Dictamen nº 77/2025
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 25 de marzo de 2025, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación y Formación Profesional (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 4 de febrero de 2025 (COMINTER 16831), sobre responsabilidad patrimonial instada por Dª X, en representación de su hija Y, por daños en accidente escolar (exp. 2025_047), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Mediante comunicación interior de 11 de junio de 2014, del CRA (Colegio Rural Agrupado) “Comarca Oriental” de Barinas (Abanilla) a la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo se acompaña escrito, de fecha 10 de junio de 2024, de D.ª X, actuando en nombre y representación de su hija Y, por el que formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración educativa regional.
Expone en ella que su hija estudia en el CRA citado, y que el 10 de junio de 2024 (debe tratarse de un error, pues el accidente ocurre el día 24 de mayo de 2024) “durante la clase de E.F. sufrió una caída debido al mal estado del suelo. Se le acompaña al centro médico para que realice una exploración y al dentista para que valore los daños y el coste de la reparación”.
Por esa razón, solicita que se le indemnice con la cantidad de 280 €.
Con la solicitud de indemnización, aporta copias del Libro de Familia; del D.N.I de la menor; informe del Centro de Salud de Abanilla descriptivo de la asistencia prestada; y, presupuesto de una clínica dental, de 27 de mayo de 2024 para la reconstrucción de la pieza 21 por valor de 280 €.
También se acompaña a la comunicación interior informe del director del centro en el que expone:
“- El pasado viernes 24 de mayo, la alumna de la sede de Barinas Y con NRE 7450168, tuvo un accidente en la clase de Educación Física debido al mal estado del pavimento, en dicho accidente se golpeó la cara en el suelo y se rompió un trozo de la paleta.
En comunicación interior, salida nº: 181448/2021, con fecha: 11/06/2021, enviada a la Dirección General de Centros Educativos e Infraestructuras desde el Centro exponíamos "la necesidad de acondicionar el patio del colegio de Barinas, el cual se encuentra en muy mal estado, con innumerables grietas, lo que ocasiona accidentes. Este curso, en el que hemos utilizado más este espacio para el desarrollo de clases al aire libre los alumnos se han visto perjudicados por el estado del pavimento”.
Y solicitábamos la visita de un técnico de la Consejería para que realizara una valoración.
SOLICITA: - El arreglo del pavimento para evitar en el futuro nuevos accidentes” (el informe se acompaña de fotografías del lugar del accidente).
A dicho informe se adjunta el informe, de 11 de junio de 2021, dirigido a la Dirección General de Centros Educativos de la Consejería de Educación y Cultura de la Región de Murcia, al que se refiere en el anterior transcrito.
SEGUNDO.- La reclamación se admite a trámite el 21 de junio de 2024 y el día 24 de dicho mes y año se solicita a la Dirección General de Centros Educativos e Infraestructuras de la Consejería consultante, que emita un informe sobre: “- Estado del pavimento del patio. - Medidas a adoptar a fin de reparación del mismo. - Actuaciones realizadas tras la comunicación del Director del centro escolar de 11 de junio de 2024. - Cualquier otro extremo que estime conveniente”.
Se acompaña a dicha solicitud informe, de 11 de junio de 2024, del director del centro sobre el accidente escolar, en el que expone que el día 24 de mayo de 2024, sobre las 11:00 horas, en el patio del Colegio, mientras se desarrollaba la clase de Educación Física, estando presente el maestro de Educación Física, Z, “Realizando un ejercicio con carrera, Y tropezó por el mal estado del pavimento del patio (ya informada la Dirección General de Infraestructuras mediante comunicación interna el 11 de junio de 2021), cayó con tal fuerza sobre el suelo que no pudo poner las manos y golpeó directamente con la cara, fracturándose la paleta en la caída”.
