Dictamen nº 17/2025
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 30 de enero de 2025, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 7 de mayo de 2024 (COMINTER número 98393), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de D.ª Y, por daños accidente en carretera (exp. 2024_154), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 12 de noviembre de 2021, D.ª Y formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración viaria regional.
En ella expone que el 12 de junio de ese año circulaba sobre las 15:00 h por el número 105 de la carretera F-16 (de Mojón a Zeneta) con su ciclomotor, matrícula --, cuando sufrió un accidente. Sostiene que el percance se produjo como consecuencia del mal estado en que se encuentra la calzada, que está hundida y que tiene un desnivel de unos 4 cm.
La interesada añade que sufrió contusiones en las cervicales, en las rodillas y en el pie izquierdo, lo que motivó que estuviese de baja laboral por incapacidad temporal durante 38 días. Asimismo, destaca que sufrió la rotura de las gafas que llevaba y que se vio obligada a reparar el ciclomotor que conducía.
De igual modo, expone que la Policía Local de Beniel levantó un atestado, de cuya lectura considera que queda acreditada la existencia de un nexo de causalidad entre la falta de mantenimiento de la carretera y el resultado lesivo. Además, argumenta que concurre el resto de los requisitos que motivan el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional.
También aporta un informe médico pericial realizado el 26 de octubre de 2021 por un perito médico máster en Valoración del Daño Corporal, aunque no está debidamente firmado.
La reclamante sostiene que sirve para demostrar los daños sufridos, que se concretan en los 38 días de baja ya mencionados. En la Conclusión 3ª que se recoge en el documento, se expone que la paciente, de 55 años en el momento del accidente, no sufre secuelas derivadas de dicho siniestro. Por tanto, si se consideran los días mencionados como de perjuicio moderado, la indemnización se eleva, por este concepto, a 2.081,64 €.
En el documento citado se anexan copias del informe de alta en el Servicio de Urgencias del Hospital General Universitario Reina Sofía de Murcia; de los partes médicos de alta y baja de incapacidad temporal, de los partes médicos de confirmación de la baja citada, y de una comunicación dirigida por un agente al Inspector-Jefe de la Policía Local de Beniel el 13 de junio de 2021.
En esa comunicación confirma la realidad del siniestro porque explica que él mismo acudió al lugar del siniestro poco después de que sucediera y que atendió a la interesada, que estaba herida en el suelo después de la caída. Y, además, que junto con el Jefe de Protección Civil de esa localidad -que también se había personado en el lugar-, solicitó que se la trasladase en ambulancia a algún centro sanitario. De igual modo, corrobora la identidad de la accidentada, el punto de la vía y la hora en que se produjo el percance.
Asimismo, añade que fue “motivado por un hundimiento en la calzada de unos 4 cm de desnivel y varios metros de longitud, se tiene constancia de varias caídas de ciclistas en el mismo lugar.
Se acompaña reportaje fotográfico del lugar del accidente donde se aprecian perfectamente los desperfectos en la calzada”.
El dossier fotográfico mencionado se compone de 5 instantáneas que sirven para acreditar el estado del lugar donde se produjo el percance.
De la misma forma, adjunta la factura de compra de unas nuevas gafas por importe de 950 €, aunque en ella se menciona la adquisición de dos monturas de gafa distintas, con sus respetivos juegos de lentes progresivas.
Por último, aporta un presupuesto de reparación del ciclomotor por 443,51 €, aunque también aparece estampado en el documento el sello del taller de reparación y la anotación de que está pagado.
Así pues, la suma de todo ello asciende a 3.475,15 €, que es la cantidad que reclama.
SEGUNDO.- El Jefe de Sección de Responsabilidad Patrimonial solicita a la Dirección General de Carreteras, con fecha 19 de noviembre de 2021, que emita informe acerca del contenido de la reclamación.
TERCERO.- Admitida a trámite la solicitud de indemnización, el 15 de diciembre de 2021 se requiere a la reclamante para que el abogado que la presentó acredite la representación con la que interviene.
