Dictamen nº 429/2019

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 22 de noviembre de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 14 de mayo de 2019 (COMINTER 154362/2019), sobre consulta facultativa relativa a la exigibilidad del cobro de precio público por la expedición de fotocopias de los documentos contenidos en expedientes de naturaleza disciplinaria (expte. 171/19), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 6 de marzo de 2019 el Inspector Jefe de Educación remite a la Secretaría General de la Consejería mencionada una consulta acerca de la gratuidad de las copias que se entregan a las personas interesadas en los procedimientos administrativos (precios públicos).

En ella expone que, unos días antes, un docente incurso en un procedimiento disciplinario se negó a pagar el importe de las fotocopias que quería llevarse del expediente. Por parte del Servicio de Gestión Económica y Presupuestaria se le indicó que, dada su condición, no tenía que abonar ninguna cantidad y que el órgano instructor debía proporcionarle gratuitamente las fotocopias que él solicitara.

Añade que desde el traspaso de competencias en materia de educación no universitaria, regulado por Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, todas las fotocopias que han solicitado los interesados en este tipo de procedimientos han sido abonadas, independientemente de qué funcionario fuese el instructor, previa liquidación de la correspondiente exacción legal por parte del Servicio de Gestión Económica y Presupuestaria.

El Inspector Jefe señala, asimismo, que varios Servicios de las distintas Direcciones Generales y de la propia Secretaría General también proponen el abono del importe de fotocopias por parte de cualquier ciudadano que, en su condición de interesado, pretenda ejercer sus derechos.

Además, expone que los padres con hijos matriculados en los diferentes centros educativos también realizan ese abono en los casos de expedientes disciplinarios, imposición de medidas correctoras y procedimientos de acoso de su alumnado o de otra naturaleza.

Asimismo, recuerda que el artículo 20 del Decreto Legislativo 1/2004, de 9 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales constituyen precios públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (TRLTPP), define como precio público las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestación de servicios, realización de actividades o entrega de bienes no patrimoniales en régimen de derecho público cuando concurra, entre otros motivos, que no sean de "solicitud o recepción obligatoria" por los administrados o que hayan sido regulados como precios públicos de acuerdo con las disposiciones de la propia norma con rango de Ley.

Por su parte, el artículo 41 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (RRD), establece que tras la propuesta de resolución "Se dará vista del expediente al inculpado con carácter inmediato para que en el plazo de diez días alegue lo que estime pertinente a su defensa y aporte cuantos documentos considere de interés. Se facilitará copia completa del expediente al inculpado cuando este así lo solicite".

De igual modo, señala que el concepto de interesado se contiene en el artículo 4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y que el artículo 53.1.a) de esa Ley, relativo a los derechos del interesado en el procedimiento administrativo, dispone que "también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos".

Realizada esa argumentación, se pregunta si se ha de entender que el término "copia" es sinónimo de "fotocopia" y si "facilitar" u "obtener copias" equivale a "proporcionar gratuitamente fotocopias", pues según la interpretación que se haga podría comportar un cierto perjuicio económico a la Administración Regional.

SEGUNDO.- La Secretaria General de la Consejería remite una comunicación el día 25 de ese mes de marzo a la Secretaría General Técnica de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia (en adelante, ATRM) en la que le da cuenta del contenido de la consulta formulada por el Inspector Jefe de Educación.

En él se alude de manera detallada a la regulación que se contiene en el TRLTPP y en el Decreto 101/1993, de 28 de junio (en adelante, Decreto 101/1993), que creó el precio público por la prestación del servicio de realización de fotocopias por la Administración Regional.

TERCERO.- El 5 de abril siguiente se recibe el informe realizado el día anterior por una Técnica Consultora de la ATRM con el visto bueno de la Jefa de Servicio Jurídico Tributario.

En ese documento se recuerda que la normativa que resulta de aplicación en este caso viene constituida, en lo que se refiere a los precios públicos, en los artículos 1º b), 3.2, 20 y 22 TRLTPP. Concretamente, ese último artículo citado determina que los obligados al pago son las personas físicas o jurídicas que resulten afectadas o beneficiadas personalmente o en sus bienes por el servicio prestado o la actividad realizada.

Por otro lado, se apunta que dicha normativa de carácter genérico debe completarse en el caso que nos ocupa con la normativa específica que regula el precio público por realización de fotocopias de esta Administración, esto es, por el Decreto 101/1993, ya citado.

Pues bien, con fundamento en la regulación autonómica sobre los precios públicos, se argumenta que es nota característica de toda exacción, para predicar de ella su condición de precio público, la ausencia de "coacción" en la prestación del servicio, en el sentido de voluntariedad en la solicitud, en la medida de que ésta es una opción libre del posible usuario del servicio, lo que conllevará desde esta perspectiva su adecuada configuración como precio público. Y, en relación con ello, se advierte que el servicio de fotocopias que se presta por la Administración es de solicitud voluntaria por parte del empleado público y, además, susceptible de ser prestado por el sector privado.

