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Dictamen nº 221/2018
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de agosto de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Directora Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades), mediante oficio registrado el día 25 de mayo de 2018, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por el retraso en la tramitación de la prestación de asistencia a la dependencia (expte. 132/18), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 23 de diciembre de 2015, x, beneficiaria del derecho a las prestaciones del Sistema Murciano de Atención a la Dependencia (en adelante SAAD), presenta escrito en el que formula Reclamación de Responsabilidad Patrimonial de esta Administración (folio 94 expte.), relativa esta última a los perjuicios sufridos por la negligente actuación administrativa al concurrir en el caso un retraso culpable en la tramitación del procedimiento administrativo 0170/2013-576.2 destinado a la determinación del servicio o prestación del SAAD que hubiera podido corresponderle según el grado y nivel de dependencia reconocido, en la que formula, en síntesis, las siguientes alegaciones:
Que con fecha 08/03/2013 presentó solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del SAAD, reconociéndosele un grado III de dependencia, no siendo hasta el año 2015, cuando han transcurrido más de 2 años, cuando mediante resolución del IMAS se le reconoce el derecho a las prestaciones del sistema, con efectos desde el 01/11/2015 en adelante. Si la Administración hubiese resuelto en plazo hubiese podido percibir las 25 mensualidades que no le han reconocido, lo que supone un retraso culpable que adquiere la condición de daño antijurídico.
Acerca de la valoración del daño, lo cuantifica en 8.433,75 euros, resultado de sumar las mensualidades dejadas de percibir en el periodo indicado, más intereses.
SEGUNDO.- Con fecha 10 de marzo de 2016 se emite informe por la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión del IMAS (folios 96 y 97 expte.), en el que expone que el periodo de atrasos que se reclaman no se incluyen por aplicación de lo establecido en el apartado primero de la disposición adicional séptima del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, vigente en el momento de presentarse la solicitud, que deroga los efectos retroactivos de las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales.
No obstante, y para el caso de que fuera estimada la solicitud de indemnización por daños y perjuicios, la cuantifica en 8.681,14 euros, por el periodo comprendido entre el 09/04/2013 y el 31/10/2015, en función del grado de dependencia reconocido y la capacidad económica de la dependiente.
TERCERO.- Mediante Orden, de 6 de abril de 2016, del Director Gerente del IMAS (por delegación de la Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades) se admite a trámite la reclamación y se nombra instructora del expediente (folios 99 y 100 expte.).
En la notificación practicada no se le proporciona toda la información a la que se hace mención en el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
CUARTO.- Con fecha 6 de septiembre de 2016 por la instructora del expediente se abre el trámite de audiencia (folios 115 y 116 expte.).
Con fecha 28 de septiembre de 2016, una representante de la interesada se persona en las dependencias del IMAS tomando vista del expediente, aportando la documentación requerida, retirando copia del informe anteriormente referido y ratificándose en el escrito de reclamación ya presentado (folio 108 expte.).
QUINTO.- Al producirse el fallecimiento de la interesada el día 10 de julio de 2017, la instructora del expediente solicita de la comunidad hereditaria que aporte determinada documentación, al objeto de continuar el procedimiento con los herederos de la dependiente (folios 113 y 114 expte.); requerimiento que es debidamente cumplimentado por los herederos (folios 115 a 154 expte.).
SEXTO.- Con fecha 6 de febrero de 2018 se formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación formulada, fijando una indemnización en cuantía de 8.681,14 euros (folios 155 a 159 expte.).
SÉPTIMO.- Con fecha 11 de mayo de 2018 se envía el expediente de responsabilidad patrimonial a la Intervención General de la Comunidad Autónoma (folio 161 expte.), la que el 10 de mayo de ese mismo año fiscaliza de conformidad la propuesta remitida (folios 162 y 163 expte.).
OCTAVO.- En tal estado de tramitación, y una vez incorporados el preceptivo extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 25 de mayo de 2018.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.
I. Por lo que se refiere al régimen jurídico que resulta de aplicación a este procedimiento, conviene recordar que LPAC ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y que este nuevo Cuerpo legal y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Sin embargo, la Disposición transitoria tercera, apartado a), de la LPACAP establece que no resulta de aplicación a los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor, que se produjo el 2 de octubre de 2016, sino que se regirán por la normativa anterior. De conformidad con ello, el régimen legal que resulta aplicable en este caso es el que se contenía en la LPAC, al haberse presentado la reclamación de responsabilidad patrimonial el día 23 de diciembre de 2015.
II. Por lo que respecta a la legitimación activa, la reclamante, beneficiaria de los servicios y prestaciones del SAAD, está legitimada para solicitar una indemnización por el daño patrimonial que alega.
