Dictamen nº 102/2019

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 11 de marzo de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Directora Gerente del IMAS (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades), mediante oficio registrado el día 18 de enero de 2019, sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, como consecuencia de los daños sufridos por el retraso en la tramitación de la prestación de asistencia a la dependencia (expte. 21/19), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

Los antecedentes contenidos en el Dictamen 293/2018, de 5 de noviembre recaído sobre el mismo expediente son los siguientes:

PRIMERO.- Con fecha 24 de febrero de 2017, D. X, en representación de la Comunidad Hereditaria de D.ª Y, presenta escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial de esta Administración (folios 130 a 137 expte.), relativa esta última a los perjuicios sufridos por el retraso imputable a la Administración en la resolución del procedimiento destinado a la determinación del servicio o prestación del Sistema Murciano de Atención a la Dependencia (SAAD) que hubiera podido corresponderle a la Sra. Y según el grado y nivel de dependencia reconocido, en la que formula, en síntesis, las siguientes alegaciones:

Que con fecha 20 de junio de 2012 presentó solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del SAAD, no llegándose a aprobar el Programa Individual de Atención a la Dependencia (PIA) antes del fallecimiento de la Sra. Y el 5 de mayo de 2014; resolviéndose el 22 de octubre de 2014 la terminación del procedimiento por imposibilidad material de continuarlo.

Que la falta de resolución durante más de 22 meses ha propiciado que ahora la comunidad hereditaria del dependiente no pueda acceder a ningún tipo de prestación que por derecho le hubiera correspondido, lo que les ha supuesto un perjuicio individualizable que se concreta en la falta de protección durante estos meses.

Acerca de la valoración del daño, lo cuantifica en 6.712,84 euros, resultado de sumar las cantidades correspondientes a las mensualidades no percibidas a razón de 387,64 euros/mes, más los intereses legales correspondientes.

SEGUNDO.- Con fecha 12 de junio de 2017 se emite informe por un Asesor Jurídico de la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión del Instituto Murciano de Acción Social (IMAS), con el visto bueno de la Técnico Consultora (folios 147 a 149 expte.), en el que se exponen las siguientes consideraciones:

"(...) Téngase en cuenta que el procedimiento instado se rige, en cuanto a la posibilidad de reconocimiento de las prestaciones causadas y no reconocidas al causante fallecido, por lo establecido en el artículo 19.3 del Decreto 74/2011, de 20 de mayo, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a los servicios y prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y se establece el régimen de infracciones y sanciones, según la redacción dada al mismo por el Decreto-Ley 3/2015, de 7 de octubre, por el que se modifican los requisitos de acceso a la prestación económica de Cuidados en el Entorno Familiar y Apoyo a Cuidadores no profesionales del Sistema de la Dependencia así como la intensidad en su prestación y se regula la acreditación de las Comunidades Hereditarias para reclamar los atrasos devengados y no percibidos por las personas dependientes fallecidas, en los siguientes términos:

«En el caso de que se produzca el fallecimiento de la persona dependiente, sin que en el plazo máximo de seis meses desde su solicitud haya recaído resolución de reconocimiento de su derecho a los servicios y prestaciones económicas del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia, la comunidad hereditaria del causante podrá solicitar el abono de las prestaciones económicas causadas y no percibidas por su titular hasta la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaría y de fomento de la competitividad o la del fallecimiento de la persona dependiente si este se hubiera producido con anterioridad a dicha entrada en vigor.

A tal efecto deberá resultar acreditada en el expediente la voluntad de la persona dependiente de solicitar la prestación económica de cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales así como que los cuidados hayan sido oportuna y adecuadamente prestados a aquella».

Dado que el derecho de acceso a la prestación solicitada por la fallecida hubiera nacido desde la fecha de reconocimiento de dicho derecho mediante la oportuna resolución, o en su defecto, al día siguiente de cumplirse seis meses desde la presentación de la solicitud, como consagra el Real Decreto Ley 8/2010,... ese derecho de acceso no hubiese nacido hasta el 21 de diciembre de 2012, fecha en la que estaba en pleno vigor lo establecido en el Real Decreto-ley 20/2012, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, cuyo párrafo primero de la Disposición adicional séptima... establece que:«1. Desde la fecha de entrada en vigor de este real decreto-ley, las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales previstas en el artículo 18 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, dejarán de producir efectos retroactivos para aquellas personas que a dicha fecha no hayan comenzado a percibir todavía las prestaciones económicas reconocidas a su favor, quienes conservarán, en todo caso, el derecho a percibir las cuantías que, en concepto de efectos retroactivos, hayan sido ya devengadas hasta dicho momento».

Ello significa que no hay efectos retroactivos que se hubieran podido reconocer a la causante, y por lo tanto, no hay derecho transmisible a los herederos.

(...)

