Dictamen nº 77/2018

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 27 de marzo de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 30 de noviembre de 2017, sobre Proyecto de Decreto por el que se establece la estructura orgánica de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia (expte. 367/17), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- En fecha indeterminada, la Agencia Tributaria de la Región de Murcia elabora un primer borrador de Proyecto de Decreto por el que se establece la estructura orgánica del indicado organismo autónomo.

  Junto a dicho texto, en esta fase inicial del procedimiento de elaboración reglamentaria, constan en el expediente los siguientes documentos, elaborados entre marzo y abril de 2013:

  - Una detallada memoria justificativa, en la que junto al marco normativo y las líneas generales que inspiran el Proyecto, se especifican y justifican las principales novedades que incorpora.

  Señala la memoria, en cuanto a la necesidad de la norma proyectada, que deriva de la creación de la Agencia por la Ley 14/2012, de 27 de diciembre, de medidas tributarias, administrativas y de reordenación del sector público regional, como organismo autónomo que sucede a y asume las funciones de la Dirección General de Tributos de la Consejería de Economía y Hacienda y de la Agencia Regional de Recaudación, que dicha norma legal suprime. La futura norma no realiza una mera refundición de unidades y funciones de los aludidos órgano directivo y organismo público, pues se crean nuevas unidades, se modifican algunas preexistentes y se suprimen otras, alterando en algunos casos las funciones que se atribuyen a tales órganos o unidades e incorporando otras.

  - Un informe sobre impacto por razón de género, que afirma el carácter neutro de las disposiciones contenidas en el Proyecto a tal efecto.

  - Un informe económico que analiza los costes derivados de la entrada en vigor del futuro Decreto y que, descartados los gastos en consumo de bienes o servicios (escasamente representativos) y los financieros, que se consideran inexistentes, se concretan en el coste de los puestos de trabajo que habrán de crearse, modificarse o suprimirse para adecuar la relación de puestos de trabajo a la nueva estructura, cuantificándolos en una diferencia de 81.360,12 euros, respecto a la relación de puestos de trabajo (RPT) existente al momento de elaborarse el informe.

  SEGUNDO.- Con fecha 9 de mayo de 2013, se evacua el preceptivo informe de la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos, que realiza el análisis de los costes asociados a la nueva estructura, singularmente en relación con las alteraciones que habrá que realizar en la RPT tras la entrada en vigor del futuro Decreto y afirma que se cumple con el requisito de dotación presupuestaria en cómputo anual.

  TERCERO.- En octubre de 2013 se elabora un nuevo borrador del Proyecto, el segundo, tras introducir el organismo impulsor del mismo dos modificaciones puntuales.

  CUARTO.- El 6 de marzo de 2014, el Proyecto obtiene el informe favorable del Consejo Regional de la Función Pública

  QUINTO.- El 14 de marzo se evacua informe por el Servicio de Ordenación Normativa de la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios, que afirma el ajuste del Proyecto a la Ley de creación del organismo y al proyecto de Estatutos del mismo que en dicha fecha se tramitaba de forma simultánea.

  Contiene el informe, asimismo, diversas consideraciones acerca de la competencia en materia de autoorganización administrativa y en relación con el procedimiento de elaboración reglamentaria.

  SEXTO.- Tras la modificación operada en la Ley de creación del organismo autónomo por parte del Decreto-Ley 1/2015, de 6 de agosto, y la aprobación de los Estatutos de aquél por Decreto 279/2015, de 7 de octubre, la Secretaría General de la Consejería de Hacienda y Administración Pública solicita de la Agencia Tributaria su parecer acerca de si procede continuar con la tramitación del Proyecto, a lo que el organismo público contesta afirmativamente y elabora una nueva versión del texto, la tercera, que data de octubre de 2015.

  SÉPTIMO.- El 18 de diciembre de 2015, el Servicio Jurídico de la Consejería de Hacienda y Administración Pública informa el Proyecto, señalando la necesidad de introducir determinadas modificaciones para asegurar su coherencia con los nuevos Estatutos del organismo.

  OCTAVO.- Valoradas las consideraciones del Servicio Jurídico por parte de la Agencia (14 de enero de 2016), serán parcialmente asumidas e incorporadas al texto, dando lugar a una nueva versión del mismo, la cuarta.

  NOVENO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se evacua el 5 de mayo de 2016 en sentido favorable al Proyecto, aunque con numerosas observaciones al contenido del Proyecto y a su tramitación, poniendo de manifiesto la omisión de diversos trámites y documentos preceptivos, así como la necesidad de actualización de los informes económico y presupuestario contenidos en el expediente y elaborados en el año 2013.

  En cuanto a las observaciones de naturaleza material o sustantiva son en su mayor parte de mejora, aunque las hay también relativas al alcance del desarrollo normativo que la estructura orgánica puede hacer de ciertas previsiones legales (funciones de la Presidencia de la Agencia y habilitación reglamentaria al Consejero) así como a la competencia para imponer sanciones por parte de los Servicios de la Agencia.

