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Dictamen nº 104/2018
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 16 de abril de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 20 de octubre de 2017, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, debida a accidente escolar (expte. 317/17), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 22 de marzo de 2017, la Auxiliar Técnico Educativo (A.T.E.) del Colegio de Educación Infantil y Primaria "Luis Pérez Rueda" de Totana, x, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños que dice haber sufrido como consecuencia del desempeño de su labor profesional en el indicado centro educativo.
Relata la reclamante que el 17 de marzo de 2017 y mientras los niños estaban almorzando, uno de ellos se atragantó inesperadamente. Tratando de evitar que se ahogara con alguna porción de la comida, le practicó la maniobra de Heimlich, momento en que las gafas que llevaba cayeron al suelo, sin poder evitar que el niño las pisara y se rompiera una de las patillas y los cristales quedaran arañados. Solicita ser indemnizada en la cantidad de 58 euros, coste de adquisición de las gafas dañadas.
Aporta junto a la reclamación copia del DNI de la actora y factura de establecimiento de óptica de fecha 19 de enero de 2015 por importe de 58 euros, en la que el Óptico anota, con fecha 21 de marzo de 2017, que "la gafa no tiene arreglo".
Consta, asimismo, informe de accidente escolar, en el que el Director del Colegio relata las circunstancias del incidente. De acuerdo con dicho informe, tuvo lugar el 17 de marzo de 2017, sobre las 11:15 de la mañana en el Aula Abierta y durante la actividad de Educación Especial. El relato de los hechos coincide en lo esencial con el efectuado por la reclamante en su solicitud.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación y designada instructora, se procede por ésta a comunicar a la interesada la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), al tiempo que se recaba de la Dirección del Centro educativo el preceptivo informe.
TERCERO.- El 4 de mayo de 2017 se evacua el informe de la Dirección del Centro, según el cual el 17 de marzo de 2017 y sobre las 11:15 de la mañana, en el Aula Abierta se encontraban una profesora, la ATE reclamante y dos alumnos. La Auxiliar estaba atendiendo el almuerzo de los alumnos, cuando uno de ellos se atragantó ostensiblemente, por lo que la auxiliar le practicó la maniobra de Heimlich para evitar la obstrucción de las vías respiratorias. Durante esta maniobra las gafas de x cayeron al suelo y el alumno las pisó de forma involuntaria e imprevista, quedando rota una de las patillas y los cristales arañados.
El informe incorpora el testimonio de la profesora que presenció los hechos. Según la referida docente, mientras ella atendía a uno de los alumnos "escuchó una llamada de alarma de la ATE y acudió en su ayuda. Mientras se aproximaba, vio que ésta realizaba la maniobra de Heimlich a x y cómo unas gafas caían al suelo. El alumno pisó las gafas, que quedaron rotas". El alumno quedó restablecido tras la maniobra.
Para el Director del Centro, los hechos acontecidos pueden calificarse de fortuitos e imprevistos y la reacción de la Auxiliar se valora como correcta y adecuada a la situación, toda vez que reaccionó con rapidez ante un atragantamiento del alumno y realizó una maniobra de primeros auxilios con diligencia y de forma adecuada. El comportamiento del alumno durante el incidente se considera como "imprevisible, espontáneo e inintencionado". Se precisa en el informe que el niño padece una plurideficiencia severa, con encefalopatía crónica congénita y retraso psicomotriz, también muestra dificultades de desplazamiento y de relación, sin habla y ausencia de autonomía en aseo, vestido y alimentación. Por ello precisa de la atención de un ATE en el centro educativo.
CUARTO.- Conferido el preceptivo trámite de audiencia a la interesada, no consta que haya hecho uso del mismo presentando alegaciones o justificaciones adicionales.