TERCERO.- En fecha 18 de julio de 2024, la Unidad Técnica de Centros Educativos de la Subdirección General de Infraestructuras, emite informe técnico en los siguientes términos:
“1. ANTECEDENTES
Por encargo de la Dirección General de Centros Educativos e Infraestructuras, se realiza el presente informe técnico del centro CEIP arriba referenciado, a fin de informar sobre la solicitud de responsabilidad patrimonial:
1.1. RP Nº Exp.: SG/SJ/RP/49/24. “A efectos de la tramitación del citado procedimiento, se solicita información sobre:
1. Estado del pavimento del patio.
2. Medidas a adoptar a fin de reparación del mismo.
3. Actuaciones realizadas tras la comunicación del Director del centro escolar de 11 de junio de 2024.
4. Cualquier otro extremo que estime conveniente.
Se describe el accidente conforme a informe aportado por la dirección del centro en el punto 4. Situación inicial.
2. SITUACIÓN Y EMPLAZAMIENTO DEL CENTRO
(…)
El centro CRA Comarca oriental de Barinas se encuentra ubicado en c/Loma de la Vicenta, 1, 30648, Barinas, Abanilla, cuyo titular es el Ayuntamiento de Abanilla
Siendo su referencia catastral: 0082301XH7308S0001DP
(…)
3. VISITA AL CENTRO
El lunes 8/07/2024 se realiza la visita al centro, asistido por el Director del Centro.
Se comprueba la zona donde se produjo el accidente el día 24/05/2024. Es un patio trasero frente a la puerta de salida hacia la pista deportiva.
Se aportan fotografías de la visita realizada:
(…)
4. SITUACIÓN INICIAL
Se transcribe del informe del accidente realizado por la dirección del centro: …
Se trata de un suelo continuo –solera de hormigón- con signos evidentes de desgaste por el paso del tiempo, inclemencias meteorológicas, uso, y que estuvo cubierto por un revestimiento superficial ahora muy degradado y prácticamente inexistente.
Esa zona de la losa de unos 3m2 presenta múltiples discontinuidades, cuyo origen es hundimiento parcial de la solera o perdida de parte del material superficial de la solera, y que origina resaltos de entre 10mm y 20mm
Con posterioridad al accidente no se han realizado obras en la zona.
Hay una evidente falta de mantenimiento de la solera para corregir estas deficiencias.
5. NORMATIVA DE REFERENCIA
El artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local en su punto 2. que el Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias n)…la conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial.
Será de aplicación lo referente al Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación, más concretamente, el Documento Básico – Seguridad de utilización y accesibilidad, especialmente lo descrito en la Sección SUA 1 Seguridad frente al riesgo de caídas, en lo que le es de aplicación.
Concretamente en el punto 2. Discontinuidades en el pavimento.
1 Excepto en zonas de uso restringido o exteriores y con el fin de limitar el riesgo de caídas como consecuencia de traspiés o de tropiezos, el suelo debe cumplir las condiciones siguientes:
a) No tendrá juntas que presenten un resalto de más de 4 mm…
6. CONSIDERACIONES PREVIAS
El centro se encuentra, en general, en correctas condiciones de conservación y mantenimiento, no se han realizado, con posterioridad a este accidente, obras de mejora, en la zona objeto de este informe, continuando desde entonces con el mismo funcionamiento del centro.
7. CONCLUSIONES
De la inspección realizada, la documentación y normativa de aplicación, y con las consideraciones expuestas en el desarrollo del presente informe, se responde a las cuestiones planteadas en la solicitud 1.1. RP Nº Exp.: SG/SJ/RP/49/24 que:
Estado del pavimento del patio. La zona se encuentra con discontinuidades de hasta 20mm de altura, por lo tanto no cumple las características y requisitos exigidos en la normativa vigente aplicable, que especifica en cuanto a las discontinuidades en el pavimento que “no tendrá juntas que presenten un resalto de más de 4 milímetros”, y existe una zona de unos 3m2 con discontinuidades de diversa altura que no cumplen con el requisito.
Medidas a adoptar a fin de reparación del mismo. Como solución provisional se propone eliminar la capa superficial de pintura y parchear la zona hasta conseguir la continuidad óptima y sin resaltos superiores a 4mm. Como solución a largo plazo, demoler y volver a ejecutar la solera.
Actuaciones realizadas tras la comunicación del Director del centro escolar de 11 de junio de 2024. Ninguna.