  DÉCIMO.- Valoradas las indicadas observaciones por el Servicio Jurídico Tributario, son aceptadas en su mayoría, justificando la no asunción de las que son objeto de rechazo.

  Una vez incorporadas las modificaciones inspiradas por las aludidas consideraciones, se elabora una nueva versión del Proyecto, la quinta y definitiva, que consta de una parte expositiva innominada, 15 artículos divididos en capítulos y una parte final compuesta de dos disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y dos finales.

  La estructura en capítulos de la parte dispositiva es la siguiente:

  Capítulo I. Disposiciones generales.

  Capítulo II. Presidencia de la Agencia Tributaria de la Región de   Murcia.

  Capítulo III. Dirección de la Agencia Tributaria de la Región de   Murcia.

  Capítulo IV. Estructura administrativa.

  UNDÉCIMO.- El 2 de agosto de 2017, la Agencia Tributaria evacua un informe actualizado acerca del coste y financiación de los nuevos servicios que deriven de la entrada en vigor del futuro Decreto. A tal efecto efectúa un estudio comparativo de los costes de la estructura propuesta y la vigente, que arroja un ahorro de 251.229,22 euros, por lo que no supone coste adicional para el presupuesto de la Comunidad Autónoma, y cuya financiación se realizará con cargo a los créditos del Capítulo I del presupuesto de la Agencia.

  DUODÉCIMO.- Recabado el informe actualizado de la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos, el 23 de octubre de 2017 señala éste órgano directivo que, con carácter previo, debe evacuar informe la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios en el que se pronuncie acerca de la evaluación económica de los puestos de trabajo afectados por la nueva estructura, con expresión del coste de los puestos correspondientes tanto a la estructura vigente como a la proyectada.

  Contesta la Agencia Tributaria que dicho análisis de costes de puestos de trabajo ya se contiene en el informe de 2 de agosto de 2017, por lo que solicita que continúe la tramitación del Proyecto.  

  No consta que por la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos se haya evacuado informe con posterioridad a dicha contestación.  

  DECIMOTERCERO.- El 29 de noviembre la Vicesecretaría de la Consejería de Economía y Hacienda informa favorablemente la continuación del procedimiento de elaboración reglamentaria.

  En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, así como un borrador de la propuesta de acuerdo que elevará el Consejero de Hacienda y Administraciones Públicas al Consejo de Gobierno para la aprobación del futuro Decreto, se remite el expediente en solicitud de dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 30 de noviembre de 2017.

  En dicha solicitud se hace constar expresamente que el texto autorizado del Proyecto de disposición que se somete al Consejo Jurídico es el que consta en el expediente administrativo como documento número 16 y que se corresponde con el referenciado en el Antecedente Décimo de este Dictamen.

  A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

  Según el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, el Consejo Jurídico de la Región de Murcia debe ser oído, con carácter preceptivo, antes de la aprobación por el Consejo de Gobierno de proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional, o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado. El Proyecto sometido a consulta, en tanto que desarrolla la estructura orgánica del organismo autónomo creado por la Ley regional 14/2012, de 27 de diciembre, requiere nuestro Dictamen preceptivo.

    Sobre la preceptividad de la consulta a este Órgano Consultivo en relación con los Proyectos de Decreto por los que se establece o modifica la estructura orgánica de los organismos autónomos regionales, puede consultarse, por todos, nuestro Dictamen 113/2005.

  SEGUNDA.- Habilitación reglamentaria y procedimiento.

  El artículo 14.2 de la Ley 7/2004, atribuye al Consejo de Gobierno, a iniciativa de los Consejeros afectados, previo informe de la Consejería de Hacienda, y a propuesta del Consejero competente en materia de organización administrativa, el establecimiento o modificación, por Decreto, de la estructura orgánica de cada Consejería y sus organismos públicos, de acuerdo con lo que disponga su Ley de creación.

    La Ley de creación (la 14/2012), por su parte, corrobora dicha habilitación en su artículo 34, al disponer que corresponde al Consejo de Gobierno, mediante Decreto, desarrollar la estructura orgánica de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia y determinar las funciones de los correspondientes órganos y unidades administrativas.

    Asimismo, en tanto que la estructura orgánica adopta la forma de Decreto, su tramitación ha de sujetarse a las normas que para el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.

    A la vista de las actuaciones realizadas, cabe formular un juicio general favorable acerca del cumplimiento de las normas aplicables al procedimiento de elaboración del Proyecto, mereciendo especial consideración el esfuerzo del organismo impulsor de la futura norma en la  justificación de las diferentes opciones normativas, tanto en la minuciosa y detallada memoria inicial como a lo largo de la tramitación, motivando la asunción o el rechazo de todas y cada una de las observaciones realizadas por los órganos intervinientes.

  Ha de advertirse, no obstante, que el informe de la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos que consta en el expediente data del año 2013, lo que lo inhabilita para cumplir la finalidad que la exigencia de dicho informe cumple en el procedimiento de elaboración de este tipo de normas organizativas y que se vincula con el control de la expansión del gasto público y la determinación de la existencia de créditos presupuestarios con los que financiar las nuevas estructuras.