Ello se desprende del análisis del artículo 41 RRD, también referido, de cuyo tenor literal se deduce que únicamente se le facilitará copia del expediente al inculpado cuando éste lo solicite, lo que conlleva la ausencia de obligatoriedad jurídica para esta Administración de su expedición y entrega al mismo, circunstancia que es acorde con el requisito de voluntariedad en la solicitud por parte del interesado, que se predica de los precios públicos para que sea factible su exacción. Términos análogos, esto es, la no obligatoriedad jurídica para el interesado ni para la Administración de solicitud o recepción obligatoria, se contienen en el artículo 53 LPACAP, según el cual los interesados tienen derecho "a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos".

En consecuencia, se considera que, en el presente caso, no concurren los presupuestos establecidos por la Ley para exonerar del pago del precio público a quienes se encuentren en las situaciones expuestas objeto de consulta, y ello con independencia de la naturaleza de la situación de sujeción especial de los empleados públicos en su relaciones con esta Administración, pues la norma reguladora del precio público, tanto la genérica del TRLTPP como la específica del Decreto 101/1993, no establece exención para estos supuestos. En consecuencia, en el presente caso concurren los requisitos subjetivos y objetivos para requerir el pago del precio público, en la medida que el empleado público no está obligado por disposición legal a solicitar las fotocopias y por otro lado, objetivamente, la realización de las fotocopias constituye el presupuesto jurídico configurado por el Decreto 101/1993, en conexión con los preceptos del TRLTPP.

Se insiste en el hecho de que en todo momento el interesado tiene vista del expediente, sin que exista disposición legal que obligue a la Administración a darle copia del expediente salvo, como dispone el precepto, que así lo solicite, lo que determina la voluntariedad en la solicitud por parte del interesado en los términos analizados.

En consecuencia, de acuerdo con los preceptos transcritos y los datos proporcionados por el consultante, se concluye que debe exigirse el abono del precio público por la realización de fotocopias a los solicitantes de las mismas sin excepción, en la medida que el solicitante reúne la condición de sujeto pasivo y no existe disposición normativa que fije su gratuidad ni regule supuestos que determinen su exoneración.

CUARTO.- Obra en el expediente un informe realizado el 9 de mayo de 2019 por una Técnica Consultora, con el visto bueno de la Jefa del Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería consultante, en cuyos Antecedentes se expone que se discrepa acerca de alguno de los argumentos esgrimidos en el informe de la ATRM.

En él se reproduce de nuevo el contenido del artículo 20 TRLTPP y se analiza el cumplimiento de las dos primeras circunstancias que se mencionan en él, puesto que resulta evidente que la tercera, es decir, que los servicios, las actividades o la entrega de bienes hayan sido regulados como precios públicos, se cumple en este caso.

Así, en relación con el primer requisito, es decir, que los servicios, actividades o entrega de bienes no sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados, se recuerda que el apartado 2 del mencionado artículo 20 establece que no se considerará voluntaria la solicitud por parte de los administrados (y por consiguiente, no se podrá exigir un precio público):

a) Cuando les venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.

b) Cuando constituya condición previa para realizar cualquier actividad u obtener derechos o efectos jurídicos determinados.

Para ello, se entiende que se debe indagar acerca de si la solicitud de la que surge la exigibilidad del pago es libre (o voluntaria) no sólo formal sino también materialmente.

Además, se insiste en que la exigencia de responsabilidad disciplinaria debe ineludiblemente respetar los principios de audiencia, contradicción y derecho a la defensa que se aplican a los procedimientos sancionadores. El conocimiento de lo actuado en el expediente puede resultar básico para el ejercicio del derecho de defensa del presunto infractor, pues sólo de esta forma alcanza plena eficacia el principio de contradicción, pudiendo el expedientado realizar las alegaciones que convengan a su defensa y que, en su caso, contrarresten las actuaciones y declaraciones llevadas a cabo por el instructor. Para ello resulta imprescindible poder tomar del expediente administrativo y obtener copia de los documentos que lo conformen, pues de esta forma se garantiza la posibilidad de realizar una defensa contundente, argumentando los propios derechos o intereses, pudiendo replicar dialécticamente la posición de la parte contraria en igualdad de condiciones así como acreditar en el procedimiento hechos relevantes que pudieran influir en el sentido de la resolución sancionadora que en su día se dicte.

Por esta razón se entiende que en el caso planteado se cumple el supuesto regulado en la letra b) del artículo 20.2 TRLTPP, de modo que se trataría de una condición previa y necesaria para un adecuado ejercicio del derecho a la defensa de los administrados, lo que impide considerar que nos encontremos ante un precio público.

De otra parte, en relación con el segundo de los requisitos exigidos, esto es, que la prestación del servicio de realización de fotocopias sea realizada en régimen de concurrencia con el sector privado con los mismos efectos para el solicitante que los prestados o realizados por la Administración, tampoco se comparte en el informe el criterio sostenido por la ATRM, respecto a que se cumpla el requisito de que el servicio pueda ser prestado en concurrencia con el sector privado, asemejándose más la prestación del servicio descrito al hecho imponible susceptible de ser gravado por una tasa para cuyo caso sería necesario una ley que la creara y regulara sus elementos esenciales (artículos 10 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos y 3 TRLTPP antes citado).

