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Dictamen nº 306/2019
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 31 de julio de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Empleo, Universidades, Empresa y Medio Ambiente (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 2 de mayo de 2019, sobre Proyecto de Decreto por el que se regulan los cotos intensivos en la Región de Murcia (expte. 159/19), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha indeterminada, la Dirección General de Desarrollo Rural y Forestal de la Consejería de Agua, Agricultura y Medio Ambiente, elabora un primer borrador de Decreto por el que se regula la caza intensiva en la Región de Murcia. En el índice de documentos adjunto al expediente remitido al Consejo Jurídico se afirma que el borrador data de 6 de marzo de 2017.
En el indicado expediente, el borrador se acompaña de los siguientes documentos:
a) Propuesta fechada el 11 de abril de 2017 que eleva el Director General de Desarrollo Rural y Forestal a la titular de la Consejería de adscripción para que se tramite el Proyecto como Decreto. Dicha propuesta es aceptada por la Consejera de Agua, Agricultura y Medio Ambiente mediante Orden de 25 de abril de 2017, que manifiesta su conformidad para la iniciación del procedimiento.
b) Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) de 31 de agosto de 2017. Según dicho documento el Proyecto persigue el desarrollo reglamentario del artículo 18 de la Ley 7/2003, de 12 de noviembre, de Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia (LCPRM), para establecer el régimen de autorización y funcionamiento de los cotos intensivos de caza, fijando las condiciones en las que se podrá autorizar la expedición y suelta de piezas de caza vivas. De conformidad con dicho precepto legal, se entiende por coto intensivo aquel cuyo fin prioritario es el ejercicio de la caza sobre piezas de especies cinegéticas criadas en cautividad y soltadas periódicamente al objeto de incrementar de manera artificial su capacidad cinegética.
De conformidad con la MAIN, el futuro Decreto carece de impacto presupuestario relevante, económico, de género, así como de "otros impactos" que no se especifican.
Describe la MAIN, asimismo, el procedimiento seguido para la elaboración del Proyecto con los siguientes hitos principales:
- Se ha recabado el parecer del Consejo Asesor Regional de Caza y Pesca, que lo informa en su sesión de 27 de marzo de 2017. Consta en el expediente una copia del acta de la indicada sesión.
- El 6 de abril se elabora una segunda versión del texto.
- Trámite de consulta pública previa y audiencia, publicado en el BORM de 8 de mayo de 2017, en la web de Murcia Natural y en el Portal de Transparencia de la Región de Murcia. Presentan alegaciones la Federación de Caza de la Región de Murcia, las Sociedades de Cazadores y las Asociaciones de Granjeros Cinegéticos de la Región de Murcia. Las alegaciones son formuladas en el trámite de consulta pública por los representantes de las indicadas entidades en el Consejo Asesor Regional de Caza y Pesca. La valoración que de cada una de dichas alegaciones se realiza por el centro directivo impulsor del Proyecto, con indicación de las que son asumidas e incorporadas al texto y cuáles son objeto de rechazo se realiza mediante informe de 1 de junio de 2017.
- Con fecha 16 de junio de 2017 y en atención a una de las alegaciones sobre la distancia mínima exigible entre los cuarteles de caza intensiva y los núcleos de población y senderos, se elabora por un Ingeniero de Montes un informe técnico complementario sobre ruido y molestias, que finaliza con recomendaciones sobre ubicación, superficie y distancias mínimas, que se incorporan al Proyecto.
- La incorporación de las referidas alegaciones y consideraciones técnicas da lugar a una nueva versión del texto, la tercera, fechada el 21 de agosto de 2017.
SEGUNDO.- El 14 de noviembre de 2017 el Servicio Jurídico de la Consejería promotora del Proyecto lo informa, formulando tan numerosas observaciones y sugerencias que opta por efectuar una nueva redacción del texto, dando lugar a su cuarta versión.
TERCERO.- El 8 de enero de 2018 se publica en el BORM un anuncio por el que se abre un período de información pública.
CUARTO.- El 9 de enero se contesta a las alegaciones efectuadas por la Asociación de Naturalistas del Sureste (ANSE).
QUINTO.- El 19 de febrero se elabora una nueva MAIN que recoge todas las alegaciones formuladas desde el inicio de la tramitación y la valoración que de las mismas hace el órgano impulsor del Proyecto, con indicación de las que son asumidas y de las que no.