  En consecuencia y como ya advirtiera la Dirección de los Servicios Jurídicos, debe emitirse un nuevo informe por el indicado centro directivo presupuestario antes de la aprobación del Proyecto como decreto.

  TERCERA.- El ámbito regulador propio de los Decretos de estructura orgánica de los organismos autónomos.

  Como de forma reiterada ha venido señalando la doctrina de este Consejo Jurídico, la legislación regional establece hasta tres niveles diferenciados de regulación para diseñar la organización interna de los organismos públicos y dotarlos de las estructuras precisas para el desempeño de sus funciones.

  Así, en primer lugar, y con rango legal, las previsiones organizativas tanto de la Ley de creación del organismo como las contenidas en la Ley 7/2004, en cuya virtud y tras la Ley 1/2016, de 5 de febrero, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma -que puso fin al breve período de tiempo en que estuvieron vigentes las modificaciones operadas en la Ley 7/2004 por Decreto Ley 4/2014, de 30 de diciembre-, corresponde a la Ley de creación establecer, entre otros extremos, sus órganos directivos y el procedimiento para el nombramiento de sus titulares (art. 40.2, letra c).

  Por otra parte, el artículo 41 de la misma Ley 7/2004, regula los estatutos del organismo, como norma a la que corresponde el establecimiento, entre otros extremos, de la estructura organizativa y las funciones y competencias del organismo.

  Finalmente, el artículo 14.2 de la Ley 7/2004, prevé el establecimiento, por decreto, de la estructura orgánica de los organismos públicos, de acuerdo con lo que disponga su ley de creación, siendo las unidades administrativas los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas conforme a lo indicado por el artículo 10.3 de la misma Ley 7/2004.

  En el indicado esquema normativo y como ya señalamos entre otros en el Dictamen 141/2006, el ámbito material propio del Decreto de estructura es la creación y definición de la organización instrumental en que los órganos legalmente determinados han de apoyarse para el cumplimiento de las funciones y fines que les asigna la Ley de creación del organismo. Estas normas reglamentarias organizativas crean unidades administrativas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.3 de la Ley 7/2004, a cuya regulación deben limitar su contenido. Por ello, no es apropiado que el Decreto de estructura desarrolle el régimen de sus órganos directivos. Y es que, en la medida en que es a la Ley de creación del organismo a la que corresponde el establecimiento de estos órganos, también a ella es a la que debería corresponder la determinación de sus funciones, ex artículo 5.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en cuya virtud la creación de cualquier órgano administrativo exigirá la delimitación de sus funciones y competencias.

  Su desarrollo ulterior correspondería a los estatutos del organismo, donde encontraría mejor encaje la especificación de las tareas, funciones y competencias de cada órgano directivo. Y así lo señalamos en nuestro Dictamen 41/2015, sobre el Proyecto de estatutos de la Agencia Tributaria:

  "De acuerdo con ello, este Órgano consultivo ya tuvo ocasión de poner de manifiesto en varios Dictámenes (números 7/2006, 172/2006, 46/2007 y 142/2008) que la naturaleza de los estatutos de los organismos públicos se corresponde con la de un reglamento ejecutivo de su ley de creación, "de tal forma que -como se dice en el primero de esos Dictámenes- si a ésta le corresponde el establecimiento de los órganos directivos (artículos 11.6 y 40.1,c de la Ley 7/2004), será misión de los estatutos el desarrollo reglamentario de tales prescripciones organizativas esenciales contenidas en la Ley, tanto las dirigidas a complementar la regulación de los órganos de creación legal como la de aquellas previsiones que, afectando a la organización del Instituto, no constituyan creación de unidades administrativas".

  No altera esta consideración que el artículo 34 de la Ley de creación del organismo establezca que el Decreto de estructura orgánica de la Agencia determinará las funciones de los correspondientes órganos y unidades administrativas. Adviértase que el precepto no se refiere a los órganos directivos del organismo, sino a los órganos del mismo, lo que remite al concepto legal de órgano que nos ofrece la legislación básica en el artículo 5.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), como unidad administrativa a la que se le atribuyen funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo. A tal definición se acomodan buena parte de los Servicios que dependen de la Subdirección General de Tributos, en la medida en que dictan verdaderos actos administrativos de trascendencia externa a la propia Agencia y que inciden directamente en la situación jurídica de los ciudadanos o contribuyentes (generan liquidaciones, imponen sanciones, resuelven recursos, dictan providencias de apremio y diligencias de embargo, etc.).

      Corolario de lo expuesto es que sería conveniente, en estricta técnica jurídica, suprimir del Proyecto sometido a consulta todos los preceptos que tienen por finalidad el desarrollo de previsiones legales relativas a los órganos directivos del ente, como los que establecen en detalle las competencias y funciones que asumen tales órganos y, por extensión, quienes las ejercen en su condición de titulares de los mismos (art. 4, en relación a las funciones del titular de la Dirección de la Agencia) o los que se limitan a efectuar un reenvío que, por lo expuesto, sería innecesario (art. 3, en relación a las funciones del Presidente). Así también los artículos 5.1 y 2, que establecen las funciones que asume tanto la Subdirección General de Tributos como su titular, y 11.1 y 2, que hacen lo propio con la Secretaría General Técnica.

