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Dictamen nº 66/2019
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 18 de febrero de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Moratalla, mediante oficio registrado el día 28 de diciembre de 2018, sobre revisión de oficio de nulidad de Acuerdo de Pleno de fecha 27-11-2015, así como la declaración de oficio de nulidad de pleno derecho de las resoluciones de la Alcaldía números 221/2010 y 222/2010, incluidas en el procedimiento sancionador urbanístico número 07/2009 (expte. 359/19), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Previa acta de inspección e informe del Secretario del Ayuntamiento de Moratalla, mediante resolución de la Alcaldía núm. 141/2009, de 16 de marzo, se acuerda la incoación del expediente sancionador a D. X por la construcción de dos plantas en planta baja, más dos voladizos, en planta primera en el paraje Benizar, polígono 103, parcela --, al no disponer de la preceptiva licencia municipal. Asimismo se ordena la suspensión de las obras, así como que se tramite pieza separada de restablecimiento del orden infringido, requiriendo al interesado para que solicitara la oportuna licencia en el plazo de dos meses con la advertencia de que si no lo hiciera, el Ayuntamiento acordará la demolición de las obras a su costa, al igual que si dicha licencia fuera denegada por ser contraria al planeamiento urbanístico.
SEGUNDO.- Tramitado el expediente sancionador, mediante resolución de la Alcaldía núm. 221/2010, de 21 de abril, se resuelve la pieza separada de restablecimiento del orden jurídico infringido declarando la imposibilidad de legalización de los actos de edificación, ordenando la ejecución de las obras de restauración consistente en la demolición total del edificio; además se acuerda continuar con el procedimiento sancionador, que se resuelve mediante resolución de la Alcaldía núm. 222/2010, dictada el mismo día, imponiendo una multa por importe de 68.849,25 euros con la posibilidad de reconocer su responsabilidad y/o pago voluntario en los términos previstos en el artículo 243 TRLSRM. Dichas resoluciones fueron notificadas al interesado el 26 de abril siguiente, presentando un escrito el 24 de mayo siguiente, que es considerado por el Ayuntamiento como recurso potestativo de reposición, en el que se expone por el infractor su disconformidad con la valoración porque la superficie real es inferior, solicitando su revisión. Dicho recurso fue desestimado por resolución de la Alcaldía núm. 306/2010 de 18 de junio.
No hay constancia de que se interpusiera recurso contencioso administrativo frente a la anterior resolución desestimatoria del recurso.
TERCERO.- El 3 de febrero de 2011, el interesado presenta escrito ante el Ayuntamiento en el que solicita el aplazamiento y fraccionamiento de la deuda a 10 años, realizando 2 pagos anuales hasta saldar la misma, siendo resuelta su petición por resolución de la Alcaldía núm. 57/2011, de 16 de febrero, aprobando el fraccionamiento de la deuda.
CUARTO.- El 11 de mayo de 2015 (registro general de la Delegación de Gobierno), D. X presenta escrito solicitando al Ayuntamiento de Moratalla que acuerde la iniciación del procedimiento de revisión de oficio de las resoluciones de la Alcaldía núms. 221 y 222 del año 2010, dictadas en el expediente sancionador 7/2009, por ser nulas de pleno derecho o anulables, acordando los trámites que procedan, así como la suspensión de la ejecución de los actos administrativos recurridos por perjuicios de imposible o difícil reparación.
Se argumentan como vicios de nulidad los siguientes:
1º) La caducidad del expediente en tanto la resolución sancionadora se excedió con creces del plazo previsto de tres meses, constituyendo un vicio de nulidad de pleno derecho previsto en el artículo 62.1,e LPAC (haber prescindido total o parcialmente el procedimiento legalmente establecido) o, en su defecto, un vicio de anulabilidad (artículo 63.1 LPAC).
2º) La propuesta de resolución sancionadora, de 15 de marzo de 2010, se ha dictado antes de la conclusión de la pieza de restablecimiento de la legalidad, que finaliza por resolución de la Alcaldía de 21 de abril de 2010, en contra de lo dispuesto en el artículo 226 TRLSRM.
3º) La firma obrante en las actas de inspección de fechas 16-3-2009 y 25-3-2009 es manifiestamente diferente a la firma impresa en el acta de inspección de fecha 17-3-2010, pese a que todas ellas están firmadas supuestamente por la misma persona (agente de la Policía Local 28-06), señalando que "alguna de esa acta (o varias) pueden ser falsas, como ya ocurrió en el expediente de Disciplina Urbanística nº 6/2010 (...) en un supuesto análogo a este que nos ocupa".