Cualquier otro extremo que estime conveniente. Deberían plantearse aquellos ajustes razonables que pudieran adecuar los elementos que no cumplen normativa, como por ejemplo, tal y como dice la norma, resolver aquellas discontinuidades que “no tendrá juntas que presenten un resalto de más de 4 milímetros”.
CUARTO.- En fecha 19 de julio de 2024, la instructora del procedimiento solicita de la Dirección General de Centros Educativos e Infraestructuras, informe (no consta que se haya emitido), sobre las siguientes cuestiones:
“- ¿La Dirección General trasladó las comunicaciones realizadas por el Director del Centro escolar, de fechas 11 de junio de 2021 y 27 de mayo de 2024, al Ayuntamiento de Abanilla?
- Se informe de las actuaciones que debería haber llevado a cabo el Ayuntamiento de Abanilla por ser esté el responsable de la conservación, mantenimiento y vigilancia del centro escolar.
- Cualquier otra observación que considere oportuna”.
QUINTO.- En la misma fecha de 19 de julio de 2024, se solicita del director de CRA que informe sobre las siguientes cuestiones:
“1- Se ha comunicado el estado del pavimento al Ayuntamiento de Abanilla.
2- Actuaciones de conservación, mantenimiento y vigilancia realizadas por parte del Ayuntamiento en relación con el patio.
3- Cualquier otra circunstancia que estime procedente”.
SEXTO.- Igualmente, con esta misma fecha se solicita del Ayuntamiento de Abanilla (no consta que se haya emitido), que informe sobre las siguientes cuestiones:
“1- El Ayuntamiento ha tenido conocimiento del estado del pavimento por parte del Director del centro escolar o por la Consejería de Educación y Formación Profesional.
2- Actuaciones de conservación, mantenimiento y vigilancia realizadas por parte del Ayuntamiento en relación con el patio en los ú (SIC).
3- Cualquier otro extremo que estime conveniente”.
SÉPTIMO.- En fecha 11 de septiembre de 2024, el director de CRA adjunta las comunicaciones realizadas a la Consejería de Educación (el 11 de junio de 2021) y al Ayuntamiento (el 4 de julio de 2022) sobre el estado del pavimento del patio de Barinas y la necesidad de ponerle solución con el fin de evitar accidentes.
Añade que el “ayuntamiento realiza labores de mantenimiento, pero en el caso que nos ocupa estaríamos hablando de inversión y supongo que corresponde a la Consejería. No estamos hablando de cerrar una grieta o allanar unos metros de patio, aun asi le informamos por si podían realizar la inversión”.
OCTAVO.- En fecha 18 de diciembre de 2024, se concede audiencia a la interesada para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes. Sin embargo, no consta que haya hecho uso de ese derecho.
NOVENO.- En fecha 31 de enero de 2025, se formula propuesta de resolución estimatoria por existir nexo causal entre el funcionamiento de la Administración y el perjuicio sufrido por la reclamante, reconociéndose una indemnización de 280 euros.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.
I. Se ha presentado la reclamación por la madre de la menor perjudicada, que es una persona legitimada para ello, ya que interviene en el procedimiento en ejercicio de su representación legal ex artículo 162 del Código Civil.
Debido a esa circunstancia, goza de la condición de interesada a los efectos previstos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
La legitimación pasiva corresponde a la Consejería consultante, porque es titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 67.1 LPAC, como se deduce del análisis del expediente administrativo. En este sentido, se debe recordar que el hecho lesivo se produjo el 24 de mayo de 2024 (aunque en la reclamación, por error, se hace constar el día 10 de junio de 2024), por lo que es evidente que la acción de resarcimiento interpuesta el 10 de junio de 2024 es temporánea.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha sobrepasado el plazo de tramitación previsto en el artículo 91.3 LPAC.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. Según el artículo 32 LRJSP, cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares, en cualquiera de sus bienes o derechos, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstos no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.
Ahora bien, a este respecto el Consejo Jurídico, al igual que ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, y sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 25 de febrero de 1999).
Por otro lado, el Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el núm. 229/2001, de 1 de marzo, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que “deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan”.