  CUARTA.- Observaciones particulares al texto.

  I. A la parte expositiva.

  a) Debería incluirse en la exposición de motivos la referencia estatutaria de la potestad autoorganizativa que ejercita el Consejo de Gobierno al aprobar el futuro Decreto.

  A tal efecto y frente a lo que parece apuntar alguno de los informes obrantes en el expediente, considera el Consejo Jurídico que la competencia atribuida en el artículo 10.Uno.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia  (EAMU) -organización, régimen jurídico y funcionamiento de las instituciones de autogobierno de la Comunidad- no está concernida por el presente Proyecto. En efecto, como de forma reiterada viene señalando este Órgano Consultivo (por todos, Dictámenes 95/2004, 114/2013 y 159/2015), la competencia exclusiva de autoorganización recogida para la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en el artículo 10.Uno.1 EAMU, sólo autoriza para la regulación de los órganos institucionales básicos, pero no para la estructuración de la Administración propia, ya que no puede atribuirse a la expresión instituciones de autogobierno "un alcance mayor que el que deriva de la Constitución (art.152.1) y de los propios Estatutos -Asamblea Legislativa, Consejo de Gobierno y Presidente-" (STC 76/1983, de 5 de agosto). Ello fuerza a concluir que la competencia que aquí se ejerce deriva del artículo 51 EAMU, en cuya virtud corresponde a la Comunidad Autónoma la creación y estructuración de su propia Administración Pública, con sujeción a los límites -los principios generales y normas básicas del Estado- que el propio precepto estatutario establece en concordancia con el artículo 149.1, 18ª CE.

  b) La fórmula legal para declarar la conformidad de la futura disposición a las consideraciones de este Dictamen no es "de acuerdo el Consejo Jurídico", sino "de acuerdo con el Consejo Jurídico" (art. 2.5 LCJ).

  II. A la parte dispositiva.

  - Artículo 2. Estructura general de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia.

  a) Los órganos directivos contenidos en el apartado 1 son los que previamente han establecido la Ley de creación del organismo y sus Estatutos, fuentes normativas que deberían tener un reflejo expreso en el precepto, toda vez que como se ha dicho en la Consideración Tercera, no es función propia de un decreto de estructura orgánica crear, modificar o suprimir los órganos directivos del organismo ni desarrollar su régimen.

  b) En el apartado 3 se dispone que la competencia de los servicios gestores vendrá determinada por la presentación de la primera declaración o declaración-liquidación formulada por el contribuyente con relación a un hecho o concepto imponible, de modo que las sucesivas actuaciones entre el contribuyente y la Administración tributaria habrán de realizarse ante el mismo órgano gestor.

  En primer lugar, debería identificarse qué órganos o unidades tienen la condición de servicios gestores a efectos del precepto, pues de lo contrario podría parecer que todos los enumerados en el apartado 2 del artículo lo serían, cuando parece evidente que no es así, dado que su competencia no vendrá condicionada por la presentación de una declaración tributaria, sino por la materia sobre la que verse el correspondiente procedimiento. Así, la regla de delimitación competencial señalada por el precepto será útil para determinar cuándo es competente el Servicio de Gestión Tributaria o el Servicio Tributario de Cartagena, pues ante cualquiera de ellos podrán tramitarse actuaciones y procedimientos tributarios similares. Sin embargo, no sería aplicable a Servicios dependientes de la Secretaría General Técnica como el Jurídico o el Económico y de Recursos Humanos, cuya competencia viene claramente establecida en el Proyecto y no depende de la presentación de declaración o liquidación tributaria alguna.

  En segundo lugar debería precisarse que, una vez determinada la competencia del Servicio Gestor por la presentación ante él de la primera declaración o declaración-liquidación, seguirá siendo competente para la realización de cuantas actuaciones y trámites integren el procedimiento así iniciado. Es decir, la competencia del servicio gestor se determina para cada concreto expediente o procedimiento en atención a la presentación ante él del documento que le da inicio, pero no se extiende a los sucesivos procedimientos independientes del primero que ese mismo contribuyente inicie ante la Administración tributaria, como podría llegar a interpretarse del último inciso del segundo párrafo del apartado 3.

  - Artículo 4. Funciones del titular de la Dirección de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia.