A este respecto señala que la falsedad de la firma como la aportación en juicio de un documento falso puede ser constitutivos de delito, siendo ello también determinante de la nulidad radical del acto administrativo (artículo 62.1,d LPAC). Añade que el policía local que supuestamente elabora las actas de infracción no tiene competencias en materia de disciplina urbanística, por lo que también serían nulas y que tales competencias vienen atribuidas a los servicios de inspección urbanística y no a los policías locales.
Finalmente, solicita que se declare la nulidad de las resoluciones núms. 221 y 222 del año 2010 o, en su defecto, su revocación ex artículo 105 LPAC. Asimismo solicita la suspensión de la ejecución de los actos administrativos recurridos.
QUINTO.- El 27 de mayo de 2015, D. Y, asesor jurídico del Ayuntamiento de Moratalla, emite un informe sobre la petición de revisión de oficio de ambas resoluciones de la Alcaldía, señalando, de una parte, que debe iniciarse el procedimiento previsto en el artículo 62.1 LPAC, con petición de nuestro Dictamen, y que respecto al fondo la solicitud debe ser desestimada.
Asimismo obra otro informe del letrado D. Z (--), a petición del Ayuntamiento, en el que se informa favorablemente la petición de suspensión de las resoluciones cuya revisión se insta siempre y cuando se garantice, en cualquiera de las modalidades admitidas por la normativa de aplicación, la deuda pendiente por la sanción impuesta, más los intereses generados hasta la fecha y los que se hayan de generar en lo sucesivo hasta la realización del pago del principal.
SEXTO.- El Pleno del Ayuntamiento de Moratalla, en su sesión de 31 de julio de 2015, acuerda iniciar el procedimiento de revisión de oficio a instancia de D. X, así como la suspensión de la ejecución de las dos resoluciones condicionado a la aportación de garantía suficiente en los términos ya expresados. Asimismo se acuerda otorgar un trámite de audiencia al solicitante para que pueda aportar los documentos y justificaciones que estime pertinentes.
El 17 de agosto de 2015, el solicitante formula escrito de alegaciones.
SÉPTIMO.- Previo informe jurídico, el Pleno del Ayuntamiento de Moratalla, en su sesión de 27 de noviembre de 2015 acuerda:
"Primero.- Admitir el escrito de alegaciones formulado por D. X, de fecha 17 de agosto de 2015, e incorporarlo al expediente de Revisión de Oficio.
Segundo.- Desestimar la solicitud Don X de revisión de oficio de las resoluciones de Alcaldía número 221/2010 y 222/2010, incluidas en el procedimiento sancionador urbanístico número 07/2009.
Tercero.- Remitir copia completa del citado expediente de Revisión de Oficio y solicitar informe preceptivo al Consejo Jurídico de la Región de Murcia...".
En la notificación de dicho Acuerdo se le hace saber que éste pone fin a la vía administrativa, por lo que frente al mismo podrá interponer recurso potestativo de revisión o recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo.
OCTAVO.- Solicitado el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, se emite con fecha 12 de diciembre de 2016 Dictamen nº 352/2016 favorable a la propuesta elevada que desestima la revisión de oficio por no concurrir las causas de nulidad de pleno derecho alegadas.
NOVENO.- Contra el Acuerdo del Pleno de 27 de noviembre de 2015 interpone D. X recurso contencioso-administrativo, admitido a trámite por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 8 de Murcia y tramitado como procedimiento ordinario con el nº 60/2016.
El petitum de la demanda es el siguiente:
"...sea dictada Sentencia, por la que se reconozca y declare la nulidad, por no ajustarse a derecho, del acuerdo del pleno del Ayuntamiento de Moratalla de fecha 27-11-2015, por el que se desestima la solicitud de mi patrocinado, D. X, de revisión de oficio de las resoluciones de la Alcaldía nº 221/2010 y 222/2010, dictadas en el procedimiento sancionador urbanístico nº 07/2009, declarando así mismo la nulidad de dichas resoluciones...".
DÉCIMO.- El Ayuntamiento de Moratalla presenta escrito de alegaciones ante el Juzgado al que acompaña Acuerdo del Pleno, de 29 de julio de 2016, y solicita, con base en el mismo, que se inadmita el recurso por tratarse el acto impugnado "de un acto no susceptible de impugnación, o incluso, por inexistencia del objeto de tal recurso; o bien tal recurso ha de ser archivado, sin más trámite, por pérdida de su objeto; al haber quedado aclarado que el acto impugnado no era susceptible de impugnación, aun cuando, aparentemente, por error de transcripción, si parecía serlo; previo, en su caso, desistimiento del recurrente...".
El indicado Acuerdo del Peno de 29 de julio de 2016 establecía lo siguiente:
"Primero.- Rectificar el Acuerdo de Pleno de fecha 27.11.15, en el sentido de que se tenga por no puesto el apartado "Segundo" del Acuerdo.