QUINTO.- Con fecha 16 de octubre de 2017, se formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, al entender la instructora que concurren todos los elementos de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño padecido -toda vez que la rotura de las gafas se produce como consecuencia de la atención que se prestaba al alumno en el ejercicio de la labor educativa propia de la ATE-, cuya antijuridicidad también se considera acreditada, sobre la base del principio de indemnidad de los empleados públicos en el desempeño de su labor profesional, en cuya virtud aquéllos no pueden verse perjudicados en su patrimonio por el ejercicio de su trabajo.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 20 de octubre de 2017.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre la propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 LPACAP y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento.
I. La reclamante está legitimada para interponer la acción resarcitoria puesto que es la persona que sufrió el daño patrimonial por el que solicita la correspondiente indemnización, según se acredita mediante la factura expedida a su nombre.
Cabe recordar la doctrina del Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes números 75/1999 y 145/2006), en la que se acoge la del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que sostienen que no es admisible excluir del concepto de "particulares", a que se refiere el artículo 32.1 LRJSP, a los funcionarios que reclamen indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la Administración.
La legitimación pasiva corresponde a la Consejería consultante en tanto que titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
II. La acción se ejercitó apenas unos días después del evento lesivo y, en consecuencia, dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que se han cumplido los trámites establecidos por las normas rectoras de este tipo de procedimientos, sin que se aprecien carencias esenciales, constando la realización de todos aquellos que revisten carácter preceptivo, como el informe del Centro escolar, el trámite de audiencia y la solicitud de este Dictamen.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. Los daños al profesorado en el ejercicio de la actividad docente.
Reconocida la legitimación activa de los empleados públicos que prestan servicios en los centros docentes para reclamar al amparo de lo previsto en el artículo 32.1 LRJSP, al margen de la relación funcionarial o laboral, la doctrina del Consejo Jurídico (por todos, en el Dictamen número 175/2009) ha alcanzado las siguientes conclusiones sobre la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial para el resarcimiento de los daños ocasionados al profesorado -extensibles a cualesquiera empleados públicos que presten servicios en los centros docentes-, que conviene recordar para su aplicación al caso concreto:
1. La responsabilidad patrimonial es una vía de resarcimiento para los empleados públicos, cuando no existe un procedimiento específico de compensación, o incluso cuando, existiendo, su aplicación no repare los daños causados, siempre, claro está, que concurran los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial: relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público docente y el daño alegado (artículo 32.1 LRJSP) y antijuridicidad del daño sufrido, es decir, que se trate de daños que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley (artículo 34.1 LRJSP).
Es, precisamente, la falta de una regulación adecuada y completa de la compensación de daños sufridos por los empleados públicos con ocasión y a consecuencia del servicio, lo que ha conducido al Consejo de Estado a proponer la vía de la responsabilidad patrimonial, cuando no exista una regulación específica (Memoria del año 1998), recogida en nuestra doctrina (por todos, Dictámenes 75/99 y 76/99 y, de forma más reciente, en el 211/2017, entre otros muchos).
A este respecto, en el ámbito de la Administración Pública regional no se contemplan, como indemnizaciones por razón del servicio a los funcionarios públicos y personal laboral (Decreto 24/1997, de 25 de abril, cuyas cuantías han sido actualizadas por Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de 20 de febrero de 2006), compensaciones económicas por los perjuicios físicos o patrimoniales sufridos con ocasión o como consecuencia del ejercicio de sus funciones.
En coherencia con dicha doctrina, en los supuestos de daños personales sufridos por los profesores y otro personal de los centros educativos por acciones del alumnado, este Consejo Jurídico ha dictaminado de forma favorable la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial en los casos de daños que se producen durante el transcurso de las actividades docentes (por tanto, derivadas del funcionamiento del servicio público docente, fuera normal o anormal), ocasionados por alumnos que se encontraban bajo la vigilancia del centro escolar y que el empleado público no tenía el deber jurídico de soportar, pues en el desempeño de su labor profesional no puede venir obligado a realizar sacrificios patrimoniales, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte.