  Sin perjuicio de lo indicado en la Consideración Tercera de este Dictamen acerca de la conveniencia de suprimir el precepto en su conjunto por ser el objeto de regulación más propio de los estatutos del organismo que de su estructura orgánica, se realizan a continuación las siguientes observaciones particulares al mismo.

  a) La redacción de la letra e), sin matizaciones o ulteriores especificaciones es excesivamente genérica y entra en conflicto con las atribuciones que el art. 9 del Proyecto asigna al Servicio de Gestión y Tributación del Juego. Adviértase que el artículo 4 determina las funciones del titular de la Dirección de la Agencia, de forma que si se le atribuye, como parece hacer el precepto objeto de consideración, el ejercicio de las funciones, dictado de los actos administrativos y elevación de propuestas en materia de juego, se estaría dejando sin atribuciones al indicado Servicio, que tiene entre las suyas no sólo el ejercicio de funciones tributarias de instrucción sino también el dictado de verdaderos actos administrativos (concesión de autorizaciones, imposición de sanciones, etc.).

  Procede, en consecuencia, armonizar ambas reglas atributivas de funciones.

  b) En la letra f) se atribuye al Director de la Agencia la resolución de los procedimientos sancionadores por infracciones administrativas en materia de juego y apuestas, cuando la normativa autonómica en materia de juego le atribuya tal competencia. Quizás fuera oportuno señalar que dicha función resolutoria también le corresponderá cuando la normativa autonómica designe como competente al Director General de Tributos, dado que buena parte de la indicada legislación y reglamentación regional es anterior a la refundición de las extintas Dirección General de Tributos y Agencia Regional de Recaudación en la actual Agencia Tributaria de la Región de Murcia, operada por Ley 14/2012, de 27 de diciembre.

  c) Los apartados n) y ñ) atribuyen al Director de la Agencia la función de tramitar dos tipos de procedimientos revisorios: declaración de lesividad de actos anulables y revisión de oficio de actos nulos, respectivamente.

  Si bien la especialidad de la materia tributaria, reconocida por la Disposición adicional primera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), junto con las previsiones del Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa, aprobado por Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo (RGRVA), que remiten la determinación de los órganos competentes para dicha tramitación a lo que establezcan las normas organizativas de cada Administración (arts. 5.1 y 8.1), habilitan para efectuar una asignación funcional como la que es objeto de consideración, entiende el Consejo Jurídico que quizás convendría replantearse la conveniencia de atribuir una función esencialmente técnico-jurídica como la de tramitación de un procedimiento de revisión no al órgano directivo (Dirección de la Agencia) sino a la persona titular del mismo, lo que conllevará de ordinario la necesidad de que el Director ordene la instrucción material del procedimiento a alguna de las unidades o empleados públicos dependientes del órgano o recabe su asistencia. De hecho, el artículo 13.1, letra l) asigna al Servicio Jurídico la función de asistir al Director en la tramitación de este tipo de procedimientos, "incluida la preparación de documentos, emisión, en su caso, de informes y demás tareas propias de la tramitación", poniendo así de manifiesto que la instrucción del procedimiento será materialmente realizada por el Servicio Jurídico y no por el Director.  

  Podría, en consecuencia, asignarse la tramitación de estos procedimientos revisorios al órgano o unidad administrativa de la Agencia que se estime oportuno, singularmente el Servicio Jurídico, de modo que, una vez culminada la instrucción del mismo y formulada propuesta de resolución, ésta fuera elevada al órgano competente para resolver a través del Director de la Agencia.  

  d) Según el artículo 8.2, letras u), w), x) del Proyecto, el Jefe del Servicio de Recaudación propondrá al Director de la Agencia el nombramiento de los miembros de la mesa de subasta, el encargo de la ejecución material de las subastas a empresas o profesionales especializados, o la adjudicación directa de los bienes. Sin embargo, las correlativas atribuciones del Director para efectuar dichos nombramiento, encargo o adjudicación propuestos por el órgano de recaudación no se han incorporado entre las que se enumeran en el precepto objeto de la presente consideración.  

  Tampoco la de prestar su conformidad a la propuesta de adjudicación directa que le formule el Jefe del Servicio de Recaudación en el supuesto contemplado en el artículo 8.2, letra y) del Proyecto.

  - Artículo 6. Servicio de Gestión Tributaria.

  a) En el apartado 2,d), sería más ajustado a la figura legal del recurso de reposición (art. 225.1 LGT) aludir como objeto del recurso a los actos dictados por el Servicio.

  b) Se advierte una duplicidad en la propuesta de resolución de los procedimientos de devolución de ingresos indebidos regulados en el artículo 221 LGT, pues el apartado 2,c) atribuye dicha función al titular del Servicio, mientras que el apartado 3,c) 5º la asigna también a la Sección de Revisión Tributaria, a la que corresponde, asimismo, la tramitación de tales procedimientos.

  - Artículo 7. Servicio de Inspección y Valoración Tributaria.

  a) Cabe reproducir para este órgano lo señalado en relación a la competencia del Servicio de Gestión Tributaria para la resolución de los recursos de reposición contra los actos dictados por el mismo, pues el apartado 1,a,2º reitera la fórmula que motivó nuestra observación anterior.

  b) En el penúltimo párrafo del apartado 2 se afirma que el Jefe del Servicio y el Inspector Jefe Adjunto podrán realizar las funciones y actuaciones propias de la Inspección de Tributos. Sin embargo, no sólo estos dos puestos de trabajo desarrollan tales funciones, pues también corresponden al resto de inspectores tributarios adscritos al Servicio y a los que se refiere el último párrafo de este apartado 2.