Séptima.- Esta reclamación por responsabilidad patrimonial es además subsumible en el supuesto de hecho que se enjuicia por el Consejo Jurídico de la Región de Murcia en el dictamen 33/2017, esto es, solicitudes de reconocimiento de grado de dependencia y prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia de la Región de Murcia que, por su fecha de presentación, se caracterizan porque el derecho de acceso a las citadas prestaciones nace, en aplicación de la normativa vigente en dicho momento, cuando ya está plenamente en vigor el Real Decreto-Ley 20/2012,... y por esta circunstancia, interpreta el órgano consultivo que les es de aplicación lo dispuesto en la Disposición transitoria novena del mismo, en el sentido de serles de aplicación «el plazo suspensivo máximo de dos años a contar desde la fecha de la resolución de reconocimiento de las prestaciones o, en su defecto, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación, plazo que se interrumpirá en el momento en que el interesado empiece a percibir dicha prestación».

Por lo tanto, aun si se estimase que concurren los elementos para apreciar la responsabilidad patrimonial de la Administración en este caso, la posible indemnización de daños y perjuicios no existiría, pues el plazo suspensivo (desde el 21 de diciembre de 2012 hasta el 20 de diciembre de 2014 inclusive) englobaría en su seno todo el periodo reclamado".

TERCERO.- Mediante Orden, de 10 de abril de 2018, de la Directora Gerente del IMAS (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades) (folio 152 expte.), se acuerda admitir a trámite la Reclamación Patrimonial y se nombra instructora del expediente.

Con esa misma fecha se acuerda por la instructora del expediente la apertura del trámite de audiencia (folios 153 y 154 expte.), notificándoselo al interesado con fecha 30 de abril de 2018 (folio 157 expte.).

CUARTO.- El 9 de mayo de 2018 comparece en las dependencias del Servicio Jurídico del IMAS D. Z, en representación del reclamante (folio 158 expte.), para tomar vista del expediente y para retirar copia del informe social de 12 de junio de 2017.

QUINTO.- Con fecha 10 de mayo de 2018 se formuló propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial, al no concurrir los necesarios requisitos para su apreciación.

SEXTO.- Remitido el expediente en solicitud de Dictamen de este Consejo Jurídico, se emite el 5 de noviembre de 2018, con nº 293/2018 devolviendo el expediente al objeto de que se cumplimente el trámite de audiencia.

SÉPTIMO.- Una vez cumplimentado aquél (folios 1 a 4 nuevo expte.) se formula, con fecha 15 de enero de 2019, nueva propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación (folios 5 a 8 expte.).

En tal estado de tramitación y una vez incorporados el preceptivo extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 18 de enero de 2019.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, legitimación y plazo.

I. La LPACAP, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Dichas Leyes entraron en vigor el día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP y Disposición final decimoctava de la LRJSP), por lo que habiéndose iniciado el procedimiento mediante escrito presentado el 24 de febrero de 2017 le son plenamente aplicables.

II. En cuanto a la legitimación activa, el reclamante, en su condición de único heredero de la dependiente fallecida, está legitimado para solicitar una indemnización por el daño patrimonial que alega, en virtud de lo previsto en el artículo 32.1 LRJSP.

La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de atención a la dependencia de su competencia.

III. La reclamación ha de considerarse presentada dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar fija el artículo 67.1 LPACAP puesto que, en virtud del principio de la actio nata, el interesado no estuvo en condiciones de poder determinar el alcance de la lesión que, según manifiesta, se le había provocado hasta que se le notificó (con fecha 22 de marzo de 2017) la resolución, de 19 de enero de 2017, por la que no se reconoce a la comunidad hereditaria el derecho a las prestaciones del SAAD causadas y no percibidas por su titular (folios 110 a 113 expte.); ratificada posteriormente por Orden, de 26 de enero de 2018, de la Presidenta del IMAS (folios 125 a 127 expte.) que desestima el recurso de alzada formulado frente a la anterior resolución.

En consecuencia, a partir de ese momento (dies a quo) comenzó a transcurrir el plazo de un año para interponer la acción de resarcimiento correspondiente, por lo que la presentación de la solicitud de indemnización el 24 de febrero de 2017 fue temporánea, al no haber transcurrido el período de tiempo al que se ha hecho alusión.

IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha superado con creces el plazo de resolución del procedimiento (seis meses, Disposición final primera de la Ley de Dependencia -Ley 39/2006, de 14 de diciembre-).

TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.

El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 32 LRJSP, que configura una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.

No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, en su Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.