2. Como ya se ha indicado, para que pueda imputarse el daño al funcionamiento del servicio público en los accidentes ocurridos en centros escolares ha de ser atribuible como propio e inherente a alguno de los factores que lo componen: función o actividad docente, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio. De lo contrario, cabe recordar la consideración tantas veces reiterada en nuestros Dictámenes, como destaca la Memoria de este Consejo correspondiente al año 2008 (folio 47), que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente, por el mero hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
3. En el caso de los daños sufridos por los docentes por la acción de los alumnos, éstos no pueden ser considerados como terceros ajenos al servicio público, pues se integran en la organización administrativa mientras el servicio esté en funcionamiento, ejercitándose sobre ellos unas facultades de vigilancia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1903, párrafo sexto, del Código Civil:
"Las personas o entidades que sean titulares de un Centro docente de enseñanza no superior responderán por los daños y perjuicios que causen sus alumnos menores de edad durante los períodos de tiempo en que los mismos se hallen bajo el control o vigilancia del profesorado del Centro, desarrollando actividades escolares o extraescolares y complementarias".
4. La compensación a los empleados públicos descansa en el principio de indemnidad, en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el docente perjuicio patrimonial alguno, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (por todos, nuestro Dictamen núm. 143/2003). Dicha doctrina refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocidos en la legislación sobre función pública.
En consecuencia, la aplicación de la vía resarcitoria del instituto de la responsabilidad patrimonial ha sido dictaminada favorablemente por el Consejo Jurídico (presupuesto el principio de indemnidad de los empleados públicos y que se trata de daños que no tienen el deber jurídico de soportar), por entender acreditado el nexo causal ("como consecuencia del funcionamiento del servicio público"), al resultar atribuible como inherente a alguno de los factores que la componen, como la actividad docente o la vigilancia o custodia de los alumnos, en aquellos casos en que los daños al profesorado se producen durante el ejercicio de sus actividades docentes, derivadas de acciones de alumnos, que se encuentran bajo la vigilancia del centro escolar, siempre y cuando no medie culpa o negligencia del profesor.
II. Nexo causal y antijuridicidad: existencia.
Aplicado todo lo anterior al supuesto sometido a consulta, puede concluirse que existe una adecuada relación de causalidad entre los daños por los que se reclama indemnización (coste de adquisición de las gafas dañadas según la factura presentada) y el funcionamiento del servicio público educativo por cuanto la reclamante, en el desempeño de sus funciones, resultó perjudicada cuando intentaba evitar el ahogamiento de un alumno con necesidades educativas especiales que se encontraba a su cargo. Es dable entender que la situación estaría presidida por el logro del fin principal que era evitar el daño del menor, priorizando tal objetivo a cualquier medida de precaución que hubiera podido evitar el daño de las gafas. Además, la reacción del alumno ante la angustia propia del ahogo es presumible que fuera de agitación, lo que dificultaría la sujeción del mismo para realizar la maniobra de Heimlich, en cuyo trance y por las propias exigencias de dicha técnica de primeros auxilios cabe presumir que la empleada pública sufriera sacudidas u otras acciones del alumno susceptibles de provocar la caída de las gafas.
Acreditada la vinculación entre el daño y el ejercicio de su labor profesional en el ámbito docente, atendiendo al principio de indemnidad de los empleados públicos, en los términos y con el alcance ya analizado, y a la inexistencia de un cauce específico para el resarcimiento de esta clase de daños, unido a la ausencia del deber jurídico de la perjudicada de soportar el perjuicio, cabe afirmar que existe una relación de causalidad jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos educativos regionales y los daños por los que se reclama indemnización, lo que, conforme con lo establecido en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP, determina la responsabilidad de la Administración regional, que habrá de resarcir a la interesada en la cantidad reclamada (58 euros), sin perjuicio de su actualización conforme con lo establecido en el artículo 34.3 de la misma Ley.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución sometida a Dictamen, en tanto que estima la reclamación de responsabilidad patrimonial planteada, debiendo actualizarse la indemnización en los términos expresados en la Consideración Tercera, II, párrafo in fine.
No obstante, V.E. resolverá.
