Dictamen nº 74/2025
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 25 de marzo de 2025, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de San Javier, mediante oficios registrados los días 19 de noviembre de 2024 (DEHú 2563227673b348e95666) y 30 de enero de 2025 (DEHú 99781426798c648940fc), sobre revisión de oficio relativa al expediente de disciplina urbanística tramitado a “--”, por obras en Urbanización -- de La Manga del Mar Menor (exp. 2024_402), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Por los Servicios de Inspección del Ayuntamiento de San Javier, se levanta acta de infracción el 23 de febrero de 2023, por la realización de diversas obras por la mercantil “--” en una vivienda ubicada en la Urbanización “--” de La Manga del Mar Menor, sin el correspondiente título municipal habilitante.
Al acta se acompañan fotografías y plano de situación que, sin embargo, no se han incorporado al expediente remitido al Consejo Jurídico.
SEGUNDO.- El 1 de marzo de 2023, los Servicios Técnicos Municipales informan de que las obras son legalizables mediante la presentación de una declaración responsable, acompañada de una memoria técnica valorada, elaborada por técnico competente en la materia. Se explica en el informe que la mercantil presentó comunicación previa de obras para las consistentes en la colocación de suelo, chapado de azulejos en cocina y aseos, pintar, cambio de sanitarios y cambio de hojas de puertas existentes, en la vivienda de referencia, pero que dicho título no ampara las obras de instalación eléctrica y de demolición de tabiquería que también han sido ejecutadas.
TERCERO.- Incoado expediente de disciplina urbanística mediante Decreto del Concejal de Urbanismo número 1072/2023, de 8 de marzo de 2023, en él se integran el procedimiento sancionador (por infracción leve) y el de restablecimiento del orden urbanístico infringido.
Se fundamenta la incoación del procedimiento en el artículo 281, en relación con el 262, ambos de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia (LOTURM), en cuya virtud, se habría producido una infracción urbanística consistente en la vulneración de la exigencia contenida en el último de los preceptos citados, según el cual los actos de transformación, construcción, edificación y uso del suelo y el subsuelo requerirán, para su lícito ejercicio de licencia, declaración responsable o comunicación previa de conformidad con lo establecido en dicha Ley. Advertida la vulneración de las prescripciones contenidas en la legislación urbanística, el artículo 272 LOTURM impone a la Administración competente el deber de adoptar las medidas que sean precisas para la restauración del orden jurídico infringido.
Con ocasión del procedimiento de restablecimiento del orden jurídico infringido, se requirió a la interesada para que presentara la declaración responsable, acompañada de la memoria técnica, lo que fue debidamente cumplimentado por aquélla.
El 4 de abril, los Servicios Técnicos Municipales evacuan informe favorable. En él se indica que la edificación invade la banda de protección del dominio público marítimo-terrestre, pero que, junto a la declaración responsable, se aporta Memoria Técnica que justifica que las obras acometidas son de mera conservación y mantenimiento del uso legítimamente establecido, y se adjunta Declaración Responsable ante la Dirección General de Movilidad y Litoral de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
CUARTO.- Con fecha 26 de mayo de 2023 se dicta el Decreto 2368/2023, por el que se resuelve el procedimiento de restablecimiento del orden urbanístico infringido. Declara dicha resolución que “no procede ordenar la adopción de las operaciones de restitución de la realidad física a su estado anterior a la infracción, puesto que la instalación eléctrica en vivienda y demolición de tabiquería, en la Urbanización --, número 1, puerta 45, del Polígono G de La Manga del Mar Menor, ha sido legalizada, con la declaración responsable objeto del expediente 6136/2023, que ha desplegado sus efectos legitimadores, a partir de que se [ha] presentado en el registro con toda la documentación técnica y administrativa exigida”.
No consta que se haya interpuesto recurso frente a dicha resolución.
QUINTO.- Comoquiera que la edificación invade parcialmente la banda de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, la mercantil presentó declaración responsable ante la Dirección General de Movilidad y Litoral de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en orden a obtener su autorización para ejecución y legalización de obras en zona de servidumbre de protección, que fue denegada mediante Resolución de dicho centro directivo de 14 de junio de 2023.
Según se indica en la citada resolución, en aplicación de lo establecido en el artículo 50 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas (RGC), se solicitó informe a la Demarcación de Costas del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, que no llegó a evacuarse.
La resolución autonómica denegatoria de la autorización solicitada se basa en las siguientes consideraciones de los servicios técnicos de la Dirección General:
“Se desprende de las fotografías, el cerramiento del porche tanto en uno de los laterales como frontalmente. Además, en los planos de proyecto (Estado reformado, Plano nº03) se proyecta un aumento de superficie del salón-comedor incorporando la superficie correspondiente al porche.
…De la documentación aportada por el interesado, se deduce que las obras se emplazan parcialmente en servidumbre de protección que en este tramo de costa tiene una extensión de 20m medida tierra adentro desde el límite interior de la Ribera del Mar.
2.3 Según el apartado 1.c) de la Disposición transitoria decimocuarta de Reglamento General de Costas, establece que en zona de Servidumbre de Protección “podrán realizarse obras de reparación y mejora, consolidación y modernización, siempre que no impliquen aumento de volumen, altura ni superficie de las construcciones existentes y sin que el incremento de valor que aquellas comporten pueda ser tenido en cuenta a efectos expropiatorios. En caso de demolición total o parcial, las nuevas construcciones deberán ajustarse íntegramente a las disposiciones de la Ley de Costas”.
2.4 Según el apartado 2.d) de la Disposición transitoria decimocuarta de Reglamento General de Costas, el cerramiento del porche tanto en uno de los laterales como frontalmente, así como aumento de superficie del salón-comedor incorporando la superficie correspondiente al porche, suponen un aumento de volumen”.
La conclusión del informe técnico que sirve de fundamentación a la resolución denegatoria de la autorización es que “se informa desfavorablemente tanto la legalización como la autorización de las obras en vivienda unifamiliar afectada por la Servidumbre de Protección, descritas en “PROYECTO BÁSICO Y DE EJECUCIÓN DE LEGALIZACIÓN DE OBRAS REALIZADAS Y DE REFORMA DE VIVIENDA UNIFAMILIAR” por incumplir el apartado 2.d) de la Disposición Transitoria 14ª del Reglamento General de Costas”.