De igual modo, se le requiere para que presente una declaración en que reconozca que no ha percibido otra indemnización por el hecho sucedido, y para que aporte copias de la póliza del seguro por daños en el vehículo que tenía suscrito y del permiso de circulación, de la tarjeta de inspección técnica de la motocicleta y del carné de conducir de la interesada.
CUARTO.- El abogado de la reclamante presenta el 23 de diciembre un escrito con el que adjunta las copias de los documentos requeridos y de la escritura del apoderamiento conferido por ella a su favor.
QUINTO.- Con fecha 21 de abril de 2022 se demanda a la Jefatura del Parque de Maquinaria, dependiente de la Dirección General de Carreteras, que emita un informe acerca del valor venal del vehículo en el momento en que se produjo el accidente y sobre de la valoración de los daños por los que se reclama.
Al mismo tiempo, se reitera la emisión de informe que se había solicitado al citado órgano directivo.
SEXTO.- El 26 de abril de 2022 se solicita al Servicio de Inspección de Prestaciones Asistenciales, dependiente de la Dirección General de Planificación, Investigación, Farmacia y Atención al Ciudadano de la Consejería de Salud, que informe acerca de la idoneidad de la valoración de los daños personales realizada por la reclamante.
SÉPTIMO.- El 28 de abril se recibe el informe elaborado ese día por el Jefe del Parque de Maquinaria en el que atribuye a la motocicleta accidentada, de acuerdo con la norma de aplicación, un valor venal de 188,10 €.
Además, se expone la apreciación de que los desperfectos que se mencionan en la factura de reparación del vehículo se corresponden con el modo en que se dice que se produjo el accidente.
Por último, se destaca que la cantidad reclamada supera el valor venal del ciclomotor.
OCTAVO.- El 11 de mayo siguiente se recibe el informe realizado con esa fecha por la Inspección de Servicios Sanitarios en el que se concluye que la interesada “precisó 39 días de Incapacidad Temporal, desde el 14/06/2021 hasta el 22/07/2021” y que “A fecha del alta médica no presentaba secuelas derivadas del accidente”.
NOVENO.- Después de que el 27 de junio de 2022 se hubiese reiterado de nuevo su elaboración, el 7 de julio siguiente se recibe el informe suscrito el día 30 de junio por el Jefe de Sección de Conservación III con el visto bueno del Jefe de Servicio de Conservación.
En el informe se recuerda, en primer lugar, que la interesada señala que la carretera que une Zeneta con El Mojón es la RM-F16, cuando en realidad es la RM-F52, que es de titularidad autonómica desde la intersección de la RM-F16 y la RM-F17 hasta el Mojón (L.P. Alicante).
A continuación, se destaca que no se tuvo constancia del accidente en el momento en que se produjo, dado que no dio ningún aviso de accidente en el lugar indicado, sino que se tiene conocimiento del hecho por las manifestaciones realizadas por la interesada en la reclamación.
De igual modo, se señala que no se tiene constancia de que se hayan producido accidentes similares en el mismo lugar. Pese a ello, se admite que se han reparado las zonas de la calzada que estaban deterioradas, lo que debe entenderse una actuación ordinaria por parte del Servicio de Conservación.
Por último, se expone que “No se aprecia existencia de fuerza mayor. Se observa, sin embargo, la actuación inadecuada del conductor del vehículo pues, en ese tramo de carretera, a la altura del PK 0+500, el firme se encuentra en estado regular a malo, con varios baches perfectamente visibles desde el lugar de conducción del vehículo, además, la limitación de velocidad está en 30 Km/h al tratarse de travesía, según en Real Decreto 970/ l 998 articulo 50. Y en caso de firme en mal estado, el conductor debería haber adecuado la conducción al estado del firme o de la calzada tal y como se indica en el Articulo 54 "Adecuación de la velocidad a las circunstancias" del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación en el que se indica "Todo conductor está obligado a respetar los límites de velocidad establecidos y a tener en cuenta, además, sus propias condiciones físicas y psíquicas, las características y el estado de la vía, del vehículo…”.
DÉCIMO.- El 13 de julio de 2022 se concede audiencia a la interesada para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime procedentes.