Segundo.- La literalidad del apartado "Tercero" del Acuerdo pasa a ser la siguiente:
«Remitir copia completa del expediente de revisión de oficio y solicitar informe preceptivo al Consejo jurídico de la Región de Murcia, haciendo constar que el juicio de este Ayuntamiento, en relación con la solicitud de revisión, es que ésta ha de ser desestimada, en base a los fundamentos que contiene el informe emitido por el Servicio Jurídico del Ayuntamiento, en fecha 27.5.15, y que consta en el indicado expediente»...".
UNDÉCIMO.- Con fecha 30 de septiembre de 2016, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 8 de Murcia dicta Auto cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
"Que debo declarar y declaro terminado el presente procedimiento, procediendo al archivo del mismo, con devolución del expediente administrativo; imponiéndose las costas al Excmo. Ayuntamiento de Moratalla, por las circunstancias concurrentes".
El razonamiento jurídico PRIMERO del citado Auto indica que "Según lo dispuesto en el art. 76.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional «si la Administración demandada reconociese en vía administrativa totalmente las pretensiones del demandante...el Juez, oídas las partes, dictará auto en el que se declare terminado el procedimiento y acordará el archivo del mismo, con devolución del expediente administrativo», esto es, se parte de la premisa de que la satisfacción extraprocesal debe ser total, así el TS, por todas en Sentencia de 12 de febrero de 1992, entiende que para que exista la meritada satisfacción lo reconocido en vía administrativa ha de coincidir íntegramente con el petitum de la demanda, circunstancia que concurre en este caso, por lo que, procede, concluir que concurre satisfacción extraprocesal".
Este Auto es firme.
DUODÉCIMO.- El Acuerdo del Pleno de 29 de julio de 2016 referido fue a su vez recurrido en vía contencioso-administrativa por D. X, dando lugar al procedimiento ordinario 357/2016 tramitado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Murcia, que dictó Sentencia nº 75/2018, de 12 de marzo, cuyo fallo es del siguiente tenor literal:
"Estimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. X contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Moratalla de 29 de julio de 2016 por el que se corrigen los errores del Acuerdo del Pleno de 27 de noviembre de 2015 por el que se desestima la solicitud de D. X de revisión de oficio de las Resoluciones de la Alcaldía nº 221/2010 y 222/2010 dictadas en el procedimiento sancionador urbanístico nº 7/2009 que se ANULA por no ser conforme a derecho".
No consta que dicha Sentencia haya sido recurrida.
DECIMOTERCERO.- Instada la ejecución forzosa del Auto de 30 de septiembre de 2016 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 8 de Murcia, con fecha 18 de febrero de 2018 éste dicta Diligencia de Ordenación por la que concede al Ayuntamiento de Moratalla un plazo de 20 días para que acredite haber dado cumplimiento a dicho Auto.
Reiterada la petición de ejecución forzosa, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 8 de Murcia, mediante Diligencia de Ordenación, de 22 de mayo de 2018, vuelve a otorgar un plazo, esta vez de 10 días, para alegaciones.
DECIMOCUARTO.- Por Acuerdo del Pleno de 29 de junio de 2018 se incoa expediente para la "declaración de oficio de nulidad de pleno derecho del Acuerdo de Pleno de fecha 27 de noviembre de 2015, por el que se acuerda entre otros,...«Desestimar la solicitud Don X de revisión de oficio de las resoluciones de Alcaldía número 221/2010 y 222/2010, incluidas en el procedimiento sancionador urbanístico número 07/2009»".
DECIMOQUINTO.- Otorgado trámite de alegaciones al interesado, este presenta escrito con fecha 23 de julio de 2018 en el que solicita que, sin necesidad de tramitar el procedimiento de revisión de oficio, se declare la nulidad, tanto del Acuerdo de Pleno de fecha 27 de noviembre de 2015 como de las resoluciones de Alcaldía número 221/2010 y 222/2010.
DECIMOSEXTO.- Tras informe emitido por los Servicios de Defensa Jurídica del Ayuntamiento, mediante Acuerdo del Pleno de 28 de septiembre de 2018 se incoa "expediente para la declaración de oficio de nulidad de pleno derecho de las resoluciones de Alcaldía número 221/2010 y 222/2010, incluidas en el procedimiento sancionador urbanístico número 07/2009".
Al mismo tiempo se acuerda la acumulación al procedimiento de revisión de oficio iniciado mediante Acuerdo de 29 de junio de 2018.