La parte dispositiva de la resolución no autoriza a la mercantil solicitante la ejecución y legalización de las obras y ordena su notificación a los interesados, incluido el Ayuntamiento de San Javier.
No consta que esta resolución haya sido recurrida por la interesada.
SEXTO.- Recibida, el 16 de junio de 2023, la notificación de la resolución autonómica en el Ayuntamiento de San Javier, el Arquitecto Municipal evacua informe técnico, el 20 de junio, desfavorable a la compatibilidad de las obras declaradas con la ordenación vigente.
Del mismo modo, un inspector de disciplina urbanística visita la edificación e informa:
“Con fecha 5 de julio de 2023, se gira visita de inspección a la referenciada parcela, donde se puede observar que en las obras solicitadas se ha procedido a un aumento de volumen emplazadas en Servidumbre de Protección, consistentes en la demolición de la pared medianera en porche de entrada con aumento este al salón principal, las medidas del porche exterior son de 4.70 m por 2.20 m”.
SÉPTIMO.- Por decreto del Concejal Delegado de Urbanismo n.º 4590/2023, de 17 de septiembre, se incoó un segundo procedimiento de restablecimiento del orden infringido, al considerar que las obras que habían sido declaradas legalizadas en el expediente con número de referencia 3628/2023, de reforma, no se correspondían con las realmente ejecutadas, que habían supuesto una ampliación de volumen y que, por este motivo, no habían obtenido la previa y preceptiva autorización sectorial.
Sin embargo, el Arquitecto Técnico Municipal, en fecha 29 de mayo de 2024, informó que “las obras son las mismas que vienen recogidas en el Proyecto Básico y de Ejecución de Legalización de Obras Realizadas y de Reforma de Vivienda Unifamiliar, que han sido informadas desfavorablemente por la Dirección General de Movilidad y Litoral de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia por entender que la incorporación del porche al salón comedor genera una ampliación de volumen”.
OCTAVO.- Con fundamento en un informe de los Servicios Jurídicos Municipales de 15 de julio de 2024, el 19 de septiembre, el Pleno del Ayuntamiento de San Javier acuerda incoar un procedimiento de revisión de oficio del Decreto del Concejal Delegado de Urbanismo, número 2368/2023, de 26 de mayo, que resolvió el procedimiento de restablecimiento del orden urbanístico integrado en el expediente de disciplina urbanística 3628/2023.
Considera el referido acuerdo que el Decreto que declara legalizadas las obras incurre en la causa de nulidad establecida en el artículo 47.1, letra f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), al otorgar a la interesada los derechos inherentes a la declaración de legalización, careciendo de un requisito esencial para su adquisición, como es la autorización autonómica expedida por el órgano directivo competente en materia de ordenación del litoral.
La denegación de esta autorización determina, a su vez, que las obras no sean compatibles con la ordenación vigente, lo que impide su legalización y obliga a la Administración a realizar las actuaciones necesarias para la restauración del ordenamiento urbanístico infringido, y previamente, a dejar sin efecto el decreto que, de forma inadecuada, declaró legalizadas las obras.
Esta resolución fue notificada a un representante de la interesada, con indicación de la apertura del trámite de audiencia para presentación de alegaciones. No consta que la mercantil haya hecho uso del trámite.
NOVENO.- Con fecha 23 de octubre de 2024, la instructora evacua informe-propuesta de resolución, para que el Alcalde eleve al Pleno propuesta para “Declarar nulo el decreto del Concejal Delegado de urbanismo n.º 2368/2023, de 26 de mayo, dictado en resolución del procedimiento de restablecimiento del orden infringido integrado en el expediente 3628/2023, con fundamento en la causa de nulidad de pleno derecho del art. 47.1, f) de la LPACAP, porque del mismo, que declara restablecido el orden urbanístico, se derivan facultades o derechos para el propietario (al que se le ha reconocido la legalidad de lo actuado), cuando se ha demostrado que carece de los requisitos esenciales para su adquisición”.
Argumenta el informe que el decreto por el que se declaran legalizadas las obras y que es objeto del procedimiento de revisión de oficio, consideró que aquéllas, a la vista de la declaración responsable presentada por el promotor ante la Administración autonómica, eran admisibles dentro de la franja de la servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre. No obstante, con posterioridad a dicho decreto de legalización, la Comunidad Autónoma comunicó al Ayuntamiento la denegación de la autorización de las obras, al interpretar que la supresión del tabique de separación entre el salón y el porche y el cerramiento de éste suponen obras de aumento de volumen y ocupación no permitidas sobre construcciones existentes en esta servidumbre, de conformidad con el apartado 1.c) de la Disposición transitoria decimocuarta RGC, que prohíbe la realización de trabajos que impliquen aumento de volumen, altura o superficie de las construcciones existentes.
Señala el informe que “la declaración responsable legitima para la realización de su objeto desde el día de la presentación de la totalidad de la documentación requerida en el registro general del municipio. Este título habilitante no requiere de una resolución expresa, a diferencia de lo [que] sucede con las licencias de obras, por parte de la Administración actuante, para desplegar sus efectos legitimadores. El acto expreso que reconoció expresamente (y a la vista de la posterior denegación de la previa y preceptiva autorización sectorial, de manera incorrecta) la eficacia de este título municipal habilitante fue el decreto n.º 2368/2023, de 26 de mayo, que resolvió declarando legalizadas las obras objeto de infracción”.
