Dictamen nº 68/2025
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 20 de marzo de 2025, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 8 de mayo de 2024 (COMINTER número 98775), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de D. Y, por daños accidente en carretera (exp. 2024_158), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 9 de noviembre de 2021, D. Y, a través de su representante, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial, frente a la Administración regional, por los daños que dice haber sufrido como consecuencia de un accidente de circulación que imputa al inadecuado estado de conservación de una carretera titularidad de la CARM. La reclamación se basa en las siguientes alegaciones:
-“Que el pasado día 12 de diciembre de 2020, cuando me encontraba circulando en bicicleta por la RM-1 a la altura del KM. 0 (San Javier), sufrí una caída por las condiciones en las que se encontraba dicha carretera”.
-“La causa de la misma fue una gran mancha de aceite que había en la calzada unida a la gran cantidad de gravilla que también había en grandes cantidades en la orilla de la calzada”.
-“Hacer notar que en dicho lugar no existía ninguna señalización que advirtiese de la situación o peligro que entrañaba el mal estado de las instalaciones que produjeron mi caída”.
-“Que tras la primera asistencia en urgencias, he necesitado tratamiento médico y rehabilitador por las lesiones sufridas y cuyos informes y facturas de tratamiento se acompañan al presente”.
-“Que intereso expresamente el recibimiento a prueba (sin perjuicio de los documentos que ya en este momento se acompañan) a los efectos de acreditar la realidad de lo expuesto y, en particular, la valoración y cuantificación de los daños y perjuicios sufridos”.
Junto con el referido escrito, el reclamante aporta los siguientes documentos:
-Documento privado por el que se autoriza la representación, y copias de los DNI del reclamante y de su representante.
-Copia de la Diligencia de la comparecencia efectuada por el reclamante en el Puesto de la Guardia Civil de San Javier el día 13 de diciembre de 2020.
-Fotografías de distintas escoriaciones producidas en mano y brazo.
-Informe de alta en Urgencias del Hospital La Vega, de 12 de diciembre de 2020, que hace referencia a “múltiples escoriaciones superficiales en miembros y hematoma a nivel de cadera izquierda”.
-Parte médico de MUFACE que señala una incapacidad temporal desde el 14 de diciembre de 2020 hasta el siguiente día 28.
-Informe médico sobre los daños producidos por el accidente (refiere los daños pero no los cuantifica).
-Facturas en concepto de tratamiento de rehabilitación por importe de 600 euros (20 sesiones) y en concepto de asistencia médica por importe de 340 euros (3 consultas).
(El escrito inicial de reclamación no concreta los medios de prueba que solicita, al margen de la referida documentación, ni determina el importe de la indemnización que reclama).
SEGUNDO.- Con fecha 16 de noviembre de 2021, se requiere al reclamante para que acredite la representación, indique si por los mismos hechos se siguen otras reclamaciones civiles, penales o administrativas, señale la vía concreta y el punto kilométrico exacto del accidente, aporte certificación bancaria de la cuenta IBAN donde realizar el pago, y aporte informe de Urgencias y partes de baja.
Y con fecha 23 de noviembre de 2021, en contestación a dicho requerimiento, el reclamante aporta justificante de inscripción en el Registro Electrónico de Apoderamientos de poder general para actuar “en cualquier actuación administrativa y ante cualquier Administración Pública”. Asimismo, el reclamante indica que se ha presentado reclamación patrimonial ante el Ayuntamiento de San Javier, que el lugar exacto del accidente ya se indicó en el escrito inicial de reclamación, y que toda la documentación médica ya se aportó con dicho escrito inicial.
TERCERO.- También con fecha 16 de noviembre de 2021, se solicita a la Dirección General de Carreteras informe técnico sobre la reclamación formulada. Y con fecha 15 de diciembre de 2021, dicha Dirección emite informe en el que pone de manifiesto:
“A.- Realidad y certeza del evento lesivo.
No se aporta atestado de la Guardia Civil. No tenemos constancia de la existencia del accidente en nuestro centro.
Tampoco tenemos constancia de la existencia de una mancha de aceite en las inmediaciones del pk 0+000 de la RM-1 en ninguno de los dos sentidos.
No tenemos comunicación alguna por parte del CECOP ni de la policía local de un aviso por aceite o gravilla en calzada, ni en el día de la caída ni en el anterior ni el posterior. En caso de mancha de aceite, se suele recibir un aviso por el primer usuario que se la encuentre, por alguno posterior o bien por el CECOP o la policía local, que a su paso por la zona la hayan encontrado.
