Dictamen nº 225/2018

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 4 de septiembre de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Presidencia y Fomento (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 14 de junio de 2017, sobre responsabilidad patrimonial instada x, en representación de --, por daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 188/17), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- Con fecha 25 de julio de 2014, x, letrada, actuando en representación de --, según escritura de poder que acompaña, presentó reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional por los daños padecidos en un vehículo propiedad de su representado, que imputa al anormal funcionamiento de los servicios públicos de conservación de carreteras.

El relato de hechos contenido en la reclamación expresa que el día 14 de septiembre de 2013, cuando x, administrador de la citada empresa, conducía el vehículo articulado Volvo, matrícula --, por la carretera RM 711, de Venta Cavilla a Lorca, dirección RM 730, en el punto kilométrico 9.500, sufrió un accidente al cruzarse de forma repentina un jabalí en la trayectoria del vehículo, impactando con él.

A consecuencia del impacto, el vehículo sufrió daños que cuantifica en mil ochocientos sesenta y cinco euros, con seis céntimos (1.865,06 €), según factura que acompaña a su escrito.

Se alega en la reclamación que dicho accidente tiene su causa en un anormal funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras, dependiente de la Administración regional, que viene obligado a señalizar los eventuales peligros que pudieran acontecer; y en concreto, en el hecho de que se hubiese utilizado la señal p-23, que indica el peligro de paso de animales domésticos y no de animales salvajes.

Junto al escrito, se adjunta informe estadístico de la Guardia Civil del destacamento de Lorca, señalando que en el kilómetro 9 se encuentra la señal P23 y en el kilómetro 12 el coto de caza nº 11762 sin que se encuentren más tablillas de señalización del coto de caza en las proximidades del atropello. Asimismo expresa el informe que el lugar del accidente es un "tramo de vía recto con dos carriles y doble sentido de circulación y tramo de vía insuficientemente iluminado por ser horario nocturno".

La reclamación contiene petición de prueba documental, la aportada, y testifical consistente en la declaración de los agentes instructores del atestado y del conductor del camión x.

SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, se comunica a la reclamante la información prescrita por el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), al tiempo que se le requiere para que aporte diversa documentación e información.

TERCERO.- Por escrito de 10 de octubre de 2014, se cumplimenta el requerimiento formulado a la interesada para que aportara diversa documentación.

CUARTO.- Por la instrucción del procedimiento se recaba el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras, del Parque de Maquinaria sobre los daños del vehículo y se solicita copia autenticada de las diligencias instruidas por la Guardia Civil.

   QUINTO.- Admitida la prueba testifical propuesta por --, con fecha 21 de octubre de 2014, compareció el testigo (sic) x, señalando que a pesar de frenar, no pudo evitar la colisión y que había una señal indicando que había peligro de animales domésticos, pero salvajes no.

El 11 de noviembre de 2014 se recibieron las respuestas a las preguntas formuladas a los agentes de la Guardia Civil que estuvieron en el lugar del accidente y que confeccionaron el informe que obra en el expediente, y que ratifican, añadiendo que no tienen conocimiento de más accidentes en ese lugar en el último año.

SEXTO.- Con fecha 23 de septiembre de 2014 se elabora el informe de la Dirección General de Carreteras, por el Servicio de Conservación de ella dependiente.

Confirma el informe la titularidad regional de la vía en la que se produjo el siniestro y que no se tuvo constancia directa del accidente salvo por la documentación presentada por el interesado y por el informe de la Guardia Civil aportado. Afirma, además, que no se tiene constancia de accidentes similares en el mismo lugar y que la carretera no disponía de señalización diferente de la habitual, al no considerarla necesaria.

  SÉPTIMO.- Evacuado el informe del Parque de Maquinaria el 10 de octubre de 2014, se apunta que el valor venal del vehículo es veinte mil noventa y un euros (20.091€) y que se considera correcto y ajustado a la realidad el importe de mil ochocientos sesenta y cinco euros con seis céntimos (1.865,06€).

OCTAVO.-Conferido trámite de audiencia al interesado, éste lo presenta por medio de su representación letrada, en fecha 5 de diciembre de 2015, ratificando los argumentos expuestos en su escrito inicial, añadiendo que, según el informe de la Guardia Civil, no se aprecia actuación inadecuada del perjudicado.