Se alega, asimismo, que la autorización autonómica constituye un requisito esencial para poder adquirir los derechos y facultades inherentes a la legalización de las obras, y que su denegación determina que las obras realizadas no sean compatibles con la ordenación vigente, siendo imposible su legalización, por lo que procede realizar cuantas actuaciones sean necesarias para restablecer el ordenamiento urbanístico infringido. Sin embargo, como ya existe un acto municipal previo que declara legalizadas las obras, con carácter previo a dictar otro acto de sentido contrario, es necesario dejar sin efecto el decreto municipal que, de forma inadecuada, declaró legalizadas las obras. Y a ello se dirige el procedimiento revisor incoado, al entender que en dicho decreto concurre la causa de nulidad establecida en el artículo 47.1, letra f) LPAC, es decir, por tratarse de un acto contrario al ordenamiento jurídico por el que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
DÉCIMO.- Con fundamento en el informe propuesta de la instructora, que de forma expresa se declara asumido íntegramente, el Alcalde eleva al Pleno la siguiente propuesta de resolución:
“Declarar nulo el decreto del Concejal Delegado de urbanismo n.º 2368/2023, de 26 de mayo, dictado en resolución del procedimiento de restablecimiento del orden infringido integrado en el expediente 3628/2023, con fundamento en la causa de nulidad de pleno derecho del art. 47.1, f) de la LPACAP, porque del mismo, que declara restablecido el orden urbanístico, se derivan facultades o derechos para el propietario (al que se le ha reconocido la legalidad de lo actuado), cuando se ha demostrado que carece de los requisitos esenciales para su adquisición”.
UNDÉCIMO.- Con fecha 14 de noviembre de 2024, el Pleno acuerda solicitar Dictamen al Consejo Jurídico de la Región de Murcia y suspender el transcurso del plazo para dictar resolución en el procedimiento de revisión de oficio, al amparo de lo establecido en el artículo 22.1, letra d) LPAC.
DUODÉCIMO.- Con fecha 18 de noviembre de 2024, el Alcalde firma la solicitud de Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, cursando la consulta mediante notificación electrónica a la Dirección Electrónica Habilitada única (DEHú) de la Administración regional, que fue recibida el 19 de noviembre de 2024, junto con el expediente, un índice de documentos y el preceptivo extracto de secretaría.
Consta en el expediente que la petición del Dictamen y la consiguiente suspensión del plazo para resolver fue notificada a la interesada el 19 de noviembre de 2024.
DECIMOTERCERO.- Por Acuerdo 31/2024, de 23 de diciembre, el Consejo Jurídico, con interrupción del plazo para emitir dictamen, requiere a la autoridad consultante para que complete el expediente remitido con diversos documentos que no obran en aquél, aun cuando se encuentran incluidos en el índice de documentos.
Se recuerda, asimismo, que la formulación de la consulta no debe realizarse mediante notificación electrónica, sino canalizarse a través del sistema de registros.
DECIMOCUARTO.- Con fecha 24 de enero de 2025, el Alcalde reitera la petición de Dictamen, acompañada del expediente -en el que se subsanan, parcialmente, las omisiones documentales advertidas en el Acuerdo-, un nuevo índice de documentos y un extracto de secretaría.
Se insiste por el Ayuntamiento consultante en utilizar el canal de la notificación electrónica en la DEHú de la Administración regional, que es recibida y aceptada el 30 de enero de 2025.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo establecido en los artículos 106 LPAC, apartados 1 y 2, y 12.6 y 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), dado que versa sobre una propuesta de revisión de oficio de un acto administrativo por posible nulidad de pleno Derecho.
Asimismo, conviene resaltar que la revisión de los actos administrativos de las Corporaciones Locales está prevista en los artículos 4.1,g) y 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL). De acuerdo con este último precepto, “las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común”. Y también se contempla en el artículo 218.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.
En materia de urbanismo, el artículo 60 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, permite que las entidades locales puedan revisar de oficio sus actos y acuerdos de esa naturaleza con arreglo a lo dispuesto en la legislación de régimen jurídico de las Administraciones Públicas. En idéntico sentido, el artículo 44 del Reglamento de Disciplina Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio.
Por último, en el ámbito urbanístico, el artículo 280 LOTURM permite la revisión de actuaciones que constituyan infracción urbanística, en los términos que se establezcan en la legislación estatal sobre procedimiento administrativo. De manera concreta, en el apartado 1 de dicho precepto se dispone que “Cuando los actos de edificación o uso del suelo estuvieren amparados en licencia u orden de ejecución que de forma grave o muy grave infrinjan la normativa urbanística en vigor, en el momento de su concesión o adopción, se dispondrá su revisión por el ayuntamiento, de oficio o a instancia de parte. De igual manera se actuará frente a los planes urbanísticos o instrumentos de ejecución ilegales”.
SEGUNDA.- Acto objeto de revisión, órgano competente para resolverla y procedimiento seguido.
I. Se somete a revisión en este procedimiento el decreto del Concejal Delegado de urbanismo n.º 2368/2023, de 26 de mayo, dictado en resolución del procedimiento de restablecimiento del orden infringido integrado en el expediente sancionador 3628/2023, por la que se declaran legalizadas las obras consistentes en instalación eléctrica en vivienda y demolición de tabiquería, realizadas por la mercantil interesada en la Urbanización --, de La Manga del Mar Menor, en el término municipal de San Javier.
Como ha reconocido la jurisprudencia del Tribunal Supremo, forma parte del acervo del derecho urbanístico español la diferenciación, en sede de disciplina urbanística, entre los llamados expedientes de reposición o restauración de la legalidad urbanística y los expedientes sancionadores que se incoan como consecuencia de la infracción urbanística cometida. Así la STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 17 de septiembre de 2012, reproduce la siguiente consideración de la Sentencia de la misma Sala y Tribunal, de 4 de noviembre de 2011:
“es sabido que la infracción de la legalidad urbanística desencadena dos mecanismos de respuesta: de un lado, el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, dirigido a la simple restauración de la legalidad vulnerada; de otra parte, el procedimiento sancionador, dirigido a sancionar a los sujetos responsables por la infracción cometida. La coercibilidad de la norma urbanística se desdobla así en estos dos mecanismos conectados entre sí y compatibles (sentencias de 15 de diciembre de 1983 (RJ 1983, 6796), 3 de noviembre de 1992 (RJ 1992, 8744) ,24 de mayo de 1995 (RJ 1995, 3812) y 19 de febrero de 2002 (RJ 2002, 1363).