En esta MAIN se corrigen además los defectos que respecto de dicho documento se habían advertido por el Servicio Jurídico de la Consejería promotora.
Se elabora una nueva versión del texto, la quinta.
SEXTO.- El 5 de marzo de 2018 se elabora una nueva MAIN que recoge las alegaciones formuladas el 12 de febrero por el Colegio de Ingenieros Técnicos Forestales. Se rechazan todas de forma motivada.
SÉPTIMO.- El 6 de marzo se evacua el preceptivo informe de la Vicesecretaría.
OCTAVO.- El 1 de octubre de 2018 el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia evacua dictamen sobre el Proyecto. Éste es objeto de valoración positiva si bien se formulan diversas observaciones y sugerencias concretas de carácter técnico jurídico, al tiempo que se recuerda a la Administración la necesidad de progresar en el desarrollo reglamentario de la LCPRM y en la aprobación de las Directrices de Ordenación Cinegética y Piscícola, que acumulan ya un retraso de dos décadas.
NOVENO.- La incorporación de las observaciones formuladas por el Consejo Económico y Social determina la elaboración de una nueva versión del texto, que se acompaña de una MAIN, fechada el 25 de febrero de 2019.
DÉCIMO.- El 11 de abril de 2019 la Dirección de los Servicios Jurídicos evacua su informe 20/2019 en sentido favorable al Proyecto, sin perjuicio de la realización de diversas observaciones y sugerencias de técnica normativa, mejora de la redacción y corrección de algunos errores que se han deslizado en el texto.
UNDÉCIMO.- El 26 de abril se elabora una nueva MAIN y el 29 de ese mismo mes se diligencia por la Secretaría General de la Consejería promotora, por delegación de su titular, el texto autorizado que se somete a Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
El Proyecto consta de una parte expositiva innominada, 18 artículos, dos disposiciones adicionales, una transitoria y una final, así como cuatro anexos (I. Señalización de cotos intensivos de caza; II. Informe de la actividad cinegética en el coto intensivo; III. Declaración responsable de procedencia de piezas cinegéticas muertas o partes de las mismas; y IV. Declaración responsable de estar al corriente de las obligaciones tributarias y de la seguridad social).
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos se remite el expediente en solicitud de dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 2 de mayo de 2019.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Este Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), al considerarlo la Consejería proponente como un proyecto de disposición de carácter general que se dicta en desarrollo de la LCPRM.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración reglamentaria.
El procedimiento ha tratado de seguir lo previsto en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, cumpliendo con carácter general las exigencias sustanciales de elaboración de disposiciones de carácter general, aspecto este de singular importancia si se tiene en cuenta que el procedimiento, tanto en su aspecto formal como material, opera como una garantía para la legalidad, acierto y oportunidad de las decisiones administrativas que tienen por finalidad integrarse en el ordenamiento jurídico autonómico con eficacia, de modo que la no observancia por la Administración de los requisitos procedimentales puede redundar en la declaración de nulidad de la disposición.
No obstante, se realizan las siguientes observaciones:
1. La iniciación del procedimiento se llevó a cabo a través de la propuesta, de 11 de abril de 2017, de la Dirección General de Desarrollo Rural y Forestal dirigida a la titular de la Consejería de Agua, Agricultura y Medio Ambiente, entonces competente en la materia de caza. En la actualidad, conforme al Decreto del Presidente n.º 2/2018, de 20 de abril, de reorganización de la Administración Regional, es la Consejería de Empleo, Universidades, Empresa y Medio Ambiente la que asume las competencias en materia de caza y, dentro de ella, en virtud del Decreto 53/2018, de 27 de abril, por el que se establecen sus órganos directivos, corresponde la gestión de esta materia a la Dirección General del Medio Natural.
A dicha propuesta se acompañaba el correspondiente Anteproyecto de Decreto y, según se afirma en aquélla, la MAIN inicial, la cual sin embargo no obra en el expediente. Asimismo, al momento de efectuarse la propuesta, el texto se había sometido ya al Consejo Asesor Regional de Caza y Pesca Fluvial.
La MAIN fue introducida en el ordenamiento regional por la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia tanto para los Anteproyectos de Ley, como en el proceso de elaboración de los reglamentos, modificando la Disposición final primera de la Ley 6/2004 con la finalidad de valorar el impacto de la nueva regulación. En la actualidad, el artículo 37 de la Ley 10/2018, de 9 de noviembre, de Aceleración de la Transformación del Modelo Económico Regional para la Generación de Empleo Estable de Calidad, modifica el artículo 46 de la Ley 6/2004, introduciendo nuevos requisitos de la MAIN.