DECIMOSÉPTIMO.- Tanto en el Acuerdo del Pleno de 29 de junio de 2018 como en el Acuerdo del Pleno de 28 de septiembre de 2018 se indicaba que, una vez tramitado el procedimiento, se remitiera el expediente al Consejo Jurídico para el preceptivo informe del mismo, por lo que, con fecha 28 de diciembre de 2018 tiene entrada en este Órgano Consultivo copia del expediente administrativo y solicitud de Dictamen.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Corresponde al Consejo Jurídico la emisión de Dictamen preceptivo en la revisión de oficio de los actos administrativos de las Corporaciones Locales en supuestos de nulidad de pleno derecho, de conformidad con el artículo 12.6, en relación con el 14, ambos de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ); específicamente en materia de urbanismo, el vigente artículo 60 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, establece que las Entidades Locales podrán revisar de oficio sus actos y acuerdos en materia de urbanismo con arreglo a lo dispuesto en la legislación de régimen jurídico de las Administraciones Públicas.
De igual modo, la aplicación de este régimen general a la revisión de los actos administrativos de las Corporaciones Locales está prevista en el artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en lo sucesivo LBRL), que señala: "Las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común".
Y, finalmente, el artículo 280 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia establece que en supuestos de nulidad se procederá en los términos previstos en las normas de procedimiento administrativo común, previo Dictamen favorable del Consejo Jurídico de la Región de Murcia. Igual previsión se contenía en el artículo 232.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, derogado por la Ley 13/2015.
SEGUNDA.- Sobre el procedimiento de revisión de oficio.
I. Cuando se inicia por Acuerdo del Pleno de la Corporación, con fecha 29 de junio y 28 de septiembre de 2018, el procedimiento de revisión de oficio, había entrado en vigor la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), por lo que a tenor de lo establecido en su Disposición transitoria tercera, b) le es de aplicación dicha norma.
El artículo 106.1 LPACAP establece que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo Dictamen favorable del Consejo de Estado u Órgano Consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa, o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en su artículo 47.1 de la misma Ley.
Sobre el procedimiento seguido, este Órgano Consultivo ha puesto de manifiesto reiteradamente sobre la base de la doctrina consolidada del Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 5 de diciembre de 2011), que el trámite de la revisión de oficio por parte de la Administración de los actos considerados nulos de pleno derecho ha de ajustarse a un procedimiento distribuido en dos fases: la apertura del expediente que ha de tramitarse con arreglo a las disposiciones del Título VI de la LPAC (ahora el Título IV LPACAP), sin excluir la intervención del Consejo de Estado o del Órgano Consultivo de la correspondiente Comunidad Autónoma, y la fase resolutiva de la pretensión de declaración de nulidad.
De conformidad con el artículo 46 del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, para que pueda considerarse que el expediente remitido está completo debe constar, al menos, "1.º Copia autorizada del texto definitivo de la propuesta del acto, o proyecto de disposición de carácter general, que constituya su objeto".
En el presente caso tras dictarse los actos de inicio del procedimiento y otorgar trámite de audiencia al interesado se ha remitido el expediente para Dictamen de este Consejo Jurídico, sin elaborar propuesta de resolución alguna. No obstante, en algunas ocasiones se ha obviado dicho trámite procedimental cuando de la documentación obrante se desprenda de forma indubitada la voluntad del órgano consultante. En el caso que nos ocupa, dado que con el procedimiento de revisión de oficio se pretende dar cumplimiento al Auto, de 30 de septiembre de 2016, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 8 de Murcia que declara terminado el procedimiento ordinario 60/2016 por satisfacción extraprocesal, resulta evidente la voluntad del Ayuntamiento solicitante de declarar la nulidad del Acuerdo de Pleno de fecha 27 de noviembre de 2015 y de las resoluciones de Alcaldía número 221/2010 y 222/2010, incluidas en el procedimiento sancionador urbanístico número 07/2009.
II. En cuanto al plazo para la resolución, el artículo 106.5 LPACAP establece seis meses para la resolución y notificación, distinguiendo en cuanto a sus efectos si el procedimiento de revisión se ha iniciado de oficio o a solicitud de parte interesada, de manera que cuando no se haya dictado la resolución (y notificado) en el plazo indicado, en el primer caso se produciría la caducidad del procedimiento y, en el segundo, la desestimación presunta por silencio administrativo.
Los Acuerdos del Pleno de la Corporación, de 29 de junio y 28 de septiembre, ambos de 2018, por los que se inicia el presente procedimiento de revisión, lo habrían sido de oficio, por lo que el transcurso de los seis meses desde su iniciación produciría la caducidad del procedimiento. Ahora bien, se podría adoptar la suspensión del plazo por el tiempo que media entre la petición de nuestro Dictamen y su emisión (plazo máximo de tres meses), conforme a lo dispuesto en el artículo 22.1,d LPACAP, cumpliendo los requisitos de comunicación a los interesados allí previstos; suspensión que no se ha acordado en el presente caso.