La diferencia esencial entre unos y otros es que los primeros no tienen naturaleza sancionadora, y así lo ha resaltado la jurisprudencia constante, que una y otra vez ha proclamado su diferente caracterización jurídica”.
A mayor abundamiento, sobre la naturaleza de este procedimiento, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia se ha pronunciado en multitud de ocasiones, entendiendo que el procedimiento de restauración de la legalidad urbanística perturbada, aunque no sea un procedimiento sancionador (la Sentencia de 11 de octubre de 2011 del mismo Tribunal y Sala lo califica de naturaleza reparadora), sí es de intervención, y por consiguiente susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen para el interesado (por todas, Sentencia de 21 de septiembre de 2012).
El decreto cuya nulidad se pretende devino firme por falta de impugnación, por lo que puede ser objeto del procedimiento excepcional que supone la revisión de oficio, conforme a lo establecido en el artículo 106.1 LPAC. En virtud de lo dispuesto en este precepto, las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen del órgano consultivo competente, “declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1”.
II. Sobre el órgano competente para declarar la nulidad de pleno derecho del acto citado, se debe recordar que la iniciación del procedimiento le corresponde al mismo órgano municipal que sea competente para su declaración. Al tratarse de un Ayuntamiento al que no le es de aplicación el régimen de organización de los grandes municipios (Título X de la LBRL), le corresponde al Pleno del mismo la declaración de nulidad de pleno derecho, conforme a una interpretación sistemática de los artículos 21.1,l), 22.2,j) y k) y 110.1 LBRL, según se ha señalado por este Órgano Consultivo, entre otros, en los Dictámenes 98 y 168 de 2006, y ello, aunque el acto sujeto a revisión proceda de otro órgano municipal, como es el Concejal Delegado de Urbanismo, por delegación del Alcalde, circunstancia esta última que determina que el acto objeto de revisión se considere dictado por el Presidente de la Corporación Local, ex artículo 9.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régi men Jurídico del Sector Público (LRJSP).
Conviene destacar que, en igual sentido favorable a la competencia del Pleno, se han pronunciado el Consejo de Estado (Dictamen núm. 613/2010), los Consejos Consultivos de Andalucía (Dictamen núm. 722/2014) y de Canarias (Dictamen núm. 102/2014), así como la Comisión Jurídica Asesora del País Vasco (Dictamen núm. 196/2010) y el entonces Consejo Consultivo de Madrid (Dictamen núm. 25/2012).
Asimismo, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, número 1646/2022, de 13 de diciembre, que fija como doctrina casacional que “el órgano competente para conocer de las revisiones de actos nulos de pleno derecho de los Presidentes de las Corporaciones Locales de régimen común es el Pleno del Ayuntamiento”.
III. En relación con el procedimiento de revisión seguido, cabe afirmar que se han cumplimentado los trámites esenciales que se contemplan en el Título IV LPAC, denominado “De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común”, puesto que, en materia de revisión de los actos en vía administrativa (Título V LPAC) el artículo 106 LPAC no regula un procedimiento específico que se deba seguir en estos casos.
En este sentido, se advierte que se ha adoptado el correspondiente acuerdo de iniciación, que se ha concedido audiencia a la mercantil interesada, que se han recabado los informes pertinentes de los servicios técnicos municipales, que, tras el requerimiento de subsanación de ciertas omisiones documentales (Acuerdo 31/2024 de este Consejo Jurídico), se ha aportado el expediente administrativo, y que se ha elaborado la correspondiente propuesta de resolución, que aquí se analiza.
En relación con el expediente remitido, cabe señalar que, tras el Acuerdo 31/2024 de este Consejo Jurídico, por el que se requería a la autoridad consultante a subsanar determinadas omisiones documentales advertidas en las actuaciones remitidas junto a la consulta, el Ayuntamiento incorporó algunos de los documentos señalados, pero no el “certificado técnico” que, según el índice de documentos, la interesada acompañaba a su escrito de alegaciones, formulado durante la tramitación del expediente de disciplina urbanística que culminó con el decreto de legalización de las obras que ahora se pretende anular. No obstante, a pesar de esta omisión y de la falta de justificación por el Ayuntamiento de su ausencia en el expediente, entiende el Consejo Jurídico que puede entrar a conocer sobre el fondo.
IV. Ha de reiterarse el error en que incurre el Ayuntamiento consultante con el canal elegido para formular la consulta, el de la notificación electrónica en la DEHú de la Administración regional, que es el que procedería si este Órgano consultivo fuera una persona interesada en el procedimiento (artículo 40.1 LPAC). La consulta debió remitirse mediante el sistema de registros (artículos 16 LPAC y 37 del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos), dado que a la consulta formulada conviene el carácter de solicitud dirigida a un órgano administrativo, toda vez que se pide a una Administración diferente de la instructora realizar un trámite preceptivo en el seno de un procedimiento administrativo, siendo indiscutible el carácter de órgano de la Administración Pública que conviene a este Consejo Jurídico (artículo 1 LCJ).
TERCERA.- Sobre los plazos para promover la revisión de oficio y para sustanciarla.
I. Por lo que se refiere al requisito temporal para promover las revisiones de oficio, se debe recordar que no existe un plazo predeterminado en la Ley para la incoación del procedimiento. El apartado 1 del artículo 106 LPAC determina que la nulidad del acto administrativo puede declararse “en cualquier momento”, como ya se ha apuntado.
La acción de nulidad es imprescriptible, ya que su ejercicio no está sujeto a plazo alguno, si bien conviene tener presente que, en orden a la revisión, siempre operan con carácter general los límites previstos en el artículo 110 LPAC.
II. No hay que insistir en el hecho de que, por lo que se refiere al requisito temporal para el ejercicio de la acción de revisión, de manera general no existen restricciones temporales a la incoación del procedimiento, salvo cuando, por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, el ejercicio de la acción de revisión resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes (art. 110 LPAC, ya mencionado).