Del expediente se advierte que la tramitación comenzó directamente con la elaboración del Anteproyecto y su remisión al Consejo Asesor Regional de Caza y Pesca Fluvial, siendo sólo después cuando se procede a elaborar la MAIN (la primera MAIN que consta en el expediente está fechada el 31 de agosto de 2017, meses más tarde que la propuesta antes indicada, de 11 de abril). Como hemos señalado en anteriores Dictámenes (por todos, el nº 47/2016 y los recientes 112 y 209/2019), tal proceder no resulta correcto, pues el procedimiento debe comenzar con la elaboración de la MAIN, que es el documento justificativo y motivador de la iniciativa normativa, en general, y del texto de borrador que se adjunte, en particular, a fin de que la Secretaría General competente autorice su tramitación.
2. No se ha consultado al Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente.
Desde la perspectiva de las competencias que ejerce la Comunidad Autónoma al proceder a la regulación proyectada, la que de forma más evidente la ampara es la prevista como exclusiva en el artículo 10.Uno,9 del Estatuto de Autonomía (EAMU), esto es la de caza y la protección de los ecosistemas en los que se desarrolla dicha actividad.
Como ya señalamos en los Dictámenes 112 y 209/2019, ambos en relación a sendos proyectos reglamentarios de desarrollo de la LCPRM, dicha competencia es distinta de aquella otra que el Estatuto atribuye a la Comunidad Autónoma como de desarrollo legislativo y ejecución en su artículo 11.3, a saber, la de protección del medio ambiente y normas adicionales de protección, que comprende aquellos sectores de la actividad pública relacionados con el medio ambiente que no quedan cubiertos con otros títulos estatutarios específicos. De modo que, existiendo un órgano consultivo específico en materia de caza como es el Consejo Asesor Regional de Caza y Pesca Fluvial que ya ha conocido del Proyecto, podría sostenerse que sería innecesaria la consulta al Consejo de Medio Ambiente, cuya actuación quedaría reservada para aquellos supuestos en los que se pretende regular esos sectores no afectados por títulos competenciales específicos.
No obstante, la preceptividad de la intervención del Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente se vincula a un concepto jurídico indeterminado como es que el proyecto de disposición normativa tenga incidencia ambiental, dada la previsión contenida en el artículo 2.4 del Decreto 42/1994, de 8 de abril, por el que se regula el indicado Consejo. Adviértase que no se exige que dicha incidencia sea especialmente cualificada por su gravedad, extensión o intensidad. Además, el concepto de medio ambiente expresamente aceptado por el indicado Decreto es muy amplio, pues lo entiende como el medio físico constituido por el suelo, el subsuelo, la atmósfera y las aguas, así como la flora, la fauna y, en general, todos los elementos y recursos naturales que, en estrecha interrelación, integran la biosfera, incluidos los recursos culturales relacionados con los anteriores y los demás elementos que contribuyan a asegurar la calidad del entorno, y la defensa de las personas y sus bienes en el marco de la protección civil (art. 1.2).
Cabría sostener, entonces, que en la medida en que la futura norma incide sobre la fauna silvestre, al establecer medidas de pureza genética de los animales que serán soltados en los cotos (art. 3.2,b y 9 del Proyecto), medidas de garantía -distancias de seguridad- respecto de zonas de nidificación, áreas críticas y reintroducción de especies amenazadas (art. 4.3,c y d del Proyecto) y exigencias de evaluación de repercusiones sobre la Red Natura 2000 en determinados cotos (art. 3.2, letra c) del Proyecto), así como las implicaciones sobre la calidad del entorno de la contaminación acústica provocada por la caza intensiva y que llevaron a la evacuación de un informe ad hoc (folio 88 del expediente), que prácticamente comienza afirmando que "los cotos intensivos son actividades muy impactantes sobre el medio", la incidencia ambiental de la regulación proyectada aparece como indudable, convirtiendo en preceptivo el informe del Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente.
3. Contiene el Proyecto diversos preceptos (arts. 10 y 11) que regulan aspectos en materia de bienestar y sanidad animal como el movimiento y transporte de animales o la expedición de certificados sanitarios, sin que conste que se haya dado traslado del texto al centro directivo competente en dicha materia.