En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 32 y ss. LRJSP, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración los siguientes:

a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.

c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

Por otro lado, cabe también indicar que en el sistema de responsabilidad patrimonial vigente en nuestro Ordenamiento Jurídico rige el principio de alcance general, en virtud del cual se comprenden todo tipo de actuaciones extracontractuales de las Administraciones Públicas, ya sean actuaciones normativas o materiales o, incluso, aunque se trate de una inactividad de la Administración, ya sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la misma. Así, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que el funcionamiento anormal de los servicios públicos puede partir, no solamente de actos positivos que en su ejecución generan la existencia de un daño a terceros, sino también y a la inversa, por el incumplimiento de una obligación de hacer o la omisión de un deber de vigilancia, por mucho que los mismos no sean dolosos y siempre que pueda decirse que la Administración tenía el concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado (por todas, la Sentencia de ese Alto Tribunal, Sala Tercera, de 27 de marzo de 1998).

CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.

I. Como se deduce del examen del expediente administrativo remitido a este Consejo Jurídico, se presentó por la causante del reclamante, con fecha 20 de junio de 2012 una solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del SAAD (folios 1 a 14 expte. inicial). Por resolución de 13 de noviembre de 2012 se reconoció que la interesada se encontraba en situación de dependencia grado III (folio 58 expte.).

Tras el fallecimiento de la interesada con fecha 8 de mayo de 2014, con fecha 22 de octubre de 2014 se dicta resolución (folio 71 expte. anterior) por la que se acuerda la terminación del procedimiento ante la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.

Solicitado por su heredero las prestaciones causadas y no percibidas (folio 83 expte. anterior), por resolución de 19 de enero de 2017 (folios 110 y 111 expte. anterior) no se reconoce a la comunidad hereditaria de D.ª Y los efectos retroactivos de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales, en virtud de la Disposición adicional séptima del Real Decreto Ley 20/2012.

II. En cuanto al plazo para resolver las solicitudes, en virtud de la dispuesto en el apartado 2 de la disposición final primera LD, en la versión vigente al momento de presentarse la solicitud, "2. En el marco de lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el plazo máximo, entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia será de seis meses, independientemente de que la Administración Competente haya establecido un procedimiento diferenciado para el reconocimiento de la situación de dependencia y el de prestaciones.

3. El reconocimiento del derecho contenido en las resoluciones de las administraciones públicas competentes generará el derecho de acceso a las prestaciones correspondientes, previstas en los artículos 17 a 25 de esta Ley, a partir de la fecha de la resolución en la que se reconozca la concreta prestación o prestaciones que corresponden a la persona beneficiaria.

Si una vez transcurrido el plazo máximo de seis meses desde la solicitud, no se hubiera notificado resolución expresa de reconocimiento de prestación, el derecho de acceso a la prestación económica que, en su caso, fuera reconocida, se generará desde el día siguiente al del cumplimiento del plazo máximo indicado". En nuestro caso, el plazo de seis meses finalizaba el día 20 de diciembre de 2012.

Ahora bien, ha de tenerse en cuenta, por incidir en su regulación, lo dispuesto en la Disposición transitoria novena del Real Decreto-Ley 20/2012, en relación con las solicitudes de reconocimiento de la situación de dependencia pendientes de resolución a la entrada en vigor del citado Real Decreto-Ley (como ocurre en el caso que nos ocupa en el que la solicitud es de 20 de junio de 2012), que estableció lo siguiente:

"En el caso de aquellas personas que hayan presentado una solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto-ley que se encuentre pendiente de resolución a esa fecha, el derecho de acceso a las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales previstas en el artículo 18 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, derivadas del reconocimiento de dicha situación estarán sujetas a un plazo suspensivo máximo de dos años a contar desde la fecha de la resolución de reconocimiento de las prestaciones o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación, plazo que se interrumpirá en el momento en que el interesado empiece a percibir dicha prestación".

En el presente caso, la Administración se encontraba en plazo para resolver la solicitud cuando la normativa estatal (Real Decreto-Ley 20/2012) suspende temporalmente el reconocimiento de las prestaciones económicas; suspensión que en este caso se extendía hasta el 20 de diciembre de 2014 (seis meses más dos años desde la fecha de presentación de la solicitud). Sucede que la causante del reclamante fallece con fecha 8 de mayo de 2014, antes de que finalizase el periodo de suspensión indicado, por lo que a la fecha del fallecimiento no puede apreciarse la existencia de un daño real y efectivo, concretado en la persona del reclamante, en el retraso de la Administración en resolver puesto que no ha existido tal retraso al encontrarse la Administración en plazo para resolver a la fecha de fallecimiento de la interesada.

Por ello, coincidimos con la propuesta de resolución sometida a Dictamen en la inexistencia de un daño antijurídico que el interesado no tenga el deber de soportar, ya que no pueden reconocerse por vía de responsabilidad patrimonial unos efectos retroactivos que no hubiesen podido reconocerse a la dependiente aunque la Administración hubiese resuelto expresamente el expediente de reconocimiento de prestaciones antes de su fallecimiento, porque la Administración no había incurrido en retraso en resolver.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada, al considerar que no concurren en ella los elementos a los que el ordenamiento jurídico vincula el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración y, singularmente, la existencia de daño antijurídico.

No obstante, V.E. resolverá.