UNDÉCIMO.- El letrado de la reclamante presenta el 17 de agosto de 2022 un escrito en el que alega que:
1- Se estima acreditada la existencia del accidente y su casualidad. De hecho, resalta que la Policía Local de Beniel ha emitido un informe en el que concreta la causa en el mal estado del firme. Destaca, asimismo, que se ha procedido a la reparación de las zonas deterioradas, lo cual acredita su mal estado.
2- Se acreditan los daños materiales causados a la interesada con la factura de reparación del ciclomotor y con la de adquisición de gafas.
3- Se acreditan los daños personales con los informes médicos y con la pericial aportada.
DUODÉCIMO.- Con fecha 3 de mayo de 2024 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación porque no constan acreditados los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial, concretamente la relación de causalidad que debiera existir entre el hecho acaecido, con su efecto lesivo, y el funcionamiento del servicio público de carreteras.
Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el 7 de mayo de 2024.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.
I. La solicitud de indemnización se ha interpuesto por una persona interesada que padeció los daños personales (baja por incapacidad temporal) por los que solicita ser resarcida. Asimismo, acerca de los daños patrimoniales que alega, ha demostrado convenientemente que es la propietaria del ciclomotor en el que se produjeron los desperfectos por los que también reclama.
La Administración regional está legitimada pasivamente, por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de mantenimiento de la carretera RM-F52 de su titularidad, de acuerdo con lo que se ha acreditado en el procedimiento.
II. La solicitud de indemnización se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 67.1 LPAC, como se deduce de la lectura del expediente administrativo. Así, se sabe que el accidente se produjo el 12 de junio de 2021 y que la reclamante recibió el alta de su incapacidad temporal el 20 de julio siguiente. Así pues, la acción de resarcimiento se interpuso el 12 de noviembre de ese año, dentro del plazo legalmente establecido al efecto y de forma temporánea, por tanto.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, aunque pueden formularse dos observaciones:
a) Se advierte, en primer lugar, que se ha sobrepasado con exceso el plazo de tramitación al que se refiere el artículo 91.3 LPAC, y que ello se ha debido, en buena medida, al hecho de que el procedimiento estuvo paralizado entre los meses de agosto de 2022 y mayo de 2024, sin que se deduzcan con claridad, de la lectura del expediente, las razones que pudieron haberlo motivado.
b) Por otro lado, interesa realizar una breve consideración acerca del hecho de que la interesada aportara al procedimiento un informe médico pericial que no estaba debidamente firmado por su autor. Debido a esta circunstancia, resulta necesario preguntarse acerca del valor que se debe atribuir en sede administrativa a un informe o dictamen pericial aportado en el que se advierta ese defecto, como ya se hizo en nuestros anteriores Dictámenes núms. 316/2018, 423/2019, 25/2020 -entre otros- o en los más recientes núms. 83 y 219 de 2022.
En ese sentido, se debe recordar que el artículo 336.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC) establece que “Los dictámenes se formularán por escrito” y que el artículo 346 de ese mismo Cuerpo legal dispone que “El perito que el tribunal designe emitirá por escrito su dictamen”.
Aunque no se diga expresamente en la LEC, resulta evidente que quien haya elaborado el dictamen correspondiente debe asumir su autoría por medio de la firma. No hace falta incidir en el hecho de que la firma manuscrita constituye el modo más frecuente -aunque no el único- de acreditar la autoría de cualquier documento, y que la circunstancia de que ésta no se pueda demostrar de ese modo impide que se pueda atribuir a ese instrumento el carácter de auténtica prueba pericial.
Acerca de esta cuestión, se debe recordar que son numerosas las resoluciones judiciales que atribuyen a los dictámenes periciales que no reúnan las condiciones que se imponen en la LEC el valor de documento privado. Por tanto, ese es el carácter que se debe atribuir a ese tipo de informes no firmados por su autor cuando en un procedimiento se lleve a cabo la valoración de la prueba que se haya practicado.
TERCERA.- Responsabilidad patrimonial de la Administración por daños sufridos en accidentes de tráfico: Caracterización general.
I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, y que se regula en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
Precisamente, de acuerdo con lo que se establece en ese último precepto, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta, y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:
1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.
2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.
4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.