Tampoco se ha comunicado la elaboración del Proyecto al centro directivo competente en materia de seguridad alimentaria, a pesar de que el artículo 13 del Proyecto establece un requisito de marcado para la comercialización de las piezas de caza muertas. Si bien es cierto que el precepto efectúa una salvaguarda de las restantes exigencias establecidas en la normativa aplicable, habría sido oportuno recabar el parecer de la Dirección General competente en materia de seguridad alimentaria por si considerara necesario establecer algún requisito específico para las piezas procedentes de la caza intensiva.
Procede, en consecuencia, que se comunique a las Direcciones Generales competentes en materia de sanidad animal y de seguridad alimentaria el texto del Proyecto, concediéndoles un plazo para la presentación de observaciones y sugerencias.
4. En los procedimientos de elaboración de disposiciones generales, la Ley 26/2015, de 28 de julio, por la que se modifica el sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, ha introducido en el ordenamiento español, a través del artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, la necesidad de evaluar el impacto normativo en la infancia y en la adolescencia de las normas que se contengan en los anteproyectos de Ley y en los proyectos de reglamentos; añade también una Disposición adicional décima en la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, para incorporar a las memorias del análisis de impacto normativo que deben acompañar a los anteproyectos de ley y a los proyectos de reglamentos la consideración del impacto de la normativa en la familia.
Tampoco se incluye la preceptiva evaluación de la futura norma sobre su impacto por razón de orientación sexual, identidad o expresión de género, exigencia contenida en el artículo 42.2 de la Ley 8/2016, de 27 de mayo, de igualdad social de lesbianas, gais, bisexuales, transexuales, transgénero e intersexuales, y de políticas públicas contra la discriminación por orientación sexual e identidad de género en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
En relación con estas evaluaciones nada se dice en la MAIN, más allá de una genérica e insuficiente referencia a la ausencia de otros impactos, lo que habrá de corregirse en la Memoria final del Proyecto.
5. Sobre el informe de impacto presupuestario.
Afirma la MAIN que la futura norma supondrá un "impacto presupuestario mínimo en los presupuestos regionales, más allá de los propios servicios ya existentes que la Dirección General de Medio Natural presta (...) Asimismo, indicar que desde el punto de vista presupuestario, el proyecto no genera impacto en el déficit público ni implica cofinanciación comunitaria. En cuanto a los recursos materiales y humanos, no existe previsión de nuevos recursos, por lo que no se procede a la valoración de su coste".
Estas afirmaciones que de manera tan contundente se formulan para tomar la decisión sin embargo no deben entenderse suficientes a la luz de las directrices que marca la Guía Metodológica para la elaboración de las MAIN. En lo que al impacto en materia presupuestos respecta, la Guía, en el número 6º de su apartado A "Introducción", como respuesta a la pregunta de si de la propuesta normativa no se derivaran impactos apreciables, señala que "En aquellos casos en los que se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en alguno o algunos de los ámbitos, de tal forma que no corresponda la elaboración de una MAIN completa, se elaborará una MAIN abreviada con el contenido mínimo que se recoge a continuación". Concreta ese contenido mínimo en su apartado "C.- Contenidos de la Memoria Abreviada", y en él, por lo que interesa al impacto presupuestario, indica en su número 4 "En todo caso se especificarán los aspectos presupuestarios del proyecto normativo, haciendo una mención concreta a los posibles costes en recursos materiales y recursos humanos.". Es decir, la circunstancia de que el impacto presupuestario no sea "apreciable" faculta para redactar la MAIN abreviada, pero el contenido mínimo exige que "En todo caso", sin excepción, se especifiquen los aspectos presupuestarios del proyecto normativo haciendo una mención concreta a los posibles costes en recursos materiales y recursos humanos.
Lo que la Guía pretende, de manera simplificada evidentemente, es que queden reflejados los efectos presupuestarios que pueda tener la adopción de una determinada norma, sean o no asumibles con los recursos de los que ya se disponga en el momento de elaborar la propuesta. Sin embargo, en este como en algunos otros casos dictaminados, se viene observando la práctica consistente en negar efectos presupuestarios relevantes a los proyectos entendiendo que de esa manera no hay obligación de especificarlos, pero tampoco de justificar el aserto.