Por tanto, en el caso del Acuerdo del Pleno de 29 de junio de 2018, cuando la solicitud de Dictamen tuvo entrada en este Consejo Jurídico (28/12/2018) restaba un día para que concluyese el plazo de su resolución, por lo que a fecha de emisión de este Dictamen el procedimiento habría caducado y así debería declararse, ya que, el hecho de que el Acuerdo del Pleno de 28 de septiembre de 2018 acuerde la acumulación de ambos procedimientos no puede en ningún caso servir de fundamento a una ampliación de los plazos legalmente establecidos fuera de los supuestos previstos en el artículo 32 LPACAP. Como afirma la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en su Sentencia de 6 de mayo de 2011 (Rec. nº 607/2008), (fundamento jurídico Tercero) "Los expedientes acumulados conservan identidad y ni la acumulación sana la caducidad del procedimiento que había incurrido en ella (D- 275/2004) ni la declaración de caducidad de éste extiende tal defecto al otro que no había caducado (D-334/2004),...".
No ocurre lo mismo con el Acuerdo del Pleno de 28 de septiembre de 2018, cuyo plazo de resolución finaliza el próximo día 28 de marzo de 2019.
III. Al tratarse de un Ayuntamiento al que no le es de aplicación el régimen de organización de los grandes municipios (Título X de la LBRL), corresponde al Pleno la declaración de nulidad de pleno derecho, conforme a la interpretación sistemática de los artículos 21.1,l), 22.2,k) y 110.1 LBRL, según se ha señalado por este Órgano Consultivo, entre otros, en los Dictámenes núms. 98 y 168 del año 2006.
TERCERA.- Sobre la naturaleza de la acción de nulidad de pleno derecho. Carácter excepcional y supuestos tasados.
Como ya se ha indicado, el artículo 106.1 LPACAP establece que las Administraciones Públicas, a través del procedimiento indicado, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1 de la misma Ley. Este último precepto tipifica los vicios de invalidez más graves y de mayor trascendencia en el ordenamiento jurídico-administrativo, gravedad máxima que trasciende al interés general o al orden público, determinando así que los actos que incurran en ellos puedan ser declarados nulos de pleno derecho.
Nuestro sistema establece la anulabilidad como regla general de la ilegalidad del acto administrativo (artículos 48 en relación con el 107, ambos LPACAP) y sólo como excepción de tal regla se admite que un acto ilegal sea nulo de pleno derecho. En la memoria de este Consejo Jurídico correspondiente al año 2010 se destacó que en la apreciación de las nulidades de pleno derecho, según conocida doctrina y jurisprudencia, se ha de seguir una tendencia restrictiva, dado el carácter marcadamente estricto y riguroso de las causas que lo permiten declarar (Dictámenes 73/2001 y 54/2002), además de añadir que el instrumento de la revisión de oficio, al ser una medida tan drástica e implicar una potestad exorbitante, debe aplicarse con gran cautela. Ello obliga a interpretar con rigor los motivos de nulidad de pleno derecho contemplados en el artículo 62.1 LPAC (hoy 47.1 LPACAP) y no convertir el procedimiento de declaración de nulidad en un cauce ordinario o habitual de expulsión de los actos que hayan infringido el ordenamiento jurídico.
A partir de esta doctrina, conviene destacar que la revisión de oficio no está configurada como una vía subsidiaria a la de los recursos administrativos ordinarios, alegando los mismos vicios que hubieran podido ser enjuiciados en tales recursos, puesto que sólo son relevantes los vicios de especial gravedad recogidos en el artículo 62.1 LPAC, hoy 47.1 LPACAP (Dictamen del Consejo Jurídico núm. 227/2010).
Por último, cabe indicar que no procedería la declaración de nulidad de pleno derecho si los actos objeto de revisión de oficio no fueran definitivos en vía administrativa y existieran otras vías procedimentales para su rectificación.
CUARTA.- Causas de nulidad invocadas en el procedimiento.
Resulta obvio que, dado el carácter extraordinario y restrictivo de este procedimiento, este Órgano Consultivo solo podrá pronunciarse sobre aquellas causas de nulidad que hayan sido debidamente invocadas y justificadas en la propuesta de resolución.
1º. Acuerdo del Pleno de la Corporación de 29 de junio de 2018.
Mediante dicho Acuerdo se inicia procedimiento de revisión de oficio del Acuerdo del Pleno de fecha 27 de noviembre de 2015. Este último Acuerdo contiene a su vez los siguientes pronunciamientos:
Tercero.- Remitir copia completa del citado expediente de Revisión de Oficio y solicitar informe preceptivo al Consejo jurídico de la Región de Murcia".
En el mismo se indica que el acuerdo pone fin a la vía administrativa y que contra él cabe recurso contencioso-administrativo o recurso potestativo de reposición.