  Se sugiere, en consecuencia, que se traslade a este último párrafo la previsión objeto de consideración y se haga en términos omnicomprensivos para todos los inspectores tributarios.  

  - Artículo 8. Servicio de Recaudación.

  a) En el apartado 1 no parece necesario especificar que le corresponde tramitar el procedimiento de apremio en relación con los tributos cedidos, cuando ya se le asigna la recaudación en vía ejecutiva, dado que ésta se hará efectiva a través del indicado procedimiento -el artículo 69.2 del Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio (RGR), dispone que "iniciado el periodo ejecutivo, la recaudación se efectuará por el procedimiento de apremio"-.

  Además, de mantenerse la previsión expresa respecto de los tributos cedidos, no se entiende por qué se omite respecto del resto de tributos e ingresos de derecho público, cuya recaudación en vía ejecutiva también le corresponde al citado Servicio por ministerio de una norma o en virtud de convenio.

  Ha de advertirse, no obstante, que cuando en el apartado 2 se atribuye al Jefe del Servicio de Recaudación la función de dictar las providencias de apremio, debería salvaguardarse el supuesto de la recaudación en vía ejecutiva de ingresos de derecho público titularidad de otras Administraciones Públicas cuya recaudación se asuma en virtud de convenio, dado que en tal caso la competencia para dictar la providencia de apremio corresponde a la Administración titular del ingreso ex artículo 70.3 RGR.

  b) En la letra a´) se recoge como atribución del Jefe del Servicio de Recaudación la de continuar el procedimiento recaudatorio con los sucesores, si bien del artículo 177 LGT y 127 RGR se desprende que dicha continuación se produce por ministerio de la Ley, sin más requisitos que la constancia del fallecimiento del obligado tributario o de  la extinción de la personalidad jurídica en el caso de sociedades o entidades, y la notificación al sucesor del requerimiento para el pago de la deuda y costas pendientes del causante.

  No parece, en consecuencia, necesario atribuir de forma expresa esta función, en la medida en que se trata del mismo procedimiento de recaudación, sin perjuicio de la necesidad de realizar comprobaciones o trámites adicionales ante la desaparición del obligado tributario original y su sustitución por sus sucesores. En la medida en que corresponde al Servicio el desarrollo del procedimiento recaudatorio, dicha competencia lleva implícita su continuación en los casos previstos por el ordenamiento, sin que se contemple en la regulación tributaria un eventual acuerdo expreso de continuación del procedimiento con los sucesores, a adoptar por el órgano de recaudación.

  - Artículo 9. Servicio de Gestión y Tributación del Juego.

  En el apartado 1,g) la función de control sobre los elementos materiales utilizados en el desarrollo de los juegos y apuestas podría completarse con la mención a la homologación de los sistemas técnicos y demás material de apuestas, que atribuye a la Dirección General competente en materia de juego el artículo 31 del Decreto 126/2012, de 11 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Apuestas de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y se modifican el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y el Catálogo de Juegos y Apuestas de la Región de Murcia.

  - Artículo 10. Servicio Tributario de Cartagena.

  a) Su configuración como órgano gestor de los tributos cedidos e impuestos propios ubicado en la ciudad de Cartagena, que desarrolla las mismas funciones que el Servicio de Gestión Tributaria -a las que se suman algunas relativas a los tributos sobre el juego y otras de información y asistencia al contribuyente que el Proyecto asigna con carácter general al Servicio de Calidad y Atención al Contribuyente (art. 15)-, determina que se prevean dos Secciones, las de Comprobación y Liquidación Tributaria y de Revisión Tributaria (apartado 4, letras c y d) cuyas atribuciones son idénticas a las secciones homónimas del Servicio de Gestión Tributaria (art. 6.3, letras b y c), por lo que se sugiere sustituir el elenco funcional de estas unidades del Servicio Tributario de Cartagena por una remisión a las atribuciones que el artículo 6 prevé para dichas secciones, sin perjuicio de añadir las que en materia de juego asume la Sección de Comprobación y Liquidación Tributaria de Cartagena (art. 10.4,c,4º).  

  b) El apartado 4.a,7º alude a funciones relativas a la llevanza del "archivo tributario" del Servicio. Se desconoce si este archivo forma parte del "archivo documental de la Agencia", cuya gestión se asigna al Servicio Económico y de Recursos Humanos de la Secretaría General Técnica (art. 12.1,r, del Proyecto), o si se trata, por su especificidad, de un archivo claramente diferenciado del general en el que se conservan única y exclusivamente documentos con relevancia tributaria.