Se adjuntan los tres partes de comunicaciones donde se puede comprobar que no se avisa de tal situación, así como el parte de unos días posteriores como ejemplo donde se ve que se avisan hechos similares. El día 24 de diciembre se recibió una llamada de la policía local advirtiendo de la presencia de aceite en la RM-19.
No tenemos imagen gráfica de la mancha de aceite, ni testimonio alguno de otro tipo de la existencia de la misma. No podemos asegurar que la caída se produjera en el sitio que se indicó, ni bajo las circunstancias que se indican.
(...)
C.-Constancia de la existencia de otros accidentes en el mismo lugar y las medidas adoptadas.
No existe constancia de accidente alguno en el pk 0+000 de la RM1. Hay constancia de un accidente en el pk 0+400 y otro en el 1+ 100.
(...)
I.-Aspectos técnicos de la producción del daño.
Supuestamente la bicicleta derrapó en la mancha de aceite. Pero como no se sabe la ubicación de la misma es imposible realizar una hipótesis de cómo se desarrolló”.
CUARTO.- Con fecha 13 de abril de 2022, se acuerda la apertura de un período de prueba, solicitando al reclamante que “acredite por cualquier medio de prueba admisible en derecho, los siguientes extremos: 1) El documento de acreditación de representación no contiene la autorización del representado 2) Indicación de si por estos mismos hechos se siguen otras reclamaciones 3) Indicación de si se ha recibido indemnización por parte de alguna compañía de seguros 4) Acredite las circunstancias del hecho mediante testigos, atestado policial... o cualquier otro medio de prueba suficiente 5) Aporte una valoración completa de la indemnización que reclama. La cuantía por la que se reclama y los cálculos realizados para determinarla”.
Y con fecha 27 de abril de 2022, en respuesta a dicha solicitud, el reclamante reitera las alegaciones que formuló en su escrito inicial, volviendo a presentar los documentos que aportó con dicho escrito. Y respecto a la cuantía de la indemnización que solicita, alega lo siguiente:
“Finalmente, y tras las pruebas médicas oportunas, el Dr. Z, magister en valoración del daño corporal, emitió informe médico pericial de incapacidad temporal y definitiva del estado del lesionado como consecuencia de la mencionada caída en la vía pública (Documento núm. 7):
Así, y conforme a mi edad (42 años), tomando como base el baremo vigente en la fecha de estabilidad lesional (2021) (Baremo de indemnizaciones en accidentes de circulación por analogía), la indemnización por lesiones y gastos asistenciales asciende a NUEVE MIL CIENTO CINCUENTA Y OCHO EUROS CON SESENTA Y TRES CENTIMOS (9.158,63 €), desglosándose de la siguiente forma:
-Por 17 días de p.p.p. Moderado (baja laboral): 3.258,00 €
-Por 49 días de p.p. Básico: 1.548,89 €
-Por 1 puntos de secuela funcional: 820,05 €
-Por 3 puntos de perjuicio estético: 2.591,69 €
-Por Gastos médicos: 340,00 €
-Por Gastos de Rehabilitación: 600,00 €”.
QUINTO.- Con fecha 2 de junio de 2022, se solicita informe al Servicio de Inspección de Prestaciones Asistenciales de la Consejería de Salud, a efectos de que se pronuncie sobre “la idoneidad de la valoración por daños personales presentada por el reclamante” y “otras cuestiones de interés”. Y con fecha 24 de junio de 2022, la Inspección de Servicios Sanitarios emite Informe en el que señala:
“Considero que la primera atención tras el traumatismo, refleja que se trata de un accidente leve que no precisa de exploraciones complementarias, ni de ingreso hospitalario ni se le cita a revisiones etc. Tras el mismo no se recogen ninguna complicación de las heridas, ni hay otras atenciones sanitarias por el conducto habitual de atención sanitaria de su compañía, salvo el parte de IT. La factura de la RHB que se aporta no indica ni el motivo, ni la zona tratada, ni el estado inicial ni final, ni el calendario de la misma.
Algias significa dolor y por tanto es algo subjetivo y no objetivable. No encuentro razones para alegar algia cervical como secuela.
En cuanto a las cicatrices y de acuerdo a la valoración que hace el perito, la cicatriz más grande está en la cadera/muslo izquierdo por lo que es una zona no visible de manera habitual y las de la mano y antebrazo derecho son muy pequeñas. El perjuicio estético viene definido en el artículo 101 de la Ley 35/2015 y su medición para graduarlo desde leve a muy grave tiene en cuenta de modo particular los factores siguientes: a) el grado de visibilidad ordinaria del perjuicio, b) la atracción a la mirada de los demás, c) la reacción emotiva que provoque, y d) la posibilidad de que ocasione una alteración en la relación interpersonal del perjudicado. Por lo anterior no se considera que quede perjuicio estético por esas cicatrices.