Pese a ello, resulta necesario destacar que esa regla general, según la cual la acción de revisión por nulidad de pleno derecho está abierta siempre que no se transgredan los principios que se han señalado, se limita y excepciona expresamente en el ámbito de las licencias urbanísticas. En estos casos, la revisión de estos actos se encuadra en la protección de la legalidad urbanística, para cuyo ejercicio es preciso que no haya transcurrido aún el plazo señalado en la norma urbanística de aplicación. Si ese plazo existe y ha vencido, no resulta posible revisar el acto favorable que es la licencia.
En este caso, y aun cuando en puridad no se trata de la revisión de una licencia urbanística, sino del decreto por el que se declaran las obras legalizadas, ha de señalarse que tampoco se habría excedido el plazo de prescripción establecido en el artículo 294 LOTURM, referente a la prescripción de las infracciones y sanciones, y en cuya virtud las infracciones urbanísticas muy graves y graves prescriben a los cuatro años, plazo que se eleva a ocho años cuando las infracciones afecten a sistemas generales, zonas verdes, espacios libres, viales, equipamientos y espacios naturales especialmente protegidos.
En consecuencia, la Administración municipal puede ejercitar su facultad revisora, puesto que el decreto cuya declaración de nulidad se pretende se dictó el 26 de mayo de 2023, incoándose el procedimiento revisor el pasado 19 de septiembre de 2024.
III. En relación con el plazo de duración del propio procedimiento de revisión, el artículo 106.5 LPAC lo concreta en 6 meses. En la medida en que se ha iniciado de oficio, “el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo”.
Comoquiera que el acuerdo de incoación del procedimiento se adoptó el 19 de septiembre de 2024, el plazo de tramitación vencería el 19 de marzo de 2025.
No obstante, el Pleno del Ayuntamiento acordó suspender el plazo de tramitación del procedimiento, al amparo de lo previsto en el artículo 22.1,d) LPAC, el 14 de noviembre de 2024. También se sabe que dicho acuerdo de suspensión se puso a disposición de la mercantil interesada, que aceptó la notificación el día 19 de noviembre de 2024.
Acerca de la fijación del día en el que debe entenderse suspendido el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento y notificar la resolución (dies a quo), este Órgano consultivo ha sostenido de manera reiterada que el precepto citado [art. 22.1,d) LPAC] lo vincula con la petición del informe -en este caso, dictamen- correspondiente. Por ello, junto con el Consejo de Estado y otros órganos consultivos autonómicos, ha entendido que es la concreta petición de dictamen, y no el acuerdo de suspensión, la que determina la suspensión del procedimiento, que en este caso se fija en el 18 de noviembre de 2024. No obstante, el transcurso de dicho plazo de tres meses (computado de fecha a fecha, ex articulo 30.4 LPAC) venció el 18 de febrero, momento en el que se reanuda el plazo de seis meses establecido para la resolución del procedimiento que se ha mencionado.
Así pues, a partir de la fecha de 19 de marzo de 2025, hay que sumar los tres meses en los que estuvo suspendido el procedimiento, por lo que no cabe duda de que el procedimiento, a día de hoy, no ha caducado.
CUARTA.- De la causa de nulidad de pleno derecho del decreto municipal invocada en la propuesta de resolución y sobre su valoración como supuesto de nulidad absoluta o de pleno derecho.
I. El Ayuntamiento consultante pretende ejercitar su facultad revisora respecto del decreto que declaró legalizadas las obras, por considerar que estaría viciado de nulidad de pleno derecho, por incurrir en la causa establecida en el artículo 47.1,f) LPAC, esto es, por tratarse de un acto expreso contrario al ordenamiento jurídico, por el que el promotor de la obra citada adquirió el derecho edificatorio correspondiente cuando, sin embargo, carecía de los requisitos esenciales para ello.
Interesa destacar que el vicio al que se alude sólo puede afectar a los actos administrativos favorables y, de manera particular, a los que atribuyen facultades o derechos, esto es, fundamentalmente a las autorizaciones, las licencias, las concesiones o el otorgamiento de subvenciones. Ha de convenirse, por otra parte, en que, si bien el decreto de legalización de las obras no es una licencia en sentido estricto, sí que guarda con ella una cierta identidad de razón, pues reconoce eficacia a los derechos de edificación del propietario amparados en un título habilitante (la declaración responsable), aunque operan en momentos diferentes, pues si la licencia ha de preceder al comienzo de las obras, la legalización opera una vez que aquéllas ya se han ejecutado. En cualquier caso, licencia y decreto de legalización parten de un mismo presupuesto, como es la adecuación de las obras, ora proyectadas, ora ya ejecutadas, al ordenamiento urbanístico, y dicho presupuesto es el que legitima la actuación constructiva. Como explica la propuesta de resolución sometida a dictamen, “el acto expreso que reconoció expresamente (y a la vista de la posterior denegación de la previa y preceptiva autorización sectorial, de manera incorrecta) la eficacia de este título municipal habilitante [la declaración responsable presentada por el promotor] fue el decreto n.º 2368/2023, de 26 de mayo, que resolvió declarando legalizadas las obras objeto de infracción”.
II. Como reiteradamente ha señalado el Consejo de Estado en supuestos similares, la apreciación de la causa de nulidad invocada por el Ayuntamiento requiere, entre otras circunstancias, “que falten los presupuestos esenciales para su adquisición, es decir, los presupuestos inherentes a la estructura definitoria del acto”, advirtiendo que “una interpretación amplia del supuesto del artículo 62.1.f) [de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJPAC] podría provocar, dada su potencial "vis" expansiva, una desnaturalización del régimen mismo de la invalidez de los actos administrativos” (Dictámenes números 53523/1999, 3305/2000, 3336/2000, 76/2003 y 1483/2007, entre otros muchos) con merma, además, del principio de seguridad jurídica. De hecho, en ese caso, la carencia de cualquier requisito podría conllevar automá ticamente la nulidad de pleno derecho y la regla general dejaría de ser entonces la mera anulabilidad y pasaría a ser la nulidad de pleno derecho.
En efecto, para que pudiera prosperar una declaración de este tipo, es decir, de nulidad de pleno derecho de un acto firme, sería necesario que se careciese para ello de los requisitos que son esenciales para que se pudiesen adquirir esos derechos o facultades (así se explica en los Dictámenes del Consejo de Estado núms. 741/2004 y 528/2005 y en el Dictamen del Consejo Consultivo de Galicia núm. 15/2008).