NOVENO.- Solicitado nuevo informe a la Dirección General de Carreteras, relativo a la obligación de iluminación de las vías en general y de la objeto del accidente, en particular, se recibe el 9 de septiembre de 2015, señalando que no existe ninguna normativa que indique la obligatoriedad de iluminar ningún tipo de vía en general, y ésta en particular; recordando la obligatoriedad del conductor de adaptar su velocidad a las condiciones de la vía, tal como señala el artículo 45 del Reglamento General de Circulación.

DÉCIMO.- Requerido a la Dirección General de Desarrollo Rural y Forestal de la Consejería de Agua, Agricultura y Medio Ambiente, para que informe acerca de la existencia o no de aprovechamientos cinegéticos acotados o espacios naturales protegidos en las inmediaciones del lugar del accidente del que pudieran provenir los animales implicados en el mismo; éste se recibió el 14 de junio de 2016, señalando que la titularidad cinegética del coto la ostenta el "--" y que el "coto privado de caza --, denominado --, con una superficie de 286 has, siendo su aprovechamiento principal de coto de caza menor, no solicitó durante la temporada 2013/2014 autorización para actividad cinegética, modalidad de aguardo o espera nocturna al jabalí, así consta en la citada base de datos".

UNDÉCIMO.- Otorgado nuevo trámite de audiencia al reclamante, el 1 de julio de 2016 presenta escrito de alegaciones para ratificarse en las del escrito inicial y en su pretensión indemnizatoria.

DUODÉCIMO.- Conferido trámite de audiencia al "--" como titular del aprovechamiento cinegético próximo al lugar del accidente, el 27 de marzo de 2017 presenta un escrito x, en representación del citado club, señalando que es de caza menor, no realizando ningún tipo de aprovechamiento sobre la caza mayor.

DECIMOTERCERO.- Con fecha 30 de mayo de 2017, la unidad instructora propone desestimar la reclamación dado que no consta acreditada la concurrencia de los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial, al no haber probado el reclamante la realidad del evento lesivo y dado que la presencia de animales en las vías de circulación no puede reputarse como una anormal prestación del servicio público viario, máxime en carreteras convencionales en las que no existe obligación de vallado ni de controlar los accesos a las mismas. Asimismo, la existencia de un coto de caza próximo a una carretera no es una circunstancia suficiente para que en todo caso se deba señalizar.

  En tal estado de tramitación y una vez incorporados el preceptivo extracto de secretaría e índice de documentos se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 14 de junio de 2017.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

  De conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 142.3 LPAC y 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP), el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo.

SEGUNDA.- Régimen jurídico, legitimación, plazo y procedimiento.

I. La LPAC ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP, Disposición derogatoria única, párrafo 2, letra a) la cual, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. No obstante, a tenor de lo que establece la Disposición transitoria tercera, letra a) LPACAP, a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. Por tanto, la nueva regulación será aplicable a los procedimientos de responsabilidad patrimonial iniciados a partir del día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP), no siendo el caso del sometido a Dictamen.

II. La mercantil reclamante ostenta legitimación activa, al ser propietaria del vehículo dañado.

En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional, al ser la carretera donde se produce el accidente de titularidad regional, como se desprende de la documentación incorporada al procedimiento.

III. En cuanto a la temporaneidad de la acción a ejercer en el plazo de un año previsto en el artículo 142.5 LPAC; la reclamación se ha presentado en plazo, toda vez que los hechos ocurrieron el 14 de septiembre de 2014 y ésta fue registrada el 25 de julio de 2015.

IV. El procedimiento seguido se ha ajustado en términos generales a los trámites previstos en el artículo 6 RRP, sin que se observen carencias esenciales.

TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial por daños derivados de accidentes sufridos en las carreteras de titularidad pública.

I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución, que señala:

"Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

A partir de lo anterior de acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 LPAC, para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.

- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

- Inexistencia de fuerza mayor.

Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial y todavía vigente a la fecha de ocurrencia del siniestro).

Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.

CUARTA.- Inexistencia de relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización.