El proceso se considera finalizado el 28 de diciembre, fecha de la emisión del alta laboral”.
Como conclusión final la Inspección Médica señala que “D. Y ha presentado un perjuicio personal moderado por pérdida temporal de la calidad de vida, durante el periodo comprendido entre el 14 de diciembre y el 28 del mismo mes por asimilación al periodo de IT. No se objetivan secuelas”.
SEXTO.- Con fecha 5 de julio de 2022, se notifica al reclamante la apertura del trámite de audiencia “para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificantes que estime procedentes”. No consta que se haya realizado actuación alguna en dicho trámite.
SÉPTIMO.- Con fecha 6 de mayo de 2024, se dicta propuesta de resolución en la que se plantea “desestimar la reclamación... al no constar acreditada la concurrencia de los requisitos exigidos en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, concretamente la relación de causalidad ente el hecho acaecido, con su efecto lesivo, y el funcionamiento del servicio público de carreteras”.
OCTAVO.- Con fecha 8 de mayo de 2024, se solicita el Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo y los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en los artículos 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, y 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), y con dicho carácter preceptivo se ha recabado y se emite este Dictamen.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
I.- D. Y ostenta legitimación activa para reclamar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), por ser la persona que sufre los daños físicos cuya indemnización reclama.
Respecto a la representación, en la propuesta de resolución se afirma que “el otorgamiento de poder en la plataforma apodera no ha sido autorizado”. Sin embargo, en la página 78 del expediente obra un documento de “aceptación de apoderamientos” que expresamente señala que el apoderamiento otorgado por D. Y se encuentra “autorizado”. Por lo tanto, tras comprobar dicho extremo, se deberá corregir la propuesta de resolución.
La legitimación pasiva corresponde a la Consejería consultante, dado que es la titular del servicio de conservación viaria a cuyo inadecuado funcionamiento se imputan los daños reclamados.
II.- La reclamación se ha presentado dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 de la LPAC. El accidente que provocó los daños por los que se reclama se produjo, según manifiesta el interesado, el día 12 de diciembre de 2020, y el escrito formulando la reclamación se registró de entrada el día 9 de noviembre de 2021; por lo tanto, es evidente que la acción se ha ejercido de forma temporánea.
III.- Se ha seguido el procedimiento previsto en la LPAC para la tramitación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, sin que se observen carencias esenciales; obra en el expediente el informe del Servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño y el trámite de audiencia al interesado.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial en el ámbito de los servicios de conservación de carreteras.
I.- El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en el artículo 32 de la LRJSP.
De acuerdo con lo establecido en este último precepto, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
De conformidad con lo dispuesto en este bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta, y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:
-Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.
-Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
-Que sea imputable a una Administración Pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.
-Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.
Ahora bien, al igual que ha sucedido con ocasión de la emisión de Dictámenes emitidos con anterioridad en supuestos similares al que aquí se trata, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que, pese a que el tenor literal del citado artículo 32 de la LRJSP alude exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el no funcionamiento de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración hubiese actuado de manera positiva para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.
II.- Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que aquélla puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y de procurar su mantenimiento y conservación. En ese sentido, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial.
Ese precepto resulta coincidente con el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de ese último precepto añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.
Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir, como exige el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
En consecuencia, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar, primariamente, si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en Sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.
CUARTA.- Nexo causal entre el funcionamiento del servicio viario regional y los daños por los que se solicita indemnización. Falta de acreditación.
I.- En el supuesto sometido a consulta, el reclamante alega que mientras circulaba en bicicleta por la autovía RM1 sufrió una caída como consecuencia de “una gran mancha de aceite que había en la calzada, unida a la gran cantidad de gravilla que también había en grandes cantidades en la orilla de la calzada”.
Sin embargo, no ha quedado debidamente acreditada la realidad del accidente; las pruebas aportadas por el reclamante no acreditan que los daños que señala fueran producidos por la caída que alega, ni que dicha caída ha sido consecuencia de las circunstancias de la calzada que señala en su escrito de reclamación.
El Informe de la Dirección General de Carreteras pone de manifiesto que no tiene constancia de la existencia del accidente, y que tampoco tiene constancia de la existencia de una mancha de aceite en las inmediaciones del lugar donde, según el reclamante, se produjo la caída. Señala dicho Informe que, cuando se produce una mancha de aceite en la calzada, se suele recibir un aviso por algún usuario, por el CECOP o por la Policía Local, advirtiendo de esa circunstancia; sin embargo, en este caso no consta que se haya producido ningún aviso en dicho sentido.