II. En el supuesto que se analiza ha quedado acreditado que la hija de la reclamante, que cursaba 5º de Primaria, sufrió una caída el 24 de mayo de 2024 en el patio del colegio, realizando un ejercicio con carrera durante la clase de Educación Física, lo que fue presenciado por el profesor de la asignatura que se impartía en aquel momento.
A instancia de la instructora del procedimiento se ha recabado el informe de la Unidad Técnica de Centros Educativos, en el que se explica que el percance se produjo en el patio trasero, frente a la puerta de salida, hacia la pista deportiva, que se trata de un suelo continuo –solera de hormigón- con signos evidentes de desgaste por el paso del tiempo, inclemencias meteorológicas, uso, y que estuvo cubierto por un revestimiento superficial, ahora muy degradado y prácticamente inexistente, que presenta múltiples discontinuidades, originando resaltos de entre 10 mm y 20 mm.
Añade que, según la normativa aplicable (Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación), en lo relativo a las discontinuidades en el pavimento, “No tendrá juntas que presenten un resalto de más de 4 mm…”, por lo que concluye que la zona no cumple con la normativa vigente aplicable.
Como puso de manifiesto el Consejo de Estado, en su Dictamen núm. 3.364/2000, de 2 de noviembre, las instalaciones escolares deben reunir las condiciones de seguridad necesarias para evitar cualquier tipo de riesgo a la integridad física de los alumnos, sobre todo, cabe añadir aquí, cuando los escolares tienen edad tan temprana como la de la alumna que sufrió la caída en el presente caso.
Por esa razón, el mal estado de las instalaciones en la génesis del daño es un criterio utilizado por ese Alto Cuerpo consultivo para imputar la responsabilidad a la Administración titular del centro (Dictamen núm. 51.045, de 29 de diciembre de 1989), como también ha reconocido este Consejo Jurídico (por todos, en sus Dictámenes núms. 21/2002 y 120/2003 o en los más recientes núms. 286/2020 o 278/2024), aunque en alguno de estos casos -como en el último de ellos-, el mal estado de las instalaciones se refiere a zonas habilitadas para el acceso de los alumnos.
Así pues, no cabe duda de que el daño sufrido por la menor como consecuencia del mal funcionamiento del servicio público es, en este caso, antijurídico, ya que la inadecuación de las instalaciones en ese lugar, pese a su aceptable estado de conservación, supuso que el riesgo que es inherente a la utilización de las instalaciones escolares rebasase los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social y la normativa aplicable.
Por lo tanto, lo que se ha expuesto permite concluir que existe el necesario nexo de causalidad entre el daño producido y el funcionamiento anormal del servicio público educativo.
III. Por último, resulta necesario hacer alusión a las consecuencias que se derivan del hecho de que, por omisión, tanto la Administración autonómica como la municipal han intervenido en la producción del daño sobre el que aquí se trata.
La posibilidad de que exista una responsabilidad compartida o concurrente entre esas Administraciones (en el primer caso como titular de la competencia de prestación de la docencia no universitaria en sus diversos niveles y en el segundo como entidad pública competente en materia de conservación, mantenimiento y vigilancia de las instalaciones en las que se presta el servicio público educativo) no quita -sino que más bien impone, precisamente- que la fijación de la responsabilidad se realice en atención a las específicas circunstancias que puedan concurrir en el caso concreto.
En ese sentido, el Consejo de Estado ya reconoció de manera expresa en su Dictamen núm. 3.825/1997, de 2 octubre, que “En definitiva, en este tipo de supuestos es posible que las consecuencias derivadas del suceso sean enteramente imputables al Ayuntamiento encargado de la conservación del recinto escolar, exclusivamente a la Administración educativa o bien a ambas, pues nada impide que se produzca una concurrencia de causas que permitan llegar a reconocer una responsabilidad solidaria de ambas Administraciones frente al perjudicado, y sin perjuicio del reparto interno que deba asumir cada una de dichas Administraciones por la indemnización que cualquiera de ellas haya tenido que abonar, solución esta última (responsabilidad solidaria) congruente con lo previsto en el vigente artículo 140 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre”.
