuso el 21 de junio de 2016, cuando le rotura de las gafas se produjo el 13 de enero anterior. Así pues, se debe considerar que la acción de resarcimiento se interpuso dentro del plazo anual que para el cómputo de la prescripción del derecho a reclamar establecen los artículos 142.5 LPAC y 4.2 RRP.
IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos. No obstante, se advierte que se ha sobrepasado en exceso al plazo al que se refiere el artículo 13.3 RRP.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 LPAC cuando, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, la Administración Pública ocasione un daño a los particulares, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Para que pueda prosperar la acción de resarcimiento, el daño tiene que ser efectivo y evaluable económicamente en relación con una persona o grupo de personas y, además, éstas no deben tener el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.
Ahora bien, ha destacado el Consejo Jurídico a este respecto, al igual que ha hecho en anteriores Dictámenes, que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999).
Por otro lado, el Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que se puede destacar el núm. 229/2001, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, cuando señala que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que "deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan, legalmente establecidos en los artículos 139 a 146 LPAC" (Dictámenes núms. 433/1996 y 811/1996).
En ese mismo sentido, ese Alto Órgano consultivo ha rechazado en la Memoria del año 1998 que la Administración haya de asumir el riesgo de los daños sufridos por los escolares en los recintos educativos y ha considerado que los mismos no le son imputables por no ser consecuencia del funcionamiento del servicio educativo, aunque se hayan producido con ocasión de su realización. Niega que el servicio público pueda concebirse "como el centro de imputación automática de cualesquiera hechos que acaecen en el área material de aquél" y rechaza además que la "debida diligencia de los servidores públicos" incluya un "cuidado total sobre las personas que se encuentren en el servicio y las conductas, del tipo que sean que se desarrollen dentro de él" (Dictamen núm. 289/94).
Resulta, pues, necesario analizar las circunstancias que se hayan producido en cada caso para determinar si han concurrido o no los requisitos legalmente establecidos en los artículos 139 a 146 LPAC y se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. En lo que aquí nos interesa, es decir, en orden a determinar la existencia de responsabilidad patrimonial, se ha de tener en cuenta, como se dejó apuntado con carácter general en nuestro reciente Dictamen núm. 89/2014, de 31 de marzo, que no todos los accidentes sufridos en el seno de una clase de Educación Física han de revestir el mismo tratamiento.
Debe partirse de la idea de que las clases que se imparten de esa asignatura no constituyen por sí mismas actividades generadoras de riesgo o, por lo menos, de riesgos que vayan más allá de los inherentes a la práctica de cualquier actividad deportiva que se realice de acuerdo con las reglas que le son propias. Por esa razón, resulta constante y reiterada la doctrina de los consejos consultivos que excluye la responsabilidad extracontractual de la Administración cuando el ejercicio se desarrolla dentro del riesgo que en sí mismo encierra la práctica deportiva.
Así pues, en el desarrollo de una actividad deportiva usual, ordinaria o generadora de un riesgo normal no deben concurrir elementos especiales de peligrosidad, de tal modo que los accidentes que puedan producirse durante su ejecución deben considerarse como hechos casuales acontecidos con ocasión de la prestación del servicio público educativo, pero no directamente provocados como consecuencia de su funcionamiento, por lo que deben ser asumidos por aquellos que la practican.
Sin embargo, en otras ocasiones, la propia naturaleza del ejercicio a desarrollar y las propias circunstancias en las que pueda llevarse a cabo pueden generar un riesgo susceptible de producir un daño, y si así ocurriese correspondería indemnizarlos al que ha puesto en marcha el mecanismo de riesgo que excede de los patrones socialmente aceptables, según tiene declarado el Tribunal Supremo (entre otras, en su sentencia de 28 de octubre de 1998).