Como decimos, el mayor o menor impacto presupuestario permite a los órganos impulsores considerar la necesidad de realizar una MAIN completa o abreviada pero, una vez adoptada esa decisión, incluso en la abreviada hay que especificar los efectos que sobre el presupuesto genere y en tanto que la aplicación de la norma suponga una mínima actividad en el seno de la Administración originará unos gastos a los que hacer frente, gastos cuyo compromiso de ejecución ha de contar con el debido soporte presupuestario para no incurrir en nulidad por aplicación del artículo 36 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (TRLH), ya que está vedada la ejecución de gastos al margen del presupuesto por aplicación del principio de universalidad presupuestaria, consagrado en el artículo 46.3 EAMU, al señalar que el presupuesto de la Comunidad Autónoma incluirá la totalidad de los gastos e ingresos de los organismos y entidades integrantes de la Comunidad Autónoma. Al margen del presupuesto pueden existir cobros o pagos, pero no ingresos o gastos.
Como hemos dicho, una cosa es que los gastos derivados de la aprobación de la norma sean perfectamente asumibles con los créditos de los que disponga el departamento impulsor, o el resto de departamentos de la CARM, lo que no niega su existencia e impacto presupuestario. Otra bien distinta, que hubieran de dotarse de nuevos créditos. En ese caso, la propia Guía nos da la pista de cuál es la intención que se persigue al decir en el apartado B5, respondiendo a la pregunta de si un proyecto normativo afecta al presupuesto del departamento impulsor que "Si sí existiera impacto presupuestario por afectar el proyecto normativo a los presupuestos de la CARM, será necesario identificar, mediante la partida presupuestaria afectada y cuantificar los gastos e ingresos presupuestarios, financieros o no financieros que pudiera generar el proyecto normativo, o bien justificar la imposibilidad de cuantificación de dicho impacto.
Una vez cuantificado el impacto presupuestario habrá que determinar si el coste que supone puede ser asumido con los créditos disponibles sin necesidad de modificaciones presupuestarias, para lo cual será necesario identificar las partidas presupuestarias afectadas especificando la respectiva valoración monetaria. Si el coste no puede ser financiado con los créditos presupuestarios disponibles sin recurrir a modificaciones presupuestarias, será necesario detallar la modificación que se propone, su cuantificación y su fuente de financiación".
Como conclusión de este apartado se obtiene, en el caso examinado, al igual que en otros ya vistos por este Órgano consultivo, que la MAIN no responde al contenido exigido por la Guía, pues debieron hacerse unas referencias a los recursos presupuestarios que la puesta en marcha de la norma va necesariamente a implicar, referencias siquiera mínimas pero suficientes para alcanzar su fin de ilustrar al órgano que deba decidir sobre su aprobación.
6. En relación con la conformación del expediente, si bien puede calificarse de completo (salvo por lo indicado supra en relación con la MAIN inicial), no se ha enviado debidamente ordenado, pues si la ubicación de los documentos que lo componen en general responde a un criterio cronológico, éste no se respeta en todo momento, generando cierta confusión en la consulta del expediente (así, a modo de ejemplo, la MAIN que consta junto a la primera versión del texto que se contiene en el expediente no es la de 31 de agosto de 2017, sino la de 19 de febrero de 2018, que se corresponde con una versión más avanzada del Proyecto). Dicha confusión se agrava cuando las referencias en el índice a las fechas de expedición de los actos y trámites reflejados en el expediente no coinciden con las consignadas en los indicados documentos. Así ocurre, por seguir con el ejemplo de las MAIN, con el documento 24, que en el índice de documentos se data el 19 de febrero de 2019, cuando en realidad corresponde a la evacuada el 19 de febrero del año anterior, la cual a su vez ya consta en el expediente como documento número 2, si bien en el índice se afirma que se trata de una supuesta MAIN de 19 de febrero de 2017, que en realidad no obra en el expediente.
El Consejo Jurídico no puede dejar de requerir a la Consejería consultante que extreme el cuidado en el orden y conformación del expediente, como instrumento esencial de la actividad administrativa, en la medida en que constituye el reflejo documental de todo lo actuado, siendo así que el desorden en los documentos que lo componen y la falta de concordancia entre el índice y los elementos que integran el expediente dificultan sobremanera la correcta comprensión y conocimiento de lo actuado en el procedimiento de elaboración reglamentaria.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Procede retrotraer el procedimiento de elaboración reglamentaria al momento en que debió recabarse el parecer del Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente, así como de los correspondientes órganos directivos competentes en materia de sanidad y de seguridad alimentaria, conforme a lo indicado en la Consideración Segunda de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