Ahora bien, al igual que ha sucedido con ocasión de la emisión de Dictámenes elaborados con anterioridad en supuestos similares al que aquí se trata, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).
Finalmente, no es necesario hacer especial hincapié en la idea de que, pese a que el tenor literal del citado artículo 32 LRJSP, alude exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el no funcionamiento de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración hubiese actuado de manera positiva para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.
Resulta claro que este último supuesto encajaría la reclamación que se dictamina, cuya razón de ser se fundamenta en un actuar omisivo de los servicios de conservación de la carretera en la que se produjo el accidente.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que aquélla puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la de procurar su mantenimiento y conservación. En ese sentido, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial.
Ese precepto resulta coincidente con el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de ese último precepto añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.
Por tanto, el titular de la vía es responsable del mantenimiento de la misma en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación, y tiene la obligación de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir, como exige el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
Es doctrina reiterada y pacífica tanto de este Consejo Jurídico, como de otros órganos autonómicos y estatales integrantes de las respectivas Administraciones consultivas, que la Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen quede normalmente garantizada.
CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.
Ya se ha explicado que la reclamante solicita que se le reconozca el derecho a ser resarcida con 3.475,15 € como consecuencia de los daños personales y patrimoniales que sufrió cuando cayó con el ciclomotor que conducía sobre la carretera RM-F52, debido al mal estado en que se encontraba la calzada, que estaba entonces hundida en ese punto concreto y que tenía un desnivel de unos 4 cm.
Acerca de lo expuesto, se debe destacar que no cabe duda de que el accidente de tráfico al que se refiere la interesada se produjo realmente y, además, en la vía y a la hora ya citadas, porque poco después de que sucediera acudió un agente de la Policía Local de Beniel. El policía atendió a la interesada, que estaba herida en el suelo después de la caída y, junto con el Jefe de Protección Civil de esa localidad -que también se había personado en el lugar- la asistieron y llamaron para que se la trasladase en ambulancia a algún centro sanitario.
Sin embargo, el examen de las fotografías que figuran anexadas con la comunicación que el agente de Policía dirigió a su mando superior permite entender que no existe relación de causalidad alguna entre el funcionamiento del servicio regional de conservación y mantenimiento de carreteras y los daños citados.
No cabe duda de que el firme de la calzada se encontraba en malas condiciones. De hecho, en el informe de la Dirección General de Carreteras (Antecedente noveno de este Dictamen) se apunta a que estaba “en estado regular a malo, con varios baches perfectamente visibles desde el lugar de conducción del vehículo”.
Esa circunstancia es la que entiende este Órgano consultivo que procede destacar en esta ocasión, puesto que los defectos que había en la calzada eran perfectamente apreciables y evitables con una conducción adecuada. De modo particular, en el momento (sobre las 15.15 h) de un día del mes de junio en el que se produjo el percance, cuando las condiciones de visibilidad en aquel punto de la vía tenían que ser perfectas.
En el citado informe del órgano directivo mencionado se advierte que la limitación de velocidad en ese tramo de la carretera era de 30 km/h, puesto que se trataba de una travesía. Además, como era apreciable que el firme estaba en mal estado, la reclamante debió haber adecuado la velocidad a la que conducía a esa circunstancia.
Además, aunque conviene reiterar que el estado del firme era malo, no se estima que fuese determinante para provocar una caída si no fuese por la incidencia de otros posibles factores, como el exceso de velocidad o una posible desatención por parte de la conductora del ciclomotor.
En consecuencia, procede reconocer que el firme no se encontraba en ese lugar en las mejores condiciones, y que incluso presentaba un estado irregular, necesitado de una adecuada reparación. Pese a ello, se debe considerar que el mencionado estado de la vía era perfectamente perceptible para cualquier conductor, lo que obligaba a adoptar las correspondientes medidas de precaución que, en el presente caso, según se deduce del expediente, no fueron adoptadas, lo que impide que se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración viaria regional.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria, por no existir una relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento del servicio público de conservación y mantenimiento de carreteras y los daños por los que se reclama, cuyo carácter antijurídico tampoco se ha acreditado convenientemente.
No obstante, V.E. resolverá.
