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Dictamen nº 308/2019
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 31 de julio de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Ceutí, mediante oficio registrado el día 13 de mayo de 2019, sobre recurso extraordinario de revisión interpuesto contra resolución de expediente sancionador urbanístico (expte. 165/19), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El escrito formula la consulta en los siguientes y literales términos: "En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 126 de la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas, adjunto remito expediente completo de tramitación de expediente sancionador urbanístico, contra cuya resolución se ha interpuesto recurso extraordinario de revisión, para informe preceptivo".
SEGUNDO.- Del expediente remitido se deduce que el Ayuntamiento de Ceutí, mediante resolución del Alcalde nº 433/2017, de 16 de mayo, impuso una sanción consistente en una multa de 15.962,35 euros a D. X y a D.ª Y, por una infracción urbanística consistente en la edificación de una vivienda aislada (estructura y cerramientos).
TERCERO.- El 17 de abril de 2019 los interesados interpusieron recurso extraordinario de revisión frente al acto anterior alegando que se ha incurrido en un error de hecho en la tramitación del expediente al haberse sancionado en calidad de promotores a quienes no son propietarios del inmueble, y se aporta la documentación acreditativa de ello.
CUARTO.- Previo informe favorable de la Secretaria de 7 de mayo de 2019, el Alcalde dictó el 10 de mayo siguiente el Decreto 2019-0392 mediante el que resuelve lo siguiente:
"PRIMERO.- Estimar el recurso extraordinario de revisión por haberse incurrido en un error de hecho en la imposición de la sanción por infracción urbanística a quienes no son propietarios de la finca, en los términos expuestos.
SEGUNDO.- Proponer la anulación del expediente sancionador urbanístico tramitado. Y ello, sin perjuicio de que, al no haber prescrito la sanción urbanística deba iniciarse nuevo expediente sancionador contra el propietario real del terreno.
TERCERO.- Dar traslado al Consejo Jurídico de la Región de Murcia, con el fin de que por dicho Órgano Consultivo, con carácter urgente, se emita dictamen.
CUARTO.- Declarar, de acuerdo con el artículo 22.1d) de la Ley 39/2015, la suspensión del cómputo del plazo de resolución del procedimiento, con ocasión de la consulta al Consejo Jurídico, por el tiempo que medie entre la petición y la recepción del informe.
QUINTO.- Notificar el presente acuerdo a los interesados a los efectos oportunos".
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Considera la Autoridad consultante que el Dictamen es preceptivo y cita como fundamento de ello el artículo 126 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), el cual dice lo siguiente en su párrafo 1: "El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales".
Es decir, se interpreta que el precepto transcrito establece la preceptividad del Dictamen en caso de recursos extraordinarios de revisión, cuestión a la que viene refiriéndose el Consejo jurídico desde el Dictamen 21/01. Allí se advertía que la reforma introducida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) por la Ley 4/1999, de 13 de enero, se refiere a la intervención de órgano consultivo de forma indirecta y nada clarificadora, siendo dudoso que tan colateral referencia sirva para sostener el carácter preceptivo en el recurso extraordinario de revisión. Si bien el fundamento de la intervención se justificaría en la garantía de la legalidad objetiva, al interponerse contra actos ya firmes en vía administrativa (a semejanza de la revisión de oficio), a la luz de los preceptos citados, consideraba el Consejo Jurídico, no podemos concluir que tal preceptividad constituya una exigencia del procedimiento administrativo común, como tampoco lo es de la legislación regional, a tenor del artículo 12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
Ya vigente la LPACAP el Dictamen 30/18 destacaba que, aun admitiendo que existen posiciones doctrinales que avalan la similitud del recurso extraordinario de revisión con la revisión de oficio, y teniendo en cuenta también que la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (LOCE), no ofrece duda sobre la preceptividad del Dictamen en el ámbito estatal, no ha estimado nunca este Consejo Jurídico que de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas o de las normas del procedimiento administrativo común pueda extraerse la consecuencia de la preceptividad de la consulta en las Administraciones Públicas distintas a la del Estado, conclusión que debe mantenerse a la vista de la redacción de los artículos 125 y 126 LPACAP, que mantienen los términos de la del 119 LPAC.