Por ese motivo, los distintos órganos jurisdiccionales y consultivos suelen distinguir entre requisitos esenciales (inherentes) y necesarios, y asocian tan sólo con los primeros el efecto propio de las nulidades de pleno derecho. Así pues, no todos los requisitos necesarios para la adquisición de un derecho o el ejercicio de una facultad merecen el calificativo de esenciales. Esta distinción no se puede “establecer a priori y para todos los supuestos, sino de manera individual para cada uno de ellos” (Dictamen núm. 35/2009 del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha), a través de un juicio de razonabilidad sobre la situación concreta, ponderando a la hora de decidir o no la revisión, la intensidad del interés público restaurado con ésta y el perjuicio al administrado en su situación adquirida (Dictamen núm. 199/2008 del Consejo Consultivo de Andalucía).
Ya señaló este Consejo Jurídico en su Dictamen núm. 350/2009, citando el anterior 53/1998, que “esta causa de nulidad tiene su centro de gravedad en la determinación de cuáles son los requisitos esenciales del acto, cuestión ésta que sólo puede resolverse caso por caso”.
Por su parte, el Consejo Consultivo de Andalucía explica en su Dictamen núm. 531/2007 que la causa de nulidad de pleno derecho que se recoge en el artículo 47.1,f) LPAC “tiene su origen precisamente, dato no ocioso (…), en la legislación urbanística” y precisa que la distinción entre requisitos esenciales y necesarios “sólo puede ser resuelta con un juicio de razonabilidad sobre la situación concreta, ponderando a la hora de decidir o no la revisión la intensidad del interés público restaurado con ésta, y el perjuicio al administrado en su situación adquirida. En la práctica, este juicio de razonabilidad ha de partir, aunque no sea su único elemento, de la finalidad perseguida por la norma o normas infringidas, y su relevancia para la protección de los intereses públicos siempre preferentes”.
En consecuencia, el carácter esencial del requisito para la adquisición de una facultad o derecho derivados de un acto administrativo es un concepto jurídico indeterminado, pero determinable teniendo en cuenta las circunstancias de cada supuesto, referido a las condiciones relevantes e inexcusables, cuya falta impide la generación de la facultad o derecho; se refiere a una infracción cualificada, cuando el acto se funda en hechos o requisitos inexistentes o gravemente inadecuados para la adquisición de las facultades o derechos, es decir, cuando faltan los requisitos determinantes o sustanciales para el nacimiento de la situación o derecho. Así pues, la falta de los requisitos esenciales sólo puede apreciarse en los casos extremos de ausencia de un presupuesto inherente a la estructura misma del acto, sin el cual éste carecería absolutamente de base (Dictamen núm. 8/2010 del Consejo de Navarra).
Esta explicación permite entender con claridad, además, que no resulta subsumible en esta posible causa de nulidad radical el hecho de que tan sólo se sostenga que el acto de aprobación de una licencia o de legalización de unas obras ya ejecutadas se dictó con infracción objetiva del ordenamiento jurídico, pues en este caso se estaría en presencia de un simple motivo de anulabilidad.
Como se apunta en el Dictamen núm. 149/2005 de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña, “la mera ilegalidad por falta de un requisito no constituye por sí sola el supuesto de nulidad previsto en el apartado f), sino que resulta imprescindible que el requisito sea esencial y determinante, de tal manera que la Administración pública, si se hubiera dado cuenta de la falta de este requisito, habría resuelto en el sentido contrario del que ahora es objeto de revisión”. O como también se expone en el Dictamen núm. 30/2005 del Consejo Consultivo de Canarias, sólo se podría reconocer la concurrencia de esta causa de nulidad absoluta cuando falten requisitos del acto “que le son realmente inherentes y le otorgan su configuración propia, con lo que su ausencia afecta a la finalidad perseguida por la norma infringida; de modo que el acto en cuestión tiene efectos radicalmente contrarios a los queridos por dicha norma”.
El Consejo de Estado, por su parte, explica en su Dictamen núm. 1070/2013 que, en materia de licencias de obras de edificación, el acto por el que se adquieren facultades o derechos es la propia licencia objeto de revisión, las facultades o derechos adquiridos consisten en llevar a cabo la construcción y el supuesto de nulidad se refiere a la carencia de los requisitos esenciales para ejecutar la obra proyectada o realizada.
También es constante la jurisprudencia que sostiene la necesidad de distinguir entre requisitos esenciales y meros requisitos para poder apreciar la causa de nulidad prevista en el artículo 47.1 f), LPAC, y concretamente en el ámbito urbanístico. Así, por todas, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, número 194/2018, de 7 de marzo, recuerda:
“Como con reiteración viene declarando esta Sala y Sección, la doctrina ciertamente exigente en materia de nulidades de pleno derecho frente a la de la mera anulabilidad, permite reiterar que con la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, en forma alguna cabe incidir, matizar, perjudicar ni desplazar el ámbito de los meros supuestos de simple anulabilidad previstos en el artículo 63 del mismo texto legal , únicamente sujetos, en lo que ahora interesa, a las originarias vías del artículo 103 de la Ley 30/1992 (…) Por ello, la mera infracción de los límites edificatorios previstos en la normativa de aplicación a cada caso concreto no constituye sin más un supuesto de "carencia de los requisitos esenciales" para la adquisición de facultades o derechos, pues una interpretación en sentido contrario implicaría subsumir sistemáticamente en el artícu lo 62.1.f) los supuestos de "cualquier infracción del ordenamiento jurídico" a que se refiere el artículo 63 de la misma ley, lo cual resultaría contradictorio con la distinción establecida por dichas normas entre los supuestos de nulidad de pleno derecho y los de mera anulabilidad. Es decir, no toda infracción del ordenamiento jurídico constituye por sí sola un supuesto de carencia de requisitos esenciales, pues el mismo calificativo "esenciales" exige algo más que una mera infracción”.