  Lo cierto es que en el todavía vigente Decreto de estructura orgánica de la Dirección General de Tributos se prevé la existencia de una Sección de Presentación, Grabación y Archivo Tributario dependiente del Servicio de Gestión Tributaria, que asume funciones de archivo similares a las que ahora se asignan al Servicio Tributario de Cartagena. Dicha Sección, sin embargo, no se reproduce en la proyectada estructura del Servicio de Gestión Tributaria, por lo que cabe considerar que sus funciones sobre el archivo tributario de esta unidad pasarán a ser desempeñadas por el indicado Servicio de la Secretaría General Técnica, en el entendimiento de que el "archivo tributario" del Servicio Gestor se integra en el "archivo documental" de la Agencia.

  Entiende el Consejo Jurídico que si ello es así, también el archivo tributario de Cartagena quedará integrado en el archivo documental de la Agencia y, en consecuencia, también sobre el mismo desplegará sus funciones el Servicio Económico y de Recursos Humanos. De modo que, si se pretende mantener la especificidad del archivo tributario de Cartagena, y asignar su gestión al Servicio ubicado en aquella Ciudad, deberían salvaguardarse las competencias del Servicio Económico para garantizar la adecuada integración del archivo tributario en el documental de la Agencia. Y ello sin dejar de advertir que la plena implantación de los archivos electrónicos regulados en el artículo 46 LRJSP hará con toda probabilidad innecesaria la existencia de archivos específicos por razón de la localidad en la que se ubique el correspondiente Servicio Gestor.

  - Artículo 11. Secretaría General Técnica.

  En el artículo 11.2, letra d) se asigna al titular del órgano la elaboración, en coordinación con los demás órganos de la Agencia, del plan anual de calidad del organismo y de formación del personal. Quizás podría completarse esta previsión con una alusión a la elaboración del proyecto de la carta de servicios que, de conformidad con el art. 30.2 de la Ley de creación del organismo, habrá de aprobarse.

  - Artículo 12. Servicio Económico y de Recursos Humanos.

  En el apartado 1, letra f) debería actualizarse la denominación de los contratos administrativos por referencia a los tipos contractuales establecidos en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se trasponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

  - Artículo 13. Servicio Jurídico.

  a) El apartado 1, letra b) le asigna la función de emitir informes, entre otros supuestos, cuando sean solicitados por una entidad pública o privada. Entiende el Consejo Jurídico que la posibilidad de que una entidad privada solicite un informe al Servicio Jurídico de la Agencia y, en consecuencia, la obligación de ésta de evacuarlo, no debería preverse en términos tan amplios e incondicionados pues potencialmente podría derivar en un improcedente intento de utilización de la unidad administrativa para fines de asesoramiento privado, claramente incompatibles con su naturaleza.

  b) En el apartado 1, letra i) debe suprimirse el artículo "la" en la oración "así como la recopilar".

  c) Al regular el apartado 1, letra ñ) el bastanteo de poderes, habrían de tomarse en consideración las normas que en la materia establece el artículo 6 LPACAP, singularmente en relación con la posibilidad de contar con un registro electrónico de apoderamientos particular del organismo público. De pretender su establecimiento en la Agencia Tributaria, debería asignarse al Servicio Jurídico la gestión o llevanza del indicado registro.

  - Disposición adicional primera.- Régimen de equivalencias de los órganos de la Administración Tributaria.

  La disposición es una trascripción de la adicional primera del Decreto 32/2006, de 21 de abril, de estructura orgánica de la entonces Consejería de Economía y Hacienda.

  No obstante, incorpora un nuevo apartado 3, para introducir las equivalencias de los órganos de la Administración Tributaria estatal con los dos nuevos órganos directivos previstos en la Agencia Tributaria regional: la Subdirección General de Tributos y la Secretaría General Técnica. Consecuencia de la introducción de este nuevo apartado es que las equivalencias contenidas en el indicado apartado 3 de la Disposición adicional primera del Decreto 32/2006 y que se refieren a los órganos con rango de Servicio de la Agencia pasan a ubicarse en un nuevo apartado 4.

  Sin embargo, el apartado 5 de la disposición proyectada no tiene en cuenta la citada reubicación de las unidades con rango de servicio en el apartado 4 y transcribe literalmente el último apartado de la DA primera del Decreto 32/2006, incluida la referencia a las unidades "de rango inferior a las señaladas en el punto 3 anterior", que ha de corregirse para referirla al apartado 4.

  QUINTA.- Sobre la técnica normativa.

  1. De conformidad con las Directrices de Técnica Normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, aplicables en el ámbito de la Comunidad Autónoma en defecto de una reglamentación propia, la primera cita de las normas, tanto en la parte expositiva como en la dispositiva o articulado habrá de hacerse completa, pudiendo en las siguientes utilizar la cita abreviada, expresiva únicamente del tipo, número y año, en su caso, de la disposición más su fecha (Directriz 80).

  Se sugiere que, a partir de la primera cita en el articulado del Proyecto de Decreto (art. 3) de la Ley de creación del organismo autónomo, las sucesivas se realicen en formato abreviado, para aligerar el texto y facilitar su lectura.