La intervención del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma se formuló en este último precepto -como ya se ha dicho- de forma indirecta tras la reforma introducida en la LPAC por la Ley 4/1999, de 13 de enero, ya que con anterioridad no se recogía tal previsión en la redacción primera de la LPAC, sino, como ha quedado dicho, en la LOCE (artículo 22.9). La nueva redacción suscitó el problema de su aplicación a aquellas Comunidades Autónomas que, en ejercicio de su potestad de autoorganización institucional, dispusieran de órganos consultivos a los que no se hubiera atribuido expresamente dicha competencia, como es el caso del Consejo Jurídico de la Región de Murcia. En tal contexto, cabe admitir la razonabilidad de la argumentación de quienes consideran que la preceptividad del dictamen de este órgano consultivo se puede fundamentar sobre la base de una interpretación "a sensu contrario" del artículo 119.1 LPAC, o ahora del 126 LPACAP, puesto que si éste dispensa la necesidad de su emisión en el supuesto de inadmisión a trámite, o cuando se hubieran desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales, en los restantes supuestos parece querer decir que sí será exigible, conclusión que se encontraría avalada por algunas resoluciones judiciales aisladas que consideran la emisión del Dictamen como parte del procedimiento administrativo común, como la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, de 14 de marzo de 2002 (rec. cas. nº 1063/19979. No obstante, es necesario tener en cuenta que el asunto enjuiciado en tal sentencia (que no tiene otras que la secunden), aunque con menciones a la LPAC, se refiere a la aplicabilidad del artículo 22.9 de la LOCE, en el cual la preceptividad está fuera de toda duda. Además debe tenerse en cuenta que tanto en la LPAC (art. 83.1) como en la LPACAP (art. 80.1) la preceptividad de un Dictamen debe imponerse expresamente, sin que pueda, por tanto, deducirse, y que en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma, como ha dicho el TSJRM, no es de aplicación el artículo 22.9 LOCE, pues en la materia rige la LCJ, cuyo artículo 11 establece el carácter facultativo del dictamen, y el 12 contempla los supuestos de exigencia preceptiva, entre los que no se encuentra el recurso extraordinario de revisión, ni para la Administración regional, ni para los Ayuntamientos.
Lo anterior no impide al Consejo Jurídico apreciar que existe fundamento para la intervención del órgano consultivo en el recurso extraordinario de revisión, que no sería otro distinto a la garantía de la legalidad objetiva, al interponerse tal recurso contra actos ya firmes en vía administrativa. La técnica revisora así establecida guarda semejanzas con la institución de la revisión de oficio; más aún, algunas de las causas del recurso extraordinario de revisión, según doctrina autorizada, se solapan con las que motivan la revisión de oficio prevista en el artículo 106 LPAC, cuyo apartado 3 -sobre la posibilidad de inadmitir a trámite las solicitudes formuladas por los interesados- fue reproducido por el artículo 119.1 LPAC y, ahora, por el 126.1 LPACAP. Esta parece ser la tendencia doctrinal promovida por el Consejo de Estado (Dictamen nº. 1.076/91, de 31 de octubre, sobre el Anteproyecto de Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) cuando recomendaba, reproduciendo el contenido de la memoria del año 1990, que "se estimaba deseable una valoración conjunta de ambas instituciones, primero, y una articulación armónica y refundidora, después, en una sola institución".
Pero el derecho positivo, con independencia de las consideraciones institucionales o de "lege ferenda" que este Consejo Jurídico puede compartir, no avala esa idea. Por eso, resulta adecuado concluir que, a la luz de la previsión del artículo 126.1 LPACAP en relación con el artículo 12.7 LCJ, no puede sostenerse que se imponga el trámite preceptivo de consulta en los recursos extraordinarios de revisión presentados ante la Administración regional o ante las Administraciones Locales de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Sobre el momento de la solicitud y emisión del Dictamen.
Junto a lo anterior existe otra causa obstativa para la emisión del Dictamen, y es que a tenor del Decreto del Alcalde 2019-0392, dictado el pasado 10 de mayo, el procedimiento ha terminado con la estimación del recurso, y ya, por tanto, carece de sentido la emisión de Dictamen, que siempre ha de ser previo a la resolución sobre el fondo del asunto planteado. El momento de solicitud debe ser con la propuesta de resolución del procedimiento en cuestión, ya que la emisión del Dictamen debe ser el acto inmediato anterior al que ponga fin al procedimiento, como claramente resulta de la posición institucional del Consejo Jurídico, del sentido funcional que cumple el Dictamen asesorando al titular del órgano decisor, y según plasma el Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (art. 46).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Según lo establecido en el artículo 12.17 LCJ en relación con el 126.1 LPACAP, este Consejo Jurídico no tiene atribuida competencia para emitir Dictamen preceptivo en recursos extraordinarios de revisión.
No obstante, V.S. resolverá.