Igual legitimación cabe reconocer a x, que actúa en representación de la comunidad hereditaria de la reclamante una vez fallecida ésta.
La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de atención a la dependencia de su competencia.
III. La reclamación ha de considerarse presentada dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar fija el artículo 142.5 LPAC puesto que, en virtud del principio de la actio nata, la interesada no estuvo en condiciones de poder determinar el alcance de la lesión que, según manifiesta, se le había provocado hasta que se le notificó (con fecha 3 de diciembre de 2015) la resolución de aprobación del PIA, de 30 de octubre de 2015, en la que se concretaba asimismo la cantidad correspondiente en concepto de prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales y la fecha de dicho reconocimiento.
En consecuencia, a partir de ese momento (dies a quo) comenzó a transcurrir el plazo de un año para interponer la acción de resarcimiento correspondiente, por lo que la presentación de la solicitud de indemnización el 23 de diciembre de 2015 fue temporánea, al no haber transcurrido el período de tiempo al que se ha hecho alusión.
IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que cuando se notificó al reclamante la Orden del Director Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades), de 6 de abril de 2016, por la que se admitió a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial, no se le ofreció toda la información a la que se hace mención en el artículo 42.4 LPAC, como es el plazo para la resolución y notificación del procedimiento y los efectos del silencio. Igualmente se advierte que se ha superado con creces el plazo de resolución del procedimiento (seis meses), ya que cuando se redacta la propuesta, con fecha 6 de febrero de 2018, habían transcurrido más de dos años desde la presentación de la solicitud de reclamación.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.
El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, que configura una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, en su Sentencia de 25 de mayo de 2010, recurso de casación núm. 6128/2005) que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial no impide que para su exigencia, como señala la sentencia de 7 de febrero de 2006, sea imprescindible que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido. A tal efecto, la jurisprudencia viene modulando el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, rechazando que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se pueda producir, lo que supondría convertir a la Administración en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, siendo necesario, por el contrario, que esos daños sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la Administración (Ss. 14-10-2003, 13-11-1997).
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración los siguientes:
a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otro lado, cabe también indicar que en el sistema de responsabilidad patrimonial vigente en nuestro Ordenamiento Jurídico rige el principio de alcance general, en virtud del cual se comprenden todo tipo de actuaciones extracontractuales de las Administraciones Públicas, ya sean actuaciones normativas o materiales o, incluso, aunque se trate de una inactividad de la Administración, ya sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la misma. Así, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que el funcionamiento anormal de los servicios públicos puede partir, no solamente de actos positivos que en su ejecución generan la existencia de un daño a terceros, sino también y a la inversa, por el incumplimiento de una obligación de hacer o la omisión de un deber de vigilancia, por mucho que los mismos no sean dolosos y siempre que pueda decirse que la Administración tenía el concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado (por todas, la Sentencia de ese Alto Tribunal, Sala Tercera, de 27 de marzo de 1998).
CUARTA.- Sobre el fondo del asunto. Inexistencia de antijuridicidad del daño.
Con fecha 8 de marzo de 2013 la interesada presenta solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del SAAD (folios 1 a 18 expte.); siéndole reconocido el grado III por resolución de 3 de mayo de 2013 (folio 49 expte.). Por resolución de 30 de octubre de 2015 se aprueba el PIA de la interesada y se le reconoce la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales con efectos desde el 1 de noviembre de 2015 en adelante. No incluye, sin embargo, dicha resolución atrasos de ningún tipo, por estar plenamente vigente en el momento de la presentación de la solicitud la disposición adicional séptima del Real Decreto-Ley 20/2012 (que entró en vigor el día 15 de julio de 2012), que derogó los efectos retroactivos de las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales.
En virtud de la establecido en el apartado 2 de la Disposición final primera de la Ley de Dependencia (Ley 39/2006, de 14 de diciembre), en la versión vigente a partir del 15 de julio de 2012, "En el marco de lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el plazo máximo, entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia será de seis meses, independientemente de que la Administración Competente haya establecido un procedimiento diferenciado para el reconocimiento de la situación de dependencia y el de prestaciones". En nuestro caso, el plazo de seis meses finalizaba el día 8 de septiembre de 2013.