Nos referimos a aquellos supuestos en los que los daños pudiesen producirse como consecuencia de la realización de un ejercicio deportivo ordenado por el profesor siempre que fuese irrazonable o imprudente por no ser adecuado a las características personales del alumno, especialmente de edad o de complexión física; cuando las instrucciones que se hubiesen cursado fuesen incorrectas, inadecuadas o inoportunas, o siempre que la realización del ejercicio pudiese comportar un riesgo significativo para los escolares y no se hubiera observado un especial deber de cuidado o vigilancia o no se hubiesen adoptado las medidas de precaución que resulten habituales, ajustadas a la pauta de diligencia exigible a un buen padre de familia. De ese modo, para que se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración resulta necesario tomar en consideración la posible conjunción de circunstancias tales como la peligrosidad de la actividad, la falta de supervisión por parte del profesorado y la edad de los propios alumnos.
En relación con la primera circunstancia, se debe recordar que la rotura de las gafas se produjo cuando los alumnos realizaban ejercicios de lucha por parejas, que es una actividad respecto de la que no se ha acreditado que revistiese en esta ocasión una especial peligrosidad o que colocara a los menores ante un riesgo que no tuvieran la obligación de enfrentar, sino que resultaba consustancial con el desarrollo de una actividad escolar perfectamente normal.
La evidencia de que esto es así se obtiene tanto de la constatación de que la reclamante no ha alegado en ningún momento que la actividad fuese especialmente peligrosa como del hecho de que el menor al que se le cayeron las gafas no sufrió ninguna herida ni ningún otro tipo de daño personal.
Acerca de la supervisión de la actividad, segundo requisito mencionado, conviene añadir que el profesor responsable de la asignatura se encontraba presente en ese momento y se deduce de lo expuesto que le resultó imposible evitar el daño que se ocasionó, pues es evidente que no se pueden anticipar y controlar todos los efectos provocados por el desarrollo de una actividad deportiva. De igual modo, no se ha acreditado que la actividad no se hubiera desenvuelto conforme a las reglas y al modo en que normalmente suele hacerse, ni que el estado de material empleado o de las instalaciones en las que se desarrollaba la clase presentara alguna deficiencia que pudiera haber resultado determinante en la producción del perjuicio.
Por tanto, de lo que se expresa en ese informe se alcanza la conclusión de que el accidente se produjo de manera fortuita y totalmente desafortunada mientras se practicaba un ejercicio deportivo no especialmente peligroso, por lo que debe encuadrarse dentro de los riesgos normales o generales inherentes a la vida escolar y, particularmente, de los propios de la actividad física que se desarrollaba.
A mayor abundamiento, se debe significar que, cuando un alumno tiene necesidad de llevar gafas habitualmente, la posibilidad de que se caigan o de que se rompan supone un riesgo consustancial con sus propias circunstancias físicas, que no debe ser asumido por la Administración autonómica tan sólo por el hecho de que el daño, como sucedió en esta ocasión, se produjera en un centro educativo de su titularidad (Dictamen del Consejo de Estado núm. 1826/2002).
Acerca del tercer elemento citado, tal y como ya ha puesto de manifiesto este Consejo Jurídico en varios Dictámenes (entre ellos, los números 89 y 255 de 2014, entre otros), se debe tomar en consideración que la edad avanzada del alumno (más de 17 años en el momento en el que se produjo el evento dañoso), constituía una circunstancia que le permitía comprender y ser plenamente consciente de los riesgos que asumía al practicar con gafas la actividad deportiva mencionada, por lo que debe entenderse que el menor lo asumía como riesgo propio.
De acuerdo con lo explicado, no cabe apreciar que el daño aducido guarde relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público ni que resulte imputable a la actuación de la Administración educativa, ni se advierta la existencia de elementos adicionales de riesgo susceptibles de generar la responsabilidad patrimonial administrativa.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por considerar que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional y, de manera concreta, la relación de causalidad que debe existir a tal efecto entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño alegado, cuya antijuridicidad tampoco ha resultado acreditada.
No obstante, V.E. resolverá.