De forma más concreta, no se acepta como constitutiva de la causa de nulidad objeto de análisis la vulneración de una exigencia urbanística como el retranqueo (entre otras, Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, núm. 167/2021, de 11 de marzo), pero sí cuando se concede licencia para construir en suelo no urbanizable (así, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Contencioso, Granada, núm. 2739/2013, de 30 de septiembre), o cuando se legaliza como vivienda familiar aislada una construcción respecto de la que se había otorgado una licencia para rehabilitación de bodega como edificación tradicional (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Contencioso, núm. 144/2022, de 1 de abril).
Este Consejo Jurídico, por otra parte, también ha fijado doctrina acerca de la esencialidad de los requisitos a que se refiere el artículo 47.1, f) LPAC, cuando se pretende la declaración de nulidad de una licencia ilegal por contravención del planeamiento. Así, en el Dictamen 19/2024, se sostiene que, en primer lugar, debe recurrirse a los concretos supuestos de nulidad de pleno derecho que contempla la normativa urbanística, pues es claro que el legislador, en la línea de la interpretación estricta referida, ha querido aislar determinados supuestos de nulidad cuasi tasados frente al resto, que, aun suponiendo la contravención del plan, resultarían supuestos de anulabilidad. Es el caso de las licencias urbanísticas que afectan a zonas o espacios verdes, infringiendo las previsiones relativas a su preservación, que antes recogía el art. 10.3 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y que ahora rec oge el vigente art. 55 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, y que prevé que serán nulos de pleno derecho los actos administrativos de intervención que se dicten con infracción de la ordenación de las zonas verdes o espacios libres previstos en los instrumentos de ordenación urbanística.
Así, fuera de estos casos, no es fácil detectar un supuesto de nulidad de pleno derecho de una licencia urbanística por contravención del planeamiento urbanístico. La Administración, al otorgar la licencia, normalmente comprobará que lo proyectado sea conforme al planeamiento urbanístico aplicable. Y si no es así, lo propio es que nos encontremos ante un supuesto de anulabilidad por contravención del ordenamiento jurídico ex art. 63 LRJPAC, que prevé como causa de tal vicio cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluido el planeamiento urbanístico, dado el carácter normativo del plan.
Por lo que se refiere al Derecho autonómico aplicable, debe observarse que la LOTURM no ha procedido a tipificar supuestos adicionales de nulidad absoluta a los contemplados por el legislador estatal y referidos supra. Así, el artículo 280, bajo el epígrafe “Revisión de actuaciones que constituyan infracción urbanística” establece que “1. Cuando los actos de edificación o uso del suelo estuvieren amparados en licencia u orden de ejecución que de forma grave o muy grave infrinjan la normativa urbanística en vigor, en el momento de su concesión o adopción, se dispondrá su revisión por el ayuntamiento, de oficio o a instancia de parte. … En supuestos de nulidad se procederá en los términos del artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, previo dictamen favorable del Consejo Jurídico de la Región de Murcia ….En el supuesto de actos anulabl es se actuará de conformidad con el artículo 103 de la citada ley, procediendo a su previa declaración de lesividad para los intereses públicos y a la suspensión, en su caso, de la ejecución de aquellos”.
En segundo término, y a mayor abundamiento, para la determinación de la esencialidad de los requisitos obviados debe tenerse en cuenta, además de los concretos supuestos de nulidad radical que contemple la normativa urbanística referidos, la gravedad del ilícito en sede sancionadora, que también determinará el plazo de prescripción de la infracción. Así, por lo que se refiere a la graduación de las infracciones, y a su plazo de prescripción, el legislador regional, atendiendo al grado de gravedad de la infracción en función del daño causado a los intereses generales, clasifica aquellas en muy graves, graves y leves. Pues bien, se considera infracción muy grave, prescribiendo excepcionalmente a los 8 años ex artículo 294.2 LOTURM, precisamente “e) El incumplimiento de las determinaciones del planeamiento que afecten a suelo ordenado como sistemas generales, zonas verdes, espacios libres públicos, viales, equipamientos comunitarios, residencial para vivi enda de protección pública y espacios naturales protegidos” (art. 285.1.e) LOTURM).
Como puede observarse, se comprenden, además de las infracciones consideradas causas de nulidad por la normativa estatal del suelo, otras infracciones que, por su especial gravedad en atención a los intereses públicos concernidos, deben llevarnos a tener por requisitos esenciales, a efectos del art. 62.1.f) LRJPAC.
Por consiguiente, el resto de contravenciones de la normativa urbanística será considerado infracción grave o leve, de modo que, ante su menor gravedad, los actos que incurran en tales vulneraciones serán, con carácter general y salvo excepciones, anulables y no nulos de pleno derecho.
III. En el supuesto sometido a consulta, ha quedado acreditado en el expediente que, mediante el decreto de legalización, se declaró que las obras ejecutadas al amparo de la declaración responsable presentada por el promotor se ajustaban al ordenamiento urbanístico, cuando lo cierto es que la supresión del tabique que separaba el porche del salón de la vivienda, y la consiguiente incorporación de la superficie de aquél a éste, fue interpretado por la Dirección General de Movilidad y Litoral como un incremento de volumen, que no es admisible, al situarse la edificación en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre. Ello motivó que la Administración autonómica denegara la autorización de las obras amparadas en la declaración responsable presentada por el promotor.
Ya ha quedado expuesto que la DT 14ª RGC, en su apartado 1, c), dispone que, en las obras e instalaciones a que se refiere esta disposición ya existentes sobre la zona de servidumbre de protección, “podrán realizarse obras de reparación y mejora, consolidación y modernización, siempre que no impliquen aumento de volumen, altura ni superficie de las construcciones existentes”, lo que, a sensu contrario, determina que cualquier obra que implique un aumento de volumen o de superficie será contraria al ordenamiento.
La propia disposición transitoria, en su apartado 2, precisa qué se entiende por volumen, señalando que es “el espacio delimitado por los paramentos exteriores de una construcción, edificación o instalación, independientemente de que estén construidas por encima o por debajo de la rasante, y de que su interior pueda estar vinculado a un uso determinado o sea un espacio no utilizable”. Y expresamente se señala que no computarán como aumento de volumen “los cierres de los paramentos frontales de terrazas y balcones que no se realicen con elementos opacos o de fábrica”.