Como hemos dicho el procedimiento iniciado mediante el Acuerdo de 29 de junio de 2018 estaría caducado.
No obstante lo anterior, en dicho Acuerdo se invoca como causa de nulidad la prevista en el inciso segundo de la letra e) del artículo 47 LPACAP por haber sido dictado prescindiendo total y absolutamente de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. No se fundamenta mínimamente la concurrencia de la dicha causa en el supuesto enjuiciado. Tan sólo en la transcripción que del informe emitido por D. W (adjudicatario del contrato de servicio de defensa jurídica, asesoramiento y consultoría en materia jurídica y económica del Ayuntamiento de Moratalla) se realiza en el Acuerdo, se indica que "Al tratarse de la ejecución de un Auto judicial, se entiende que debe someterse a votación de Pleno la aprobación y autorización al Sr. Alcalde para iniciar expediente de revisión de actos nulos de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 106 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común al haber alegado el demandante una causa de nulidad del Art 47 del mismo texto legal...".
Como se dijo en nuestro Dictamen nº 320/2015 "La LPAC establece en su artículo 54,b) (hoy 35.1,b) LPACAP) la especial obligación de motivar, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, los actos administrativos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos. La motivación permite verificar que el contenido del acto se ajusta a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y es adecuado a su fin (art.53.2 LPAC), principio garantizador que, como ha manifestado la mejor doctrina, ha de impregnar toda la actividad pública en el Estado de Derecho, y que consiste en reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge. Por ello, motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica, y, en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto. La motivación, pues, es un elemento material de los actos administrativos y no un simple requisito de forma.
La jurisprudencia considera la motivación como la exteriorización de las razones que sirvieron de justificación, de fundamento, de la decisión jurídica contenida en el acto, necesaria para conocer la voluntad de la administración, tanto en cuanto a la defensa del particular, que por omitirse las razones se verá privado o, al menos, restringido en sus medios y argumentos defensivos, como respecto al posible control jurisdiccional si se recurriera contra el acto. La motivación del acto administrativo cumple diferentes funciones, siendo la primera, desde el punto de vista interno, asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración, pero en el terreno formal es exteriorización de los fundamentos por cuya virtud se dicta un acto administrativo; no es solo una cortesía sino que constituye una gran garantía para el interesado, que podrá así impugnar, en su caso, el acto administrativo con posibilidad de criticar las bases en que se funda; además, y en último término, la motivación facilita el control jurisdiccional de la Administración (art. 106.1 de la CE), que sobre su base podrá desarrollarse con conocimiento de todos los datos necesarios (SSTS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 15 de noviembre de 1981 y de 18 de abril de 1990, entre otras).
La obligación de motivar no se cumple mediante el empleo de cualquier fórmula convencional, sino que ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena al proceso lógico y jurídico determinante de la decisión, debiendo realizarse con la amplitud necesaria para el debido conocimiento de los interesados y su posterior defensa de derechos, por lo que la expresión legal "sucinta" del artículo 54 LPAC no puede interpretarse en el sentido de que basta apuntar un principio de motivación, aunque tampoco precisa de un razonamiento exhaustivo y pormenorizado en todos los aspectos y perspectivas, bastando con que sea racional y suficiente para que los interesados tengan el debido conocimiento de los motivos del acto para poder defender sus derechos e intereses (SSTC 26/1981 y 36/1982)".
Aplicada la anterior doctrina al presente supuesto, ello bastaría para dictaminar desfavorablemente la propuesta realizada.
Como se ha dicho, no se indica ni qué causa de nulidad ni dónde es alegada por el interesado. No obstante, tras revisar la documental obrante en el expediente, comprobamos que en su escrito de demanda del procedimiento ordinario nº 60/2016 que finalizó con el Auto de 30 de septiembre de 2016, el demandante invoca como causa de nulidad de pleno derecho del Acuerdo del Pleno de 27 de noviembre de 2015, la prevista en el artículo 62.1,e) LPAC (hoy 47.1,e) LPACAP) por haberse dictado prescindiendo de las normas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
En efecto, considera el interesado que, siendo el Ayuntamiento de Moratalla conocedor de la necesidad de recabar, con carácter previo a la resolución del procedimiento, el preceptivo Dictamen del Consejo Jurídico, prescinde del mismo y dicta resolución desestimatoria de la pretensión, por lo que el Pleno del Ayuntamiento, al dictar su resolución desestimatoria, no tenía los elementos necesarios para conformar su voluntad.