I. Al margen y sin perjuicio de expuesto en el apartado anterior, debe añadirse que en aquellos supuestos en los que la presencia de un animal en la calzada llega a provocar un accidente de tráfico y se reclama responsabilidad, resulta necesario que se determine la especie del animal que irrumpe en la vía, pues ello condiciona la legislación que debe ser objeto de específica aplicación, como se dejó ya establecido en el Dictamen de este Órgano consultivo núm. 236/2014, entre otros.

Así, de conformidad con lo que allí se dijo, debe distinguirse con carácter inicial si se trata de animales de especies cinegéticas o cazables o de otro tipo de especies que no revistan ese carácter. Más adelante, y si el animal que ocasionó el accidente de tráfico fuese de una especie cinegética, resulta necesario que se determine si pudo proceder de un coto de caza colindante o cercano a la carretera en la que se produjo la colisión.

En consecuencia, si el animal que ocasiona el accidente es de una especie cinegética y, además, se constata que pudo proceder de un coto colindante o próximo a la carretera, resulta entonces de aplicación la normativa sobre responsabilidad en materia de caza, complementada por la regulación correspondiente de la ley de tráfico, ya que la primera no se refería, de manera específica, a las responsabilidades en las que se pudiera incurrir como consecuencia de la producción de accidentes de ese tipo.

De acuerdo con lo que se ha señalado, resulta necesario comprobar en primer lugar si el jabalí constituye una especie cinegética o no, y en este sentido interesa recordar que la Ley 7/1995, de 21 de abril, de la Fauna Silvestre de la Región de Murcia, modificada en este aspecto por la Ley 10/2002, de 12 de noviembre, confiere a este animal (sus scrofa) la consideración de especie cazable, dado que lo incluye en el Anexo IV relativo a las "Especies de la fauna silvestre susceptibles de comercialización, en vivo o en muerto, en la Región de Murcia". De igual modo, se debe apuntar que el anexo de la Ley 7/2003, de 12 noviembre de Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia, incluye al jabalí entre las especies de la fauna silvestre susceptibles de aprovechamiento en la Región de Murcia y le atribuye ese carácter de especie cazable. De lo que acaba de exponerse, se desprende que en la Región de Murcia el jabalí es una especie susceptible de aprovechamiento cinegético, lo que condiciona -como se viene apuntando- el régimen jurídico aplicable en aquellos supuestos en los que el accidente se produce como consecuencia de la irrupción en la calzada de ese tipo de animales.

La normativa de tráfico que se encontraba en vigor cuando se produjo el accidente (el 14 de septiembre de 2013) por el atropello de una especie cinegética, es la Disposición adicional novena del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, tras la modificación introducida por la Ley 6/2014, de 7 de abril, cuyo contenido es el siguiente:

"En accidentes de tráfico ocasionados por atropello de especies cinegéticas en las vías públicas será responsable de los daños a personas o bienes el conductor del vehículo, sin que pueda reclamarse por el valor de los animales que irrumpan en aquéllas.

No obstante, será responsable de los daños a personas o bienes el titular del aprovechamiento cinegético o, en su defecto, el propietario del terreno, cuando el accidente de tráfico sea consecuencia directa de una acción de caza colectiva de una especie de caza mayor llevada a cabo el mismo día o que haya concluido doce horas antes de aquél.

También podrá ser responsable el titular de la vía pública en la que se produzca el accidente como consecuencia de no haber reparado la valla de cerramiento en plazo, en su caso, o por no disponer de la señalización específica de animales sueltos en tramos con alta accidentalidad por colisión de vehículos con los mismos".

II. En el presente supuesto, ha quedado debidamente acreditada la realidad del accidente. A tal efecto, ha de señalarse que el atestado policial se realiza poco después de ocurrir el siniestro y constando el desplazamiento de los agentes al lugar de los hechos para constatar la existencia de restos en el lugar indicado del siniestro.

En cuanto a la imputación concreta de que el accidente se debió al incumplimiento por parte de la Administración de su deber de señalizar adecuadamente la vía, que advirtiera de peligro a los conductores, teniendo en cuenta la existencia de un coto de caza próximo, conviene partir del criterio del Consejo de Estado respecto de sucesos similares a la presente, concluyendo que la mera existencia de un coto de caza próximo a una carretera no es circunstancia suficiente para que en todo caso deba colocarse la señal P-24, establecida en la reglamentación de tráfico para indicar la posible existencia de animales sueltos con peligro para la circulación.

