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Dictamen nº 426/2019
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 22 de noviembre de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 2 de octubre de 2019 (COMINTER 295411/2019), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en nombre y representación de su hijo Y, debida a accidente escolar (expte. 287/19), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 21 de noviembre de 2018 D.ª X formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración educativa regional en la que expone que su hijo Y es alumno del Instituto de Educación Secundaria (IES) Salvador Sandoval, de Las Torres de Cotillas.
En ella explica también que el día 30 de octubre anterior estaba en clase de Gimnasia y que, mientras hacía un ejercicio de baloncesto, se le rompieron las gafas. Por ese motivo, solicita que se le indemnice con la cantidad de 146 euros.
Junto con la solicitud de indemnización aporta una copia del Libro de Familia, acreditativa de la relación de filiación descrita, y una factura expedida el citado 30 de octubre por una óptica de la localidad referida, por la adquisición de una montura de gafas y por el mencionado importe..
SEGUNDO.- El 29 de noviembre de 2018 se remite dicha reclamación a la Secretaría General de la Consejería consultante con un informe del Director del IES, fechado el día 26 de ese mes, en el que confirma que el accidente se produjo el día citado, a las 13:00 horas, en el pabellón del centro escolar, durante la clase de Educación Física. También precisa que el menor estudia 4º curso de ESO.
Asimismo, ofrece el siguiente relato de los hechos: "Chocó con otro compañero haciendo ejercicios propios de la clase de Educación Física, cayeron al suelo las gafas y el chico cayó encima de las gafas y se rompieron".
TERCERO.- La Secretaria General de la Consejería, por delegación de la Consejera, dicta una orden el 17 de diciembre de 2018 por la que acuerda admitir a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada y designa a la instructora del procedimiento.
CUARTO.- El 19 de diciembre se solicita a la Dirección del IES que emita un informe acerca de los hechos que se exponen en la solicitud de indemnización, complementario del que ya elaboró en el mes de noviembre anterior.
QUINTO.- El 21 de diciembre se recibe el informe solicitado, elaborado por el citado responsable educativo el día anterior, en el que se realizan las siguientes manifestaciones.
Así, en primer lugar, y con fundamento en lo que relató el profesor de la asignatura que estaba presente en aquel momento, se expone que "Durante la clase de Educación Física, en la que se estaba realizando la actividad de baloncesto, dos alumnos, uno de ellos el referido Y, chocaron al intentar recuperar el rebote de un balón que había sido lanzado a canasta. En la caída, tras el salto, ambos alumnos caen al suelo con la mala fortuna de que a Joaquín se le desprenden las gafas y se quedan debajo de él. Al levantarse advertimos que ninguno de los dos alumnos ha sufrido daño físico pero que las gafas de Joaquín se han roto".
Por otra parte, se destaca que el juego se estaba desarrollando conforme a las reglas e instrucciones que había impartido el profesor para el desarrollo de esta actividad y se informa de que en la pista de baloncesto en la que se desenvolvía la clase no existe ningún desperfecto que pudiera haber provocado el percance.
Por último, se señala que "En ningún caso hubo mala intención por parte de los alumnos directamente implicados en el incidente ni por cualquier otro. Fue un lance absolutamente fortuito, consecuencia de la actividad deportiva que se estaba practicando y de un lance propio del juego".
SEXTO.- El 15 de febrero de 2019 se concede audiencia a la interesada para que pueda formular alegaciones o presentar documentos o justificantes pero no consta que haya hecho uso de ese derecho.
SÉPTIMO.- El 24 de septiembre de 2019 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por considerar que no existe nexo causal alguno entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño sufrido por la menor, que tampoco reviste carácter antijurídico.
En tal estado de tramitación y una vez incorporado un índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 2 de octubre de 2019.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.
I. La reclamación se ha presentado por una persona legitimada para ello ya que es quien sufre el detrimento patrimonial causado por la necesidad de tener que comprar una montura de gafas nueva a su hijo y porque, asimismo, ostenta la representación legal del menor ex articulo 162 del Código Civil. Por ello, goza de la condición de interesada a los efectos previstos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
La legitimación pasiva corresponde a la Consejería consultante en tanto que es titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 67.1 LPACAP como se deduce del análisis del expediente administrativo. En este sentido, se debe recordar que el hecho lesivo se produjo el 30 de octubre de 2018 y que la acción de resarcimiento se interpuso el 21 de noviembre del mismo año, dentro del plazo legalmente establecido al efecto y, por ello, de forma temporánea.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se aprecia que se ha sobrepasado con exceso el plazo de tramitación del procedimiento al que se refiere el artículo 91.3 LPACAP, lo que ha venido motivado, en buena medida, por la paralización del procedimiento que se produjo, sin causa que parezca justificarlo, entre los meses de febrero y septiembre de 2019.
Por otra parte, se constata que la notificación del acuerdo de admisión a trámite de la reclamación se le comunicó a la reclamante junto con un escrito del órgano instructor en el que, aunque le informaba del plazo de duración del procedimiento y del efecto negativo del silencio administrativo, no se le daba a conocer la fecha en la que la solicitud de indemnización tuvo entrada en el registro del órgano competente para su tramitación, como exige el artículo 21.4 LPACAP.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. Según el artículo 32 LRJSP, cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstos no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.
Ahora bien, a este respecto el Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, ha destacado que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, entre otras).
Por otro lado, el Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el núm. 229/2001, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que "deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan".