En estos casos, el artículo 33.2 LPAC impone que, cuando se hayan producido supuestos de actuación concurrente no encuadrables en fórmulas conjuntas de actuación, se deba fijar la responsabilidad de cada Administración atendiendo a criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. Sólo cuando no sea posible efectuar dicha determinación, se considerará que la responsabilidad es solidaria.
No obstante, en esta ocasión, el criterio de competencia se muestra especialmente idóneo para llevar a cabo ese deslinde de responsabilidades y su aplicación lleva aparejada que se deba atribuir o imputar el efecto dañoso de manera exclusiva a la Administración regional, por omisión de su deber evitar el daño (culpa in vigilando). No en vano, es la persona pública que goza de la titularidad del servicio público educativo y la que disfruta de la competencia más clara para poder prevenir o evitar el daño que se ha causado.
En este sentido, no cabe duda de que la zona en la que se produce la caída en cuestión adolece de falta de conservación y mantenimiento, y que presenta numerosos desperfectos, lo que podría generar la responsabilidad patrimonial de la Administración municipal. Sin embargo, no es menos cierto que la actividad física con niños tan pequeños se llevó a cabo, precisamente, en esa área específica, emplazamiento que presenta numerosas discontinuidades y resaltos de entre 10 y 20 mm, cuando según las normas técnicas no deberían sobrepasar éstos los 4 mm, lo que, sin duda, hace que dicho lugar no parezca muy adecuado para realizar actividad física alguna.
Así, en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 11 de diciembre de 2006 se concluye que “en el presente supuesto estamos ante un funcionamiento anormal del Servicio Público Educativo, de titularidad de la Administración Autonómica, primero porque no procedió a efectuar las obras de su incumbencia en las pistas deportivas, segundo porque el Director conocía el desarrollo de la clase de Educación Física en las referidas pistas deterioradas y no consta que lo hubiese evitado, y tercero porque el Profesor de Educación Física ordenó el ejercicio de las pruebas ya comentadas en el emplazamiento aludido”.
Y en la Sentencia de la Sala del mismo orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, de 9 de octubre de 2009 se declara que “la causa de las lesiones sufridas por el menor Hermenegildo hay que situarla en el defectuoso estado del pavimento del patio del Instituto reseñado, que lejos de haber sido cuidado y conservado en las debidas condiciones por la Administración a efectos de la seguridad de los alumnos en la práctica del deporte, antes bien se desentendió aquélla de tal deber, incidiendo en el funcionamiento anormal de un servicio público, comprensivo de un quehacer de la Administración como acto de gestión pública, incluidas las omisiones puramente materiales o de hecho, que desencadenó un resultado lesivo no justificado, con la mediación, además, de una relación de causalidad entre el hecho imputado a la Administración y la lesión originada a la víctima".
Por lo tanto, lo que se ha expuesto permite concluir que existe el necesario nexo de causalidad entre el daño producido y el funcionamiento del servicio público educativo, ya que correspondía a la Administración educativa determinar el emplazamiento donde desarrollar la actividad deportiva y vigilar y promover lo necesario para garantizar el mantenimiento de las debidas condiciones de seguridad de las instalaciones del CRA, existiendo, por tanto, título de imputación suficiente para declarar la responsabilidad patrimonial exclusiva de la Administración regional.
CUARTA.- Acerca del quantum indemnizatorio.
I. Admitida la efectividad de la lesión y su conexión causal con el funcionamiento del servicio público educativo, procede, como se señala en el artículo 91.2 LPAC, analizar la valoración del daño producido y la cuantía y el modo de la indemnización.
En este sentido, tan sólo resulta necesario destacar que la valoración del daño (280 euros) ha de entenderse no discutida, puesto que no consta en el expediente que se haya realizado ninguna manifestación en contra sobre ella, de modo que debe aceptarse el importe reclamado.
Por último, debe tenerse en consideración que la cuantía de la indemnización que se ha dejado apuntada debe ser actualizada, de acuerdo con lo que se establece en el artículo 34.3 LRJSP.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial, dado que ha quedado acreditada la existencia de una relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño sufrido, cuya antijuridicidad también ha resultado debidamente constatada.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización a abonar al reclamante debería ajustarse a lo que se indica en la Consideración cuarta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