Asimismo, en el presente caso debemos remitirnos a lo establecido en el último párrafo de la DA 9ª, antes transcrita, en relación con lo expresado en el informe emitido el 23 de octubre de 2014 por la Dirección General de Carreteras, en el que señala que "la carretera no disponía de señalización diferente a la habitual, puesto que no era necesaria". El tramo de carretera no tenía ninguna señalización que mereciera significarse en relación con el evento lesivo, dado que, como dice el informe, "no se tiene constancia de accidentes similares en el mismo lugar". Tampoco la reclamante ha aportado dato contrario al respecto, disponiendo de los informes estadísticos de la Guardia Civil a este efecto.

Por ello, no se advierte que la Administración haya incumplido ninguna obligación de señalizar adecuadamente el tramo de la carretera en la que se produjo el accidente, debido a que no se ha constatado que se trate de un tramo con "alta accidentalidad" a los efectos que aquí interesan, conforme con lo previsto en la referida disposición legal.

Así, en el Dictamen 1619/08, de 13 de noviembre del Consejo de Estado, dicho órgano consultivo expresaba que "tampoco concurre la circunstancia contemplada por la disposición adicional 9ª de la Ley de Seguridad Vial en la redacción dada por la Ley 17/2005, de 19 de julio, puesto que no se aprecia una posible responsabilidad de la Administración ni en el estado de conservación de la vía ni en su señalización. En efecto, aunque la propuesta de resolución entiende que es responsable la Administración del Estado por razón de la falta de señalización (la señal P-24 que debe advertir de la presencia de animales sueltos), ello no es así. No se trata de un tramo de vía donde habitualmente tenga lugar este tipo de sucesos ni por tanto quepa prever la presencia de animales sueltos. La existencia de un coto de caza en los alrededores no significa que necesariamente haya de presumirse la falta del debido cuidado para sus terrenos, de suerte que sea previsible la presencia de animales sueltos y deba señalizarse este hecho. Cuando en algún caso se ha apreciado la procedencia de indemnización no ha sido por la falta de la posible señalización, sino por otras circunstancias relacionadas con la conservación y vigilancia de la vía, que aquí no concurren". En el mismo sentido, sus dictámenes 837, 1865 y 2218/08, y 24 y 309/09; y los de este Consejo 225/2010, 130/2011, 717, 724/2009, 37 y 815/2010.

Aunque en dichos dictámenes del Alto Órgano Consultivo estatal no se expresaba la "ratio" última de lo allí razonado, en nuestros citados Dictámenes señalábamos que es lógico inferir que su fundamento residía en el hecho de que, ante el elevado número de cotos de caza existentes en el territorio, la colocación en todos los casos de estas señales podría producir un efecto contrario al pretendido, ya que su elevado número en las carreteras las convertiría en rutinarias para los conductores, en detrimento de los casos en que la advertencia del peligro de animales sueltos, por constatarse efectivamente esta última circunstancia, hubiera de ser más necesaria y relevante para la seguridad del tráfico.

De acuerdo con ello, decíamos en nuestros citados Dictámenes que debe considerarse que la referida señalización está indicada cuando conste un avistamiento o paso frecuente de animales en la calzada o la existencia de accidentes por esta causa.

De conformidad con lo que se ha expuesto cabe deducir que no se ha producido ningún mal funcionamiento del servicio público de mantenimiento o señalización de la carretera, por lo que no cabe declarar que la Administración haya incurrido en ningún supuesto de responsabilidad patrimonial que deba ser objeto de resarcimiento.

En este sentido se debe volver a ratificar lo que este Consejo Jurídico ha dejado establecido en numerosos Dictámenes recaídos en supuestos de hecho muy parecidos al que aquí nos ocupa (entre otros, en los números 324 y 10/2014, y 337, 192 y 305/2013).

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no concurrir la relación de causalidad que debe mediar entre el funcionamiento del servicio público regional viario y los daños alegados.

No obstante, V.E. resolverá.