Dicho esto, en principio, podríamos concluir que, efectivamente, ha habido retraso en la resolución de reconocimiento de la prestación puesto que la resolución debió dictarse antes del 8 de septiembre de 2013 y no se hizo hasta el 30 de octubre de 2015, pero el artículo 22.Diecisiete del reiterado Real Decreto-Ley 20/2012 da nueva redacción al apartado 3 de la Disposición final primera de la Ley de Dependencia con el siguiente tenor literal: "3. El derecho de acceso a las prestaciones derivadas del reconocimiento de la situación de dependencia se generará desde la fecha de la resolución de reconocimiento de las prestaciones o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación, salvo cuando se trate de las prestaciones económicas previstas en el artículo 18 que quedarán sujetas a un plazo suspensivo máximo de dos años a contar, según proceda, desde las fechas indicadas anteriormente, plazo que se interrumpirá en el momento en que el interesado empiece a percibir dicha prestación"; plazo suspensivo que no ha sido declarado inconstitucional y que ha sido tenido en cuenta, entre otras, por las Sentencias 463/2015, de 30 de junio y 632/2016, de 30 de noviembre de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares. También, en cuanto a la exclusión de atrasos por aplicación de la citada norma, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia núm. 1017/2015, de 20 de noviembre.
A mayor abundamiento, no puede reconocerse a título de responsabilidad patrimonial como daño el periodo excluido por la normativa de aplicación que no hubiera podido ser reconocido respecto a la solicitud inicial, sin que haya sido declarada inconstitucional o ilegal tal medida suspensiva para reconocer la responsabilidad patrimonial del Estado legislador.
En consecuencia, realmente no existe demora en el percibo de la prestación hasta el 9 de septiembre de 2015, mientras que la resolución de 30 de octubre de 2015 que se la reconoce le atribuye efectos económicos desde el 1 de noviembre de 2015 en adelante, por lo que únicamente existe un periodo de demora en la resolución y efectividad del derecho a las prestaciones que va desde el 9 de septiembre al 31 de octubre, ambos de 2015.
Por ello, coincidimos con la propuesta de resolución sometida a Dictamen en el reconocimiento de la existencia de un daño antijurídico por el retraso en resolver el procedimiento, ya que es reiteradísima nuestra doctrina de que el plazo para la resolución de los expedientes de reconocimiento de las prestaciones de la dependencia es un plazo esencial (el último, nº 125/2018).
QUINTA.- Sobre el quantum indemnizatorio.
Admitida la realidad y efectividad de la lesión y establecida su relación causal con el funcionamiento del servicio público regional, procede, como señala el artículo 12.2 RRP, analizar la valoración de los daños producidos y las cuantías y el modo de la indemnización.
La propuesta de resolución sometida a Dictamen considera que el periodo indemnizable abarca desde el 9 de septiembre de 2013 al 31 de octubre de 2015, en cuantía de 8.681,14 euros, al no tener en cuenta el periodo de suspensión de dos años que establece preceptivamente el apartado 3 de la Disposición final primera de la Ley de Dependencia, en la redacción dada por el artículo 22.Diecisiete del Real Decreto-Ley 20/2012, por lo que dicha propuesta de resolución debe rectificarse.
En cuanto al periodo a tener en cuenta para el cálculo de la indemnización, considera el Consejo Jurídico, teniendo en cuenta que la solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y de las prestaciones del SAAD se presenta una vez que ya ha entrado en vigor el Real Decreto-Ley 20/2012, cuyo artículo 22.Diecisiete establece para las solicitudes presentadas tras su entrada en vigor la suspensión del derecho de acceso a las prestaciones económicas durante el plazo de dos años a contar desde el plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud (se presentó el 8 de marzo de 2013), que ha de reconocerse a la interesada el derecho al cobro de la prestación con efectos de 9 de septiembre de 2015, fecha a partir de la cual hubiera dado comienzo al abono regular de la misma, hasta el 31 de octubre de 2015, teniendo en cuenta que se le reconoce la prestación económica con efectos del 1 de noviembre siguiente. En consecuencia, el dies ad quem del período computable a efectos de indemnización finalizaría el último día del mes de octubre de 2015.
En cuanto a los criterios de cuantificación, y como ya se expuso extensamente en nuestro Dictamen 33/2017, este Órgano Consultivo, siguiendo la posición mayoritaria de la doctrina consultiva, considera que la indemnización debe coincidir con el montante de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar que procedería si el PIA se hubiese aprobado en plazo, una vez consideradas las circunstancias concurrentes en el caso y, en particular, la resolución de 30 de octubre de 2015 que fija la cuantía a reconocer en función de la capacidad económica de la beneficiaria (copago).
Por último, conviene recordar que dicha cuantía deberá actualizarse según lo previsto en el artículo 141.3 LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución sometida a Dictamen en cuanto a la antijuridicidad del daño, pero no en cuanto a su valoración (pese a la conformidad de la Intervención General), que ha de basarse en el retraso en la resolución del procedimiento de determinación de las prestaciones del SAAD, en el periodo que abarca desde el 9 de septiembre de 2015 al 31 de octubre de 2015, en la cuantía que habrá de determinar la Consejería consultante.
No obstante, V.E. resolverá.