  2. En el artículo 8.1, se ganaría en claridad expositiva si la enumeración de las competencias que se atribuyen al Servicio de Recaudación se realizara en párrafos separados, de modo similar al siguiente:

  "1. Sin perjuicio de las competencias recaudatorias atribuidas expresamente por este Decreto a otros órganos de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia, el Servicio de Recaudación es el órgano al que le corresponde, con carácter general, el ejercicio de las siguientes funciones:

  a) La recaudación en período voluntario y ejecutivo de los tributos cedidos por el Estado, de acuerdo con...

  b) La recaudación en período ejecutivo y en período voluntario, en los términos que establezcan las leyes o los acuerdos de encomienda de gestión, en su caso, de los tributos propios y demás ingresos de derecho público de la Administración regional y de sus organismos autónomos.

  c) La recaudación en vía ejecutiva de los tributos y demás ingresos de derecho público titularidad de otras Administraciones Públicas o entes públicos que, mediante ley, convenio,.....

  d) Las funciones relativas a los procedimientos de revisión de las actuaciones recaudatorias....".

  SEXTA.- Sugerencias de adición.

  1. No se asigna, al menos de forma expresa, a ninguno de los órganos o unidades administrativas establecidos en el Proyecto la función de certificación o expedición de certificados tributarios regulada en los artículos 70 a 75 del Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos, aprobado por Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio (RGGI).

  Entiende el Consejo Jurídico que dicha omisión debería ser corregida, pues aun cuando la expedición de certificados pueda tratarse de una actuación administrativa automatizada de las contempladas por el artículo 41 LRJSP, no sólo es necesario establecer el órgano u órganos competentes para las cuestiones técnicas (programación, definición de especificaciones, mantenimiento, etc.), sino también ha de determinarse el órgano responsable a efectos de impugnación (art. 41.2 LRJSP).

  2. La Ley 7/2017, de 21 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el ejercicio 2018, en su artículo 57, modifica la Ley 9/2005, de 29 de diciembre, de Medidas Tributarias en materia de Tributos Cedidos y Tributos Propios del año 2006 para atribuir a la Consejería competente en materia de hacienda la titularidad de las funciones de aplicación de los llamados impuestos medioambientales (el art. 5 de la indicada Ley 9/2005 crea el Impuesto sobre almacenamiento o depósito de residuos en la Región de Murcia; el Impuesto sobre vertidos al mar en la Región de Murcia y el impuesto sobre emisiones de gases a la atmósfera, como tributos propios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia), y de revisión y ejercicio de la potestad sancionadora en relación con los mismos (art. 7, Ley 9/2005, de 29 de diciembre), que hasta ese momento tenía atribuidas la Consejería competente en materia de medio ambiente.

  La Disposición transitoria séptima de la indicada Ley 9/2005, también introducida por la Ley de Presupuestos para el año 2018, prevé que en tanto que las normas de organización de la Agencia Tributaria no establezcan de forma expresa a qué órganos corresponden las competencias atribuidas por la Ley, serán desempeñadas por el Servicio de Gestión y Tributación del Juego, excepto las de inspección tributaria y recaudación en periodo ejecutivo, que serán desempeñadas por los órganos que las tienen atribuidas en las normas de organización del citado organismo.

  Se desconoce la carga de trabajo que para el Servicio de Gestión y Tributación del Juego puede generar la asunción de las funciones que le asigna la indicada disposición transitoria de la Ley, pero dada la especificidad de los tributos medioambientales y su escasa o nula relación con los que gravan el juego, debería finalizar la transitoriedad de la medida y, previo análisis de las necesidades y de la estructura existente, atribuirse, ya de forma definitiva, la gestión y aplicación de estos tributos, así como el ejercicio de las potestades revisora y sancionadora, al órgano que se estime oportuno, y ya sea éste de los contemplados en el Proyecto o de nueva creación.

  A tal efecto, podrían incorporarse al futuro Decreto de estructura orgánica las previsiones necesarias para atribuir, al órgano o unidad que se estime oportuno, las funciones relativas a la gestión y aplicación de los tributos medioambientales, así como el ejercicio de las potestades revisora y sancionadora en relación con los mismos. Si con ocasión de dicha asignación funcional no se pretende alterar o modificar el régimen de los órganos directivos del Organismo, bastaría con la señalada previsión en el futuro Decreto de estructura. Si, por el contrario, se considerara oportuno crear un nuevo órgano directivo para atribuirle dichas competencias o modificar el régimen de los ya existentes en el organismo, habrían de realizarse otras actuaciones normativas de conformidad con lo indicado en la Consideración Tercera de este Dictamen.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la futura disposición, que habrá de adoptar la forma de Decreto.

    SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado a sus normas reguladoras, sin perjuicio de la necesidad de incorporar al procedimiento un informe actualizado de la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos, conforme se pone de manifiesto en la Consideración Segunda de este Dictamen.

  TERCERA.- De incorporarse al texto las observaciones realizadas en este Dictamen, especialmente la consignada en la Consideración tercera "in fine", ganaría aquél en perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento.

  No obstante, V.E. resolverá.