En ese mismo sentido, ese Alto Órgano consultivo ha rechazado en la Memoria del año 1998 que la Administración haya de asumir el riesgo de los daños sufridos por los escolares en los recintos educativos y ha considerado que los mismos no le son imputables por no ser consecuencia del funcionamiento del servicio educativo, aunque se hayan producido con ocasión de su realización. Niega que el servicio público pueda concebirse "como el centro de imputación automática de cualesquiera hechos que acaecen en el área material de aquél" y rechaza además que la "debida diligencia de los servidores públicos" incluya un "cuidado total sobre las personas que se encuentren en el servicio y las conductas, del tipo que sean que se desarrollen dentro de él" (Dictamen núm. 289/94).
Resulta, pues, necesario analizar las circunstancias que se hayan producido en cada caso para determinar si han concurrido o no los requisitos legalmente establecidos en los artículos 32 y siguientes LRJSP y se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. En lo que aquí nos interesa, es decir, en orden a determinar la existencia de responsabilidad patrimonial, se ha de tener en cuenta, como se dejó apuntado con carácter general en nuestro Dictamen núm. 89/2014, de 31 de marzo, que no todos los accidentes sufridos en el seno de una clase de Educación Física han de revestir el mismo tratamiento.
Debe partirse de la idea de que las clases que se imparten de esa asignatura no constituyen por sí mismas actividades generadoras de riesgo o, por lo menos, de riesgos que vayan más allá de los inherentes a la práctica de cualquier actividad deportiva que se realice de acuerdo con las reglas que le son propias. Por esa razón, resulta constante y reiterada la doctrina de los consejos consultivos que excluye la responsabilidad patrimonial de la Administración cuando el ejercicio se desenvuelve en los márgenes del riesgo que en sí mismo encierra la práctica deportiva.
Así pues, en el desarrollo de una actividad deportiva usual, ordinaria o generadora de un riesgo normal no deben concurrir elementos especiales de peligrosidad, de tal modo que los accidentes que puedan producirse durante su ejecución deben considerarse como hechos casuales acontecidos con ocasión de la prestación del servicio público educativo, pero no directamente provocados como consecuencia de su funcionamiento, por lo que deben ser asumidos por aquellos que la practican.
Sin embargo, en otras ocasiones, la propia naturaleza del ejercicio a desarrollar y las propias circunstancias en las que pueda llevarse a cabo pueden generar un riesgo susceptible de producir un daño, y si así ocurriese correspondería indemnizarlos al que ha puesto en marcha el mecanismo de riesgo que excede de los patrones socialmente aceptables, según tiene declarado el Tribunal Supremo (entre otras, en su Sentencia de 28 de octubre de 1998).
Nos referimos a aquellos supuestos en los que los daños pudiesen producirse como consecuencia de la realización de un ejercicio deportivo ordenado por el profesor siempre que fuese irrazonable o imprudente por no ser adecuado a las características personales del alumno, especialmente de edad o de complexión física; cuando las instrucciones que se hubiesen cursado fuesen incorrectas, inadecuadas o inoportunas, o siempre que la realización del ejercicio pudiese comportar un riesgo significativo para los escolares y no se hubiese observado un especial deber de cuidado o vigilancia o no se hubiesen adoptado las medidas de precaución que resulten habituales, ajustadas a la pauta de diligencia exigible a un buen padre de familia. De ese modo, para que se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración resulta necesario tomar en consideración la posible conjunción de circunstancias tales como la peligrosidad de la actividad, la falta de supervisión por parte del profesorado y la edad de los propios alumnos.
II. No obstante, como ya se ha puesto de manifiesto, el Director del IES ha explicado en sus informes que el evento dañoso se produjo cuando el hijo de la reclamante chocó con otro compañero al intentar recuperar un balón rebotado, que había sido lanzado a canasta. En la caída cayeron los dos al suelo sin que sufrieran daños personales, pero Joaquín aplastó las gafas que se le habían desprendido y caído debajo de su cuerpo.
Dicho responsable educativo señaló que el juego se estaba desarrollando conforme a las reglas e instrucciones que había impartido el profesor para el desarrollo de dicha actividad deportiva y que en la pista de baloncesto en la que se desenvolvía la clase no existía ningún desperfecto que pudiera haber provocado el percance.
Por último, manifestó que el accidente se produjo de manera fortuita, como consecuencia de un lance propio del juego y, por tanto, de la materialización de uno de los riesgos propios de la clase de Educación Física, y que ninguno de los dos alumnos tuvo intención de causarle daño al otro.
Por lo tanto, no cabe sino concluir que el evento dañoso se produjo de manera no intencionada sino fortuita y accidental, y que fue fruto de la casualidad o de la simple mala suerte.
De lo que ha quedado expuesto se desprende además que el accidente resultó imposible de evitar para el profesor que supervisaba la actividad, pues es claro que no se pueden controlar todos y cada uno de los movimientos de los escolares durante la práctica de una actividad física. También se advierte que la actividad deportiva que se llevaba a cabo (un partido de baloncesto) era plenamente adecuada para que la practicaran los alumnos de 4º curso de ESO, de acuerdo con sus circunstancias personales, físicas y de edad. A eso hay que añadir que el hijo de interesada era plenamente consciente, por las razones que se han dicho, del riesgo que suponía practicar ese deporte con gafas.
Así pues, no se puede considerar que fuese una práctica especialmente peligrosa o que colocara a los menores ante un riesgo que no tuvieran la obligación de afrontar, sino que resultaba consustancial con el desenvolvimiento de una actividad escolar deportiva de carácter normal.
En consecuencia, resulta evidente que el daño existió y así se acredita, y que además se produjo con ocasión de la prestación del servicio público educativo, pero que no lo fue como consecuencia de su funcionamiento y, por tanto, la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del servicio educativo impiden que los hechos aquí examinados puedan desencadenar la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial, ya que no se ha acreditado la existencia de relación de causalidad alguna entre la prestación del servicio público educativo y el daño patrimonial sufrido por el alumno, cuya antijuridicidad tampoco se ha demostrado.
No obstante, V.E. resolverá.