QUINTO.- Por medio de un escrito fechado el 10 de mayo de 2019 la Secretaria General de la Consejería citada, por delegación de su titular, consulta a este Órgano consultivo acerca de si en el presente supuesto de hecho se dan o no los requisitos exigidos por el artículo 20 TRLTPP para poder exigir al funcionario citado el cobro de un precio público y obligarle a abonar las fotocopias de su expediente, necesarias para el ejercicio de su derecho a la defensa.

SEXTO.- En tal estado de tramitación se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante comunicación de la Secretaria General de la Consejería consultante, recibida en este Consejo Jurídico el 14 de mayo de 2019, acompañado de los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter facultativo, con fundamento en lo que se establece en el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en cuya virtud este Órgano emitirá su parecer en cuantos asuntos sea consultado, entre otros, por los Consejeros regionales.

SEGUNDA.- Sobre el fondo del asunto.

Como ya se ha expuesto con anterioridad, la Secretaria General de la Consejería mencionada, por delegación de la Consejera, consulta acerca de la posibilidad de que se le pueda exigir a un funcionario que se encuentre sometido a un procedimiento disciplinario el pago del precio público establecido por la realización de fotocopias de los documentos del expediente administrativo que solicite para poder ejercer su derecho de defensa.

No cabe duda de que la respuesta en este caso sólo puede ser afirmativa a la vista de lo que se dispone en el Decreto 101/1993, ya citado, que creó el precio público por la prestación del servicio de realización de fotocopias por la Administración Regional, de acuerdo con lo que entonces establecía la -ya derogada- Ley de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia 6/1992, de 23 de diciembre, de tasas, precios públicos y contribuciones especiales.

A eso hay que añadir, como se concluye en el informe emitido por la ATRM (Antecedente tercero de este Dictamen), que es evidente que los funcionarios públicos sometidos a esos procedimientos se encuentran sujetos -como cualquier otro ciudadano, cabe añadir- al pago de ese precio público en la medida en que la realización de fotocopias de documentos contenidos en expedientes administrativos, o de todo él, constituye el objeto de dicha prestación de naturaleza no tributaria y en que no existe ninguna disposición normativa que contemple motivos de no sujeción o supuestos de exención o bonificación.

En ese sentido, conviene recordar que el artículo 22.1 TRLTPP establece que son sujetos obligados al pago de los precios públicos las personas físicas o jurídicas que resulten afectadas o beneficiadas personalmente o en sus bienes por el servicio prestado o la actividad realizada, y es evidente que cabe predicar esa condición de los funcionarios públicos que soliciten la obtención de esas copias documentales.

Por otro lado, resulta ocioso destacar que la regulación tributaria que se ha mencionado no lesiona de ninguna manera el derecho de defensa de los interesados en un procedimiento administrativo y, de manera particular, tampoco el de los funcionarios públicos que puedan encontrarse sometidos a un procedimiento de carácter disciplinario.

En último lugar, sí que conviene aclarar dos cuestiones concretas que se ponen de manifiesto en el informe del Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería consultante.

Así, se niega que nos encontremos en presencia de un precio público dado que la solicitud de obtención de fotocopias por parte de los administrados no es voluntaria porque constituye una "condición previa para realizar cualquier actividad u obtener derechos o efectos jurídicos determinados" [art. 20.2,b) TRLTPP].

La primera manifestación provoca cierta sorpresa porque lo cierto es, sin embargo, que el precio público sí que existe y que fue creado y regulado, precisamente, por el citado Decreto 101/1993. Otra cosa es que se pudiera entender que alguna persona beneficiaria del servicio debiera no quedar sujeta al precio público, estar exenta o disfrutar de una bonificación, pero no es necesario reiterar que eso no se contempla en ninguna de las dos normas tributarias que se han mencionado. Y otra cuestión distinta también sería que se pudiese sostener que la creación y exigencia del precio público mencionado es ilegal por no responder a las circunstancias que para ello se detallan en el TRLTPP, pero es evidente que esa declaración no se ha realizado por ningún Tribunal de Justicia.

Se debe destacar asimismo que no se puede considerar, desde ningún punto de vista posible, que la solicitud y obtención de fotocopias de un expediente administrativo pueda constituir una condición previa, esto es, un requisito o exigencia indispensable para llevar a cabo una actividad o ejercer determinados derechos, entre ellos, específicamente, el de defensa al que aquí se ha aludido. A lo sumo pudiera entenderse que constituiría, tan sólo, una actividad material accesoria, previa y voluntaria -de ahí que pueda someterse al pago de un precio público-, que haría posible o facilitaría el ejercicio de ese derecho, pero nunca un requisito o condición necesaria, en términos jurídicos, para ello.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- A cualquier funcionario que se encuentre incurso en un procedimiento disciplinario y que solicite copias de documentos contenidos en el expediente, o de todo él, se le debe exigir el pago del precio público establecido en el Decreto 101/1993, de 28 de junio, por el que se crea el precio público por la prestación del servicio de realización de fotocopias por la Administración Regional.

No obstante, V.E. resolverá.