Por otra parte, ni los servicios sanitarios ni la Guardia Civil se desplazaron al lugar de los hechos (las diligencias de la Guardia Civil se producen cuando, al día siguiente del accidente, el reclamante comparece en las dependencias de aquélla). Además, el reclamante no aporta prueba testifical, y ni siquiera aporta una imagen de la mancha de aceite en el momento de producirse los hechos. Por lo tanto, como señala la Propuesta de Resolución, no existe ni una sola prueba que demuestre que el accidente realmente se produjo en los términos que señala el reclamante.
II.- En relación con la carga de la prueba, corresponde al actor acreditar las cuestiones de hecho determinantes de la existencia, de la antijuridicidad, del alcance y de la valoración económica de la lesión, así como del sustrato fáctico de la relación de causalidad que permita la imputación de la responsabilidad a la Administración. De ahí que, cuando esa prueba resulta insuficiente, ha de descartarse la existencia de aquélla. En este sentido se puede citar la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Secc. 8ª) de 21 marzo 2002, que señala lo siguiente: “En el caso de autos no queda acreditado que los daños y perjuicios que se reclaman trajeran su causa directa y eficaz en una omisión de la diligencia exigible a la Administración en el mantenimiento del estado de las vías públicas. El actor alega que los daños causados en su vehículo se produjeron por la existencia de piedras de gran tamaño desprendidas de un talud que se encontraban en la carretera. Sin embargo, no se avisa en ese momento a la Guardia Civil, ni a ninguna otra Fuerza, para que levantase un atestado evidenciador de lo ocurrido: los hechos, según el recurrente, tienen lugar a las 03'30 horas del 5 de abril de 1.999 y no comparece hasta las 19'16 horas del día 6 de abril en la Comisaria de Erandio. Tampoco la Demarcación de Carreteras del Estado en Cantabria tiene ningún conocimiento de los hechos, ni pudo tomarse declaración al testigo propuesto, quien estaba ausente del domicilio aportado, desde hacía más de un año. Si a ello se añade que no consta que se hubiera realizado ninguna llamada de emergencia al teléfono 112, debe concluirse que no queda suficientemente probada ninguna omisión de la diligencia exigible a la Administración, lo que comporta la desestimación del recurso interpuesto”.
Como reiteradamente ha puesto de manifiesto este Consejo Jurídico, la realización del atestado policial resulta esencial para acreditar las circunstancias concurrentes del accidente por el que se solicita indemnización. Así, en nuestros Dictámenes núms. 203/2017 y 32/2022, entre otros, se decía “que la realización del atestado resulta esencial no ya sólo para que pueda acreditarse que el reclamante circulaba por el lugar en cuestión el día y hora que manifiesta (sin mayor apoyatura que su testimonio), sino que la presencia policial poco tiempo después del accidente permite un examen de las circunstancias concurrentes en el presunto accidente que resulta trascendental para el enjuiciamiento de pretensiones como la presente. En este sentido, resulta evidente que, en el estado actual de facilidad de las comunicaciones, no puede aceptarse que el deber del afectado de comunicar en tal momento el siniestro (para lo que existen, incluso, números telefónicos de coordina ción de emergencias) constituya un deber excesivo, antes al contrario, se estima que es una carga para el que pretenda, luego, deducir una pretensión indemnizatoria como la del caso. Frente a ello, y como indicamos en el Dictamen 212/2002, si el interesado, por la escasa relevancia de los daños, opta por no avisar a la Guardia Civil para que constate en dicho momento el accidente, deberán concurrir otras circunstancias de muy especial consistencia que lleven a la convicción de la ocurrencia del accidente tal y como lo relata el reclamante, y que aquél es causa eficiente de los daños por los que reclama, sin que, en el caso que nos ocupa, las circunstancias alegadas por el mismo sean indicios lo suficientemente concluyentes para tener por cumplidamente acreditados los hechos en que basa su pretensión”.
III.- En definitiva, la falta de acreditación de los hechos en que se funda la reclamación, que resulta únicamente imputable al actor, a quien incumbía su prueba ex artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, implica que no pueda considerarse que exista la adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización, por lo que procede desestimar la reclamación.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina en sentido favorable la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, toda vez que no consta acreditada la realidad del evento lesivo ni, en consecuencia, la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de conservación viaria y el daño reclamado.
No obstante, V.E. resolverá.