Conforme a nuestra doctrina (Dictamen nº 112/2006) "Concurre causa de nulidad por vulneración de las normas para la formación de la voluntad de los órganos colegiados cuando la regla de la que se ha prescindido tiene carácter esencial, considerándose tales las que regulan las siguientes fases: convocatoria, quórum de asistencia, deliberación y votación. En la valoración de esta causa la doctrina insiste en que dicha infracción no es meramente formal, ya que implica una infracción del elemento subjetivo del acto, y que para su aplicación no es necesario que se prescinda de todos los trámites esenciales para la formación de la voluntad colegiada, bastando que concurra una vulneración que tenga relevancia decisiva sobre voluntad colegial".
Indica la jurisprudencia del TS, que viene resumida, por ejemplo, en la Sentencia número 352/2011, de 20 de junio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Sección 2ª), que "...el legislador hace hincapié en la necesidad de que se cumplan las "reglas esenciales" establecidas para que los órganos colegiados adopten sus decisiones. No obstante, al no precisarse cuales sean estas, resulta preciso acudir a la doctrina y jurisprudencia, que viene sosteniendo que para que se dé dicho supuesto no es preciso que se prescinda de la totalidad de la reglas, ni suficiente que se prescinda de alguna de ellas. Así la nulidad se producirá cuando la regla prescindida tenga carácter esencial, estimándose, en principio, que tienen dicha consideración las que regulan la convocatoria, el quórum de asistencias, la deliberación y votación.
En dicho sentido cabe citar la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 15 de Marzo del 1991 que interpretando el apartado c), del párrafo 1, del art. 47 de la LPA de 17 de julio de 1058 -cuyo texto incorpora el vigente 62.1.e) de la Ley 30/1992-, señala que partiendo del sentido propio y aislado de sus palabras, en relación a todo su contexto literal, atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad, -art. 3.1, del Código Civil-, "se infiere que, no es lo mismo el primer supuesto contemplado en aquella norma relativo al hecho de haberse prescindido «total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello», que, al que alude en un segundo lugar, en relación a «las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los Órganos colegiados», que es lo que en el caso presente importa; pues, la idea jurídica de «totalidad absoluta» de seguir el procedimiento establecido, no abarca al supuesto de infracción de normas que contienen las normas esenciales expresadas; de forma que, en este segundo supuesto, la nulidad de pleno derecho del acto en cuestión, se produce cuando se haya omitido la correcta observancia de alguna o algunas de dichas reglas, siempre y cuando estas tengan un carácter esencial, sin ser preciso que la omisión se realice respecto de todas ellas", señalando más adelante que "tienen este carácter esencial: a) Las reglas que regulan la convocatoria de los miembros componentes del Órgano colegiado; en cuanto que estos han de conocer con la antelación temporal suficiente, que la norma expresamente determina, para disponer lo necesario en orden a asegurar su asistencia física a las sesiones de aquél, así como para trabar exacto conocimiento del objeto o materia de la que se ha de tratar en cada sesión, máxime cuando por la naturaleza de aquélla son precisos conocimientos, asesoramientos o estudios para hacer un análisis reflexivo de la cuestión que se ha de someter a su consideración, b) Las reglas que determinan la composición del Órgano colegiado, tales como las que se refieren a su Presidente, Secretarios y Vocales, tanto en su número como calidad y circunstancias de los mismos; estando ello en relación con lo referente a la nominación individual de las personas físicas que asisten con tal carácter a las sesiones de que se trata, c) Las reglas que determinan la forma en que ha de hacerse la «Orden del día», referente a las materias que se han de tratar en cada sesión del Órgano, que exigen que esta sea la suficientemente clara para que los miembros que lo componen, se decidan a asistir a las mismas y tengan previo y concreto conocimiento de lo que en cada sesión se va a tratar, d) Las reglas que establecen la formación del «quorum de asistencia y votación», para lo que es preciso consignar en el acta de cada sesión el número de convocados, el de asistentes y el de votantes, y, cuando sea preciso, la calidad de todos ellos, e) Las reglas que se refieren a la deliberación de los asistentes, en relación con cada tema, de la Orden del día y su votación"...".
De acuerdo con la citada jurisprudencia, el hecho de que el pleno adoptara el Acuerdo sin que se hubiese emitido previo Dictamen del Consejo Jurídico no afecta a las reglas para la formación de la voluntad de los órganos colegiados, puesto que dicho trámite afecta al procedimiento de revisión de oficio y no a las reglas que regulan la convocatoria, el quórum de asistencias, la deliberación y votación, por lo que el motivo, en cualquier caso, debe ser desestimado.
Como hemos adelantado, la omisión previa a la resolución del procedimiento de la solicitud del preceptivo informe del Consejo Jurídico, es una cuestión que afecta al procedimiento de revisión de actos nulos.