No cabe duda de que la edificación sobre terrenos ubicados en las zonas costeras, muy próximas a la ribera del mar, está condicionada por una serie de limitaciones a la propiedad particularmente intensas, que se deben respetar de manera escrupulosa.
Conviene recordar, asimismo, que las servidumbres de protección e influencia previstas en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC), aunque con alguna diferencia de extensión, se aplican a toda clase de suelo, ya esté clasificado como no urbanizable, urbanizable programado y urbano, en virtud de lo previsto en la disposición transitoria tercera. Y precisamente, en el artículo 30.1,b) de dicha Ley, referido a la citada zona de influencia, se impone que se respeten las exigencias de protección del dominio público marítimo-terrestre mediante el requisito ineludible de que las construcciones se adapten (por completo y de forma rigurosa, se entiende) a lo establecido en la legislación urbanística. Con este requerimiento se trata de evitar “la formación de pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes”.
No cabe duda, por tanto, como ya señalamos en nuestro reciente Dictamen 304/2024, también evacuado a solicitud del mismo Ayuntamiento de San Javier, de que la mejor manera de evitar los indeseables efectos señalados por el artículo 30.1, b) LC, y, en particular, la acumulación de volúmenes en las zonas de influencia marítimo-terrestre, es que las edificaciones que se realicen sobre los terrenos que se ubiquen en ellas respeten de forma escrupulosa las disposiciones y exigencias sobre volumetría que se contemplen en la legislación urbanística.
Por todo lo anterior, entiende el Consejo Jurídico que la adecuación de la edificación ubicada en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre a las previsiones urbanísticas sobre volúmenes debe calificarse como un requisito esencial, en atención a los destacados y preminentes intereses públicos que con ellas se persigue salvaguardar, que exceden los propios de la legislación urbanística, para incidir en la protección y preservación de las zonas de influencia costera. En consecuencia, la no observancia de la limitación contenida en la DT 14ª.1,c) RGC impediría reconocer al titular del terreno el derecho edificatorio en la forma en que se han ejecutado las obras.
Ahora bien, del expediente remitido junto a la consulta no queda plenamente acreditado que, con ocasión de las obras en cuestión, se haya procedido al cerramiento del porche y que, de haberlo hecho, se hayan utilizado elementos opacos o de fábrica, que, según la norma reglamentaria citada, sería lo determinante del aumento de volumen proscrito. En efecto, de dicho expediente sólo puede tenerse por acreditado que se ha demolido el tabique que separaba el salón del porche, para incorporar la superficie de éste a aquél.
Por otra parte, la resolución autonómica que deniega la autorización sectorial afirma que “se desprende de las fotografías, el cerramiento del porche tanto en uno de los laterales como frontalmente. Además, en los planos de proyecto … se proyecta un aumento de superficie del salón-comedor incorporando la superficie correspondiente al porche”. Sin embargo, el expediente remitido al Consejo Jurídico carece de los documentos gráficos referidos en la resolución autonómica, así como de las fotografías que, según parece, acompañaban al acta de la Inspección municipal que se encuentra en el origen del expediente de disciplina urbanística.
Tampoco consta la documentación técnica de las obras (proyecto, memoria valorada, etc.), por lo que no puede comprobarse que el cerramiento del porche se realizara en las condiciones que, a los efectos de lo dispuesto por la DT 14ª RGC, determinan el aumento de volumen de la edificación preexistente. De hecho, el informe del Arquitecto Técnico Municipal de 29 de mayo de 2024 (doc. 9 del expediente), sostiene que las obras legalizadas por el Ayuntamiento son las mismas que no ha autorizado la Dirección General de Movilidad y Litoral, “de modo que se trata de una discrepancia entre el Ayuntamiento (que considera que el tabique de separación entre el salón y el porche no supone la ampliación del volumen porque este porche ya estaba cerrado; que la edificación estaba en situación de fuera de norma y que las obras realizadas son autorizables en ella conforme al art. 112.5) [de la LOTURM] y la CC.AA (que estima que se trata de una ampliación de volumen)” . Además, en la relación detallada de los trabajos en que consisten las obras, que se recoge en la resolución de la Dirección General de Movilidad y Litoral, no se contemplan trabajos de cerramiento del porche, lo que parece apuntar a que este elemento ya se encontraba previamente cerrado y que, en consecuencia, con ocasión de las obras no se alteraron los volúmenes de la edificación en los específicos términos expresados por la DT 14ª RGC.
En consecuencia, no procede dictaminar sobre la nulidad de pleno derecho del decreto del Concejal Delegado de urbanismo n.º 2368/2023, de 26 de mayo, dictado en resolución del procedimiento de restablecimiento del orden infringido integrado en el expediente sancionador 3628/2023, por la que se declaran legalizadas las obras consistentes en instalación eléctrica en vivienda y demolición de tabiquería, realizadas por la mercantil interesada en la Urbanización --, de La Manga del Mar Menor, en el término municipal de San Javier, al no haberse completado la información necesaria para ello.
Debe entenderse, en cualquier caso, que la anterior consideración se encuentra influida por la carencia de información que se desprende del expediente remitido junto a la consulta . Ello no puede ocultar el hecho de que existe una clara contradicción entre el decreto municipal de legalización de obras, que las considera acordes con el ordenamiento, y la resolución autonómica, que deniega la autorización y legalización de las mismas, al entender que contravienen lo establecido en el RGC, resolución que no consta que haya sido impugnada por la promotora de las obras, ni es objeto del presente procedimiento de revisión de oficio.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- No procede dictaminar sobre la propuesta de declaración de nulidad del decreto del Concejal Delegado de urbanismo del Ayuntamiento de San Javier, n.º 2368/2023, de 26 de mayo, al no poderse estimar, por falta de información respecto del aumento de volumen, la causa de nulidad establecida en el artículo 47.1, letra f) LPAC.
No obstante, V.S. resolverá.