Sobre este particular, tenemos que comenzar diciendo que la Ley 2/1997, de 19 de mayo del Consejo Jurídico de la Región de Murcia establece, en su artículo 12, que este órgano emitirá dictamen preceptivo en los expedientes de revisión de oficio de los actos administrativos en los casos previstos por la Leyes. El artículo 106 de la LPACAP solo permite prescindir del dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma en el caso de que se acuerde la inadmisión a trámite, lo cual procede cuando la solicitud "no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieren desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales".
Por otro lado, en la Sentencia del Tribunal Supremo (TS), Sala Tercera, sec. 6.ª, de 14 mayo 2004, rec. 7058/1999, se resume la jurisprudencia sobre este punto afirmando que "En resumen de lo expuesto, la doctrina jurisprudencial de esta Sala más reciente considera que, cuando exista resolución expresa de la Administración y se ha omitido el dictamen del Consejo de Estado, tal defecto acarrea la nulidad debiéndose reponer las actuaciones para que se emita el mismo y, por el contrario y ante el silencio de la Administración, cuando falta el dictamen del Consejo de Estado sin un pronunciamiento expreso sobre dicha reclamación, corresponde a la Sala enjuiciar el fondo sin que proceda la nulidad de lo actuado para recabar el informe del Consejo de Estado".
Esta misma doctrina se ha recogido en una reiterada jurisprudencia posterior, entre otras muchas cabe mencionar, la STS, Sala Tercera, sec. 6.ª, de 25 enero 2008, rec. 6623/2002), afirmando que "si bien existió una línea jurisprudencial que entendió que, en cualquier caso, tanto exista resolución expresa como presunta por parte de la Administración ante una reclamación de daños y perjuicios, la omisión del preceptivo informe del Consejo de Estado exigida en el art. 22,13 de la Ley de 22 abril 1980 supone un quebrantamiento de forma que ha de dar lugar a la nulidad de actuaciones al objeto de interesar de la Comisión Permanente del Consejo de Estado el informe preceptivo, es lo cierto que, una jurisprudencia ulterior, más matizada, ha entendido que dicha resolución anulatoria por la omisión del preceptivo examen del Consejo de Estado, si bien resulta procedente en el caso de resoluciones expresas denegatorias por parte de la Administración en las reclamaciones de daños y perjuicios, no tiene esa transcendencia anulatoria cuando el acto recurrido se produce con carácter presunto a virtud de la ficción del silencio administrativo. (...)".
En análogo sentido cabe invocar las sentencias de 20 enero 1994 y 15 febrero 1994 o la sentencia de 14 mayo 2004 (rec. 7058/1999) ya citada.
Aplicada la jurisprudencia expuesta al supuesto que nos ocupa, resultaría que, en efecto, el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 27 de noviembre de 2015, al haber solicitado el dictamen de este Órgano Consultivo con posterioridad a la resolución definitiva del procedimiento, sería nulo de pleno derecho, con la consecuencia de que deberían retrotraerse las actuaciones al momento en que debió solicitarse dicho dictamen.
Ahora bien, no es menos cierto que dicho dictamen fue solicitado y que éste fue emitido con número 352/2016 y fecha de 12 de diciembre de 2016 y así obra en el expediente, por lo que, por razones de economía procesal, consideramos que no procede la declaración de nulidad del Acuerdo del Pleno de la Corporación de 27 de noviembre de 2015.
2º. Acuerdo del Pleno de la Corporación de 28 de septiembre de 2018.
Mediante dicho Acuerdo se inicia procedimiento de revisión de oficio de las resoluciones de la Alcaldía número 221/2010 y 222/2010, incluidas en el procedimiento sancionador urbanístico número 07/2009.
En dicho Acuerdo, no se indica causa alguna en la que se sustente la declaración de nulidad de dichas resoluciones de la Alcaldía por lo que se reiteran las consideraciones hechas sobre el tema, siendo suficiente para desestimar la pretensión de nulidad.
Ahora bien, si se pretendiere fundamentar la nulidad del Acuerdo en las mismas razones contenidas en la demanda formulada en el procedimiento ordinario 60/2016 ya referido, dichas razones ya fueron estudiadas y desestimadas en nuestro anterior Dictamen nº 352/2016, de 12 de diciembre, al que nos remitimos íntegramente.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- El procedimiento de revisión de oficio iniciado mediante Acuerdo del Pleno de Ayuntamiento de Moratalla de 29 de junio de 2018 está caducado.
SEGUNDA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución del Ayuntamiento de Moratalla para que se declare la nulidad de pleno derecho del Acuerdo del Pleno de 27 de noviembre de 2015 y de las Resoluciones de la Alcaldía números 221/2010 y 222/2010, dictadas dentro del expediente sancionador por infracción urbanística nº 07/2009, al no fundamentarse ni concurrir ninguna causa concreta de nulidad de las previstas en el artículo 47.1 LPACAP.
No obstante, V.S. resolverá.
